農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的法理學(xué)思考

廖敬業(yè)

摘 要：隨著我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的割裂，農(nóng)村留守兒童成為諸多發(fā)展矛盾的典型縮影。本文針對(duì)農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益保護(hù)的問題進(jìn)行相關(guān)的法律思考，對(duì)當(dāng)前的幾個(gè)重要的問題進(jìn)行分析，并提出一定的對(duì)策。本文首先介紹農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境，然后從對(duì)農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的法治內(nèi)涵進(jìn)行探析，最后提出了保障農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益要遵循的原則，并提出相應(yīng)的法律對(duì)策，通過立法完善對(duì)農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的保障體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童的執(zhí)法保護(hù)，建立健全對(duì)被侵權(quán)兒童的權(quán)利救濟(jì)制度，提高政府對(duì)農(nóng)村留守兒童的保護(hù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村留守兒童;合法權(quán)益;法律制度保護(hù)

近年來，城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來越大，割裂趨勢(shì)也越來越明顯，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工始終占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流位置。我國(guó)城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制衍生出農(nóng)村留守兒童這一特殊群體，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。從法學(xué)角度看，農(nóng)村留守兒童這一社會(huì)群體面臨的主要問題是其合法權(quán)益不能獲得有力保障，引發(fā)一系列關(guān)于農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的探究。由于沒有父母的親身“教養(yǎng)”，留守兒童在很多方面缺乏自信，缺乏關(guān)愛，長(zhǎng)期自卑的心理容易導(dǎo)致留守兒童做出失范行為，樹立不正確的道德示范。在接受教育的過程中，他們也面對(duì)不平等的教育資源，發(fā)展機(jī)會(huì)較少，無(wú)論是硬件設(shè)施還是軟件資源方面，都與城市兒童的受教育權(quán)有著很大的差距。因?yàn)闆]有父母的陪伴，很多留守兒童從心理上對(duì)家庭親情有排斥的情緒，從一開始的不理解，到最終對(duì)父母長(zhǎng)期在外不能照顧自己而產(chǎn)生怨恨。

這樣一群需要平等，需要關(guān)愛，需要引導(dǎo)的特殊群體，應(yīng)該得到國(guó)家和社會(huì)的關(guān)注和重視，從法律層面上看，目前我國(guó)對(duì)農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益保障沒有形成規(guī)范的體系，在《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》的基礎(chǔ)上，以《民法總則》展開的《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》等法律并不能照顧到農(nóng)村留守兒童這一特殊群體。對(duì)于他們的合法權(quán)益應(yīng)該如何保障？本文將對(duì)保護(hù)農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益進(jìn)行法律思考，從其目前面對(duì)的困境切入，思考對(duì)留守兒童的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的法治內(nèi)涵和調(diào)整原則。

一、農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀

首先農(nóng)村留守兒童目前的生活困境表現(xiàn)為長(zhǎng)時(shí)間遠(yuǎn)距離的與父母分離。父母外出務(wù)工一般很長(zhǎng)時(shí)間才會(huì)回家，長(zhǎng)期的親子分離狀態(tài)導(dǎo)致留守兒童得不到及時(shí)的關(guān)愛，極易缺乏安全感和歸屬感，因而父母子女之間就形成了心理距離，留守兒童對(duì)親情的認(rèn)同感較低。其次，留守兒童的合法權(quán)益得不到有力保障體現(xiàn)在監(jiān)護(hù)缺失方面，父母進(jìn)城打工以后，對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)問題基本沒有認(rèn)真對(duì)待，有些甚至口頭交代給相熟的親戚或者家中的長(zhǎng)輩，如此，監(jiān)護(hù)問題并沒有得到實(shí)際的解決，對(duì)留守兒童的合法權(quán)益產(chǎn)生了極大的損害。第三，留守兒童在學(xué)校并不能平等地享有受教育權(quán)，教育資源分配不均衡，本來留守兒童就在一個(gè)缺乏關(guān)愛的環(huán)境下成長(zhǎng)，父母親人的受教育程度都不高，那么受教育權(quán)不平等就更大程度上損害留守兒童的合法權(quán)益。同時(shí)學(xué)校也忽視了他們特殊的心理狀態(tài)，沒有安排適當(dāng)?shù)男睦斫】到逃n程。最后，這些問題都容易使留守產(chǎn)生扭曲的心理，做出失范行為，甚至走上犯罪的道路。

二、農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的法治內(nèi)涵

留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的法治內(nèi)涵主要包括法治基礎(chǔ)、法治目標(biāo)、法治國(guó)家的基本要求這幾個(gè)方面。對(duì)于留守兒童來說這幾個(gè)方面是權(quán)利保障的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建留守兒童權(quán)益保障體系的邏輯起點(diǎn)。

留守兒童享有的合法權(quán)益是其權(quán)利保障的具體表現(xiàn)，權(quán)利是為社會(huì)或法律所承受和支持的自主行為和控制他人行為的能力，表現(xiàn)為權(quán)利人可以為一定行為或者要求他人作為、不作為，其目的是保障一定的物質(zhì)利益和精神利益[1]。農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益主要包括受監(jiān)護(hù)權(quán)、受教育權(quán)、失范行為的合理規(guī)制、人身安全保障以及心理健康疏導(dǎo)等方面。農(nóng)村留守兒童是我國(guó)特殊的發(fā)展國(guó)情衍生的特殊人群，有別于西方國(guó)家的遷居農(nóng)村兒童的生存狀況，西方國(guó)家對(duì)遷居的農(nóng)民及其兒童有很多特殊照顧政策，不僅在經(jīng)濟(jì)上給予相當(dāng)程度的補(bǔ)貼，而且在遷居后生活的各個(gè)方面都可以享有與城市居民一樣的福利和待遇，但是我國(guó)國(guó)情與西方國(guó)家不一樣，農(nóng)民工進(jìn)城打工以后，首先由于經(jīng)濟(jì)上的壓力，并不能將自己的孩子帶在身邊教育監(jiān)管，即使是將孩子帶在身邊，一般的農(nóng)民子弟學(xué)校的教育資源匱乏，無(wú)法讓孩子接受與城市兒童一樣的教育。其次因?yàn)闀r(shí)空的距離，留守兒童不能經(jīng)常與父母見面，對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)、教育、失范行為監(jiān)管等方面造成不良的影響。根據(jù)已有的調(diào)查表明，在留守兒童成長(zhǎng)過程中，與非留守兒童有很大的差距，不僅僅是社會(huì)地位上的不平等，留守兒童合法權(quán)益保護(hù)不到位，使得留守兒童各方面的發(fā)展水平也呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。留守兒童整體表現(xiàn)出“親情饑渴”[2]，具體表現(xiàn)為“冷淡孤獨(dú)、自卑拘謹(jǐn)、少年老成、抑郁壓抑、沖動(dòng)任性、緊張焦慮以及自我中心主義”[3]，而且大部分的留守兒童存在嚴(yán)重的人際交往困難[4]，親子關(guān)系長(zhǎng)期疏離，留守兒童對(duì)親情需求淡化，在缺乏關(guān)愛的環(huán)境下成長(zhǎng)，導(dǎo)致了留守兒童獨(dú)來獨(dú)往不合群的性格。

那么在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，留守兒童這個(gè)矛盾問題將會(huì)長(zhǎng)期存在，如何保障留守兒童的合法權(quán)益？正確的方法就只能是以一般的法治原則來改造這個(gè)國(guó)家，國(guó)情只有在“改造的有效性”這個(gè)意義上才予以考量，放棄法治一般原則就意味著放棄法治[5]。這一特殊群體本就是發(fā)展中的矛盾衍生而來的，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)需要注重社會(huì)效果，平衡好發(fā)展與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。維護(hù)留守兒童的合法權(quán)益不僅僅是建設(shè)法治國(guó)家的要求，也是踐行國(guó)家責(zé)任，履行國(guó)家諾言的表現(xiàn)。我國(guó)于1990年加入了《聯(lián)合國(guó)兒童宣言》兒童是國(guó)家的未來和希望，必須落實(shí)該項(xiàng)工作。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，其主要內(nèi)容和傳達(dá)的精神都表明了國(guó)家對(duì)健全法律制度，保障留守兒童合法權(quán)益的問題已經(jīng)提到國(guó)家的工作日程上來，將以健全未成年人保護(hù)法相關(guān)的法律法規(guī)作為今后保護(hù)未成年人權(quán)利的長(zhǎng)期工作目標(biāo)，所以無(wú)論是制定新法還是完善舊法都會(huì)對(duì)目前的問題產(chǎn)生積極的社會(huì)效果。

農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益保護(hù)問題不僅僅是對(duì)一個(gè)特殊的群體進(jìn)行法律保護(hù)，這一群體是社會(huì)中的一份子，并不是孤立存在的，對(duì)于留守兒童權(quán)利的保障需要社會(huì)各方共同助力，承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任和義務(wù)。目前對(duì)留守兒童合法權(quán)益保護(hù)還處于責(zé)任不明、保護(hù)不力的狀態(tài)，因?yàn)橄嚓P(guān)責(zé)任主體的責(zé)任和義務(wù)都未能落實(shí)、未能及時(shí)履行。明確各方主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，需要借助立法的途徑來實(shí)現(xiàn)，這在《兒童權(quán)利公約》及《意見》中均有體現(xiàn)[6]。留守兒童合法權(quán)益的保護(hù)意義在于理順對(duì)留守兒童權(quán)益保護(hù)網(wǎng)中各類權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成家庭、學(xué)校、政府三點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋式保護(hù)模式，規(guī)范各種法律關(guān)系，在強(qiáng)制立法的同時(shí)落實(shí)社會(huì)各方對(duì)留守兒童的法律責(zé)任與義務(wù)，以提高保護(hù)力度和針對(duì)性。

三、農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的法律調(diào)整原則

（一）保障兒童最大權(quán)益

1989年的《兒童權(quán)利公約》確定了“兒童最大利益原則”，所謂“兒童最大利益原則”，包含著兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是應(yīng)將兒童視為擁有權(quán)利的個(gè)體;二是兒童權(quán)益必須高于成人社會(huì)利益[7]。我國(guó)是《兒童權(quán)利公約》的締約國(guó)，而我國(guó)一直以來并沒有貫徹落實(shí)這一原則，對(duì)“兒童最大利益原則”的適用往往流于形式，沒有在立法中凸顯出來。只有將“兒童最大利益原則”在立法中體現(xiàn)出來，對(duì)兒童合法的保護(hù)才是最具有現(xiàn)實(shí)意義的。我國(guó)《憲法》規(guī)定了保護(hù)兒童合法權(quán)益，還頒布了其他相關(guān)的法規(guī)來保護(hù)兒童，如《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》明確了學(xué)校、家庭和社會(huì)對(duì)未成年人的保護(hù)責(zé)任。留守兒童是我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制割裂發(fā)展的產(chǎn)物，是我國(guó)特殊發(fā)展國(guó)情下典型矛盾的縮影，不符合《兒童權(quán)利公約》和我國(guó)《憲法》的精神，同時(shí)可以看出我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)留守兒童保護(hù)缺失，留守兒童的合法權(quán)益沒有保障。

首先，父母外出打工這件事情間接損害了留守兒童的話語(yǔ)權(quán)。雖然父母進(jìn)城務(wù)工是經(jīng)濟(jì)壓力所迫，但是大部分的父母并沒有跟自己的孩子商量過，沒有顧及子女的感受就直接進(jìn)城務(wù)工，父母子女的親情關(guān)系就這樣割裂開來。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第十四條規(guī)定了父母或者其他監(jiān)護(hù)人在作出與未成年人權(quán)益有關(guān)的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)告知其本人，并聽取他們的意見。因此，應(yīng)當(dāng)在法律層面建立相關(guān)的協(xié)商制度，父母外出打工時(shí)應(yīng)當(dāng)征求未成年子女的意見，保護(hù)未成年子女的受監(jiān)護(hù)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

第二，我國(guó)法律對(duì)“其他監(jiān)護(hù)人”，這一的定義并不具體，影響了留守兒童的受監(jiān)護(hù)權(quán)。目前我國(guó)農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)制度的主要問題是，監(jiān)護(hù)人不明確，法律責(zé)任無(wú)法落實(shí)。需要通過法律法規(guī)確定具體的監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)責(zé)任，對(duì)委托監(jiān)護(hù)的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容必須協(xié)商一致，通過簽訂書面的法律文書明確約定，避免口頭約定的隨意性。從而盡可能地將監(jiān)護(hù)人的責(zé)任落實(shí)到位，對(duì)留守兒童成長(zhǎng)過程中基本的權(quán)利進(jìn)行體系化的保障。

第三，實(shí)現(xiàn)留守兒童的合法權(quán)益需要監(jiān)護(hù)人的配合，在貧困的農(nóng)村地區(qū)確實(shí)不可能立刻就貫徹“保護(hù)兒童最大權(quán)益”這個(gè)原則，那么可以對(duì)留守兒童的父母和其他監(jiān)護(hù)人根據(jù)需要進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以確保實(shí)現(xiàn)最基本的兒童權(quán)利。城市的用人單位應(yīng)當(dāng)對(duì)留守兒童的父母在工資薪酬上進(jìn)行調(diào)整，保障留守兒童能及時(shí)與父母聯(lián)系。對(duì)帶著孩子進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工和其他職員的錄用標(biāo)準(zhǔn)和條件應(yīng)當(dāng)一視同仁，為兒童的學(xué)習(xí)和生活場(chǎng)所盡量提供最低的保障標(biāo)準(zhǔn)。

第四，在法律層面明確“保護(hù)兒童最大權(quán)益原則”，制定專門的法律法規(guī)保障留守兒童的合法權(quán)益。在進(jìn)行相關(guān)立法過程中，適當(dāng)向留守兒童的利益傾斜，制定符合其根本利益的法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)國(guó)外的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候進(jìn)行單獨(dú)立法，充分保障留守兒童的合法權(quán)益。只有在相關(guān)的法律中對(duì)兒童的各項(xiàng)合法權(quán)益加以保護(hù)，才能將“保護(hù)兒童最大權(quán)益原則”提升到應(yīng)有的高度，履行我國(guó)在《兒童權(quán)利公約》中的承諾。

（二）落實(shí)平等發(fā)展權(quán)

聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)對(duì)發(fā)展權(quán)定義為：發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)。每個(gè)人和各國(guó)人民因此而有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，以充分實(shí)現(xiàn)所有人權(quán)和基本自由[8]。平等發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)基本的人權(quán)卻是留守兒童眾多被侵害權(quán)利中最大的痛點(diǎn)，他們?cè)诹w慕非留守兒童安逸溫馨的成長(zhǎng)環(huán)境時(shí)，埋怨父母對(duì)他們?nèi)狈﹃P(guān)愛，長(zhǎng)此以往容易產(chǎn)生畸形心理問題，甚至發(fā)生違法犯罪行為?！捌降劝l(fā)展權(quán)”包括“平等”和“發(fā)展”，這兩個(gè)詞從權(quán)利的角度看并不是一個(gè)范疇的，“平等”具有道德評(píng)價(jià)尺度，要求符合公平正義原則，“發(fā)展”是指持續(xù)地過“好”的生活。平等是生存的保障，發(fā)展是生存的繼續(xù)。但是如果無(wú)法解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題，那么就難以實(shí)現(xiàn)“平等”，在不平等的環(huán)境下發(fā)展，公平就難以實(shí)現(xiàn)。

留守兒童的平等發(fā)展權(quán)與非留守的同齡兒童相比有很大的差距。首先，經(jīng)濟(jì)問題壓迫著農(nóng)村家庭，連解決溫飽都很困難，這是限制留守兒童平等發(fā)展權(quán)的主要因素，生活的壓力使得留守兒童的父母在外奔波，他們只能盡量解決留守兒童的基本生活需求。其次，留守兒童的心理障礙嚴(yán)重阻礙了其發(fā)展。他們普遍存在孤獨(dú)寂寞的心理，部分留守兒童的價(jià)值觀還發(fā)生了扭曲，容易被不良的社會(huì)風(fēng)氣影響，道德教育缺失使留守兒童的失范行為發(fā)生率逐步提高。第三，受教育權(quán)往往最能體現(xiàn)平等發(fā)展權(quán)的特點(diǎn)，使留守兒童與非留守兒童一樣接受平等的教育資源，有平等的教育機(jī)會(huì)，國(guó)家在教育方面為其提供完善的資源分配。但是目前教育資源分配存在很大的問題，教育經(jīng)費(fèi)的安排不平等，統(tǒng)一行政區(qū)劃內(nèi)普遍存在財(cái)政撥款向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜的現(xiàn)象，對(duì)留守兒童的平等受教育權(quán)產(chǎn)生消極的影響。目前平等發(fā)展在我國(guó)難以實(shí)現(xiàn)的主要原因是，留守兒童群體在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都會(huì)存在，通過整體立法的形式實(shí)現(xiàn)平等，不能保障法律效果。留守兒童是未成年人的一部分，分布較廣而且各個(gè)地區(qū)的情況不一樣。我國(guó)的《未成年人保護(hù)法》雖然已經(jīng)對(duì)留守兒童的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，但是仍然是杯水車薪，沒有具體完善的規(guī)定就沒有操作性可言，立法進(jìn)程緩慢配套規(guī)定也無(wú)法落實(shí)。這種困境下可以通過制定地方性法規(guī)，根據(jù)不同地區(qū)留守兒童的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r制定具有操作性的條款。

留守兒童平等發(fā)展權(quán)的重點(diǎn)是平等受教育權(quán)，大部分留守兒童的受教育權(quán)無(wú)法保障是因?yàn)槭浅青l(xiāng)二元戶籍制的弊端，必須盡可能的糾正城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給留守兒童帶來的負(fù)面影響。改革戶籍制度的目的，就是要讓城鄉(xiāng)居民享有同等的權(quán)利。戶籍制度無(wú)疑是留守兒童平等發(fā)展權(quán)之路上的另一座“大山”。雖然很多人呼吁改變城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，進(jìn)行戶籍制改革，但是體制改革并不是一朝一夕就可以完成，需要充分考慮其存在的合理性，建立完善的留守兒童合法權(quán)益保護(hù)體系，最大限度地實(shí)現(xiàn)留守兒童的平等發(fā)展權(quán)。

（三）實(shí)現(xiàn)正義原則

羅爾斯的《正義論》中系統(tǒng)地闡述了正義論的內(nèi)容，他提出“作為公平的正義”，羅爾斯的作為公平的正義理論包括兩個(gè)核心原則，一是“最廣泛的平等基本自由原則”，就是指每一個(gè)參與社會(huì)生活的公民都普遍享有平等的自由。二是“公平的機(jī)會(huì)平等原則”與“差異原則”。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)當(dāng)這樣安排，使得能夠最大限度地增進(jìn)最不利者的利益，并相容于公正所得原則;并且要以職位和職務(wù)向所有人開放為條件，以符合公平的機(jī)會(huì)平等原則[9]。這與留守兒童合法權(quán)益的正義性相一致，留守兒童作為最初不平等的群體，很多權(quán)益受到現(xiàn)實(shí)生活的限制，這些問題從一開始就不是他們可以選擇的，他們也沒有機(jī)會(huì)進(jìn)行選擇。羅爾斯將“正義”置于平等的權(quán)利之下，只有是實(shí)現(xiàn)平等的權(quán)利才能擁有平等的正義。所以在羅爾斯的正義原則中，政策所考慮的基本道德應(yīng)該是“平等”，其他條件都是輔助作用。

正義原則應(yīng)當(dāng)在保護(hù)留守兒童合法權(quán)益的過程中發(fā)揮作用，對(duì)留守兒童的各項(xiàng)權(quán)利建立體系化的保護(hù)制度，雖然不能從根本上消除不平等，但是可以通過循序漸進(jìn)的方式采取保障措施。首先，在保護(hù)留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)方面，尊重兒童的意愿，當(dāng)父母暫時(shí)將監(jiān)護(hù)權(quán)委托給他人時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求留守兒童的意愿，是否同意自己的父母暫時(shí)委托監(jiān)護(hù)權(quán)，以及是否同意委托監(jiān)護(hù)人暫時(shí)接管監(jiān)護(hù)權(quán)。羅爾斯提出，捍衛(wèi)每一位公民的基本自由權(quán)利是一個(gè)正義社會(huì)有效運(yùn)作的前提，公民可以自由表達(dá)意愿，保障其切身利益[10]。因此，在委托監(jiān)護(hù)中，要加強(qiáng)對(duì)委托人監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)督，拓寬監(jiān)護(hù)監(jiān)督的渠道，針對(duì)隔代監(jiān)護(hù)的祖輩進(jìn)行培訓(xùn)，逐步轉(zhuǎn)變他們放任溺愛的監(jiān)護(hù)觀念，對(duì)隔代監(jiān)護(hù)中的長(zhǎng)輩適當(dāng)幫扶，減輕田間農(nóng)作的壓力，使其有更多的精力照顧留守兒童，更好地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。其次，留守兒童最需要的是接受平等的教育。根據(jù)羅爾斯機(jī)會(huì)公平原則，每一個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)平等地享有接受教育的權(quán)利。因此國(guó)家的教育政策應(yīng)當(dāng)落實(shí)平等受教育權(quán)，保障教育機(jī)會(huì)的平等以及教育資源的合理分配。因?yàn)槟壳皩?duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)方式存在很多問題，無(wú)法給留守兒童營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，在學(xué)習(xí)上缺乏監(jiān)督和指導(dǎo)，留守兒童的教育機(jī)會(huì)往往容易被剝奪。另外，農(nóng)村的教育資源匱乏，父母對(duì)留守兒童教育方面關(guān)注度不高，學(xué)校的教學(xué)設(shè)施陳舊，教學(xué)質(zhì)量無(wú)法保障。要讓處于弱勢(shì)地位的留守兒童感受到正義原則，必須完善跨地區(qū)幫扶制度，優(yōu)化農(nóng)村學(xué)校僵化落后的管理體制。組織專業(yè)的心理輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，有針對(duì)性地開展心理輔導(dǎo)活動(dòng)。

（四）履行國(guó)家責(zé)任

社會(huì)契約論從國(guó)家起源的側(cè)面揭示了國(guó)家責(zé)任原則的合法性來源。國(guó)家既然接受了人民地權(quán)利讓渡，那么就要肩負(fù)起相應(yīng)地國(guó)家責(zé)任，國(guó)家負(fù)有保障每一個(gè)公民生存和發(fā)展的責(zé)任。國(guó)家以權(quán)利與決策等手段平衡社會(huì)發(fā)展中的權(quán)利與利益之間的關(guān)系，對(duì)弱勢(shì)群體予以扶持。在《兒童權(quán)利公約》中明確提出將采取適當(dāng)?shù)牧⒎ㄐ姓痉ǖ瘸绦?，最大限度地確保兒童的各項(xiàng)權(quán)利。因此我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)以國(guó)家責(zé)任原則為基礎(chǔ)，將《兒童權(quán)利公約》中的要求貫徹落實(shí)，充分保障農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益。

從宏觀角度出發(fā)，政府的首要任務(wù)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，只有經(jīng)濟(jì)水平提高后，才能對(duì)新農(nóng)村建設(shè)和教育進(jìn)行大力支持[11]。我國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、生活和社會(huì)形態(tài)的各個(gè)方面產(chǎn)生了深刻的影響，這也是影響留守兒童合法權(quán)益的根本原因。解決問題需要從根本入手，對(duì)農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益進(jìn)行保障就在于化解城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化農(nóng)村綜合改革，包括戶籍制度改革、財(cái)政制度改革、教育制度改革、社會(huì)保障制度改革等，尤其是戶籍制度改革，政府應(yīng)當(dāng)采取有效地措施盡量消除戶籍制度地不良影響，相關(guān)配套制度保障農(nóng)民工子女享有受教育的機(jī)會(huì)，取消額外的讀書費(fèi)用，減輕外來務(wù)工人員的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，戶籍制度改革不是一蹴而就的，是一個(gè)系統(tǒng)龐大且逐步漸進(jìn)的過程。剝離依附于戶籍制度的其他功能，使每個(gè)公民在戶口登記制度面前一律平等，逐步分離戶籍制度與教育、就業(yè)、醫(yī)保等制度的關(guān)聯(lián)性，促使城鄉(xiāng)居民在這些制度面前一律平等，才能從根本上解決農(nóng)村留守兒童問題。

其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，形成農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)效機(jī)制。國(guó)家通過保障留守兒童的各項(xiàng)合法權(quán)益，滿足其基本需求，達(dá)到社會(huì)認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。由于法定監(jiān)護(hù)人長(zhǎng)期在外務(wù)工，農(nóng)村留守兒童獨(dú)自面對(duì)很多生活上的困難，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起保障其基本的生活水平，讓留守兒童的各項(xiàng)合法權(quán)益得到較好的實(shí)現(xiàn)。不同的地區(qū)還可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)，組織農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極創(chuàng)業(yè)，并使之享有與當(dāng)?shù)爻鞘芯用衿降鹊纳鐣?huì)服務(wù)。

在保障監(jiān)護(hù)權(quán)方面，政府應(yīng)當(dāng)充分履行國(guó)家親權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家責(zé)任。國(guó)家應(yīng)當(dāng)適時(shí)介入留守兒童與其監(jiān)護(hù)人之間的監(jiān)護(hù)關(guān)系，首先需要形成國(guó)家對(duì)留守兒童具有監(jiān)護(hù)義務(wù)的親權(quán)觀念，建立完善的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系，明確監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)責(zé)任，支持人民群眾對(duì)不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行舉報(bào)。剝奪侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)利的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，成立專門的職能部門負(fù)責(zé)被侵權(quán)留守兒童的監(jiān)護(hù)，并根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況，設(shè)立專項(xiàng)費(fèi)用保障留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)益。在保障監(jiān)護(hù)權(quán)益的同時(shí)，逐步細(xì)化與留守兒童權(quán)益相關(guān)的學(xué)校、醫(yī)院等為留守兒童提供服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，分環(huán)節(jié)分步驟地在各個(gè)法律部門中體現(xiàn)出來。

在留守兒童的教育問題方面，首先，政府需要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育資源硬件設(shè)施的投入，各地區(qū)根據(jù)本地的實(shí)際情況制定具有針對(duì)性的教育資源配置方案，向農(nóng)村地區(qū)傾斜。同時(shí)需要解決的是留守兒童的住宿問題，加強(qiáng)寄宿學(xué)校在偏遠(yuǎn)地區(qū)的建設(shè)，政府通過制定相關(guān)的制度對(duì)農(nóng)村的寄宿學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督和管理，為父母在外打工，缺乏監(jiān)護(hù)的留守兒童提供住宿便利。組織相關(guān)部門利用數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)建立優(yōu)質(zhì)教育資源共享系統(tǒng)，為更多的留守兒童提供學(xué)習(xí)資源，使留守兒童有更多的機(jī)會(huì)接觸到更加豐富的知識(shí)。其次，政府的教育部門需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教師水平的考核，提高農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的薪資待遇，注重對(duì)農(nóng)村教育資源的輸送，建立城市和農(nóng)村師資交流的長(zhǎng)效機(jī)制，為農(nóng)村留守兒童的受教育權(quán)保駕護(hù)航。整頓農(nóng)村留守兒童受教育的環(huán)境，不管是校內(nèi)環(huán)境還是校外環(huán)境都需要嚴(yán)格管理，打擊校園暴力、非法傳銷等違法行為，營(yíng)造良好的教育環(huán)境。完善未成年人犯罪的刑罰體系和法律援助制度，各地的公檢法機(jī)關(guān)聯(lián)合教育部門對(duì)侵害留守兒童合法權(quán)益的犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲地打擊，為農(nóng)村留守兒童組建專門的管理機(jī)構(gòu)，形成學(xué)校、村委會(huì)、派出所為基礎(chǔ)的留守兒童健康發(fā)展監(jiān)督體系。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益保護(hù)問題需要盡快提上立法日程，雖然我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情是一部分阻礙，但這并不是不詳細(xì)立法的理由，只有充分保障兒童的合法權(quán)益，才能推進(jìn)我國(guó)未來的發(fā)展。如何通過立法保障兒童最大權(quán)益，落實(shí)平等發(fā)展權(quán)是今后立法需要解決的主要問題，在履行國(guó)家責(zé)任的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平正義，不僅僅是立法技術(shù)障礙，在實(shí)施過程中難以確保的，因此農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益保護(hù)工作任重而道遠(yuǎn)。

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