(華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

一、問題的提出

我國《憲法》第47條規(guī)定，國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給予鼓勵(lì)和幫助。圍繞保障科研自由的經(jīng)費(fèi)資助，2014年《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》開啟了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革之門，但是許多改革舉措仍存在落實(shí)不到位、制度不完善的問題。對此， 2016年起中央又陸續(xù)出臺一系列關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”的改革文件，(1)參見《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》[中辦發(fā)(2016)50號]、《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》[國發(fā)(2018)25號]、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》[國辦發(fā)(2018)127號]、《中共教育部黨組關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》[教黨函(2019)37號]以及2019年《政府工作報(bào)告》等。賦予了科研單位和科研人員更大的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用自主權(quán)，其中最大亮點(diǎn)聚集在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度(以下簡稱：科研項(xiàng)目預(yù)算)改革方面。在這些改革文件中體現(xiàn)的主要改革舉措，大體可歸納為表1所示。

表1 科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算改革的措施與困境

上述紛至沓來的改革政策，反映出黨和政府推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)使用和管理改革的堅(jiān)強(qiáng)決心，但也顯現(xiàn)出認(rèn)知模糊、貫徹不力、推進(jìn)緩慢的改革困境。科研項(xiàng)目預(yù)算作為呈現(xiàn)科研人員研究路徑和創(chuàng)新能力的載體，是判斷是否對申請書中的科研項(xiàng)目予以資助的文本協(xié)議，也是科研項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)驗(yàn)收的重要依據(jù)。為破解科研項(xiàng)目預(yù)算改革困境，確保這些改革舉措切實(shí)做到接得住、管得好、見實(shí)效，在理論和制度層面還須深入研究其中涉及的重點(diǎn)和疑難問題。筆者于本文中試以科研項(xiàng)目預(yù)算法律屬性的判斷為起點(diǎn)，沿著“是什么、為什么、怎么辦”的邏輯線路，對科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與驗(yàn)收中的問題予以剖析，并提煉相應(yīng)的法治出路，以期為深化科研項(xiàng)目預(yù)算改革提供理論指引和制度支持。

二、科研項(xiàng)目預(yù)算的法律屬性

科研項(xiàng)目預(yù)算的法律屬性，決定于其所內(nèi)含的科研行為和預(yù)算管理的性質(zhì)。如果缺乏對科研和預(yù)算本質(zhì)的充分認(rèn)知，就會片面理解甚至錯(cuò)誤定位科研項(xiàng)目預(yù)算的法律屬性。

(一)基于預(yù)算本質(zhì)屬性的科研項(xiàng)目預(yù)算解析

考察科研項(xiàng)目預(yù)算可知，它是根據(jù)預(yù)算制度的一般框架建立的關(guān)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出與使用的全方位和全覆蓋管理體系。如《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目管理辦法》和《國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》的體例結(jié)構(gòu)除了總則與附則外，主要分為項(xiàng)目資金開支范圍、預(yù)算的編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與決算、監(jiān)督檢查四大板塊，基本與我國《預(yù)算法》的立法體例相吻合。因此，若要透徹分析科研項(xiàng)目預(yù)算的本質(zhì)，還需從預(yù)算本身的特質(zhì)入手。預(yù)算者，乃政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，表征政府執(zhí)行收支之依據(jù)，用以規(guī)范政府收支的行為。通過預(yù)算之用途、數(shù)量與結(jié)構(gòu)，可以反映出政府的施政方針和計(jì)劃安排。籍此，預(yù)算具有規(guī)范性與技術(shù)性，這也是科研項(xiàng)目預(yù)算制度的重要形式品格。

1.規(guī)范性

預(yù)算，必須經(jīng)代議制權(quán)力機(jī)關(guān)按法定程序和規(guī)則批準(zhǔn)同意，它天然包含著規(guī)范性，若非如此，就不可能具有效力。在規(guī)范屬性上，預(yù)算以授權(quán)為表、限權(quán)為里，具有較為完全的規(guī)范效力。(2)以法律的邏輯三要素(假定條件、行為模式和后果)剖析預(yù)算性質(zhì)，盡管其表達(dá)方式特異，但其具有完全的規(guī)范能力和邏輯結(jié)構(gòu)。參見胡明：《論預(yù)算的規(guī)范性質(zhì)與效力》，《東岳論叢》2017年第8期。科研項(xiàng)目預(yù)算，亦講規(guī)則、講程序，其全過程(包括科研項(xiàng)目預(yù)算的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、驗(yàn)收等一系列活動)也在法定機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督下進(jìn)行，受到相關(guān)機(jī)構(gòu)的制約；依照規(guī)定程序形成的科研項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)作為科研活動的基本依據(jù)，如要求科研活動支出必須按照科研項(xiàng)目預(yù)算的內(nèi)容執(zhí)行，既禁止支出超出預(yù)算總額，即形成禁止超支原則，又禁止超出資助項(xiàng)目進(jìn)行他用，即所謂禁止挪用原則。(3)如日本學(xué)術(shù)振興會規(guī)定：“被資助者必須公正有效地使用經(jīng)費(fèi)，只能將經(jīng)費(fèi)用于被批準(zhǔn)的資助項(xiàng)目上而不得違反資助條件或者挪作他用，否則的話會面臨相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰?！眳⒁姸萁骸度毡緦W(xué)術(shù)振興會法律制度研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第49頁。

2.技術(shù)性

預(yù)算，作為政府未來年度的財(cái)政收支計(jì)劃，是對未來年度收支活動的預(yù)先測算與估計(jì)。這種計(jì)劃性與預(yù)測性使得預(yù)算在內(nèi)容上要求講技術(shù)、講方法，(4)參見朱大旗：《從國家預(yù)算的特質(zhì)論我國<預(yù)算法>的修訂目的和原則》，《中國法學(xué)》2005年第1期。技術(shù)性成為預(yù)算的重要特性。(5)預(yù)算的技術(shù)性可從經(jīng)驗(yàn)上凝練為預(yù)算原則，預(yù)算原則體系分為兩類：一類是預(yù)算內(nèi)容與形式的靜態(tài)原則，另一類是預(yù)算編制與執(zhí)行的動態(tài)原則。前者包括針對內(nèi)容的完整性原則與針對形式的統(tǒng)一性原則、明確性原則；后者包括圍繞預(yù)算編制的嚴(yán)密性原則與事先性原則、圍繞預(yù)算執(zhí)行的約束性原則等。以上這些預(yù)算原則皆反映出預(yù)算的技術(shù)性。參見[日]神野直彥：《財(cái)政學(xué)——財(cái)政現(xiàn)象的實(shí)體化分析》，彭曦等譯，南京大學(xué)出版社2012年版，第78～84頁。科研項(xiàng)目預(yù)算，亦作為預(yù)定研究期限內(nèi)科研人員對科研經(jīng)費(fèi)支出與使用的計(jì)劃，從形式上看科研項(xiàng)目預(yù)算也是技術(shù)性的，在預(yù)算編制階段要求科研人員在遵循成本補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上，(6)雖然科研資助分為定額資助和成本補(bǔ)償兩種資助理念，但理論上兩者都屬于項(xiàng)目成本補(bǔ)償?shù)姆绞健⒁婈惾搴龋骸秶易匀豢茖W(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的問題與挑戰(zhàn)》，《中國科學(xué)基金》2014年第1期。在資助主體允許的資助范圍內(nèi)盡可能地對科研活動所牽涉的各項(xiàng)成本進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測和估算，據(jù)實(shí)編制科研項(xiàng)目成本預(yù)算草案；在預(yù)算審批階段，資助方則根據(jù)科研活動特點(diǎn)，按照成本補(bǔ)償規(guī)律對成本預(yù)算草案進(jìn)行審查；在預(yù)算執(zhí)行階段，科研人員應(yīng)嚴(yán)格遵循經(jīng)批準(zhǔn)的成本預(yù)算對科研活動成本進(jìn)行控制，并保證科研項(xiàng)目在預(yù)算規(guī)劃內(nèi)順利完成。

(二)基于科研本質(zhì)屬性的科研項(xiàng)目預(yù)算解析

科研項(xiàng)目預(yù)算是對科研活動所需經(jīng)費(fèi)的具體安排，它反映出科研活動的主要內(nèi)容。因此，不同于公共財(cái)政預(yù)算，科研項(xiàng)目預(yù)算還承襲了科研本質(zhì)屬性，即奉行科研自由的基本原則(7)博蘭尼認(rèn)為：“科學(xué)生活之現(xiàn)存的實(shí)踐，體現(xiàn)著下面的主張，即自由是組織的一種有效形式”。[英]邁克爾·博蘭尼：《自由的邏輯》，馮銀江、李雪茹譯，吉林人民出版社2002年版，第37頁。他還認(rèn)為，這種自由呈現(xiàn)為，“從頭至尾，科學(xué)探尋的每一步最終都是由科學(xué)家自己的判斷來決定的，他始終得在自己熱烈的直覺與他本身對這種直覺的批判習(xí)慣克制中做出抉擇”。[英]邁克爾·博蘭尼：《科學(xué)、信仰與社會》，王靖華譯，南京大學(xué)出版社2004年版，第14頁。。一方面，科研活動具有“靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性”，為保障科研自由，將產(chǎn)生科研項(xiàng)目預(yù)算的不確定性；另一方面，科學(xué)是一項(xiàng)公共事業(yè)，且其活動資助源自公共財(cái)政，必然要求科研人員承擔(dān)責(zé)任，科研自由實(shí)質(zhì)為一種責(zé)任自由，體現(xiàn)為科研項(xiàng)目預(yù)算的負(fù)責(zé)任性。以下，筆者擬圍繞科研本質(zhì)屬性與科研項(xiàng)目預(yù)算的緊密關(guān)系，進(jìn)行深入剖析。

1.不確定性

“科學(xué)是確定的，研究則是不確定的。”(8)Bruno Latour, From the World of Science to the World of Research, Science, Vol. 280, No. 5361, (Apr.10, 1998), p. 208.恰如波拉克所言，“不確定性的產(chǎn)生有許多方式，它的本質(zhì)也許會隨時(shí)間而改變，但是搞科學(xué)的人絕不可能游離于不確定性之外”。(9)[美]亨利·N·波拉克：《不確定的科學(xué)與不確定的世界》，李萍萍譯，上?？萍冀逃霭嫔?005年版，第6頁。概言之，不確定性是科研行為的內(nèi)在氣質(zhì)，也是科學(xué)探索活動的根本路徑，隨著科研探索活動的不斷深入，這種不確定性更將加劇。預(yù)算管理特別強(qiáng)調(diào)提升準(zhǔn)確性、前瞻性以及可預(yù)見性，即如何利用有限的認(rèn)知理性去計(jì)算難以預(yù)測的科研行為，這就形成對科研項(xiàng)目預(yù)算本身的巨大考驗(yàn)。如何適應(yīng)和遵循科研活動的不確定性，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，是科研項(xiàng)目預(yù)算管理變革的應(yīng)然方向。

2.負(fù)責(zé)任性

科研項(xiàng)目預(yù)算作為研究期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)研究目標(biāo)所必須支出的各項(xiàng)成本之計(jì)劃，盡管其受到科研不確定性的強(qiáng)大挑戰(zhàn)，但始終要鼓勵(lì)和倡導(dǎo)負(fù)責(zé)任的科研行為，即“既要求科學(xué)有更大的自主，也要求科學(xué)能夠擔(dān)當(dāng)更多的責(zé)任”。(10)[美]蘇珊·科岑斯：《二十一世紀(jì)科學(xué)：自主與責(zé)任》，郝劉祥、袁江洋譯，《科學(xué)文化評論》2005年第5期。在資助主體與資助對象之間，如古斯頓之言，“往往不了解科研內(nèi)容的資助者必須確保投資是值得的，而執(zhí)行者則要確保自己能夠證明其科研工作對于資助者來說是充分可靠的”。(11)[美]大衛(wèi)·古斯頓：《在政治與科學(xué)之間：確保科學(xué)研究的誠信與產(chǎn)出率》，龔旭譯，科學(xué)出版社2011年版，第5頁。也就是說，科研資助重在要求負(fù)責(zé)任的科研行為，這種負(fù)責(zé)任性除了體現(xiàn)為“對科學(xué)倫理價(jià)值的認(rèn)同與遵循”，還在于“確保負(fù)責(zé)任的分配和使用研究資助”以及“維護(hù)與科研相關(guān)的財(cái)務(wù)秩序”，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)支出與使用的合理性和有效性，這是科研人員“應(yīng)盡的道德義務(wù)和法律義務(wù)”。(12)唐偉華、黃玉：《澳大利亞國家科學(xué)基金法律制度研究：以ARC為對象的探討》，中國社會科學(xué)出版社2014年版，第146頁。

(三)科研項(xiàng)目預(yù)算法律屬性的層次分析

預(yù)算制度的本質(zhì)決定規(guī)范性和技術(shù)性是科研項(xiàng)目預(yù)算的屬性，但科研特質(zhì)亦對科研項(xiàng)目預(yù)算屬性的形成具有重要的作用。對科研項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)然屬性進(jìn)行系統(tǒng)化、層次化分析，將有助于全面深入研討科研項(xiàng)目預(yù)算的法律屬性。

1.自治性與合規(guī)律性

自治性和合規(guī)律性是保障科研自由和賦予科研人員更大自主權(quán)的基礎(chǔ)和前提，是科研項(xiàng)目預(yù)算的必要和根本屬性。

一方面，自治性可以被認(rèn)為是一種科研人員自主管理的權(quán)利，這種“自治性”折射在科研項(xiàng)目預(yù)算上，體現(xiàn)為要求賦予科研機(jī)構(gòu)和科研人員適當(dāng)?shù)念A(yù)算自主權(quán)。擴(kuò)大科研人員自主權(quán)，必然要求科研項(xiàng)目預(yù)算具有一定獨(dú)立性，即相異于財(cái)政預(yù)算進(jìn)行區(qū)別治理，那樣才能大為減輕科研人員的預(yù)算負(fù)擔(dān)；對于保證科研機(jī)構(gòu)自治性來說，“如果科學(xué)家的自治與科學(xué)組織和機(jī)構(gòu)的自治是緊密關(guān)聯(lián)的，有些對于科學(xué)組織和機(jī)構(gòu)自治的限制事實(shí)上也會限制科學(xué)家的自治”，(13)[美]戴維·雷斯尼克：《政治與科學(xué)的博弈：科學(xué)獨(dú)立性與政府監(jiān)督之間的平衡》，陳光、白成太譯，上海交通大學(xué)出版社2015年版，第58頁。以依托單位的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)為例，它作為科研項(xiàng)目預(yù)算的服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)不同于行政管理機(jī)構(gòu)，必須保持立場中立和利益無涉，并建立一套服從科研規(guī)律的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷方式。

另一方面，合規(guī)律性作為遵循科研規(guī)律的體現(xiàn)，科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的諸多文件都予以了明確強(qiáng)調(diào)?？蒲许?xiàng)目預(yù)算合規(guī)律性的彰顯，要求正確看待預(yù)算規(guī)范約束和科研自由特性之間的關(guān)系，在價(jià)值次序上進(jìn)行辨析，科研自由是目的，項(xiàng)目預(yù)算為手段，對科研自由保障而言，預(yù)算規(guī)范約束應(yīng)處于價(jià)值依附地位。當(dāng)科研項(xiàng)目預(yù)算治理面臨科研自由保障與預(yù)算規(guī)范約束之價(jià)值沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重科研自由，正視科研規(guī)律及我國目前科研項(xiàng)目預(yù)算治理所出現(xiàn)的本末倒置問題，絕不可以把預(yù)算規(guī)范約束凌駕于科研自由保障之上，這是科研項(xiàng)目預(yù)算合規(guī)律性的體現(xiàn)。(14)參見姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學(xué)視域的思考》，《中國法學(xué)》2017年第1期。

自治性和合規(guī)律性奠定了科研項(xiàng)目預(yù)算在處理“內(nèi)外”關(guān)系上的理論基礎(chǔ)：“對外”科研項(xiàng)目預(yù)算不應(yīng)負(fù)擔(dān)過重，科研人員享有預(yù)算自治空間，自主決定預(yù)算事務(wù)，科研服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)保持中立性和獨(dú)立性；“對內(nèi)”科研項(xiàng)目預(yù)算治理必須尊重科研自由，構(gòu)建真正符合科研規(guī)律的預(yù)算模式。

2.剛性與彈性相結(jié)合

我國《預(yù)算法》第13條規(guī)定了預(yù)算執(zhí)行的效力，包括確定力(“非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”)、拘束力(“未列入預(yù)算的不得支出”)和執(zhí)行力(“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)”)，即預(yù)算執(zhí)行的剛性。受科研的行為特質(zhì)和本質(zhì)屬性之影響，科研項(xiàng)目預(yù)算不同于財(cái)政預(yù)算，必須兼具剛性和彈性，兩者間必須保持適當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

申言之，科研項(xiàng)目預(yù)算制度的預(yù)算特質(zhì)要求講規(guī)范、講程序、講技術(shù)，其科研特質(zhì)則要求講自由、講規(guī)律、講調(diào)適。當(dāng)然，這種剛性和彈性之間絕非完全孤立，而是對立統(tǒng)一的矛盾結(jié)合體。事實(shí)上，科研項(xiàng)目預(yù)算實(shí)踐本身絕非靜態(tài)的和機(jī)械的預(yù)算表格，而是一個(gè)動態(tài)的符合科研規(guī)律的調(diào)適過程，只不過在不同科研政策改革階段，有時(shí)可能更強(qiáng)調(diào)管制性因而更注重預(yù)算秩序的約束，有時(shí)則可能更強(qiáng)調(diào)激勵(lì)性而釋放出較大的彈性空間。歸根結(jié)底，整個(gè)科研項(xiàng)目預(yù)算只不過是以預(yù)算的規(guī)則、程序、方法、責(zé)任等技術(shù)性手段來落實(shí)科研項(xiàng)目預(yù)算的實(shí)質(zhì)內(nèi)容即科研自由與科研責(zé)任而已。

為保持科研項(xiàng)目預(yù)算剛性和彈性的平衡，合理化解兩者間存在的矛盾沖突，德國公法學(xué)者Roman Loeser提出對于非秩序行為任務(wù)，可擇優(yōu)選擇行政組織形式，對此，他提出了一種“躲避策略”，即選擇公法形式還是私法形式，取決于是否可以規(guī)避預(yù)算法、公務(wù)員法之不合目的之拘束，應(yīng)盡可能降低主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督與干預(yù)密度。(15)Vgl. R. Loeser, Das Berichtswesen der ?ffentlichen Verwaltung: ?ffentliche Verwaltung im Rahmen unterschiedlicher Rechtsformen, 1991, S. 59 ff.轉(zhuǎn)引自詹鎮(zhèn)榮：《行政法總論之變遷與再造》，元照出版有限公司2016年版(臺北)，第51頁。也就是說，對于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，決不能僅因其源自公共財(cái)產(chǎn)，就機(jī)械地套用財(cái)政預(yù)算管理的剛性規(guī)則，忽視對科研自由規(guī)律之尊重，形成對科研經(jīng)費(fèi)支出與使用的不合理管控，對此，應(yīng)最大程度地賦予科研人員的私法自治權(quán)，以排除過于嚴(yán)苛的公法管制形式?；诖耍伤铝Φ氖?，如何去型塑、引導(dǎo)乃至影響科研項(xiàng)目預(yù)算的外在結(jié)構(gòu)，合理設(shè)計(jì)科研項(xiàng)目預(yù)算的內(nèi)在形式，籍此平衡科研項(xiàng)目預(yù)算的剛性與彈性。

三、科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批的優(yōu)化

預(yù)算編制與審批是科研項(xiàng)目預(yù)算管理的起點(diǎn)，其合理與否直接關(guān)乎科研自由的保障程度。長期以來，科研項(xiàng)目預(yù)算的規(guī)范性和技術(shù)性，成為困擾廣大科研工作者的“緊箍咒”，如何進(jìn)行“預(yù)算松綁”，又確?！八啥粊y”，這是科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批的一大難題。如表1所示，當(dāng)前的改革主要內(nèi)容是“簡化預(yù)算編制和審批要求”、“改進(jìn)預(yù)算編制方法”和“完善預(yù)算編制指南”等方面，試圖通過“合并預(yù)算科目”、“提高間接經(jīng)費(fèi)占比”和“加強(qiáng)對預(yù)算編制的培訓(xùn)與指導(dǎo)”等方式，優(yōu)化科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批。(16)例如，《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出，要“簡化相關(guān)科研項(xiàng)目預(yù)算編制要求，精簡說明和報(bào)表”，“除設(shè)備費(fèi)外，其他費(fèi)用只提供基本測算說明，不提供明細(xì)”；財(cái)政部、教育部印發(fā)的《高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計(jì)劃專項(xiàng)資金管理辦法》指出，項(xiàng)目依托單位要“指導(dǎo)和審核預(yù)算編制”，并為預(yù)算編制“提供專業(yè)化服務(wù)”；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》提出“項(xiàng)目主管部門要完善預(yù)算編制指南，指導(dǎo)項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員科學(xué)合理編制項(xiàng)目預(yù)算”。當(dāng)前這些改革雖呈現(xiàn)出諸多亮點(diǎn)與進(jìn)步，但整體仍停留于“小范圍的技術(shù)性變動”，無法徹底摘掉科研人員頭上的“緊箍咒”。對此，基于科研項(xiàng)目預(yù)算的法律屬性，應(yīng)提煉科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批的原則指引，再依此全面深化科研項(xiàng)目預(yù)算改革。

(一)科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批的原則

科研的不確定特質(zhì)導(dǎo)致許多科研活動難以預(yù)知也難以規(guī)劃，(17)恰如馬克斯·韋伯所言，科研活動的自由探索性和靈感瞬間性就如同“當(dāng)你坐在書桌前絞盡腦汁時(shí)的不期而至”。[德]馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，外文出版社1997年版，第25頁。由此形成對科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批的巨大挑戰(zhàn)。對此，科學(xué)學(xué)的創(chuàng)始人貝爾納提出，我們的任務(wù)是需要一個(gè)更加自覺的深思熟慮的規(guī)劃，制定此種規(guī)劃既需要廣大科研工作者的通力合作，也可能難以制定一個(gè)確定的實(shí)際規(guī)劃，僅僅是大家共同制定的一種規(guī)劃綱要。(18)參見[英]J.D.貝爾納：《科學(xué)的社會功能》，陳體芳譯，廣西師范大學(xué)出版社2003年版，第378頁。歸納起來，這就要求科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批實(shí)現(xiàn)開放性和靈活性。

1.開放性

根據(jù)我國當(dāng)前科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)按照“目標(biāo)相關(guān)性”、“政策相符性”和“經(jīng)濟(jì)合理性”原則，結(jié)合科研活動的具體需求和開支范圍編制項(xiàng)目預(yù)算，但科研活動的不確定性和預(yù)算編制的高技術(shù)性決定了僅僅依靠項(xiàng)目負(fù)責(zé)人難以完成合乎要求的預(yù)算編制。為化解此種矛盾，一方面，可借助外力，不斷提升科研人員尤其是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對預(yù)算編制的重視，同時(shí)可通過市場化手段為科研人員購買專業(yè)化的預(yù)算編制服務(wù)，充分發(fā)揮第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制上的專業(yè)技能優(yōu)勢；另一方面，應(yīng)練好“內(nèi)功”，不斷強(qiáng)化項(xiàng)目依托單位的科研服務(wù)意識，加強(qiáng)對科研人員預(yù)算編制的指導(dǎo)與培訓(xùn)，提升其預(yù)算編制能力，并可設(shè)置專業(yè)的財(cái)務(wù)助理，將科研人員從復(fù)雜的預(yù)算編制中解放出來。

2.靈活性

科研項(xiàng)目預(yù)算框架應(yīng)保持靈活性，以契合科研活動不確定性。德國于2012年通過了《科學(xué)自由法》，賦予相關(guān)科研機(jī)構(gòu)在財(cái)政預(yù)算框架上的靈活性，有力確保了科研活動自由。當(dāng)前我國科研項(xiàng)目預(yù)算編制要求“對直接費(fèi)用支出的主要用途和測算理由等作出說明”，(19)如《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》第13條和《國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第10條都明確要求“對直接費(fèi)用支出的主要用途和測算理由等作出說明”。這雖然有利于保障經(jīng)費(fèi)支出與使用的有序性和安全性，但一定程度上有悖于科研規(guī)律?？蒲许?xiàng)目預(yù)算不應(yīng)陷入剛性約束之樊籬，而應(yīng)按科研規(guī)律進(jìn)行預(yù)算編制與審批，“讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費(fèi)服務(wù)”，(20)習(xí)近平：《為建設(shè)世界科技強(qiáng)國而奮斗——在全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會、中國科協(xié)第九次全國代表大會上的講話》，《人民日報(bào)》2016年6月1日，第002版。最終促使科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)回歸“手段與工具”之定位。(21)參見李俠、周正：《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是手段還是目的？》，《科學(xué)與社會》2014年第3期?；诖?，應(yīng)建立契合科研規(guī)律的科研項(xiàng)目預(yù)算制度，“讓科研經(jīng)費(fèi)真正回歸科學(xué)研究的本質(zhì)要求”。(22)參見丁建洋：《學(xué)術(shù)取向：日本“科研費(fèi)”制度演進(jìn)與運(yùn)行的基本邏輯——日本大學(xué)高層次科學(xué)創(chuàng)新能力形成的一個(gè)視角》，《清華大學(xué)教育研究》2014年第1期。預(yù)算科目設(shè)置、科目支出比例設(shè)定以及項(xiàng)目預(yù)算審批，皆應(yīng)適應(yīng)科研規(guī)律，保持必要的靈活性。如對某些類型的定額資助項(xiàng)目，可試點(diǎn)“不再編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算”，(23)如山西省人民政府辦公廳2017年7月13日印發(fā)的《〈山西省科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和科技活動經(jīng)費(fèi)管理辦法(試行)〉補(bǔ)充規(guī)定》第4條規(guī)定，在省級科技計(jì)劃中試點(diǎn)實(shí)行分類定額資助，科研人員在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)“不再編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算”。并下放科研項(xiàng)目預(yù)算審批權(quán)限。

(二)科研項(xiàng)目預(yù)算編制與審批的科學(xué)化

如表1所示，當(dāng)前我國科研項(xiàng)目預(yù)算編制中的問題依舊嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為不同類型科研項(xiàng)目預(yù)算編制的同質(zhì)化、科研項(xiàng)目預(yù)算科目設(shè)置的欠合理以及對科研項(xiàng)目預(yù)算負(fù)面清單認(rèn)知的狹隘性。這些是深化科研項(xiàng)目預(yù)算改革應(yīng)認(rèn)真解決的問題。

1.區(qū)分科研項(xiàng)目類型

對科研項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，是科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的亮點(diǎn)所在。(24)參見《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》(國發(fā)[2014]11號)、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行以增加知識價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》(廳字[2016]35號)和2015年9月24日中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《深化科技體制改革實(shí)施方案》等文件。然而，其并未延伸至科研項(xiàng)目預(yù)算編制的領(lǐng)域。無論是《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》《國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》，還是科技部、教育部等部委出臺的其他科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，均未區(qū)分科研項(xiàng)目類型，適用單一標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制要求。這種“一刀切”的預(yù)算編制規(guī)則，造成了科研項(xiàng)目預(yù)算編制的亂象，預(yù)算編制只能憑經(jīng)驗(yàn)和直覺，具體編制變成了“胡編亂造”，也最終導(dǎo)致實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出與科研項(xiàng)目預(yù)算的矛盾與沖突。

為發(fā)揮科研項(xiàng)目預(yù)算編制對科研行為的指引作用，應(yīng)深化科研項(xiàng)目預(yù)算編制的分類改革，對基礎(chǔ)前沿科研項(xiàng)目、公益性科研項(xiàng)目、市場導(dǎo)向類科研項(xiàng)目以及重大項(xiàng)目等不同類型的科研項(xiàng)目，制定合乎科研規(guī)律的差異化預(yù)算編制規(guī)則。值得肯定的是，當(dāng)前分類化改革對此已有所體現(xiàn)，如《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》要求對“試驗(yàn)設(shè)備依賴程度低和實(shí)驗(yàn)材料耗費(fèi)少的基礎(chǔ)研究”或者“純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目”可適當(dāng)調(diào)節(jié)間接費(fèi)用的比例。2019年國務(wù)院的《政府工作報(bào)告》也對基礎(chǔ)研究項(xiàng)目提出要“進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，不設(shè)科目比例限制”。依此種政策導(dǎo)向，應(yīng)加快推進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算編制的分類改革。

2.調(diào)整預(yù)算編制科目

簡化預(yù)算編制科目是科研項(xiàng)目預(yù)算治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容(見表1)，通過合并“同類項(xiàng)”，不僅減輕了科研人員的預(yù)算編制負(fù)擔(dān)，而且更為符合科研活動規(guī)律。不過，僅僅簡化預(yù)算編制科目，仍面臨現(xiàn)行預(yù)算科目無法涵蓋全部科研活動成本的難題。以勞務(wù)費(fèi)為例，堅(jiān)持以科研人員為本是科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的核心之一，這首先體現(xiàn)在對科研人員人力資本的尊重與補(bǔ)償上。人力資本補(bǔ)償影響著科研人員行為的積極性，更關(guān)乎創(chuàng)新型國家建設(shè)的科研產(chǎn)出水平與產(chǎn)出質(zhì)量。(25)參見薛瀾、汝鵬舒、全峰、韓菲：《中國科研人力資本補(bǔ)償:問題、成因與對策》，《科學(xué)學(xué)研究》2014年第9期。當(dāng)前，科研項(xiàng)目預(yù)算支出主要是依靠“物化”的票據(jù)報(bào)銷，缺乏對科研人員人力資本投入的重視。近年來，科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革雖然明確提出“勞務(wù)費(fèi)不受比例限制”，但又限定發(fā)放對象只能是“參與項(xiàng)目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項(xiàng)目聘用的研究人員、科研輔助人員”，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只能在間接費(fèi)用中提取績效支出，而不能直接列支勞務(wù)費(fèi)。

基于此，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整預(yù)算編制科目。首先，應(yīng)結(jié)合科研規(guī)律繼續(xù)簡化預(yù)算編制科目，合并預(yù)算科目中的“同類項(xiàng)”。國家應(yīng)借鑒地方改革經(jīng)驗(yàn)。例如江蘇省委省政府印發(fā)的《關(guān)于深化科技體制機(jī)制改革推動高質(zhì)量發(fā)展若干政策》，將直接費(fèi)用中預(yù)算科目歸并為“設(shè)備費(fèi)”、“材料費(fèi)/測試化驗(yàn)加工費(fèi)/燃料動力費(fèi)”、“差旅費(fèi)/會議費(fèi)/國際合作與交流費(fèi)”、“勞務(wù)費(fèi)/專家咨詢費(fèi)以及其他支出”等五類；《重慶市科技計(jì)劃項(xiàng)目資金管理辦法》直接將“績效支出、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)”三項(xiàng)合并為“人力資源費(fèi)”。其次，應(yīng)繼續(xù)破除科研經(jīng)費(fèi)治理的“重物輕人”現(xiàn)象，加大對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的人力資本補(bǔ)償。對此，應(yīng)區(qū)分科研勞動報(bào)酬權(quán)(對應(yīng)“勞務(wù)支出”)和科研產(chǎn)出獎勵(lì)權(quán)(對應(yīng)“績效支出”)，前者是對科研人力資本的補(bǔ)償，后者是對科研產(chǎn)出狀況的激勵(lì)。(26)參見蔣悟真、郭創(chuàng)拓：《邁向科研自由的科研經(jīng)費(fèi)治理入法問題探討》，《政法論叢》2018年第4期。同時(shí)，據(jù)中國科協(xié)《第四次全國科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告》所述，科研人員對收入增長度與滿意度都普遍較低，(27)參見操秀英：《中國科協(xié)發(fā)布<第四次全國科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告>——科研人員過得好不好數(shù)據(jù)來說話》，《科技日報(bào)》2018年10月26日，第04版。應(yīng)打破項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不能提取勞務(wù)費(fèi)的限制?？蓞⒖己鲜　蛾P(guān)于完善省級科研項(xiàng)目資金管理激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力的若干政策措施》第6項(xiàng)“參與項(xiàng)目研究的科研負(fù)責(zé)人、骨干技術(shù)人員經(jīng)報(bào)主管部門備案后可開支勞務(wù)費(fèi)”的規(guī)定。最后，應(yīng)明確科研人力資本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對人力資本補(bǔ)償予以適當(dāng)限制，根據(jù)人力資本投入程度的區(qū)別，設(shè)計(jì)不同的人力資本開支上限?？山梃b《重慶市科技計(jì)劃項(xiàng)目資金管理辦法》第8條對人力資源費(fèi)的規(guī)定，對一般科研項(xiàng)目、決策咨詢與管理創(chuàng)新研究項(xiàng)目以及軟件開發(fā)項(xiàng)目設(shè)置不同比例的列支上限。

3.理順預(yù)算負(fù)面清單

要確保科研行為負(fù)責(zé)任性，應(yīng)制定預(yù)算編制科目的負(fù)面清單，這既可保障科研經(jīng)費(fèi)使用的有效性，也可在負(fù)面清單外擴(kuò)大科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用包含的“私法自治理念”。(28)王利明：《負(fù)面清單管理模式與私法自治》，《中國法學(xué)》2014年第5期。2016年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行以增加知識價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》提出，要“探索在有條件的科研項(xiàng)目中實(shí)行經(jīng)費(fèi)支出負(fù)面清單管理”，追蹤政策落地狀況，部分地方政府和高等院校已制定科研經(jīng)費(fèi)使用的負(fù)面清單，如《廣州市合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用“負(fù)面清單”(2019年版)》和《大連理工大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)使用負(fù)面清單》等。不足的是，這些預(yù)算負(fù)面清單僅是一種對以往禁止支出事項(xiàng)的簡單重申，清單之外的預(yù)算科目依然受到嚴(yán)格限制，尚未體現(xiàn)“法無禁止即自由”的負(fù)面清單治理理念。

對此，應(yīng)進(jìn)一步理順預(yù)算編制科目的負(fù)面清單制度：首先，應(yīng)遵循科研規(guī)律，根據(jù)項(xiàng)目類型的不同，合理編列科目負(fù)面清單，預(yù)算負(fù)面清單事項(xiàng)既應(yīng)具備明晰性和封閉性，又應(yīng)定期對負(fù)面清單事項(xiàng)進(jìn)行評估與調(diào)整；其次，明確違規(guī)使用者的法律責(zé)任，凡列入負(fù)面清單中的科目一律不能開支，為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算劃定“紅線”；再次，凡是負(fù)面清單之外的預(yù)算科目皆可開支，以厘定科研人員預(yù)算編制的自治空間，避免科研人員再絞盡腦汁尋列科目。

四、科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與驗(yàn)收的改進(jìn)

法治化的科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與驗(yàn)收，是協(xié)調(diào)預(yù)算執(zhí)行剛性和彈性之間矛盾的產(chǎn)物。長期以來，因科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與驗(yàn)收的復(fù)雜性，產(chǎn)生了科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與驗(yàn)收的許多問題。如表1所示，當(dāng)前改革舉措主要是“下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限”、“解決‘報(bào)銷繁’問題”以及“開展經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革”等方面，但這些改革并不徹底，仍存在許多“死角”，重點(diǎn)可從科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整和科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的兩方面予以探討。

(一)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整的規(guī)范化

科研行為不確定性決定了預(yù)算調(diào)整將是預(yù)算執(zhí)行的常態(tài)，但要避免預(yù)算執(zhí)行的失范，實(shí)現(xiàn)預(yù)算調(diào)整的規(guī)范化。規(guī)范化的預(yù)算調(diào)整應(yīng)具有可控性和正當(dāng)性的雙重品質(zhì)，它既非僵化的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，也不是失控的預(yù)算調(diào)整機(jī)制。(29)參見胡明：《我國預(yù)算調(diào)整的規(guī)范構(gòu)成及其運(yùn)行模式》，《法學(xué)》2014年第11期。適應(yīng)科研項(xiàng)目預(yù)算自治性和合規(guī)律性的品格，應(yīng)允許因科研項(xiàng)目預(yù)算環(huán)境變化而導(dǎo)致的預(yù)算調(diào)整需求，即為科研人員“減負(fù)”，賦予其更大技術(shù)路線決策權(quán)。與此同時(shí)，為維系科研項(xiàng)目預(yù)算的剛性，預(yù)算調(diào)整絕不是對整個(gè)科研項(xiàng)目預(yù)算的整體顛覆，除了必須遵循“資金只能依據(jù)法律授權(quán)而且只能在法定的額度內(nèi)支出”的預(yù)算準(zhǔn)則，(30)參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《比較預(yù)算》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所譯，人民出版社2001年版，第51頁。還需要為了促進(jìn)負(fù)責(zé)任的科研人員行為，形成一些必要的限制性與自治性規(guī)則。

1.劃分預(yù)算調(diào)劑的權(quán)限

下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限是科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的亮點(diǎn)。梳理科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑的改革舉措可知，除設(shè)備費(fèi)外，其余直接經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)限皆已下放至項(xiàng)目依托單位。然而，在依托單位和科研人員之間，應(yīng)如何劃分這些下放的預(yù)算調(diào)劑權(quán)，仍比較模糊。依托單位和科研人員之間的預(yù)算調(diào)劑權(quán)限劃分，可借鑒日本學(xué)術(shù)振興會的經(jīng)驗(yàn)，即在直接經(jīng)費(fèi)的50%以內(nèi)，科研人員無需經(jīng)資助主體同意就可變更使用詳細(xì)內(nèi)容中的各項(xiàng)金額；如果直接經(jīng)費(fèi)各事項(xiàng)的金額變動超過總額的50%，則應(yīng)向資助主體提交變更申請，并經(jīng)其同意方可變更。(31)參見董惠江：《日本學(xué)術(shù)振興會法律制度研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第49～50頁。除此之外，還可吸收我國部分高校已試行的“浮動制”預(yù)算調(diào)劑制度，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可在項(xiàng)目總預(yù)算一定額度內(nèi)或者一定比例范圍內(nèi)自行調(diào)整預(yù)算科目，無需事先經(jīng)項(xiàng)目依托單位審批，在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)補(bǔ)齊相關(guān)預(yù)算手續(xù)即可。(32)參見《東北大學(xué)縱向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制與預(yù)算調(diào)整管理辦法(試行)》第13條，http://kjc.neuq.edu.cn/info/1048/1392.htm，2019年6月8日訪問；《西北工業(yè)大學(xué)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法(試行)》第12條，http://caiwu.nwpu.edu.cn/info/1190/2720.htm，2019年6月8日訪問。更徹底的改革是，在科研項(xiàng)目預(yù)算總額不變的情況下，“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可根據(jù)科研活動實(shí)際需要自主調(diào)整直接費(fèi)用全部科目的經(jīng)費(fèi)支出，不受比例限制”。(33)中共江蘇省委、江蘇省人民政府：《關(guān)于深化科技體制機(jī)制改革推動高質(zhì)量發(fā)展若干政策》(蘇發(fā)[2018]18號)，http://kxjst.jiangsu.gov.cn/art/2018/9/13/art_64899_7814977.html，2019年6月8日訪問。

2.形成預(yù)算調(diào)整的限制

科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整之限制應(yīng)包含如下幾點(diǎn)。一是“人員性預(yù)算”禁止調(diào)增?？蒲许?xiàng)目預(yù)算除了應(yīng)適應(yīng)科研規(guī)律，還應(yīng)建立特殊的“防火墻”制度。如《法國預(yù)算組織法》第12條第4款規(guī)定：“任何科目流用或經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移，只能在預(yù)算法案規(guī)定的項(xiàng)目間才能進(jìn)行。不能從其他支出分類向人員支出分類進(jìn)行科目流用和經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移?！边@種科研項(xiàng)目預(yù)算科目調(diào)整的限制，主要是要求勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)以及績效支出等科目不得調(diào)增。二是預(yù)算調(diào)整不能過頻?？蒲许?xiàng)目預(yù)算調(diào)整應(yīng)遵循“剛性與彈性相結(jié)合”的原則，既應(yīng)合規(guī)律性，也應(yīng)合規(guī)范性，對科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整次數(shù)進(jìn)行必要限制。例如，《廈門大學(xué)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整管理辦法》第2條規(guī)定，科研項(xiàng)目“在整個(gè)執(zhí)行周期內(nèi)每年預(yù)算調(diào)整不超過一次”；《北京郵電大學(xué)中央財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整管理暫行規(guī)定》第5條、《安徽大學(xué)財(cái)政性財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》第17條也有類似規(guī)定。

3.推進(jìn)預(yù)算調(diào)整的自治

為充分保障科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)的落地，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的自治，即應(yīng)強(qiáng)化科研人員對科研事務(wù)的自治，實(shí)行科研人員“自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)”的新型科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行制度。從他律到自律，是預(yù)算調(diào)整模式的變革，它預(yù)示著“私人自治優(yōu)先”，凡是科研人員能夠獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)，項(xiàng)目依托單位應(yīng)任由科研人員自己承擔(dān)。如果科研人員無法獨(dú)立承擔(dān)，則由項(xiàng)目依托單位提供輔助，此即體現(xiàn)給付行政中的輔助性原則。如果能充分利用輔助性原則，它將為型塑依托單位與科研人員之間的關(guān)系扮演重要角色。對此，國家應(yīng)建立科研項(xiàng)目日志管理制度，并借鑒地方經(jīng)驗(yàn)。如廣東省財(cái)政廳、審計(jì)廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于省級財(cái)政科研項(xiàng)目資金的管理監(jiān)督辦法》第7條規(guī)定：“建立并落實(shí)科研項(xiàng)目日志管理制度，據(jù)實(shí)記錄科研項(xiàng)目研究方向和技術(shù)路線調(diào)整、研究團(tuán)隊(duì)人員變動、預(yù)算調(diào)整、資金使用、設(shè)備和耗材使用情況等內(nèi)容，真實(shí)反映科研項(xiàng)目研究過程及資金開支情況?！?/p>

(二)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出機(jī)制的合理化

規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出行為、完善經(jīng)費(fèi)報(bào)銷控制是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用安全、規(guī)范、負(fù)責(zé)任的重要保證。當(dāng)前，我國科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出管理主要是要求形式上、程序上符合相關(guān)財(cái)政管理規(guī)定，導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出存在政策規(guī)定嚴(yán)、操作程序多、財(cái)務(wù)責(zé)任重、科研誠信低等問題。(34)參見管明軍：《從源頭治理科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷難》，《中國社會科學(xué)報(bào)》2018年12月25日，第005期。繁瑣的經(jīng)費(fèi)支出程序，不但耗費(fèi)了科研人員寶貴的時(shí)間與精力，而且體現(xiàn)出對科研人員極大的不信任。為切實(shí)解決科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出難的問題，建立合乎科研規(guī)律的經(jīng)費(fèi)支出制度，國務(wù)院、科技部、財(cái)政部等相繼發(fā)布一系列旨在解決經(jīng)費(fèi)支出與報(bào)銷難的政策文件。(35)參見《科技部辦公廳、財(cái)政部辦公廳關(guān)于開展解決科研經(jīng)費(fèi)“報(bào)銷繁”有關(guān)工作的通知》(國科辦資[2018]122號)、《教育部辦公廳關(guān)于開展解決科研經(jīng)費(fèi)“報(bào)銷繁”有關(guān)工作的通知》(教財(cái)廳函[2019]8號)。然而，剖析科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出難問題，表象是規(guī)范性、程序性的不足，實(shí)質(zhì)是體制性、深層性的障礙。

1.更新科研經(jīng)費(fèi)支出模式

擴(kuò)大科研人員的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，終須落在科研經(jīng)費(fèi)支出機(jī)制上。完善科研經(jīng)費(fèi)支出機(jī)制，不能局限于對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程的簡化，而應(yīng)反思傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)支出模式的缺陷。當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出采取“實(shí)報(bào)實(shí)銷”的方式，它是在管理能力有限、成本難以精算、信用建設(shè)落后的條件下采取的一種票據(jù)化管控模式，其特點(diǎn)是安全有余、補(bǔ)償不足、效率較低。它既難以激發(fā)科研創(chuàng)新活力，又不足以彌補(bǔ)全部科研成本。因此，需要建立合乎科研規(guī)律的經(jīng)費(fèi)支出模式。2019年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出“開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn)，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用”?！鞍芍啤奔仁且环N信任，也是一份尊重，意味著從管控模式向激勵(lì)模式的轉(zhuǎn)化。對于科研人員，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一下的“包干制”，將大大提升科研行為的負(fù)責(zé)任性和效率性。對于財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)和部門，也有助于擺脫“層層設(shè)批、人人存疑、票票必審、違規(guī)難罰”的困境，形成“責(zé)任自擔(dān)、信任為先、科學(xué)抽樣、違規(guī)必究”的新風(fēng)氣。(36)參見韓鳳芹、史衛(wèi)：《解決“錢不夠發(fā)、錢不好花、錢不管用”的問題——“包干制”要尊重科研規(guī)律》，《北京日報(bào)》2019年4月8日，第016版。

2.強(qiáng)化依托單位主體責(zé)任

項(xiàng)目依托單位在科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中承擔(dān)多重角色，包括項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的管理者、監(jiān)督者、服務(wù)者等。當(dāng)前項(xiàng)目依托單位較為忽視其應(yīng)承擔(dān)的服務(wù)者職能。為此，應(yīng)強(qiáng)化項(xiàng)目依托單位的服務(wù)意識和主體責(zé)任，建立項(xiàng)目依托單位的責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制?！吨泄步逃奎h組關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》要求，“除國家和項(xiàng)目主管部門有明確具體規(guī)定外，各高校根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神制定的相關(guān)管理辦法，可作為預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)管理、審計(jì)檢查、財(cái)務(wù)驗(yàn)收、評估評審、巡視督查以及紀(jì)律檢查等工作的重要依據(jù)”，但這些改革政策，因不同性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和中介橋梁，在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下，項(xiàng)目依托單位難以將其充分落實(shí)到位。這種整體設(shè)計(jì)不完善與配套跟不上，加之巡視、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等力度加大，項(xiàng)目依托單位更難將其予以落實(shí)，從而加大了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的難度。(37)參見榮凌：《實(shí)現(xiàn)維護(hù)紀(jì)律嚴(yán)肅性和調(diào)動科研人員積極性有機(jī)結(jié)合》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年4月12日，第8版。對此，應(yīng)激勵(lì)項(xiàng)目依托單位敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，打破傳統(tǒng)制度的束縛，將政策落實(shí)到位，寬容對待突破現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)支出制度但有利于科研創(chuàng)新的預(yù)算管理行為。

3.升級財(cái)務(wù)驗(yàn)收與技術(shù)驗(yàn)收

科研項(xiàng)目驗(yàn)收是科研項(xiàng)目預(yù)算管理的終點(diǎn)，包括財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收，前者側(cè)重經(jīng)費(fèi)管理和使用方面，以預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性為評價(jià)基礎(chǔ)；后者關(guān)注科研項(xiàng)目任務(wù)完成情況，以科研項(xiàng)目合同具體履行為評價(jià)重心。針對財(cái)務(wù)驗(yàn)收與技術(shù)驗(yàn)收“兩張皮”現(xiàn)象，科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革提出“合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收”，審慎而言，合并驗(yàn)收不是流程上簡單地“二合一”，而應(yīng)進(jìn)行整體性升級再造。一方面，因科研活動的不確定性，許多科研活動難以按研究計(jì)劃行事，相應(yīng)地會造成科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的偏離，如果過于強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)驗(yàn)收的合規(guī)性，將對科研人員潛心科研和自由探索產(chǎn)生反向束縛。對此，合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收與技術(shù)驗(yàn)收，應(yīng)強(qiáng)調(diào)科研人員、財(cái)務(wù)人員、審計(jì)人員之間溝通與理解，加強(qiáng)黨紀(jì)、政紀(jì)、法律、征信等體系之間的協(xié)同與配合。對待預(yù)算執(zhí)行“偏離”行為，應(yīng)保持寬容審慎態(tài)度，要像最高人民檢察院《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能律法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》所規(guī)定的那樣，厘清“為科技創(chuàng)新而突破現(xiàn)有制度與貪污、挪用財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的界限”；要像《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》所規(guī)定的那樣，“合理區(qū)分改革創(chuàng)新、探索性試驗(yàn)、推動發(fā)展的無意過失與明知故犯、失職瀆職、謀取私利等違法違紀(jì)行為”。另一方面，解決財(cái)務(wù)驗(yàn)收與技術(shù)驗(yàn)收“兩張皮”問題，不應(yīng)理解為形式上簡單的流程合并，而應(yīng)打造實(shí)質(zhì)性綜合績效評價(jià)，其包括預(yù)算規(guī)范、合同履行、產(chǎn)出效益、科研誠信等多個(gè)方面。科研項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系之設(shè)計(jì)，不應(yīng)過于注重傳統(tǒng)規(guī)范性評價(jià)，而應(yīng)重點(diǎn)突出創(chuàng)新性評價(jià)，并充分尊重不同類型科研活動規(guī)律，予以區(qū)別性設(shè)計(jì)。

五、結(jié) 論

“決不應(yīng)要求科學(xué)家一板一眼、分毫不差地按照他們自己制訂的研究計(jì)劃行事，而應(yīng)容許他們根據(jù)發(fā)展的需要對計(jì)劃修改變動?！?38)[澳]W·I·B·貝弗里奇：《科學(xué)研究的藝術(shù)》，陳捷譯，北岳文藝出版社2015年版，第141頁。恰如貝弗里奇之言，科研項(xiàng)目預(yù)算治理改革必須尊重科研本質(zhì)屬性，符合科研活動規(guī)律，回歸激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造性的軌道?？蒲许?xiàng)目預(yù)算治理絕非簡單的預(yù)算管理問題，也不單純是一種科研管理問題，而是跨越在宏觀與微觀之間、事實(shí)與規(guī)范之間的跨學(xué)科問題。當(dāng)前的科研項(xiàng)目預(yù)算改革不能有效化解因預(yù)算本質(zhì)屬性與科研本質(zhì)屬性的內(nèi)在沖突而導(dǎo)致的首尾不能相顧的問題，這種不徹底的改革對當(dāng)前的科研項(xiàng)目預(yù)算體制的深層結(jié)構(gòu)觸動有限，也難以打破傳統(tǒng)科研項(xiàng)目預(yù)算管理中遺留的僵化思維。為此，筆者于本文中重點(diǎn)從法學(xué)研究視角審視了科研項(xiàng)目預(yù)算的法律屬性。通過對科研項(xiàng)目預(yù)算雙重特質(zhì)的重點(diǎn)分析和解讀，不難發(fā)現(xiàn)，科研項(xiàng)目預(yù)算改革的法治化進(jìn)程是個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要大力變革傳統(tǒng)的科研項(xiàng)目預(yù)算管制模式，恐怕還需要科研項(xiàng)目預(yù)算體系中涉及的科技管理體制、預(yù)算管理體制以及科研經(jīng)費(fèi)立法的配套性完善。也就是說，科研項(xiàng)目預(yù)算治理能力的真正提升，除了受科研項(xiàng)目預(yù)算制度中科研自由認(rèn)知程度的影響外(科研自由應(yīng)當(dāng)是被認(rèn)識和正確利用的科研規(guī)律)，(39)“權(quán)利是被社會認(rèn)可的自由，自由是被認(rèn)識和正確利用的必然(規(guī)律)?！眹?yán)存生：《“新權(quán)利”的法哲學(xué)思考》，《江漢學(xué)術(shù)》2019年第3期。更重要的還在于運(yùn)用法治思維與法治方式推進(jìn)整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)管理體制機(jī)制改革的深化。