廣東省韓江高陂水利樞紐工程PPP試點模式研究

劉震濤 湯紹強

摘 要：當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時期，需要通過改革創(chuàng)新和動力轉(zhuǎn)換提升經(jīng)濟發(fā)展水平及發(fā)展質(zhì)量。國務(wù)院高度重視PPP改革工作，將PPP改革作為增加政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，吸引并鼓勵民間投資，促進投融資體制改革的一項重要舉措。由于我國對PPP模式的提倡相對較晚，對于PPP模式的建設(shè)還處在探索中，因此對廣東省高陂水利樞紐PPP試點中的建設(shè)模式及特點進行了研究總結(jié)，同時與一般PPP模式進行了比較研究，分析利弊，旨在對后續(xù)PPP建設(shè)模式的選擇起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：水利樞紐;PPP試點;傳統(tǒng)模式;比較分析

中圖分類號：F550.8;U695.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）20-0148-03

廣東省韓江高陂水利樞紐工程是一宗以防洪、供水為主，兼顧發(fā)電和航運等綜合利用的大（二）型水利樞紐工程。工程批復總投資59.186 6億元，總庫容3.656億立方米，電站裝機容量為10萬千瓦。是國務(wù)院部署的172項重大水利工程項目之一，同時也是國家發(fā)改委、財政部、水利部和廣東省政府確定的引進社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的PPP試點項目。

一、高陂水利樞紐工程PPP試點模式項目采購及主要內(nèi)容

前期工作較為曲折，歷經(jīng)了從2012年啟動時國家層面缺乏明確的PPP前期工作流程政策，到2014年財政部和國家發(fā)改委開始頒布相關(guān)PPP項目實施政策規(guī)定的不斷明確。在此期間，高陂PPP項目的工作開展均在國家發(fā)改部門和財政部門的相關(guān)規(guī)定下并行開展。

（一）高陂PPP項目實施方案編制及審查

《廣東省韓江高陂水利樞紐工程引進社會資本參與建設(shè)運營試點實施方案》是國家發(fā)改委對本工程批準立項的前置條件之一。按照省政府的部署要求，由省水利廳、省發(fā)展改革委、省財政廳、梅州市人民政府及其他單位共同編制了《廣東省韓江高陂水利樞紐工程引進社會資本參與建設(shè)運營試點實施方案》（以下簡稱高陂實施方案），并報請國家發(fā)展改革委備案。同時，該方案經(jīng)廣東省人民政府常務(wù)會議通過后由梅州市人民政府印發(fā)實施。

（二）高陂PPP項目采購

高陂PPP項目的采購采取在可研批復后進行招標選擇社會資本方的方式，并明確用批復后初設(shè)概算下浮率作為商務(wù)評標參數(shù)。可研批復后選擇社會資本方，讓社會資本方盡早介入，以有利于項目設(shè)計優(yōu)化和縮短建設(shè)周期。為保證高陂項目建設(shè)運營質(zhì)量，吸引有經(jīng)驗和資金雄厚的工程承包商公平公開競爭，在不違背相關(guān)法律法規(guī)的前提下，采用“一次招標”方式，確定了既是PPP社會資本方同時又是施工總承包方的廣東水電二局股份有限公司為中標人。梅州市人民政府與中標單位廣東水電二局股份有限公司簽訂PPP項目特許經(jīng)營框架協(xié)議，同時授權(quán)韓江高陂水利樞紐工程建設(shè)管理處作為項目實施機構(gòu)，與中標單位為本項目的建設(shè)運營而成立的項目公司廣東粵水電韓江水利開發(fā)有限公司正式簽訂PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議。

（三）高陂實施方案主要內(nèi)容

1.合作主體

政府方：梅州市政府授權(quán)韓江高陂水利樞紐工程建設(shè)管理處（以下簡稱建管處）作為實施機構(gòu)，同時建管處作為項目法人，負責項目社會資本方、設(shè)計和施工監(jiān)理招標工作、PPP協(xié)議管理、征地移民、項目驗收、建設(shè)監(jiān)管和運營監(jiān)督、庫區(qū)管理等工作，并對防洪調(diào)度等涉及關(guān)系公共利益和公共安全的事項享有統(tǒng)一調(diào)度權(quán)。

社會資本方：由中標社會投資人（廣東水電二局股份有限公司）獨資組建項目公司——廣東粵水電韓江水利開發(fā)有限公司，負責項目建設(shè)和運營。

2.項目運作方式

高陂PPP項目運作方式確定為以BOT（建設(shè)-運行-移交），特許經(jīng)營期為35年（不含建設(shè)期5.5年）。建設(shè)期間項目公司負責落實投融資方案，按項目進度計劃落實投融資資金;負責項目施工質(zhì)量安全和進度管理;工程運行期（特許經(jīng)營期）內(nèi)負責整個樞紐工程（包括電站、鬧壩、船閘等）的運行，設(shè)施的維護、更新改造、日常管理等。特許經(jīng)營期限屆滿后，項目經(jīng)營權(quán)移交給梅州市指定的單位。項目移民征地和移民安置工作由政府方負責組織實施。

3.項目投融資結(jié)構(gòu)

根據(jù)初步設(shè)計報告批復，工程總投資為59.186 6億元。其中，中央預(yù)算內(nèi)投資定額安排30.1450億元，省級9.481 6億元（含移民長補投資1.278 8億元，該部分投資享受每年831.22萬元的投資回報），社會投融資19.56億元（企業(yè)資本金為10.05億元，貸款9.51億元，項目貸款由項目公司負責籌措）。政府資本占項目資本的80%，社會資本占20%。

4.項目回報方式

項目回報機制為“使用者付費+可行性缺口補貼”。使用者付費包括發(fā)電收入?？尚行匀笨谘a貼為政府承擔部分直接付費責任，采用“可用性付費+績效付費”機制。為保障社會資本合理利潤（企業(yè)資本金財務(wù)內(nèi)部收益率6.5%），廣東省財政安排可行性缺口補貼每年不超過5 478萬元（評估前）。同時，每3年進行中期評估，根據(jù)評估數(shù)據(jù)和招標時的財務(wù)參數(shù)，由政府方和項目公司約定調(diào)整時間和調(diào)整額度。

本項目移民采取長期補償機制，庫區(qū)耕地補償費（1.278 8億元）作為項目建設(shè)的資本金，不還本，不承擔投資風險，在整個運行期，每年從項目財務(wù)收入中按耕地補償費的6.5%固定比例支付移民生產(chǎn)安置長補基金831.22萬元，移民生產(chǎn)安置長補基金優(yōu)先于其他債務(wù)資金，以確保失地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的補償收入。

5.項目資產(chǎn)權(quán)屬

項目投資形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)歸政府及其指定的機構(gòu)所有;項目主產(chǎn)品——發(fā)電收入所有權(quán)歸項目公司所有，項目副產(chǎn)品——船閘收費權(quán)（目前廣東省已取消收費）、水庫庫面等所有權(quán)歸政府及其指定的機構(gòu)所有。

6.項目風險分擔

按照投資各方風險收益對等的原則，合理分配項目融資運營風險。原則上，項目的建設(shè)、運營風險由項目公司承擔，法律、政策調(diào)整風險由政府承擔，自然災(zāi)害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

具體為表現(xiàn)為：一是建設(shè)期除因政策性原因、重大設(shè)計變更導致的工程投資增加或減少由政府方承擔外，其余皆由項目公司承擔。二是可行缺口采用定期調(diào)整機制，在一個調(diào)整周期內(nèi)項目公司承擔上網(wǎng)電量和電價波動風險，政府方僅負責協(xié)調(diào)。三是運營期取得超出預(yù)期的利潤率，則由工程項目法人與項目公司商定合理的利潤分成比例進行收益分配。

二、高陂PPP試點模式運作特點和經(jīng)驗

（一）采用“雙補機制”，探索實行準公益大型水利樞紐建管一體化模式

政府從過去單純“補建設(shè)”到“補建設(shè)加補運營”，有效保證了社會資本的合理收益率，使社會資本能夠得到長期的補貼，有利于保障樞紐的長期良性運營。同時，運營期取得超出預(yù)期的利潤率，則由工程項目法人與項目公司商定合理的利潤分成比例進行收益分配，從而確保了社會資本的運營和分配公平。

（二）建設(shè)期建管處和項目公司采用PMT管理模式，充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢，強有力地保證了項目質(zhì)量安全，有利于項目投資控制

項目公司和建管處抽調(diào)人員組建項目管理團隊（Project Management Team）負責項目現(xiàn)場施工質(zhì)量安全和進度管理，同時建管處委托施工監(jiān)理單位現(xiàn)場監(jiān)督管理，既符合現(xiàn)行管理體制，又有利于利用政府方既有的大型工程建設(shè)經(jīng)驗、激發(fā)項目公司的能動積極性和制衡項目公司與股東（施工承包商）的關(guān)系，對項目質(zhì)量安全目標的實現(xiàn)具有有力地保障;同時，建管處和項目公司設(shè)立共管賬戶，采取銀行預(yù)留印鑒的方式，建設(shè)期間項目支出需雙方確認簽字蓋章后方可支付，確保了項目投資的有效控制。

（三）積極探索水庫移民期補償機制，并創(chuàng)新性地融入到PPP方案中

即將部分耕地補償費（1.278 8億元）投入電站建設(shè)，按固定收益率6.5%從電站發(fā)電收入中提取資金進行補償（年限從補征地開始至樞紐報廢止），從而實現(xiàn)了“遷得出、穩(wěn)得住、有發(fā)展”的移民工作目標。

（四）PPP實施專題納入可行性研究報告

結(jié)合可行性研究報告審批一并實行跨部門聯(lián)審，有利于縮短前期工作時間。這也契合了國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則〉的通知》（發(fā)改投資（2016）2231號）文件精神。

三、高陂水利樞紐工程PPP試點模式與現(xiàn)行傳統(tǒng)PPP模式比較

因有關(guān)的水利工程建設(shè)等相關(guān)管理辦法對如何進行PPP模式建設(shè)未制定有針對性的管理制度，國家也尚未形成完整統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，因此，高陂水利樞紐工程PPP項目的建設(shè)從前期開始至項目公司的成立及運營均無借鑒指導經(jīng)驗，只能在摸索中前進。

（一）高陂水利樞紐工程PPP試點模式（以下簡稱“高陂PPP模式”）

目前，高陂水利樞紐工程的項目法人由市人民政府組建的市高陂建管處擔任（政府資本占總資本的80%，但投入到社會資本方成立的項目公司的資本為47.95%），承擔建設(shè)管理任務(wù)及綜合協(xié)調(diào)管理責任，而項目公司則由通過招標的方式引進的社會投資人（廣東水電二局）負責組建，項目公司負責項目融資、建設(shè)、運營。項目法人與項目公司分屬兩個責任主體，財務(wù)分開核算，其關(guān)系相對獨立，各司其職、各負其責。

（二）現(xiàn)行傳統(tǒng)PPP模式

現(xiàn)行傳統(tǒng)的PPP模式中，項目公司一般是依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立，但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當?shù)陀?0%，且不具有實際控制力及管理權(quán)。項目公司即為項目法人，社會資本方在管理中占主導地位，只有一個會計責任主體，實行統(tǒng)一的財務(wù)核算，高度集權(quán)。

（三）比較分析

1.高陂PPP模式

政府代表方（市高陂建管處）作為項目法人在管理中占主導地位具有如下好處：一是有利于協(xié)調(diào)各級各部門關(guān)系，順利推進工程建設(shè)的實施。特別是，征地拆遷是項目建設(shè)的一大瓶頸，該項目需征地和移民較多，壓力較大，為保證移民征地順利開展，確保移民的合法權(quán)益，確保工程建設(shè)順利進行，經(jīng)過充分協(xié)調(diào)，政府主動承擔征地拆遷責任，由政府組織實施，解決了傳統(tǒng)PPP模式中項目公司作為項目法人的擔憂，也解決了項目建設(shè)的難點，從而保證工程建設(shè)的順利進行，這是社會資本能否順利進入水利項目的關(guān)鍵。二是有利于對政府資金的全過程監(jiān)管，使資金用到實處，做到?？顚Ｓ?。三是管理分工界限較為明確，專業(yè)事專業(yè)做，各司其職。在建設(shè)期，建管處負責落實政府資金、協(xié)調(diào)移民征地，通過招標選擇項目設(shè)計單位、監(jiān)理單位等，負責工程全過程的監(jiān)督管理;而項目公司則負責投融資的籌集，承擔工程的建設(shè)管理。

不足之處：一是項目公司不是項目法人，分屬兩個責任主體，財務(wù)分開核算，缺乏對社會投融資金的全面監(jiān)管。在會計核算上沒有統(tǒng)一，項目法人執(zhí)行的是《政府會計制度》、《國有建設(shè)單位會計制度》，而項目公司執(zhí)行的是《企業(yè)會計制度》，在財務(wù)管理上沒有糅合，辦事效率受影響，同時，在項目法人的賬上也未能實時全面反映項目公司的工程進度支付程度及資金的結(jié)余情況，存在有監(jiān)管脫節(jié)的現(xiàn)象;如要全面監(jiān)管，則須通過對項目公司發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)建立輔助賬的形式進行報表合并，加大了財務(wù)工作量。二是高陂PPP項目中，政府負責工程征地移民，向項目公司提供“熟地”或“凈地”進行實體工程建設(shè)，同時政府出資約9億元補助實體工程中公益性設(shè)施的建設(shè)。所有政府出資視為投資補助，PPP項目公司由中標社會資本方獨資設(shè)立，政府方并未占有股份。這可能帶來項目建設(shè)運營信息的不對稱問題，增加監(jiān)管難度。現(xiàn)政府部門雖擬成立監(jiān)事會監(jiān)督重大事項并監(jiān)管共管賬戶，但政府部門參與程度仍較低，項目公司股東可能存在惡意轉(zhuǎn)移利潤，導致項目公司難以良性發(fā)展，影響項目的良性運營。這也是高陂PPP項目與軌道交通、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)高速公路PPP項目公司組建有所不同的地方。在現(xiàn)有特許經(jīng)營合同中，沒有明確規(guī)定項目公司的再投資和股東股權(quán)轉(zhuǎn)讓或變更問題。這可能會帶來潛在的風險。三是項目公司與施工方有隸屬關(guān)聯(lián)關(guān)系，項目法人對施工方廣東水電二局股份有限公司（施工總承包中標單位）的監(jiān)管中間隔著項目公司，部分項目實施不能如期按質(zhì)開展等，在建設(shè)管理中或許存在有該配置優(yōu)質(zhì)備品備件而配成合格標準產(chǎn)品的現(xiàn)象。四是對政府資金及投融資金的籌集不能完全高效統(tǒng)一安排，政府及社會資本方均按合同約定出資，存在有雙方資金同時到位而積壓沉墊的現(xiàn)象。

2.現(xiàn)行PPP模式

項目公司是項目法人，社會資本在建設(shè)管理中占主導地位，它有如下優(yōu)勢：一是高度集權(quán)，行事效率高，能夠迅速落實工作措施;二是財務(wù)統(tǒng)一核算，能夠全面實時掌握工程建設(shè)資金使用情況;三是投融資金能夠根據(jù)年度實施計劃結(jié)合實際建設(shè)進度情況作適時調(diào)整并高效使用。

不足之處：一是社會資本方作為建設(shè)管理的主導方，對政府各部門及社會關(guān)系方面協(xié)調(diào)效率不高。二是政府方對財政資金的監(jiān)控不能完全到位并實時掌控。三是存在有過多考慮以經(jīng)濟利益為上而過度壓低成本的思想。

總之，廣東高陂水利樞紐在PPP的建設(shè)中，工程整體項目能夠按批復計劃順利推進，合作各方參建單位職責明確，能在項目法人的協(xié)調(diào)下推進工作，各項建設(shè)管理體制明確、制度健全，資金使用安全，管理人員清正廉潔，不存在腐敗現(xiàn)象，未出現(xiàn)明顯制約合作共贏的瓶頸，也未出現(xiàn)有不可調(diào)和的困難和問題。

在PPP建設(shè)過程中，任何一種PPP模式的選擇都一定存在或多或少的優(yōu)勢或不足之處，且都有其存在的理由。我們在試點建設(shè)中永遠在路上，需不斷學習，在這探索過程中，最重要的是要把握政策導向，同時根據(jù)各地政府及各企業(yè)的實際情況，如何選擇適合自己的方式這才是最重要的！

參考文獻：

[1]? 吳波.淺談ppp模式的發(fā)展[J].武漢金融，2017，（1）.

[2]? 梅州市人民政府.廣東省韓江高陂水利樞紐工程引進社會資本參與建設(shè)運營試點實施方案.2015年9月30日印發(fā).