民族地區(qū)基層政府職能轉(zhuǎn)變過程中行政法變通的合理性探析

【摘 要】 在國家發(fā)展中，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的原因，政府的職能也需要不斷地改變，在發(fā)展過程中政府逐漸從一個(gè)全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭匾谷?，高層政府職能轉(zhuǎn)變，基層政府也將隨之轉(zhuǎn)變。少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展關(guān)乎整個(gè)國家的發(fā)展，在發(fā)展過程中基層政府也需要根據(jù)實(shí)際情況不斷地進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變。但是在少數(shù)民族地區(qū)有其特殊的文化、環(huán)境因素，因此就不能按部就班的按照中央的有關(guān)政策開展各項(xiàng)活動，而需要在不違背憲法、法律、立法法的前提下，因地制宜的提出一些便民、高效的措施來開展各項(xiàng)活動。

【關(guān)鍵詞】 民族地區(qū) 政府 職能轉(zhuǎn)變 行政法 變通

一、政府職能轉(zhuǎn)變過程

政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移與變化。政府職能轉(zhuǎn)變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。包括管理職權(quán)、職責(zé)的改變（對哪些事物負(fù)有管理權(quán)責(zé)，管什么，管多少，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法、及其模式的轉(zhuǎn)變等。

改革走到今天，已屆不惑。屈指算來，包括今年的改革，國務(wù)院機(jī)構(gòu)一共集中進(jìn)行了8次改革，基本上平均每5年就進(jìn)行一次政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整。為什么機(jī)構(gòu)改革的次數(shù)如此頻繁？原因就在于這幾十年，中國始終處在激烈的經(jīng)濟(jì)社會深刻變革之中。深化國有資產(chǎn)管理和金融體制改革，沒有專門的監(jiān)管部門如何能夠落實(shí)？食品藥品安全問題日益突出，但“幾頂大蓋帽管不好一頭豬”的窘境怎樣克服？經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化了，上層建筑必須隨之而變。從歷次的改革中中國政府職能逐漸從既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的大包大攬狀況成為守夜人。歷次改革情況如下：

第一次：1982年，提高政府工作效率。這次改革歷時(shí)3年之久，改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì);在精簡機(jī)構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。主要是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子，加快了干部隊(duì)伍年輕化。第二次：1988年，合理配置職能。通過改革，國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減為19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減到44個(gè)，部委內(nèi)司局機(jī)構(gòu)減少20%。在國務(wù)院66個(gè)部、委、局中，有32個(gè)部門共減少1.5萬多人，有30個(gè)部門共增加5300人。增減相抵，機(jī)構(gòu)改革后的國務(wù)院人員編制比原來減少了9700多人。重點(diǎn)是圍繞經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)變政府職能，淡化經(jīng)濟(jì)管理部門的微觀管理職能。第三次：1993年，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要。改革后，國務(wù)院組成部門設(shè)置41個(gè)，加上直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)18個(gè)，共59個(gè)，比原有的86個(gè)減少27個(gè)，人員減少20%。國務(wù)院不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個(gè)。此外，國務(wù)院還設(shè)置了國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室與國務(wù)院新聞辦公室。重點(diǎn)是以政企分開為中心，目的是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架。第四次：1998年，消除政企不分的組織基礎(chǔ)。國務(wù)院不再保留的有15個(gè)部委，新組建4個(gè)部委，更名的有3個(gè)部委。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。是以中央政府人員、機(jī)構(gòu)減半為目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展。第五次：2003年，機(jī)構(gòu)改革再深化。這次改革是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院29個(gè)組成部門經(jīng)過改革調(diào)整為28個(gè)，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部。第六次：2008年，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè)。這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，新組建工信部、交通運(yùn)輸部等5個(gè)部委。2003年和2008年這兩次改革是為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織，提出了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)協(xié)調(diào)的要求。第七次：2013年，轉(zhuǎn)換政府職能。這次改革，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門減少2個(gè)，副部級機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個(gè)。實(shí)行鐵路政企分開，不再保留鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局，重新組建國家海洋局、國家能源局。主要也是繼續(xù)圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，探索建立大部門體制。 第八次：2018年，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。十三屆全國人大一次會議聽取了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明，方案對國務(wù)院組成部門和其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，減少了8個(gè)正部級機(jī)構(gòu)和7個(gè)副部級機(jī)構(gòu)，除了國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個(gè)。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革主要任務(wù)是解決政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)、政府職能轉(zhuǎn)變不到位等問題，為的是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

二、少數(shù)民族地方政府職能轉(zhuǎn)變面臨的特殊問題

少數(shù)民族地方政府具有雙重身份，一方面作為上級政府的下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)傳達(dá)上級政府的命令和指示，執(zhí)行上級政府的法令和政策，并完成上級政府?dāng)嚢璧氖马?xiàng)等;但另一方面，地方政府又是地方區(qū)域的政權(quán)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對該地區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理。我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，實(shí)行民族區(qū)域自治制度，在各少數(shù)民族聚居的地方，在國家統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。民族地區(qū)基層政府不僅是地方國家行政機(jī)關(guān)的組成部分，而且在履行政府一般工作職能的同時(shí)還具有一定的特殊性。首先，民族地區(qū)基層政府不僅是地方國家行政機(jī)關(guān)的組成部分，而且是民族地區(qū)的自治機(jī)關(guān)，擁有憲法和法律賦予的自治權(quán)，因此在貫徹落實(shí)上級政府的安排過程中，民族地區(qū)基層政府具有很大的自主裁決權(quán)。其次，少數(shù)民族地區(qū)由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面的原因，在某種程度上發(fā)展程度還有別于東中部發(fā)達(dá)地區(qū)，如果在改革過程中采取搞一刀切，那么不但不會促進(jìn)國家的發(fā)展，反而會造成一些嚴(yán)重的問題，以此延緩國家的發(fā)展?，F(xiàn)在就以四川省阿壩藏族羌族自治州的若爾蓋縣（以下簡稱若爾蓋縣）為例進(jìn)行簡單的分析。若爾蓋縣位于青藏高原東部邊緣地帶，地處阿壩藏族羌族自治州北部，位于四川省北部，系四川通往西北省區(qū)的北大門，至2010年底，若爾蓋縣總?cè)丝?5791人，其中農(nóng)牧業(yè)人口65871人，占86.9%：藏族69104人，占91.1%。居住有藏族、漢族、回族、羌族、彝族等12個(gè)民族，這里的藏族是直接從封建農(nóng)奴社會過渡到了社會主義社會，可謂是一步跨千年。若爾蓋主要有伊斯蘭教和佛教兩大教派。同時(shí)若爾蓋全年大概有9個(gè)月處于冬季，可謂是常冬無夏。由于這些歷史、文化、地理位置、經(jīng)濟(jì)等種種原因致使政府職能轉(zhuǎn)變不能完全依照中央的大政方針進(jìn)行，而需要在憲法、法律和立法法的框架下，在不違背上級有關(guān)政策宗旨的前提下因地制宜的進(jìn)行相應(yīng)的變通。

（一）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，若爾蓋的經(jīng)濟(jì)收入主要依靠的是第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。若爾蓋是畜牧大縣，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民群眾大部分的收入來源是靠年底銷售牦牛為主，部分農(nóng)區(qū)則以銷售農(nóng)產(chǎn)品（菜籽油、大黃等為主）。全縣的主要經(jīng)濟(jì)收入則旅游業(yè)，但是若爾蓋的旅游業(yè)具有明顯的季節(jié)性，全年的旅游時(shí)間主要集中在6-9月，全年的其他季節(jié)則為淡季，加上若爾蓋旅游基礎(chǔ)設(shè)施的不完善及游客承載能力的限制，因此本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也受到限制。

（二）在政治發(fā)展方面，若爾蓋可謂是一步跨千年。若爾蓋在新中國建立之后，是直接從封建農(nóng)奴社會過度到社會主義社會的，因此在若爾蓋很多農(nóng)牧民群眾的思想還受到封建農(nóng)奴社會的影響：男尊女卑、向往來世、特權(quán)意識等思想還或多或少的影響著本地的農(nóng)牧民群眾，大部分人缺乏民主意識，不利于各項(xiàng)工作的開展。

（三）在文化發(fā)展方面，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、封建農(nóng)奴思想、宗教文化等的影響，在若爾蓋很多適齡兒童都因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難、家庭缺乏勞動力、或很小就輟學(xué)充當(dāng)家庭勞動力或者出家而失去了接受文化教育的機(jī)會，現(xiàn)在雖然通過九年義務(wù)教育、教育均衡發(fā)展的政策，已經(jīng)解決了部分輟學(xué)兒童就學(xué)問題，但還有一部分屬于不愿意到學(xué)校讀書，他們安于當(dāng)前的生活，因此要提高本地區(qū)文化水平還任重道遠(yuǎn)。

（四）在社會發(fā)展方面，由于宗教信仰的原因，本地區(qū)人民普遍信仰當(dāng)?shù)氐幕罘?，活佛的話比?dāng)?shù)卣恼哌€管用，每一個(gè)村寨都有一個(gè)專門的活佛管理當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的日常生活，因此在部分社會治理過程中當(dāng)?shù)卣€需要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼗罘鸬穆?lián)系，只有通過這種方式，才能達(dá)到更好的管理本地區(qū)的目標(biāo)。此外由于農(nóng)奴思想的影響，本地區(qū)還有極強(qiáng)的個(gè)人崇拜意識，和特權(quán)意識，因此在社會治理和管理過程中，部分人受特權(quán)意識的影響安于現(xiàn)狀，有的則想方設(shè)法謀求特權(quán)思想，維護(hù)自身的特權(quán)思想。除此之外，部分落后地區(qū)還存在一夫多妻或者一妻多夫現(xiàn)象，這也嚴(yán)重的影響了本地區(qū)的社會管理，同時(shí)也阻礙了社會的發(fā)展進(jìn)步。

三、少數(shù)民族地區(qū)基層政府職能轉(zhuǎn)變過程中行政法變通的構(gòu)建策略

少數(shù)民族地區(qū)具有特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素，因此基層政府在治理過程中也需要根據(jù)實(shí)際情況和憲法賦予的權(quán)力，因地制宜的采取措施，對行政法進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兺ǎ源藖硖岣呋鶎诱男姓屎退健?/p>

（一）確立公共治理主體。在少數(shù)民族地區(qū)，以若爾蓋縣為例，在傳統(tǒng)的治理模式中，社會主要問題主要由家族或地區(qū)德高望重的人來裁決，這在一定時(shí)期內(nèi)也達(dá)到了維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，但是隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、文化水平不斷提升，如果再采取以前那種方式很難達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定的水平，因此最好的方式就是吸取傳統(tǒng)治理模式中的優(yōu)點(diǎn)，再結(jié)合現(xiàn)代治理模式，采取雙重公共治理主體，在融合中不斷促進(jìn)社會的發(fā)展和穩(wěn)定。

（二）建立少數(shù)民族地區(qū)群眾合法訴求的表達(dá)機(jī)制。在少數(shù)民族地區(qū)，現(xiàn)在重要的一項(xiàng)工作就是維穩(wěn)，如果維穩(wěn)工作做的不到位，那么也就談不上發(fā)展，由此可見維穩(wěn)工作的重要性。要將維穩(wěn)工作開展好，最重要的就是要建立少數(shù)民族合法訴求的表達(dá)機(jī)制?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)在不違背憲法、法律、立法法的前提下，不斷地進(jìn)行管理方式的創(chuàng)新，在基層設(shè)置群眾合法訴求表達(dá)機(jī)構(gòu)，聽取群眾的心聲，盡最大可能解決卻終合法訴求，將矛盾解決在搖籃中，以此更好的維護(hù)社會穩(wěn)定，不斷促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展。

（三）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展方向。在少數(shù)民族地區(qū)，社會發(fā)展程度較低，但是一般都擁有豐富的自然資源和人文資源。由于對這些資源的開發(fā)水平有限，因此就可以加大招商引資力度，在不破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境、文化的基礎(chǔ)上，采取多種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，比如開發(fā)旅游資源、礦產(chǎn)資源、文化資源等等。政府也要加大對經(jīng)濟(jì)的扶持力度，建立相關(guān)的規(guī)章制度，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展提供制度和法律保障。

（四）建章立制促進(jìn)適齡兒童到校就讀。對于現(xiàn)階段部分民族地區(qū)出現(xiàn)的輟學(xué)兒童較多情況，應(yīng)當(dāng)多措并舉來改變現(xiàn)狀。首先，因貧輟學(xué)者，政府要加大扶貧力度，保證適齡兒童都入學(xué);其次，根據(jù)《教育法》等法律，在不違背憲法、法律、立法法的前提下，對適齡兒童不進(jìn)校學(xué)習(xí)的，對其監(jiān)護(hù)人進(jìn)行懲處（例如：罰款、警告等），以此來促進(jìn)適齡兒童就讀率不斷上升，少數(shù)民族地區(qū)群眾文化水平不斷提升。

總之，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，少數(shù)民族基層政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況因地制宜的對行政法進(jìn)行變通，在此基礎(chǔ)上不斷的維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益，不斷促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

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作者簡介：蔡良燕（1991―）女，藏族，四川成都，研究生，西南民族大學(xué)，民族區(qū)域自治制度。