新中國70年來高校教學管理制度的演變軌跡與演變邏輯
——以歷史制度主義為分析視角

陳恩倫1,郭 璨

(1.西南大學 教育學部，重慶 400715；2.國家教育行政學院 遠程培訓中心，北京 102617)

高校具有人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新四大職能，肩負著向國家、社會輸送高級專門人才的重任。高校教學管理由觀念、制度、實踐等要素構(gòu)成，教學管理制度作為高校教學管理的制度性保障，是多重管理要素的重要媒介，直接關(guān)涉新時代我國高等教育“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”的根本問題(1)習近平《堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路 培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人》，《人民日報》2018年9月11日，第1版。，影響著高校人才培養(yǎng)目標的達成與高等教育的價值實現(xiàn)。近年來，《關(guān)于加快建設高水平本科教育全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》《部屬高校教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020)》等政策提及要改革或改進教學管理制度。有鑒于此，以歷史制度主義視角，系統(tǒng)梳理新中國70年來我國高校教學管理制度建設歷程，揭示其內(nèi)蘊的發(fā)展事實與意義價值，對未來高校教學管理制度建設或有裨益。

一 分析框架：歷史制度主義及其適切性

歷史制度主義通過追溯歷史過程，闡釋其多重變量關(guān)系，把行動者納入制度建構(gòu)框架，以全新視角使制度研究從傳統(tǒng)的重視宏觀制度和具體行為跨越到關(guān)注中觀層面。將其應用于新中國成立至今的高校教學管理制度變遷分析，具有一定的適切性。

(一)歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義于20世紀80年代開始盛行，其理論源出于政治學集團理論與結(jié)構(gòu)功能主義，既是政治科學的主要分析范式之一，也是新制度主義的三大流派之一。(2)何俊志《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式》，《國外社會科學》2002年第5期，第25-33頁。就方法論而言，歷史制度主義是一種修正的個體主義，強調(diào)結(jié)構(gòu)和歷史的重要性，倡導以追溯歷史過程的方式“認真對待歷史”，是一種重視中長期中觀層面制度的中層理論。該理論認為制度不僅是自變量，也是因變量：把制度作為自變量是研究既有制度或傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)下的制度如何影響制度結(jié)構(gòu)內(nèi)的政治行為、組織關(guān)系、政策方式和內(nèi)容以及社會現(xiàn)實；把制度作為因變量是分析制度在什么客觀條件和情境下將會再生、轉(zhuǎn)型、替換和終止。(3)劉圣中《歷史制度主義：制度變遷的比較歷史研究》，第134、123頁。前者為制度作用理論，后者為制度變遷理論。其核心特征表現(xiàn)為四點：一是傾向于在相對廣泛意義上闡明制度和個人行動的互動關(guān)系；二是突出制度運作和形成過程中權(quán)力的非對稱性；三是強調(diào)制度形成與變遷中的路徑依賴與意外后果；四是關(guān)注制度與觀念、信仰等因素的綜合影響。(4)彼得·豪爾、羅斯瑪麗·泰勒《政治科學與三個新制度主義》，何俊智譯，《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第5期，第20-29頁。

歷史制度主義通過關(guān)注制度，建立一種“宏觀結(jié)構(gòu)——中層制度——微觀行動者”相聯(lián)結(jié)的解釋框架，將制度與此三因素置于制度分析的因果鏈中。(5)周光禮《公共政策與高等教育——高等教育政治學引論》，華中科技大學出版社2010年，第123頁。其基本分析框架一般從深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴和動力機制三層面展開。深層結(jié)構(gòu)分析從宏觀結(jié)構(gòu)出發(fā)，認為制度是一種政治產(chǎn)品，制度供給深嵌于由政治體制、經(jīng)濟制度、文化觀念等組成的社會制度中，決定著制度的形成機制和變遷指向。動力機制分析主要從微觀行動者視角，認為制度變遷是一個漸次展開的過程，當制度的供需失衡達到某閾值時，特定場域中各行為主體通過衡量制度創(chuàng)新的成本與收益后，會選擇推動或阻礙制度變遷。路徑依賴分析則基于中觀層面的制度自身，指出歷史制度主義尤為關(guān)注制度的歷史繼承性和延續(xù)性，認為后期制度的變遷方向、內(nèi)容和模式受制于前期的制度及其相關(guān)的社會機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、思維習慣和其他關(guān)系，對其具有高度的依賴性。故而使制度發(fā)展呈現(xiàn)明顯的穩(wěn)定性和保守性，在一定程度上抑制新制度的生成和運行。

(二)歷史制度主義對于高校教學管理制度變遷研究的適切性

一般而言，高校教學管理制度被理解為用規(guī)范文本列舉出來的教學管理規(guī)則。然而，正如英國法學家麥考密克所言，“制度顯然與規(guī)則有某些關(guān)系，但并不與規(guī)則等同”(6)麥考密克、魏因貝格爾《制度法論》，周葉謙譯，中國政法大學出版社1994年，第63頁。，倘若把制度僅定義為正式規(guī)則，則模糊了制度與規(guī)則的區(qū)別。就歷史制度主義的制度觀而言，高校教學管理制度是對本科教學管理活動的決策與計劃、組織與實施、指揮與協(xié)調(diào)、監(jiān)督與檢查、控制與評價等方面具有規(guī)范、約束、導向、增進秩序功能的規(guī)則體系，以及調(diào)節(jié)高校教學管理活動中多元利益主體關(guān)系的結(jié)構(gòu)與機制，貫穿于高校教與學互動交往的始終。其形式上表現(xiàn)為“教育行政管理部門的領導體制以及制定的規(guī)章制度，也表現(xiàn)為大學內(nèi)部教學管理過程中的規(guī)章制度、管理模式、教學組織模式等”。(7)秦小云《大學教學管理制度的人性化問題研究》，華中科技大學2005年博士學位論文，第15頁。結(jié)合教育部《高等學校教學管理要點》，基于高校教學管理制度與國家人才培養(yǎng)藍圖的內(nèi)在統(tǒng)一性(8)王景群《論大學教學管理制度的雙重本質(zhì)屬性》，《中國法學教育研究》2010年第4期，第148-162頁。，其內(nèi)容主要包括三個方面：一是人才培養(yǎng)模式的基本制度，如學分制、學籍管理制度；二是人才培養(yǎng)的具體實施與管理制度，如教學計劃管理、專業(yè)設置、選課管理等教學組織制度與教學工作制度；三是人才培養(yǎng)的質(zhì)量監(jiān)管與評價制度，如考試管理、教學評價、教學質(zhì)量監(jiān)管、信息反饋制度等。故此，對于新中國70年來的高校教學管理制度這種中觀層次的制度變遷問題，采用歷史制度主義分析范式具有一定的適切性：其一，歷史制度主義提供了具有實際操作性的分析框架來研究高校教學管理制度變遷，有助于超越單一政策文本，從動態(tài)的社會發(fā)展與結(jié)構(gòu)性變革中全面、深入、系統(tǒng)地認知高校教學管理；其二，通過對高校教學管理制度的歷時性考察，有助于從歷史過程中探究高校教學管理制度變遷的內(nèi)外動力與制約因素，還原歷史真實。

二 歷程回溯：高校教學管理制度的變遷軌跡

歷史制度主義以關(guān)鍵節(jié)點為分界點將制度存在狀態(tài)分為平穩(wěn)的制度持續(xù)期和變化的制度變遷期，將制度變遷分為制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)換和制度斷裂等類別。由于制度變遷進程中，后一階段的制度并不一定同于上一階段的制度，因此歷史制度主義強調(diào)從歷史分期的角度洞察制度演變。只有找出某階段內(nèi)制度運行的內(nèi)在邏輯，并以此為歷史分期標準，才能在此基礎上探尋不同時期制度的互動方式。高校教學管理自主權(quán)的下放程度是衡量高校教學管理制度是集權(quán)還是放權(quán)、是剛性還是彈性的重要體現(xiàn)，故而以此為內(nèi)在邏輯點可將70來我國高校教學管理制度的演變歷程分為如下四個階段。

(一)全面學習“蘇聯(lián)模式”，教學管理制度從分權(quán)走向集權(quán)(1949-1977)

新中國成立初期，為加快建設社會主義國家步伐，我國開始引入“蘇聯(lián)模式”建設中國社會主義高等教育制度，按照計劃經(jīng)濟體制管理本科教學。1950年6月召開的第一次全國高等教育會議，討論了新中國的高等教育方針、任務和建設方向等重要問題。隨后近30年的時間里，我國陸續(xù)出臺《高等學校暫行規(guī)程》《?？茖W校暫行規(guī)程》《私立高等學校管理暫行辦法》《關(guān)于實施高等學校課程改革的決定》《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(又稱《高校六十條》)等與高校教學管理相關(guān)的重要文件。此階段高校教學管理制度的內(nèi)容主要體現(xiàn)為兩點。其一，開展院系調(diào)整，以學年制代替學分制。新中國成立不久，我國高等教育與政治經(jīng)濟制度一致全面向蘇聯(lián)學習，實行院系調(diào)整，要求各高校全面推行由夸美紐斯所提出的能統(tǒng)一教學進度、教學計劃并有利于較好的利用教學資源、穩(wěn)定教學秩序的學年制代替之前的學分制。1953年左右，院系調(diào)整基本完成，我國高等教育的基本格局已見雛形。其二，呈現(xiàn)出高度集權(quán)、統(tǒng)一量化的剛性特征?！陡叩葘W校暫行規(guī)程》是新中國成立后由教育部頒布施行的第一部關(guān)于高等學校教育教學管理的教育規(guī)章。該規(guī)程提出高校應根據(jù)國家建設的需要進行教學工作，培養(yǎng)通曉基本理論并能實際運用的專門人才，帶有濃重的蘇聯(lián)色彩。在全面大躍進中，面對高等教育規(guī)模急劇擴張后所造成的規(guī)模與質(zhì)量、結(jié)構(gòu)之間的嚴重失衡，課堂教學和教師的主導作用被忽視、生產(chǎn)勞動過多、擾亂正常教學秩序所導致的教學質(zhì)量降低，學制長短不一所產(chǎn)生的高教混亂等問題，中共歷史上有關(guān)高教的第一個指導性政策文件——《高校六十條》應運而生，對于穩(wěn)定當時的教學秩序起到了重要作用。然而，此階段的相關(guān)制度在高校專業(yè)設置、教學方案、教學時間、教學計劃、教材使用等方面進行了嚴格的統(tǒng)一管理，教師調(diào)動、學制、專業(yè)、課程設計都需要教育部批準，學校幾乎沒有自主管理權(quán)。同時，學生無法自主選擇專業(yè)、課程、教師，也不能基于自身資質(zhì)提前畢業(yè)，其學習權(quán)的自由程度較低。故而，高校的教學管理效率不高，高校所培養(yǎng)的人才也嚴重滯后于社會需求。

隨后的十年“文革”，更是破壞了之前建立的一切正常教學管理秩序，嚴重破壞了高校教學管理制度。

(二)恢復重建教學管理秩序，建立“學分制”學籍管理制度(1977-1984)

1977年，我國正式恢復停止了十年的高考制度。為增進高校教學管理工作秩序，恢復與推進高等教育發(fā)展，我國陸續(xù)出臺了《全國重點高等學校暫行工作條例》《高等學校學生學籍管理的暫行規(guī)定》(簡稱《學籍暫行規(guī)定》)《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》(簡稱《學籍管理辦法》)等與高校教學管理相關(guān)的規(guī)章制度，并出臺了《中華人民共和國學位條例》和《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》兩部教育法規(guī)。該階段的高校教學管理制度建設著重于三個方面。其一，恢復文革前建立的正常教學管理秩序。1978年10月，教育部修訂了《全國重點高等學校暫行工作條例》，明確了高校的教學職能與科研職能，規(guī)定了專業(yè)設置、教學方案、教學計劃等內(nèi)容，并指出必須發(fā)揮教師在教學中的主導作用，并尊重學生差異，為恢復文革前建立的正常教學管理秩序起到了重要作用。其二，正式形成以“學分制”為核心的學籍管理制度。1978年12月出臺的《學籍暫行規(guī)定》，從學生的入學、成績考核、升留級、紀律考勤、休復學與退學、轉(zhuǎn)學與轉(zhuǎn)專業(yè)、畢業(yè)八個方面給予了詳細規(guī)定，對文革后恢復與開展高校學生學籍管理工作提供了法律依據(jù)，并指出高校試行學分制。實踐中，清華大學、上海交通大學、浙江大學、武漢大學、南京大學、南開大學等部分高校開始相繼實行學分制，或?qū)W年學分制——以學年制為基礎，以選修制為前提，在實際的教學管理上仍以學年安排課程和教學計劃，但學生實質(zhì)上無法提前或延遲畢業(yè)。1983年1月，教育部在總結(jié)《學籍暫行規(guī)定》實施經(jīng)驗的基礎上出臺了《學籍管理辦法》，標志著我國高校學籍管理步入了法治道路。其三，《中華人民共和國學位條例》及其《暫行實施辦法》于1980年和1981年相繼出臺，正式建立了我國的三級學位授予制度。概言之，這一階段的制度在一定程度上賦予了教師在教學管理活動中的教學自主權(quán)，也指出要尊重學生差異，但教學管理方面仍充斥著“高度集中統(tǒng)一”思想，制度缺乏彈性和靈活性。

(三)下放高校管理權(quán)，增強教學管理制度彈性(1985-2010)

伴隨著十一屆三中全會的召開，我國的高教事業(yè)在一定程度上得以恢復發(fā)展，但“輕視教育、輕視知識、輕視人才”的情況仍然存在，教育工作不適應社會主義現(xiàn)代化建設需要的局面尚未扭轉(zhuǎn)。1985年3月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，高?！坝袡?quán)調(diào)整專業(yè)的服務方向，制訂教學計劃和教學大綱，編寫和選用教材”，對于存在的問題，高校要“改革教學內(nèi)容、教學方法、教學制度……減少必修課，增加選修課，實行學分制和雙學位制”，釋放出擴大高校教學管理權(quán)限的信號，推動著計劃經(jīng)濟下集權(quán)、剛性的高校教學管理制度進入嶄新的發(fā)展時期。在此期間，我國出臺了大量與教學管理相關(guān)的政策文件，主要包括《高等教育管理職責暫行規(guī)定》《普通高等學校學生管理規(guī)定》《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》及其《實施意見》、《關(guān)于加強普通高等學校教學工作的意見》《關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》《關(guān)于普通高等學校修訂本科專業(yè)教學計劃的原則意見》《面向21世紀教育振興行動計劃》《關(guān)于實施“新世紀高等教育教學改革工程”的通知》《關(guān)于加強高等學校本科教學工作提高教學質(zhì)量的若干意見》《2003-2007年教育振興行動計劃》《關(guān)于進一步加強高等學校教學評估工作紀律的通知》《教育部關(guān)于進一步加強高等學校本科教學工作的若干意見》《關(guān)于實施高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程的意見》等，推動了我國高等教學管理制度化進程，為高校教學管理工作提供了政策指引。該階段制度建設內(nèi)容著重于四個方面。一是深化教學改革，強調(diào)教學管理制度是教學計劃順利實施的重要保證，強調(diào)高校要逐步建立與學校面向社會自主辦學新體制相適應的教學管理制度和運行機制，實行彈性學習制度，進一步完善符合國情與特點的學分制。二是賦予并下放了高校自主權(quán)。《中華人民共和國高等教育法》的出臺，明確了高校的權(quán)利與義務，落實了高校的法人實體資格。在教學管理中，高校享有自主管理教學計劃(培養(yǎng)方案)、教學大綱、教材選用、專業(yè)設置審批與調(diào)整、自主管理學生學籍等權(quán)利。三是修改與完善了教學管理活動中關(guān)于學生管理的制度。一方面，更加嚴格規(guī)范學生的考勤紀律、退學、成績考核等內(nèi)容，明確馬克思主義理論課與思想品德課作為高等學校本科教學的公共必修課。另一方面，2005年修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》，明確了高校學生所享有的受教育權(quán)利及應履行的義務，確立了學生權(quán)益救濟制度等。四是加強質(zhì)量建設，強調(diào)教學質(zhì)量監(jiān)管與評價。通過開展高校教學評估工作，啟動“高等學校教學質(zhì)量與教學改革工程”，彰顯高校教學管理中人才培養(yǎng)質(zhì)量的重要性。

(四)逐步擴大師生權(quán)利，推進教學管理制度改革(2010年至今)

經(jīng)過改革開放30余年的努力，我國高等教育步入了大眾化階段，但創(chuàng)新型、實用型、復合型人才緊缺，人才培養(yǎng)質(zhì)量不高，使其適應社會和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不強等問題依然突出。對此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》倡導幫助學生學會學習，“推進分層教學、走班制、學分制、導師制等教學管理制度改革”。(9)國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，2010年7月29日發(fā)布，2019年1月10日引用，http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html。國務院辦公廳在2015年頒布的《關(guān)于深化高等學校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實施意見》中表明：“實施彈性學制，應放寬學生修業(yè)年限，允許調(diào)整學業(yè)進程、保留學籍休學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。”(10)國務院辦公廳《關(guān)于深化高等學校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實施意見》，2015年5月13日發(fā)布，2019年1月10日引用，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/13/content_9740.htm。教育部部長陳寶生在2016年8月31日的第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上講到，高校教育改革與發(fā)展的重點推進工作之一，是要“推進信息技術(shù)與教育教學深度融合”，“一批高校探索在線學習、線上線下混合式教學模式，初步建立學分認定和轉(zhuǎn)換等教學管理制度”。(11)陳寶生《國務院關(guān)于高等教育改革與發(fā)展工作情況的報告》，2016年10月12日發(fā)布，2019年1月10日引用，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-10/12/content_2007452.htm。隨后出臺的《關(guān)于推進高等教育學分認定和轉(zhuǎn)換工作的意見》《部屬高校教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020)》《普通高等學校學生管理規(guī)定(修訂)》《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》《關(guān)于加快建設高水平本科教育全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》等系列政策文件揭示了兩大核心要旨：一是突出高校以人才培養(yǎng)為本的原初職能，提出要創(chuàng)新多元化的人才培養(yǎng)模式，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，促進高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展；二是伴隨學習型社會的到來，在鼓勵教師創(chuàng)新教學方法的同時，學生的主體地位在制度層面也逐漸得到確立和強化，高校教學管理要“探索建立適應彈性學習、學分制和主輔修制的教學管理制度，逐步擴大學生自主選擇專業(yè)、課程和教師的權(quán)利”(12)《國務院關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》，2017年1月10日發(fā)布，2019年1月10日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201701/t20170119_295319.html。，著力推進教育教學改革。

三 機理溯源：高校教學管理制度變遷的演變邏輯

70年來，我國的高校教學管理制度逐步從剛性到彈性、從集權(quán)到分權(quán)和放權(quán)，呈現(xiàn)出漸進性制度變遷的特征。以歷史制度主義分析框架的深層機構(gòu)、路徑依賴和動力機制著手，可以從權(quán)力結(jié)構(gòu)、思想理念、行為互動等要素及其相互關(guān)系來闡釋高校教學管理制度變遷為何呈現(xiàn)此特征。(如圖1所示)

圖1.新中國成立以來高校教學管理制度變遷的演變機理

(一)制度變遷的深層結(jié)構(gòu)：高校教學管理制度變遷的宏觀制度環(huán)境

歷史制度主義認為，制度的深層結(jié)構(gòu)與社會政治、經(jīng)濟、文化等宏觀環(huán)境存在緊密的耦合關(guān)系，并決定著制度系統(tǒng)的形成機制和演進方向。具體到高校教學管理而言，高校教學管理制度變遷主要與高等教育管理體制轉(zhuǎn)型、國家人才培養(yǎng)需求改變密切關(guān)聯(lián)。

1.高等教育管理體制轉(zhuǎn)型

高等教育管理體制反映著高校與政府、社會之間的關(guān)系，尤其是府校關(guān)系。新中國成立初期，為集中力量培養(yǎng)國家所急需的人才，我國的高等教育全部由政府投資辦學，建立了適應計劃經(jīng)濟體制的中央集權(quán)式——由教育部和國務院各部委統(tǒng)一直接管理的教育管理體制。由于集中統(tǒng)一領導下的高教管理體制“統(tǒng)得過死、管得過多、卡得過嚴”的弊端日益凸顯，自1956年起我國開始放棄蘇聯(lián)模式，開始嘗試處理中央與地方、政府與高校的關(guān)系?！蛾P(guān)于高等學校和中等技術(shù)學校下放問題的意見》提出：“除少數(shù)綜合大學……仍舊由教育部或者中央有關(guān)部門直接領導以外，其他的高等學校都可以下放,歸各省、市、自治區(qū)領導”(13)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，海南出版社1998年，第812頁。;《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》強調(diào)：“加強地方對教育事業(yè)的領導管理”(14)《中國共產(chǎn)黨中央委員會、國務院關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》，《中華人民共和國國務院公報》1958年第26號，第570-572頁。，釋放了高等教育管理權(quán)力下放的信號。然而，由于中央缺乏宏觀統(tǒng)籌管控、地方缺少管理經(jīng)驗，在大躍進時期，高校數(shù)量迅速增加，遠超國民經(jīng)濟和教育系統(tǒng)的承載力，“教育革命”使教育事業(yè)陷入混亂狀態(tài)，高教管理權(quán)重新被收回中央。1963年，《關(guān)于加強高等學校統(tǒng)一領導、分級管理的決定(試行草案)》規(guī)定，高校要實行由中央統(tǒng)一領導，及中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的制度，并應該遵守中央統(tǒng)一規(guī)定的教學制度和其他重要的規(guī)章制度(15)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1975)》，第1183頁。。集中統(tǒng)一的高教管理體制再次確立，直至文革期間才再次放權(quán)。

文革后，為迅速恢復和發(fā)展高教事業(yè)，規(guī)范高校教學管理秩序，高校教學管理運行充滿著外部行政管理特征，權(quán)力向上集中。隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為社會主義市場經(jīng)濟，這種高度集權(quán)統(tǒng)一的高校教學管理模式已然無法適應社會經(jīng)濟的新需要，擴大高校自主權(quán)成為高等教育管理體制不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展高等教育的意見》《中國教育改革和發(fā)展綱要》強調(diào)要繼續(xù)深化高教管理體制改革，《中華人民共和國教育法》的出臺更是從法律層面確定了“分級管理、分工負責”的教育管理體制。在此期間，轉(zhuǎn)變政府職能成為高教管理體制改革的核心：在中央與地方的關(guān)系上，簡政放權(quán)，擴大省級部門的教育決策權(quán)和包括對中央部門所屬學校的統(tǒng)籌權(quán)；在政校關(guān)系上，政府對學校的直接行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄒ?guī)、撥款、信息、服務等為主的宏觀管理，擴大高校的自主權(quán)，使高校成為“具有主動適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的積極性和能力”(16)《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，1985年5月27日發(fā)布，2018年12月10日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html。的相對獨立的辦學實體。隨后，在中共中央“共建、調(diào)整、合作、合并”方針的指導下，由中央和省級政府兩級辦學，以地方統(tǒng)籌管理為主的高教管理體制改革，打破了之前條塊分割的管理模式，逐步形成條塊有機結(jié)合的新格局，高校辦學活力在一定程度上得以有效發(fā)揮。但由于具體權(quán)力歸屬細則的缺乏，其管理權(quán)仍控制在政府手中。目前，隨著社會經(jīng)濟的跨越式發(fā)展和科技進步，我國教育領域的矛盾已表現(xiàn)為人民群眾接受優(yōu)質(zhì)教育的需求與教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。(17)范國?！督逃贫茸兏锏漠斚率?1978—2018——基于國家視野的教育政策與法律文本分析》，《華東師范大學學報(教育科學版)》2018年第5期，第11頁。十八大以來，在深化教育領域綜合改革、加快推動“雙一流”建設的宏觀背景下，深化教育管理體制轉(zhuǎn)型，建設現(xiàn)代大學制度，為推動適應新時代發(fā)展的高校教學管理制度從剛性到彈性、從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變提供了契機。

2.人才培養(yǎng)需求轉(zhuǎn)向

自民族國家出現(xiàn)以來，高校的重要職責和使命之一就是培養(yǎng)國家社會需求的高級專門人才。高等教育兼有生產(chǎn)力和上層建筑的雙重社會屬性，其教學管理制度變遷理應順應國家社會人才培養(yǎng)需求的改變。新中國成立初期，我國確立了與政治目標緊密相連的專業(yè)化人才培養(yǎng)目標，培養(yǎng)當時社會主義改造和建設需要的“又紅又?！钡母鞣N專門人才。改革開放之初，社會主義經(jīng)濟建設迫切需要大力發(fā)展高等教育、培養(yǎng)大批各類人才、形成科研成果，在“解放思想”理念下，人才培養(yǎng)需求轉(zhuǎn)成為“四化”服務，高等教育功能突出學生知識、素質(zhì)和技能的獲得，從為政治服務轉(zhuǎn)為促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟增長由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的出臺，提出要加速“一專多能”的人才培養(yǎng)需求。然而，在高等教育事業(yè)不斷發(fā)展的進程中，人才思想僵化、人才規(guī)格和類型過于單一、人才層次比例不適當、高層次和創(chuàng)新型人才缺乏等問題凸顯，難以適應日益建立起來的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。(18)郄海霞《改革開放三十年我國高校人才培養(yǎng)目標的變遷》，《中國高教研究》2009年第3期，第33-35頁。伴隨信息時代的到來，面對社會對具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才的迫切需求，高校普遍確定實施蘊含自主探究、主動建構(gòu)、學生中心等先進教學理念的研究性教學(19)周序、張禎禎《我們需要什么樣的研究性教學?——關(guān)于“一流教學”建設的思考》，《吉首大學學報(社會科學版)》2018年第6期，第131-137頁。，旨在培養(yǎng)以“厚基礎、寬口徑、強能力、高素質(zhì)”為目標的復合型人才(20)劉慶昌《新時代中國大學精神的重構(gòu)》，《內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)》2018年第3期，第161-170頁。，推動我國從人力資源大國向人力資源強國邁進。針對此，一方面，高校教學管理既要堅持自身定位，又需要面向市場調(diào)節(jié)，在客觀上要求高校具備一定的教學管理自主權(quán)；另一方面，尊重學生和教師的自主選擇成為了高校教學管理制度改革的應有之義，學分制的改革在此期間出現(xiàn)了新的高潮。目前，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，科技革命和工業(yè)革命持續(xù)加速，以及我國實施的“一帶一路”建設、“中國制造2025”等戰(zhàn)略，都對勞動力需求的結(jié)構(gòu)、人才培育類型與素質(zhì)提出了新需求。為促進人才培養(yǎng)流程的再造和培養(yǎng)模式的創(chuàng)新，亟需進一步增強高校教學管理制度的靈活性和自主性。

(二)制度變遷的動力機制：高校教學管理制度的權(quán)力重組與權(quán)利衡平

“制度規(guī)范人類行為的力量多數(shù)源于它們的不變異性?！?21)柯武鋼、史漫飛《制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務印書館2000年，第464頁。然而，由于人類社會及其行為總是處于不斷變化和發(fā)展中，基于主體追求利益最大化的理性訴求，主體會隨環(huán)境作出影響其既得和潛在利益的行為變化。這時原有的穩(wěn)定制度則會阻礙人們的行為，表現(xiàn)為主體對現(xiàn)存規(guī)則和契約的不滿，進而導致制度的需求與供給不再均衡。制度原本就是由人所設計或安排的不同規(guī)范體系，當原有制度不能滿足現(xiàn)時需求時，為調(diào)節(jié)不同主體的利益，制度就會隨人類社會的變化而產(chǎn)生變遷。制度變遷的動力機制是動力結(jié)構(gòu)的動態(tài)表現(xiàn)，反映著制度系統(tǒng)內(nèi)各種動力因素被調(diào)用、整合的方式。(22)段宇波《制度變遷的歷史與邏輯——歷史制度主義的視角》，山西大學2016年博士學位論文，第210頁。就高校教學管理制度而言，其制度變遷的動力機制主要體現(xiàn)為高校與政府的權(quán)力重組，以及高校內(nèi)部管理者、教師與學生之間的權(quán)利衡平。

1.高校與政府的權(quán)力重組

宏觀上講，在高校教學管理制度變遷的過程中，政府與高校的權(quán)力不對稱導致其產(chǎn)生利益博弈。中華人民共和國成立之初，在“條塊分割”的高教管理體制下，我國的高校教學管理制度具有濃重的計劃經(jīng)濟色彩。政府是制度的主要供給者，高校教學管理權(quán)更多的集中于政府手中，并主導著高校教學管理中的人員安排、學制、專業(yè)、課程設計等內(nèi)容，學校幾乎沒有自主管理權(quán)，高校與政府是一種完全依附關(guān)系的“國家控制模式”。隨著社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，在高等教育功能嬗變、高等教育大眾化的進程中，為提高教學管理效率，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，旨在改變“蘇聯(lián)模式”下高校教學管理體制中控制過多、集權(quán)過多、剛性過強等弊端(23)胡建華、陳玉祥、邵波等《我國高等學校教學改革30年》，《教育研究》2008年第10期，第11-20頁。，政校關(guān)系逐漸從“強制性變遷”走向“誘致性變遷”，從政府主導的“漸進式變遷”走向政府、市場、學術(shù)共同主導的“漸進式變遷”(24)祁占勇《落實與擴大高校辦學自主權(quán)的三維坐標——高校與政府、社會關(guān)系的重塑及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善》，《高等教育研究》2013年第5期，第26-31頁。。在教學方面，改革高校教學制度、教學內(nèi)容、教學方法，提高教學質(zhì)量，下放制定教學計劃和教學大綱的權(quán)限；在專業(yè)和課程管理上，調(diào)整專業(yè)設置，下放專業(yè)設置審批權(quán)，調(diào)整必修課和選修課的數(shù)量，適度放寬了教材的建設、選用與管理等舉措，使政府逐步將單向集中的教學管理權(quán)下放至高校。此過程破壞了原有集權(quán)下高校教學管理制度的穩(wěn)定規(guī)則和權(quán)力分配的既往比例，政府與高校的權(quán)力開始不斷博弈、重新組合。如何合理安排政府控制與高校自治，尋求二者新的利益平衡點達到制度均衡，推動著高校教學管理制度更新。

2.學校管理者、教師、學生的權(quán)利衡平

微觀層面的高校教學管理是高校教學管理者按照大學教學和管理活動的基本規(guī)律，對教與學雙方交往活動進行決策與計劃、組織與實施、指揮與協(xié)調(diào)、監(jiān)督與檢查以及控制與評價，使其達到既定目標的活動或過程。(25)郭冬生《大學教學管理制度論》，高等教育出版社2005年，第23-24頁。根據(jù)利益相關(guān)者理論，高校是一個典型的利益相關(guān)組織，在高校推進民主管理、人本管理、學術(shù)管理等思潮下，其內(nèi)部教學管理活動關(guān)涉學校管理者、教師和學生三大多元核心利益主體。高校教學管理制度就是對三者利益的協(xié)調(diào)與安排，而利益在本質(zhì)上是權(quán)利的體現(xiàn)?！袄婕仁菣?quán)利主體的初始動機，也是權(quán)利的最終歸宿”(26)程燎原、王人博《權(quán)利論》，廣西師范大學出版社2014年，第29頁。，權(quán)利要求的內(nèi)容總體上指向利益，故而高校教學管理制度內(nèi)蘊著學校內(nèi)部層面高校管理者的教學管理權(quán)、教師的教學活動權(quán)和學生的學習自由權(quán)之間的制衡關(guān)系。新中國成立至改革開放初期，由于學生主體地位缺失，高校教學管理制度中學生的學習自由權(quán)保障不足，使教學管理活動中存在教學控制與學習自由的矛盾。學習自由的旨趣在于最大限度的尊重學生在教學管理活動中的主體性和自立性，是“必須保有最低限度的個人自由的領域”(27)以賽亞·柏林《自由論(〈自由四論〉擴充版)》，胡傳勝譯，譯林出版社2003年，第194頁。，包括“學與不學的自由”、“學什么的自由”以及“觀點的自由”(28)楊雪翠《論學習自由與創(chuàng)新性人才培養(yǎng)》，《國家教育行政學院學報》2008年第1期，第59-62頁。，是學生自我實現(xiàn)的需要在學習領域的目的性追求。伴隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，一方面，學生的民主和權(quán)利意識增強，在制度建設上關(guān)注學生的個性化發(fā)展，把學生視為教學管理的服務對象，保障學生的學習權(quán)益成為高校教學管理制度為學生“賦權(quán)增能”的應有之義；另一方面，尊重學生的自主選擇，實行彈性的選課制、學分制、雙學位制、主輔修制等，增強學生學習的主體性，滿足學生學習自由成為高校教學管理制度建設的當務之急。學生學習行為自由的確認與實現(xiàn)，使原高校內(nèi)部由學校管理者與教師主導的教學管理生態(tài)系統(tǒng)失衡，如何衡平學生、教師、學校管理者之間的利益關(guān)系，成為推動著高校教學管理制度持續(xù)變遷的動力之源。

(三)制度變遷的路徑依賴：高校教學管理制度變遷的制約因素

道格拉斯·C.諾思認為路徑依賴是在選定某種制度時，制度本身會在慣性的作用下產(chǎn)生自我強化機制，使其得到強化而不輕易改變，因此在制度變遷中會出現(xiàn)一些無效率制度在一定歷史時期內(nèi)存在的現(xiàn)象。通過歷史梳理，我國的高校教學管理制度呈現(xiàn)局部替換的漸進式變革特征，伴有明顯的路徑依賴。其原因在于，高校教學管理制度存在巨大的固定成本、學習效應、協(xié)調(diào)效應和適應性期望(29)道格拉斯·C.諾斯《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店2014年，第111頁。四方面的自我強化機制使其回報遞增，進而延滯著高校教學管理制度的發(fā)展與變革。

其一，高校教學管理制度變遷具有巨大的固定成本。新中國成立以來，為恢復、重建與發(fā)展高等教育，國家投入了巨大的人力、物力與財力，出臺了幾十部政策文件規(guī)范高校教學管理秩序，形成了一套以學分制為核心的高校教學管理制度運行機制和制度網(wǎng)絡，包括學籍管理制度、教學工作制度、教學組織制度、教學質(zhì)量監(jiān)管與評價制度等。高校教學管理制度的變革往往還會牽涉到諸如招生制度、教師管理制度、后勤管理制度等學校其他制度的改變。這些相互關(guān)聯(lián)的規(guī)范體系使制度變遷存在高昂成本，導致作為多重利益綜合體的政府基于自身效益函數(shù)最大化，更傾向于維持過去的制度結(jié)構(gòu)和關(guān)系。

其二，高校教學管理制度的學習效應降低了制度變遷的積極性。一方面，在改革開放初期的制度形成階段，為盡快撥亂反正，利用有限資源恢復與發(fā)展高等教育，國家恢復了新中國成立初期集權(quán)的“蘇式”高校教學管理制度，而后隨著市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型又開始借鑒美國模式，這本身就是一種自我學習和復制的行為。另一方面，在制度執(zhí)行過程中，個體和組織會恪守制度形塑的規(guī)則關(guān)系，并適應與學習如何基于既有制度增強自己獲益的能力。這種長期的制度運作模式已讓高校、相關(guān)人員習慣和適應了舊制度，因而很難在短期內(nèi)重新學習和接納新制度。

其三，高校教學管理制度的協(xié)調(diào)效應強化了舊制度的穩(wěn)固性?！罢揭?guī)則將導致一系列非正式約束的產(chǎn)生。它們修正正式規(guī)則，并將正式規(guī)則延伸至各種具體的應用領域”(30)道格拉斯·C.諾斯《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，第112頁。，進而補充與協(xié)調(diào)正式規(guī)則發(fā)揮作用。在我國的高校教學管理制度建設進程中，這些正式制度和非正式制度形成了一個穩(wěn)固結(jié)構(gòu)的高校教學管理制度共同體與相對穩(wěn)定的利益格局，其彼此間的協(xié)調(diào)效應增加了制度變遷的難度。

其四，高校教學管理制度的適應性期望制約制度變革的可能性。適應性期望產(chǎn)生的原因在于，建立在特定制度基礎上的契約的受歡迎程度的增加能降低規(guī)則持久性方面的不確定性。(31)道格拉斯·C.諾斯《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，第112頁。新中國成立以來，高校教學管理制度經(jīng)過充分的制度化過程已趨于固定，并在一定程度上為國家培養(yǎng)了適應當時需求的人才。隨著改革開放的不斷深入，高校教學管理制度通過進一步擴大高校教學管理自主權(quán)，增強制度彈性等制度微調(diào)變遷以適應環(huán)境變化，仍能使多數(shù)利益主體受益，故而人們對此制度的適應性期望使其傾向于減少大幅度改變制度的可能。

四 總結(jié)與反思

以歷史制度主義回溯與分析高校教學管理制度時發(fā)現(xiàn)，新中國成立以來，我國的高校教學管理制度在高等教育管理體制轉(zhuǎn)型與國家人才培養(yǎng)需求轉(zhuǎn)變的宏觀制度環(huán)境驅(qū)動下，發(fā)生了政府主導的強制性變遷。與此同時，高校教學管理制度中高校與政府的權(quán)力重組，以及學校管理者、教師、學生的權(quán)利衡平成為了高校教學管理制度誘致性變遷的內(nèi)生動力。伴隨著市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和社會對于人才培養(yǎng)需求的改變，我國開始逐步改革和完善高校教學管理制度，加強了制度建設中的靈活性，協(xié)調(diào)了其與政府統(tǒng)治之間的關(guān)系。這些制度擴大了學校和教師在高校教學管理活動中的管理自主權(quán)、教學自主權(quán)，在一定程度上保障了教師的教學自由，也通過彈性學制和選課制的形式在一定程度上賦予了教學活動中學生的學習自由。但其表現(xiàn)得仍不夠充分，尤其是對學生教學活動中的限制依然比較嚴格。

伴隨著新一代科技革命和工業(yè)革命的不斷加速，高校的教學形態(tài)虛擬化、教學時空無界化、交往關(guān)系網(wǎng)絡化、教學內(nèi)容開放化、學習方式自主化等改變，必將推動高校教學管理流程的解構(gòu)與重構(gòu)。然而，囿于制度變遷中的路徑依賴，深化高校教學管理制度變革無法一蹴而就。未來的高校教學管理制度改革，因應新時代人才培養(yǎng)需求，一要進一步擴大高校辦學自主權(quán)，尤其是厘清高校在虛擬教學管理活動中的權(quán)力邊界，以法律形式建立相關(guān)的負面清單制度；二要尊重與保障學生在高校教學管理活動中以學生個體學習自由為核心的學習自由權(quán)和以受教育為核心的學習條件保障權(quán)。(32)陳恩倫《論學習權(quán)》，《中國教育學刊》2003年第2期，第27-29頁。一方面，“承認與認證多種學習途徑所獲得的知識和能力，是終身學習框架的重要內(nèi)容之一”(33)陳恩倫、郭璨《以教師精準培訓推動教育精準扶貧》，《中國教育學刊》2018年第4期，第42-46頁。，故應在現(xiàn)行學分制和主輔修制的基礎上，通過廓清學分銀行的建設主體、建立學分認證與互換標準等(34)郭璨、陳恩倫《我國網(wǎng)絡教育政策變遷的多源流理論闡釋》，《教育研究》2019年第5期，第151-159頁。，構(gòu)建學生校內(nèi)外學習、線上線下學習成果認證與轉(zhuǎn)換的“學分銀行”制度；另一方面，建立以學習者中心、自治為基礎的由彈性環(huán)境、彈性管理和彈性學習組成的彈性學習制度，通過“以學習者為中心的彈性課程制度、以現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎的信息化教學交互系統(tǒng)、以彈性結(jié)合為特色的學習群體交流學習模式、以發(fā)展性和個性化為特點的彈性教學評價系統(tǒng)和以學分制為特點的學籍管理系統(tǒng)”(35)勞凱聲《把學習的權(quán)利還給學生——受教育權(quán)利的歷史演進及當前發(fā)展的若干新動向》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2015年第3期，第31-39頁。五個子系統(tǒng)，不斷增強高校學生學習管理的彈性與柔性。