張立陽(yáng)

【摘要】預(yù)算作為高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的約束條件，是其他各項(xiàng)工作的起點(diǎn)，在高校整個(gè)內(nèi)部控制體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。本文通過分析當(dāng)前高校預(yù)算管理內(nèi)部控制普遍存在的問題，提出了如何依托信息化技術(shù)，從預(yù)算控制環(huán)境、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效等四個(gè)方面對(duì)高校預(yù)算內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化的方案。以期為高校的預(yù)算管理內(nèi)部控制信息化建設(shè)提供一定的理論參考。

【關(guān)鍵詞】信息化；預(yù)算管理；內(nèi)部控制

【中圖分類號(hào)】F299

預(yù)算是高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的起點(diǎn)，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程的約束，從根本上確保高校內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，“以預(yù)算為主線，資金管控為核心”成為了當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)的核心理念。

教育部印發(fā)的《教育信息化2.0行動(dòng)計(jì)劃》中明確要求，要提高教育管理信息化水平，全面提升教育管理信息化支撐教育業(yè)務(wù)管理、政務(wù)服務(wù)、教學(xué)管理等工作的能力，助力教育教學(xué)、管理和服務(wù)的改革發(fā)展。在此背景下，如何利用信息化來優(yōu)化高校預(yù)算管理的內(nèi)部控制，顯得迫在眉睫。

一、信息化與內(nèi)部控制的關(guān)系

莫里斯（John J.Morris，2011）的研究數(shù)據(jù)表明，信息化程度的高低對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施效果有明顯影響，信息化程度高的企業(yè)，內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)相對(duì)較少。王建萍（2011）認(rèn)為，信息化可以融入到內(nèi)部控制制度的建設(shè)中，使其作為內(nèi)部控制不可缺少的部分，發(fā)揮內(nèi)部控制中信息化的作用，促進(jìn)信息化下內(nèi)部控制的完善程度?！督逃恐睂俑咝＝?jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》中也要求，高校應(yīng)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)嵌入學(xué)校管理信息系統(tǒng)，減少或消除人為操縱因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更有效控制。由此可見，隨著信息化的發(fā)展，內(nèi)部控制的建設(shè)已不能不考慮信息化對(duì)其的影響，信息化為內(nèi)部控制的有效實(shí)施提供了新的手段和方法，影響著內(nèi)部控制活動(dòng)的各方面。

二、高校預(yù)算管理內(nèi)部控制存在的問題

（一）預(yù)算控制環(huán)境較差

目前，多數(shù)高校的預(yù)算管理體系按照直線職能組織設(shè)計(jì)的思路進(jìn)行，即三層逐級(jí)控制的科層模式。第一層次是校黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等議事決策機(jī)構(gòu)，預(yù)算草案經(jīng)財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組討論，校長(zhǎng)辦公會(huì)審議后提交黨委會(huì)審定。第二層次是財(cái)務(wù)處，負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)職能部門和院系編制預(yù)算，并形成預(yù)算草案提交財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組討論。第三層次是職能部門和院系等基層預(yù)算部門，負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行本部門預(yù)算。

實(shí)現(xiàn)資源科學(xué)合理配置的前提條件是掌握充分的信息量，在這種預(yù)算管理體系下，各項(xiàng)資源的配置權(quán)集中于校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層，基層預(yù)算部門只有資源使用權(quán)。常言道：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，真正掌握信息最準(zhǔn)確最充分的是第三層次的基層預(yù)算部門，但資源配置的決策卻是由第一層次的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)們作出，這就形成了信息量的需求者和擁有者之間的矛盾，最終造成預(yù)算內(nèi)部控制的效率低下。

（二）預(yù)算編制準(zhǔn)確性和科學(xué)性較差

預(yù)算編制方法單一，各二級(jí)學(xué)院及職能部門由于缺乏決策數(shù)據(jù)信息，往往采取增量預(yù)算法，即以上年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，按照收支預(yù)算數(shù)=基期收支執(zhí)行數(shù)×（1+增長(zhǎng)比例）的原則，提出下一年度的預(yù)算方案，財(cái)務(wù)部門匯總所有預(yù)算信息后，以當(dāng)年總體收支平衡為目標(biāo)，再對(duì)各業(yè)務(wù)部門預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)修正。這種預(yù)算編制方法的優(yōu)點(diǎn)是效率高，但準(zhǔn)確性和科學(xué)性差。主要表現(xiàn)在增量預(yù)算忽略了學(xué)校事業(yè)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，每一年度的中心工作和重點(diǎn)工作任務(wù)均會(huì)有所不同，預(yù)算作為資源配置的工具，恰恰在這方面沒有很好地體現(xiàn)，造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的偏離，影響重點(diǎn)工作的完成和資金使用的效益。

（三）預(yù)算執(zhí)行和控制效果較差

高校的預(yù)算執(zhí)行和控制普遍存在效果欠佳、約束軟化等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：一是預(yù)算調(diào)整頻繁、隨意性大，調(diào)整程序不合理，追加調(diào)整審批的額度、重要性等界定標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致預(yù)算控制失去嚴(yán)肅性和約束力。二是預(yù)算執(zhí)行過程中沒有嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算額度安排各項(xiàng)支出，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)出現(xiàn)較大偏差。這是因?yàn)椴糠指咝５男?nèi)預(yù)算一般根據(jù)具體的業(yè)務(wù)性質(zhì)和項(xiàng)目名稱下達(dá)，沒有再進(jìn)一步細(xì)化到政府經(jīng)濟(jì)分類科目。如“學(xué)生活動(dòng)經(jīng)費(fèi)”、“實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)”、“課程建設(shè)經(jīng)費(fèi)”等，至于“課程建設(shè)經(jīng)費(fèi)”中有多少用于 “印刷費(fèi)”、“差旅費(fèi)”、“培訓(xùn)費(fèi)”等經(jīng)濟(jì)分類科目，則沒有再進(jìn)一步細(xì)化。隨著政府集中支付制度和政府支出經(jīng)濟(jì)分類科目的改革，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)已嚴(yán)格按照批復(fù)的部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行額度控制，而高校的校內(nèi)預(yù)算卻沒有相應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行預(yù)算控制，無形中形成了“預(yù)算兩張皮”情況，使得預(yù)算指標(biāo)在下達(dá)之初即存在不可執(zhí)行性的矛盾。之所以產(chǎn)生陷入這樣的困境，這一方面可能是受限于部分預(yù)算管理系統(tǒng)功能上的缺陷，也有可能是高校在預(yù)算控制上存在慣性思維，缺乏預(yù)算精細(xì)化管理的意識(shí)。三是預(yù)算執(zhí)行沒有及時(shí)分析反饋，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與序時(shí)進(jìn)度差異較大，削弱了預(yù)算執(zhí)行控制的效果。

（四）預(yù)算績(jī)效管理未落實(shí)

預(yù)算績(jī)效管理作為內(nèi)部控制的一種手段，需要將績(jī)效管理的思維融入預(yù)算的規(guī)劃、編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、公開和結(jié)果應(yīng)用等全過程。但是，目前多數(shù)高校的全流程預(yù)算績(jī)效體系不完善，績(jī)效管理基礎(chǔ)工作有待規(guī)范。主要表現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)，針對(duì)性差，與實(shí)際支出項(xiàng)目較難匹配。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法較為單一，主要采取目標(biāo)分析、效益分析等方法，這些方法受主觀因素影響較大，最終造成評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀性。由于缺少信息化及大數(shù)據(jù)支撐，難以做到預(yù)算績(jī)效的量化評(píng)價(jià)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高。

三、信息化環(huán)境下預(yù)算管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)

（一）預(yù)算控制環(huán)境優(yōu)化

通過搭建一個(gè)共享的、開放的、集成的信息化平臺(tái)可以讓直線職能式預(yù)算管理體系所帶來的信息不對(duì)稱，得到有效改善。平臺(tái)的設(shè)計(jì)要能夠同時(shí)滿足預(yù)算體系中不同層次人員對(duì)信息的需求，尤其是資源配置決策的需要。

信息化平臺(tái)產(chǎn)生和存儲(chǔ)的預(yù)算有關(guān)信息應(yīng)該具備全面性、及時(shí)性和前瞻性。全面性要求該平臺(tái)不能僅僅局限于財(cái)務(wù)系統(tǒng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，還應(yīng)該覆蓋資產(chǎn)管理、招生管理、學(xué)生管理、人事師資管理、教務(wù)管理等系統(tǒng)中有關(guān)人、財(cái)、物方面的所有數(shù)據(jù)，因?yàn)橹T如資產(chǎn)存量、招生計(jì)劃人數(shù)、在校生人數(shù)、人事師資數(shù)量及結(jié)構(gòu)、教學(xué)計(jì)劃安排等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)是進(jìn)行預(yù)算分配安排的重要決策依據(jù)之一。及時(shí)性要求平臺(tái)產(chǎn)生的業(yè)務(wù)信息能夠第一時(shí)間傳遞給預(yù)算管理的各個(gè)業(yè)務(wù)層面，從決策層到執(zhí)行層，因此，平臺(tái)生成信息必須符合適時(shí)性、合拍性、準(zhǔn)確性、應(yīng)急性和系統(tǒng)性等要求。前瞻性要求平臺(tái)產(chǎn)生的信息必須具備預(yù)期性、儲(chǔ)備性、融入性和銜接性，能為決策層發(fā)揮整體決策效益。

通過這樣的信息化平臺(tái)搭建，高校的預(yù)算管理體系趨于扁平化，決策層所需要的信息可以隨時(shí)獲取，并且可以親自獲取，提高了信息傳遞的效率并降低了信息失真的情況，使得資源配置的決策可以更加準(zhǔn)確而有效。

（二）預(yù)算編制控制優(yōu)化

要改變簡(jiǎn)單基于上年數(shù)據(jù)的增量調(diào)整預(yù)算方法，一方面需要充分的支撐預(yù)算編制的數(shù)據(jù)信息，另一方面需要基于大數(shù)據(jù)建立的各類科學(xué)的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)和收支預(yù)測(cè)模型。將預(yù)算編制全過程納入統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行集成和處理，可以實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)合理的零基預(yù)算。該平臺(tái)讓業(yè)務(wù)部門在編制預(yù)算時(shí)，能否方便直觀的獲取學(xué)校層面的多維度數(shù)據(jù)，不僅是以往年度預(yù)算執(zhí)行信息，還包括資產(chǎn)配置、教學(xué)計(jì)劃、學(xué)生情況、師資結(jié)構(gòu)等非財(cái)務(wù)信息。各部門可以利用平臺(tái)自身的分析預(yù)測(cè)模型及定額標(biāo)準(zhǔn)生成基本支出預(yù)算，項(xiàng)目預(yù)算則可以依據(jù)學(xué)校中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃中的大數(shù)據(jù)，從滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)遴選生成。在此基礎(chǔ)上，考慮到各業(yè)務(wù)部門的職能和發(fā)展需求差異，可以在模型計(jì)算分析的基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行修正，從而制訂出更加靈活和個(gè)性化的預(yù)算方案。

（三）預(yù)算執(zhí)行控制優(yōu)化

在信息化環(huán)境下，通過建立預(yù)算執(zhí)行控制系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全方位監(jiān)控，必須具備預(yù)算控制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析反饋等主要功能模塊。

預(yù)算控制模塊通過對(duì)控制規(guī)則的定義，一方面可以同時(shí)對(duì)不同口徑的預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)行額度控制，另一方面可以通過提前設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警級(jí)別，根據(jù)反饋的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)自動(dòng)選擇進(jìn)入下一步的預(yù)警措施。例如，高校通常要對(duì)不同的業(yè)務(wù)專項(xiàng)或科研項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算額度控制，同時(shí)還需要對(duì)不同的項(xiàng)目按照具體的政府經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行額度控制。當(dāng)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員通過預(yù)算管理系統(tǒng)填寫“費(fèi)用報(bào)銷申請(qǐng)單”時(shí)，一旦填寫金額，就會(huì)立即同時(shí)觸發(fā)項(xiàng)目額度和經(jīng)濟(jì)分類科目額度控制規(guī)則。如果該項(xiàng)報(bào)銷金額超過項(xiàng)目預(yù)算限額，則可能提示為高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警級(jí)別，開支被拒絕；如果金額未超項(xiàng)目預(yù)算限額，但超過經(jīng)濟(jì)分類科目限額，則風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警級(jí)別可能提示為“中等”，可以在項(xiàng)目預(yù)算總金額內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)科目之間的額度調(diào)整；如果金額既沒有超過項(xiàng)目限額，也沒有超過經(jīng)濟(jì)分類限額，則不會(huì)觸發(fā)預(yù)警。

預(yù)算調(diào)整模塊能識(shí)別判斷發(fā)起的預(yù)算調(diào)整的合理性，對(duì)嚴(yán)重偏離預(yù)算指標(biāo)不合理的調(diào)整申請(qǐng)，予以拒絕并反饋建議，對(duì)于合理的預(yù)算調(diào)整，按照預(yù)設(shè)的調(diào)整審批權(quán)限進(jìn)行控制。

預(yù)算分析反饋模塊通過跟蹤分析預(yù)算執(zhí)行情況，并與下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行比較，分析差異原因，如有異常，可自動(dòng)向有關(guān)人員預(yù)警。預(yù)算分析模板還可以根據(jù)不同的信息使用者，自定義分析指標(biāo)、分析維度以及分析圖表。分析指標(biāo)至少應(yīng)包括預(yù)算數(shù)、執(zhí)行數(shù)、調(diào)整數(shù)、執(zhí)行進(jìn)度等。分析維度至少應(yīng)包括部門、項(xiàng)目、科目、時(shí)間、金額單位等。因此，預(yù)算分析功能主要包括數(shù)據(jù)查詢、差異分析和預(yù)算分析表。

（四）預(yù)算績(jī)效控制優(yōu)化

在信息化環(huán)境下，通過建立包括預(yù)算規(guī)劃、編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、公開和結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的全過程預(yù)算績(jī)效信息管理系統(tǒng)，將績(jī)效控制的思維貫穿于整個(gè)預(yù)算管理過程，才能形成以績(jī)效目標(biāo)管理為導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制。

該系統(tǒng)至少應(yīng)具備績(jī)效的目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)實(shí)施、結(jié)果反饋等模塊，各模塊能通過統(tǒng)一的績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)，相互作用，相互配合。

績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)是各模塊實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，是整個(gè)預(yù)算績(jī)效系統(tǒng)的基礎(chǔ)，它必須是一個(gè)包含了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)資料、績(jī)效評(píng)價(jià)檔案和專家?guī)煸趦?nèi)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，能夠?qū)ο嚓P(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合并共享。

績(jī)效目標(biāo)管理模塊應(yīng)具備績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)和審核功能。業(yè)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目具體情況，選擇申報(bào)相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，并提交給財(cái)務(wù)部門或項(xiàng)目歸口管理部門進(jìn)行審核。

績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控模塊在績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，能否實(shí)時(shí)采集績(jī)效運(yùn)行信息，并進(jìn)行相應(yīng)的加工處理，核實(shí)獲取數(shù)據(jù)的可靠性并加以分析。如系統(tǒng)自動(dòng)判斷績(jī)效計(jì)劃執(zhí)行是否良好，預(yù)算支出是否合理，環(huán)境變化對(duì)計(jì)劃的影響程度等。

績(jī)效評(píng)價(jià)模塊在信息技術(shù)支撐下，可以綜合運(yùn)用數(shù)學(xué)模型、博弈和模擬、操作分析和經(jīng)濟(jì)計(jì)量等數(shù)學(xué)方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

結(jié)果反饋模塊能實(shí)現(xiàn)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向被評(píng)價(jià)部門反饋，反饋的評(píng)價(jià)結(jié)果通過歸納、分析后，能夠?yàn)橐院竽甓鹊念A(yù)算安排提供重要依據(jù)。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果須在一定范圍內(nèi)公開，并接受監(jiān)督。

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