□ 王海東，鄧小華

國(guó)家資歷框架(National Qualification Framework，NQF)是提升教育質(zhì)量和人力資源配置效率的重要制度安排，是世界各國(guó)探索構(gòu)建終身教育體系的一項(xiàng)新制度探索。我國(guó)政府在“十三五”期間，將資歷框架建設(shè)納入國(guó)家宏觀政策規(guī)劃。2016年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中首次提出，要“建立個(gè)人學(xué)習(xí)賬號(hào)和學(xué)分累計(jì)制度，暢通繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)通道。制定國(guó)家資歷框架，推進(jìn)非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、職業(yè)技能等級(jí)學(xué)分轉(zhuǎn)換互認(rèn)”[1]。今年年初先后出臺(tái)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》和《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中，均將“建設(shè)國(guó)家資歷框架”列為未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)構(gòu)建終身學(xué)習(xí)制度和發(fā)展職業(yè)教育的改革目標(biāo)之一。

從世界范圍來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的資歷框架建設(shè)始于20世紀(jì)八、九十年代，到2015年全球已有150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了或是正在建立國(guó)家資歷框架。[2]我國(guó)資歷框架建設(shè)要加快步伐、追趕世界潮流，就需要參考、借鑒國(guó)外資歷框架建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，如英國(guó)、澳大利亞、南非、新西蘭、歐盟及我國(guó)香港地區(qū)資歷框架的情況介紹和研究較多，而對(duì)發(fā)展中國(guó)家特別是亞洲諸國(guó)資歷框架建設(shè)研究相對(duì)較少。那些與我國(guó)國(guó)情傳統(tǒng)和發(fā)展階段類似的發(fā)展中國(guó)家，其正在探索的資歷框架建設(shè)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)其實(shí)更有參照意義和參考價(jià)值。為此，本研究主要選取了韓國(guó)、印度、泰國(guó)、印度尼西亞等4個(gè)亞洲鄰國(guó)，通過(guò)橫向比較、分析這些國(guó)家資歷框架建設(shè)進(jìn)展與經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)正在進(jìn)行的資歷框架建設(shè)探索提供借鑒與參考。

一、亞洲四國(guó)資歷框架建設(shè)狀況的比較

在全球資歷框架開發(fā)和建設(shè)潮流的影響下，亞洲一些國(guó)家和地區(qū)為解決國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人力資源開發(fā)和教育培訓(xùn)問(wèn)題，先后啟動(dòng)了本國(guó)的資歷框架建設(shè)，并通過(guò)行政立法形式確立了資歷框架建設(shè)目標(biāo)，提出了框架層級(jí)方案，制定了一系列建設(shè)任務(wù)規(guī)劃，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。下面從五個(gè)主要方面對(duì)韓國(guó)、印度、泰國(guó)和印尼的國(guó)家資歷框架建設(shè)情況進(jìn)行一個(gè)橫向比較。

1.建設(shè)進(jìn)度比較

韓國(guó)在終身教育制度探索方面一直走在亞洲前列。2007年韓國(guó)重新修訂《資歷框架法案》，引入了國(guó)家資歷框架規(guī)劃，并提出“政府應(yīng)建立基于國(guó)家能力標(biāo)準(zhǔn)(NCS)的資歷框架，資歷框架指的是資歷級(jí)別體系，使得職業(yè)技術(shù)教育和學(xué)習(xí)能夠互相聯(lián)系”。[3]韓國(guó)資歷框架(KQF)是由教育科學(xué)技術(shù)部(MOEST)與勞動(dòng)和就業(yè)部(MOEL)以及工業(yè)部等其他部門協(xié)商后發(fā)起的。

泰國(guó)國(guó)家資歷架構(gòu)(NQF)作為國(guó)家人力生產(chǎn)與發(fā)展倡議的一部分，是由教育部教育委員會(huì)辦公室(OEC)在2009—2018年教育改革第二個(gè)十年期間提出的。該法案于2010年12月21日獲得內(nèi)閣批準(zhǔn)。泰國(guó)NQF建立在已有的泰國(guó)高等教育資格框架(TQF)和泰國(guó)職業(yè)教育資格框架(TVQF)的基礎(chǔ)上。

印度尼西亞于2012年制定了印尼資格框架(IQF)。IQF以第8/2012號(hào)總統(tǒng)令的形式獲得了法律上的支持，并包含了從9年級(jí)到TVET和高等教育階段的銜接體系。目前正在籌備IQF的推廣實(shí)施。

印度在2015年的國(guó)家技能發(fā)展和創(chuàng)業(yè)政策中，提出了國(guó)家資歷框架建設(shè)方案。印度框架定名為國(guó)家技能資格框架(NSQF)，新框架以國(guó)家技能發(fā)展局(NSDA)為基礎(chǔ)，包括了國(guó)家職業(yè)資格框架(NVQF)和國(guó)家職業(yè)教育資格框架(NVEQF)兩個(gè)子框架。目前，印度已經(jīng)提出一個(gè)從低到高的10等級(jí)的框架體系。國(guó)家技能開發(fā)局于2013年6月成立，主要任務(wù)是協(xié)調(diào)各領(lǐng)域技能標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)活動(dòng)，它是印度技能資歷框架建設(shè)的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[4]

2.問(wèn)題挑戰(zhàn)與建設(shè)目標(biāo)比較

韓國(guó)KQF試圖解決的挑戰(zhàn)之一，是獲取職業(yè)資格的學(xué)生人數(shù)和學(xué)術(shù)資格的學(xué)生人數(shù)之間存在嚴(yán)重失衡。造成這種不平衡的主要原因，是韓國(guó)社會(huì)對(duì)學(xué)歷的重視程度很高，而對(duì)職業(yè)教育長(zhǎng)期不重視。挑戰(zhàn)之二是，其職業(yè)技術(shù)資格領(lǐng)域存在三種主要資質(zhì)類型，分別是：國(guó)家技術(shù)資格(包括制造、服務(wù)和商業(yè)領(lǐng)域)、國(guó)家職業(yè)資格(包括律師、會(huì)計(jì)師、專利專家等120個(gè)職業(yè))和社會(huì)認(rèn)可的私營(yíng)職業(yè)資格等。由于這些資格證書是由各個(gè)政府部門頒發(fā)的，它們之間缺乏一致性，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于復(fù)雜并與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，相互之間無(wú)法比較。因此，韓國(guó)資歷框架建設(shè)的首要目的是：建立職業(yè)和教育進(jìn)步的標(biāo)準(zhǔn)和階梯，使牙科機(jī)械師可以成為牙醫(yī)，法律和會(huì)計(jì)職業(yè)辦事員可以成為律師和會(huì)計(jì)。[5]

印度決心成為全球商業(yè)的重要人才來(lái)源，面臨的巨大挑戰(zhàn)是確保其勞動(dòng)力擁有適合本國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的技能。當(dāng)前，印度的勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況不容樂(lè)觀：數(shù)百萬(wàn)人從中學(xué)和大學(xué)畢業(yè)后就直接進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)工作，熟練工人卻供不應(yīng)求。據(jù)估計(jì)，在未來(lái)6年(截至2022年)首次進(jìn)入職場(chǎng)的1.046億人將需要某種形式的培訓(xùn)。農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門現(xiàn)有的2.982 5億勞動(dòng)力也需要培訓(xùn)。[6]印度面臨的另一個(gè)問(wèn)題是社會(huì)公眾對(duì)職業(yè)技能教育的不重視，職業(yè)教育被視為那些無(wú)法取得進(jìn)步或選擇退出正式學(xué)術(shù)體系的人的最后出路。多年來(lái)，中央政府的技能發(fā)展方案分散在20多個(gè)部委，缺乏協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。為此，印度需要建立一個(gè)國(guó)家資格框架來(lái)使得其普通教育、職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，既符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，又與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求更緊密結(jié)合，還能認(rèn)可各種形式的學(xué)習(xí)成果。

泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)尤其是制造業(yè)，近年來(lái)得到了快速發(fā)展，但勞動(dòng)力素質(zhì)整體仍然偏低。根據(jù)泰國(guó)發(fā)展研究所(TDRI)一項(xiàng)針對(duì)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的工人資格的研究表明：“大約700萬(wàn)到1 000萬(wàn)名工人在這些領(lǐng)域沒(méi)有資格，2 166萬(wàn)人只接受過(guò)小學(xué)教育，與此同時(shí)594萬(wàn)人只接受過(guò)較低的中等教育。許多工人在工作中獲得了職業(yè)能力，但仍然沒(méi)有資格。”[7]泰國(guó)資歷框架旨在解決這一問(wèn)題。政府視資歷架構(gòu)為提升人力資源和競(jìng)爭(zhēng)力的工具，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)今急速轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的生產(chǎn)和服務(wù)需求。通過(guò)制定統(tǒng)一的資格標(biāo)準(zhǔn)和明確的學(xué)習(xí)成果要求，促使個(gè)人能夠清晰地規(guī)劃自己的學(xué)習(xí)軌跡。

印度尼西亞目前提供的教育和培訓(xùn)支離破碎，質(zhì)量也很差。而IQF旨在解決這一問(wèn)題而建立，以滿足日益移動(dòng)化和全球化的高等教育市場(chǎng)需求。它還將提高資格的質(zhì)量并確認(rèn)其水平，使人力能更有效地部署在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的正式和非正式部門。它將具體規(guī)劃印度尼西亞和其他國(guó)家資格之間的對(duì)等，以提高印度尼西亞的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并使國(guó)家對(duì)全球貿(mào)易更加開放。IQF還打算為印度尼西亞所有教育和培訓(xùn)的提供方，特別是那些致力于指導(dǎo)失業(yè)者獲得適當(dāng)工作機(jī)會(huì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供一個(gè)統(tǒng)一的參考系?？梢?jiàn)，印度尼西亞國(guó)家資歷框架的首要目的是提升本國(guó)勞動(dòng)力的數(shù)量和質(zhì)量，以便使更多人更好地進(jìn)入國(guó)家和國(guó)際就業(yè)市場(chǎng)。詳見(jiàn)表1。

表1 亞洲四國(guó)資歷框架問(wèn)題挑戰(zhàn)與建設(shè)目標(biāo)比較

3.管理機(jī)構(gòu)比較

組織管理機(jī)構(gòu)的確定，對(duì)于資歷框架的落地實(shí)施來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。像歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，不少亞洲國(guó)家通過(guò)國(guó)家行政立法建立一個(gè)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方面共同參與、分工合作的機(jī)制來(lái)實(shí)施資歷框架建設(shè)。見(jiàn)表2。

韓國(guó)一直在發(fā)展傳統(tǒng)高等教育體系與職業(yè)培訓(xùn)和資格體系之間的銜接體系，如韓國(guó)技能標(biāo)準(zhǔn)(KSS)、國(guó)家職業(yè)體系(NOS)和韓國(guó)資格框架(KQF)。國(guó)家職業(yè)體系由勞動(dòng)和就業(yè)部開發(fā)運(yùn)營(yíng)，國(guó)家技能標(biāo)準(zhǔn)則由教育科學(xué)技術(shù)部負(fù)責(zé)，而韓國(guó)資格框架整合了國(guó)家技能標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家職業(yè)體系。因此，為避免教育科學(xué)技術(shù)部、勞動(dòng)和就業(yè)部，以及代表產(chǎn)業(yè)界的工業(yè)部之間出現(xiàn)部門本位主義問(wèn)題，韓國(guó)成立了政策協(xié)調(diào)辦公室，其主要任務(wù)是加強(qiáng)全面協(xié)調(diào)職能和有效地執(zhí)行與資格有關(guān)的政策。2010年12月，政策協(xié)調(diào)辦公室將韓國(guó)技能標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家職業(yè)體系統(tǒng)一納入國(guó)家控制體系，從而將各種職業(yè)技術(shù)教育和職業(yè)資格制度聯(lián)系起來(lái)，并幫助發(fā)展以能力為基礎(chǔ)的職業(yè)技術(shù)教育制度。

表2 亞洲四國(guó)資歷框架建設(shè)中的法律制度和組織管理機(jī)構(gòu)比較

印度國(guó)家技能資歷框架(NSQF)組織管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成十分復(fù)雜，包括人力資源開發(fā)部、中央教育委員會(huì)、指導(dǎo)委員會(huì)、職業(yè)教育和技能發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)、部門技能委員會(huì)、國(guó)家技能開發(fā)公司、行業(yè)組織等。印度國(guó)家技能發(fā)展局(NSDA)則通過(guò)統(tǒng)籌這些重要的利益相關(guān)部門來(lái)實(shí)現(xiàn)NSQF計(jì)劃，充當(dāng)了國(guó)家和部門資格看門人的重要角色。其任務(wù)是協(xié)調(diào)該國(guó)的技能開發(fā)活動(dòng)，不僅負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)與開發(fā)NSQF、制定NSQF內(nèi)的質(zhì)量保證體系，還負(fù)責(zé)組織國(guó)家技能資格委員會(huì)、管理國(guó)家勞工市場(chǎng)資料系統(tǒng)。另外，印度的國(guó)家技能開發(fā)公司的主要任務(wù)是，支持私營(yíng)部門參與技能發(fā)展。

泰國(guó)建立資歷框架的管理責(zé)任，掌握在教育部、勞工和工業(yè)部、泰國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)、泰國(guó)商會(huì)和泰國(guó)貿(mào)易委員會(huì)手中。泰國(guó)教育部教育委員會(huì)辦公室(OEC)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與泰國(guó)NQF有關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)，由教育機(jī)構(gòu)、工作場(chǎng)所和專業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威專家組成的全國(guó)委員會(huì)將根據(jù)內(nèi)閣批準(zhǔn)的原則和準(zhǔn)則，負(fù)責(zé)實(shí)施泰國(guó)NQF。除此之外，泰國(guó)還計(jì)劃設(shè)立一個(gè)中央機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)該部各主要組織的工作計(jì)劃和進(jìn)行公關(guān)活動(dòng)。

同樣，為了建設(shè)國(guó)家資歷框架，印度尼西亞成立了印度尼西亞資格委員會(huì)(IQB)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)教育和文化部，人力部，以及研究、技術(shù)和高等教育部，確保各利益相關(guān)者之間形成穩(wěn)定的合作關(guān)系。

4.框架層級(jí)設(shè)置比較

韓國(guó)KQF設(shè)有8個(gè)級(jí)別，包括國(guó)家能力標(biāo)準(zhǔn)(NCS)。根據(jù)《資歷框架法》第2條，能力是一個(gè)綜合性概念，包括執(zhí)行一項(xiàng)工作所必需的知識(shí)、技能和態(tài)度。見(jiàn)表3。

表3 韓國(guó)普通教育和資格的等值[3]

泰國(guó)NQF目前有9個(gè)級(jí)別。每個(gè)級(jí)別由基于學(xué)習(xí)結(jié)果的級(jí)別描述符描述。通過(guò)將教育資格等級(jí)(中等、職業(yè)和高等)與各產(chǎn)業(yè)集群所要求的能力等級(jí)聯(lián)系起來(lái)，得出層次描述，從而確保教育內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)需求之間盡可能接近。當(dāng)前該框架正在重新規(guī)劃，計(jì)劃將級(jí)別數(shù)量減少到8個(gè)。見(jiàn)表4。

表4 泰國(guó)國(guó)家資格框架層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)[7]

印尼IQF由9個(gè)級(jí)別組成，分別以學(xué)習(xí)成果和特定工作能力為特征。見(jiàn)表5。每個(gè)層次的描述符指定了該層次的個(gè)人可以展示的學(xué)習(xí)成果或能力，并被分為兩類:一般能力和特定能力。一般能力描述包括個(gè)性、工作態(tài)度和道德，適用于每一個(gè)印尼公民的每一個(gè)層次。特定能力描述每個(gè)人獨(dú)有的知識(shí)和技能，并且是特定于級(jí)別的。表5說(shuō)明了不同教育類型的學(xué)習(xí)成果與IQF資格等級(jí)之間的參照方案。這項(xiàng)計(jì)劃將更能夠保障教育課程的畢業(yè)生在相應(yīng)的水平上具備適當(dāng)?shù)哪芰Α?/p>

印度NSQF是一個(gè)基于能力的框架，它將資格劃分為10個(gè)級(jí)別：第一級(jí)是入門級(jí)，第十級(jí)是最高級(jí)。各等級(jí)能力水平從如下4個(gè)維度進(jìn)行界定：(1)專業(yè)知識(shí)，這個(gè)人在這一級(jí)必須知道什么；(2)專業(yè)技能，這個(gè)人在這一級(jí)應(yīng)能夠做什么；(3)核心技能，包括軟技能和人際關(guān)系技能；(4)責(zé)任，該人在從事工作時(shí)需要的監(jiān)督程度，或該人對(duì)他人行使的監(jiān)督程度。這些是學(xué)習(xí)者必須具備的能力，無(wú)論他們是通過(guò)正規(guī)、非正規(guī)還是非正式的教育和培訓(xùn)獲得。不同級(jí)別所需知識(shí)、技能和能力由相應(yīng)級(jí)別描述符來(lái)進(jìn)行描述。資格由特定學(xué)習(xí)單位的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組成。這使得學(xué)習(xí)者、教育工作者、培訓(xùn)提供者和雇主能夠獲得關(guān)于不同技能部門的廣泛同等資格的信息。

表5 印度尼西亞不同類型教育的學(xué)習(xí)結(jié)果對(duì)等情況[8]

5.框架實(shí)施與對(duì)接比較

自從KSS和NOS合并為國(guó)家能力標(biāo)準(zhǔn)(NCS)以來(lái)，韓國(guó)勞動(dòng)和就業(yè)部(MOEL)及其附屬公司一直負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)NCS。MOEL負(fù)責(zé)完善職業(yè)資格證書、提高職業(yè)資格證書的實(shí)用性、升級(jí)以工作為導(dǎo)向的考試體系，MOEL還監(jiān)督NCS在勞動(dòng)力市場(chǎng)的應(yīng)用。9個(gè)政府部門負(fù)責(zé)開發(fā)非國(guó)營(yíng)行業(yè)20個(gè)職業(yè)大類標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)林、紡織、化學(xué)品、機(jī)械、電子、環(huán)境、金融服務(wù)、保健、文化、旅游、食品加工和人力服務(wù)。部門委員會(huì)(SC)幫助協(xié)調(diào)教育、培訓(xùn)和工業(yè)之間的聯(lián)系，而教育部則與各個(gè)利益相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)商，協(xié)調(diào)不同部門的資格。2002年至2012年，韓國(guó)為85個(gè)領(lǐng)域和331個(gè)工種制定了標(biāo)準(zhǔn)。并計(jì)劃為212個(gè)領(lǐng)域和826個(gè)工種制定標(biāo)準(zhǔn)。[3]韓國(guó)尋求使本國(guó)資格框架與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織中其他國(guó)家的資格框架相一致。這將使整個(gè)區(qū)域的資格得到相互承認(rèn)，以支持教育和勞動(dòng)力流動(dòng)。

印度國(guó)家技能資格委員會(huì)(NSQC)定期舉行審議會(huì)議，作為一種評(píng)估印度實(shí)施NSQF情況的機(jī)制。根據(jù)2016年7月委員會(huì)第12次會(huì)議的報(bào)告，國(guó)家自然科學(xué)和發(fā)展管理局通知國(guó)家質(zhì)量控制中心，在質(zhì)量保證框架下第一本手冊(cè)《概覽》已獲批準(zhǔn)。[4]這3份已提交的手冊(cè)，分別涉及國(guó)家SQF資格的登記、培訓(xùn)/教育機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和評(píng)估機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。國(guó)家自然科學(xué)基金與印度各邦的國(guó)家自然科學(xué)基金及中央各部合作，采取了各種技能發(fā)展倡議。RPL策略草案已經(jīng)提交給MSDE。NSDA還開發(fā)了國(guó)家資格登記冊(cè)，收集了所有獲得批準(zhǔn)的資格及其相應(yīng)的NSQF級(jí)別。截至2016年7月，該登記冊(cè)由1 520名核證機(jī)關(guān)認(rèn)可的資格組成，并已在網(wǎng)上公布，供公眾瀏覽。在資歷框架的對(duì)接方面，印度加強(qiáng)與歐盟委員會(huì)的合作，共同設(shè)立的印度—?dú)W盟技能發(fā)展項(xiàng)目(India-EU skills development project)將支持勞動(dòng)力在全球就業(yè)市場(chǎng)中的流動(dòng)，該項(xiàng)目參考以EQF為主要目標(biāo)而建設(shè)NSQF。

泰國(guó)為了NQF的實(shí)現(xiàn)，特別規(guī)劃了4項(xiàng)實(shí)施戰(zhàn)略[7]：戰(zhàn)略之一涉及在工作場(chǎng)所、專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)和/或職業(yè)團(tuán)體與教育機(jī)構(gòu)之間發(fā)展有系統(tǒng)的合作，以便根據(jù)NQF準(zhǔn)則培養(yǎng)具備必要技能、知識(shí)和態(tài)度的人力；戰(zhàn)略之二涉及按照NQF等級(jí)說(shuō)明編制課程，將開展宣傳運(yùn)動(dòng)，鼓勵(lì)工作場(chǎng)所、專業(yè)協(xié)會(huì)和教育機(jī)構(gòu)共同設(shè)計(jì)結(jié)合正規(guī)、非正規(guī)和非正式教育系統(tǒng)的課程，并確定每個(gè)資格級(jí)別的學(xué)習(xí)成果和成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，還將建立一個(gè)系統(tǒng)，按照NQF的水平監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和鑒定教育機(jī)構(gòu)；戰(zhàn)略之三涉及發(fā)展評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)學(xué)習(xí)成績(jī)的制度，包括承認(rèn)以前的學(xué)習(xí)和學(xué)分積累與轉(zhuǎn)移的機(jī)制；戰(zhàn)略之四涉及協(xié)調(diào)教育機(jī)構(gòu)，努力將教育同勞動(dòng)力市場(chǎng)所需的技能聯(lián)系起來(lái)。為了引入地區(qū)框架參考，泰國(guó)計(jì)劃將NQF與其他東盟國(guó)家以及東盟區(qū)域框架聯(lián)系起來(lái)，目前正在修訂該質(zhì)量保證架構(gòu)，將等級(jí)減至8個(gè)，以支持與這些區(qū)域的對(duì)接工作。

印尼的教育和文化部，研究、技術(shù)和高等教育部及勞動(dòng)委員會(huì)通過(guò)高等教育研究項(xiàng)目和職業(yè)/專業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，在整個(gè)職業(yè)教育中引入了國(guó)家資歷框架。資歷框架按照《亞洲及太平洋高等教育研究、文憑及學(xué)位認(rèn)可區(qū)域公約》進(jìn)行了設(shè)計(jì)規(guī)劃。這份公約于1983年12月16日簽署，于2008年1月30日進(jìn)行了續(xù)簽。這項(xiàng)批準(zhǔn)通過(guò)第103/2007號(hào)總統(tǒng)令而合法化。目前，IQF沒(méi)有與任何其他框架相連接。[8]但有關(guān)部門也會(huì)根據(jù)其他經(jīng)濟(jì)體的需要對(duì)其資格進(jìn)行評(píng)估和承認(rèn)。例如，研究、技術(shù)和高等教育部負(fù)責(zé)海外文憑的承認(rèn)事務(wù)。

二、亞洲四國(guó)資歷框架建設(shè)的共同經(jīng)驗(yàn)

盡管韓國(guó)、印度、泰國(guó)和印度尼西亞等四國(guó)資歷框架建設(shè)的起點(diǎn)、模式和路徑并不完全一致，其建設(shè)目標(biāo)、等級(jí)設(shè)定、資格類型也不盡相同，但通過(guò)分析比較仍可以發(fā)現(xiàn)存在諸多共同經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)資歷框架建設(shè)提供了視角思路與選擇路徑上的參考。

1.以技能發(fā)展與促進(jìn)就業(yè)為主要目標(biāo)

國(guó)家資歷框架的建設(shè)目標(biāo)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)家資歷框架功能的期待。國(guó)際勞工組織(ILO)專家提出了國(guó)家資歷框架的14項(xiàng)功能，包括：“促進(jìn)現(xiàn)有各種資格間交流溝通，提高資格的透明度，改善教育、培訓(xùn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的關(guān)系，支持學(xué)習(xí)者在系統(tǒng)之間流動(dòng)以及進(jìn)入或重新進(jìn)入教育和培訓(xùn)系統(tǒng)，使先前學(xué)習(xí)得到承認(rèn)，增加教育和培訓(xùn)的靈活性，并提高技術(shù)與職業(yè)教育和培訓(xùn)以及基于工作場(chǎng)所的培訓(xùn)所獲取的資格的地位等等?！盵9]這些功能定位可視為國(guó)家資歷框架的目標(biāo)體系。韓國(guó)、印度、泰國(guó)和印度尼西亞等亞洲國(guó)家都把資歷框架的目標(biāo)聚焦到職業(yè)技能發(fā)展與促進(jìn)就業(yè)方面，抓住了教育體系與勞動(dòng)力市場(chǎng)溝通的核心訴求，資歷框架的其他目標(biāo)都是從核心目標(biāo)派生出來(lái)的。

在當(dāng)今競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)，“為了從一個(gè)企業(yè)跳到另一個(gè)企業(yè)、從一個(gè)地方移動(dòng)到另一個(gè)地方，擁有一個(gè)便于攜帶的、能證明技能水平的證書非常重要?！盵10]符合職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的資格證書，不僅對(duì)初次就業(yè)者有用，還應(yīng)確保失業(yè)或離職的工人再次求職時(shí)有能力在原崗位實(shí)現(xiàn)就業(yè)。例如，泰國(guó)政府視資歷框架為提升人力能力和競(jìng)爭(zhēng)力的工具，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)今急速轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的生產(chǎn)和服務(wù)需求?；诖耍﹪?guó)資歷框架的主要目標(biāo)就是“提高教育學(xué)歷與工業(yè)需要的相關(guān)性，提高制造業(yè)和服務(wù)部門的人力素質(zhì)，提高國(guó)內(nèi)和區(qū)域勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力”[7]。印度國(guó)家技能資歷框架突出資格的技能屬性，在資歷框架的目標(biāo)描述中，特別強(qiáng)調(diào)青年人、熟練工人、技術(shù)工人的技能培訓(xùn)及其與工業(yè)需求的匹配程度。資歷框架等級(jí)的設(shè)定與個(gè)體職業(yè)生涯的發(fā)展具有內(nèi)在的一致性，使得資歷框架本身就是一個(gè)關(guān)于個(gè)體職業(yè)成長(zhǎng)的階梯。同樣，韓國(guó)資歷框架在目標(biāo)定位上，建立教育與職業(yè)發(fā)展的進(jìn)步階梯，給予從業(yè)者職業(yè)轉(zhuǎn)換和躍升的機(jī)會(huì)。

2.層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)學(xué)習(xí)成果導(dǎo)向與能力本位

學(xué)習(xí)成果導(dǎo)向是國(guó)家資歷框架建設(shè)的普遍原則。知識(shí)、技能、態(tài)度構(gòu)成了學(xué)習(xí)者的能力，而學(xué)習(xí)成果則是能力的外顯形式。因此，國(guó)家資歷框架以學(xué)習(xí)成果為導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)乃是以能力為本位。印度、韓國(guó)、泰國(guó)和印度尼西亞四國(guó)資歷框架的等級(jí)劃分雖然不完全相同，但都體現(xiàn)了成果導(dǎo)向和能力本位的特征。例如，印度國(guó)家技能資歷框架就是一個(gè)基于能力的框架，它將資格劃分為10個(gè)級(jí)別。該框架的能力范疇涉及4個(gè)維度，體現(xiàn)了學(xué)習(xí)者必須具備的能力。每個(gè)資歷級(jí)別由描述所涉及級(jí)別所需知識(shí)、技能和能力的級(jí)別描述符來(lái)進(jìn)行描述，并對(duì)應(yīng)相應(yīng)的學(xué)習(xí)成果。國(guó)家能力標(biāo)準(zhǔn)(NCS)是韓國(guó)資歷框架的核心概念要素，亦是韓國(guó)資歷框架等級(jí)劃分的基本依據(jù)，它包括執(zhí)行一項(xiàng)工作所必需的知識(shí)、技能和態(tài)度。

對(duì)于達(dá)到資歷等級(jí)要求的個(gè)人，可授予相應(yīng)等級(jí)的資格證書。在國(guó)家資歷框架范疇內(nèi)，正規(guī)教育的學(xué)習(xí)成果容易認(rèn)定，而非正規(guī)教育和非正式學(xué)習(xí)以及先前學(xué)習(xí)和工作的學(xué)習(xí)成果則很難認(rèn)定。韓國(guó)在先前學(xué)習(xí)成果和非正規(guī)教育、非正式學(xué)習(xí)成果認(rèn)定方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，韓國(guó)承認(rèn)和認(rèn)可非正規(guī)學(xué)習(xí)與先前學(xué)習(xí)成果的機(jī)制是與KQF和NCS一起發(fā)展起來(lái)的。目前，韓國(guó)正在努力重組國(guó)家資格體系，使學(xué)習(xí)者能夠通過(guò)國(guó)家學(xué)分銀行系統(tǒng)(ACBS)積累獲得資格和大學(xué)學(xué)位的學(xué)分。與之類似，在印度尼西亞，非正規(guī)教育或非正式學(xué)習(xí)以及生活或工作經(jīng)歷所積累的學(xué)習(xí)成果，通過(guò)一個(gè)“學(xué)分轉(zhuǎn)換計(jì)劃”轉(zhuǎn)化為正規(guī)教育學(xué)習(xí)成果，并可以取得等同的學(xué)位，其實(shí)質(zhì)是為個(gè)人提供更廣泛的途徑接受正規(guī)教育。

3.框架建設(shè)凸顯法律規(guī)制與多元共治

在資歷框架建設(shè)過(guò)程中，印度、韓國(guó)、泰國(guó)和印度尼西亞四國(guó)都體現(xiàn)了法律制度的規(guī)制作用和利益相關(guān)者的多元共治特征。法律制度是國(guó)家資歷框架建設(shè)的根本保障，印度的國(guó)家技能發(fā)展政策(2015)，韓國(guó)的國(guó)家技術(shù)資格法、資歷框架法，印度尼西亞關(guān)于資歷框架建設(shè)的總統(tǒng)令以及泰國(guó)的資歷框架法案等，為四國(guó)的國(guó)家資歷框架建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)，使資歷框架建設(shè)與開發(fā)有法可依，具有持久公信力。

國(guó)家資歷框架建設(shè)是國(guó)家行為，而不是某個(gè)部門、行業(yè)領(lǐng)域或個(gè)別機(jī)構(gòu)意志的體現(xiàn)。我國(guó)學(xué)者肖鳳翔和鄧小華曾指出：“國(guó)家資格框架屬于國(guó)家教育制度、勞動(dòng)制度的頂層制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)的是國(guó)家意志和國(guó)家行為?！盵11]參與國(guó)家資歷框架建設(shè)的主體，應(yīng)該是多元的，既包括政府公共部門，也包括私營(yíng)部門。這些主體之間形成了一個(gè)多元共治的治理結(jié)構(gòu)。能否動(dòng)員不同利益相關(guān)者的深度參與，是國(guó)家資歷框架建設(shè)走向成功的關(guān)鍵。從四個(gè)國(guó)家的組織管理機(jī)構(gòu)來(lái)看，承擔(dān)資歷框架建設(shè)主要職責(zé)的是教育部門、勞動(dòng)和人力資源部門以及各行業(yè)部門。

4.框架應(yīng)用強(qiáng)調(diào)開放包容與區(qū)域?qū)?/p>

在資格類型方面，國(guó)家資歷框架是一個(gè)包容性的資格集合體，它對(duì)所有獲得正式認(rèn)可的教育資格和職業(yè)資格開放。在學(xué)習(xí)成果認(rèn)證方面，國(guó)家資歷框架同等地對(duì)待正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)成果，承認(rèn)先前學(xué)習(xí)經(jīng)歷和工作經(jīng)驗(yàn)。在資格開發(fā)(包括教育與培訓(xùn)課程開發(fā)、學(xué)習(xí)成果積累、轉(zhuǎn)換系統(tǒng)開發(fā))、認(rèn)證和使用的過(guò)程中，國(guó)家資歷框架對(duì)政府、教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、雇主等所有利益相關(guān)者開放。比如泰國(guó)就在資歷框架實(shí)施中提出了四大戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)工作場(chǎng)所、專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)和/或職業(yè)團(tuán)體與教育機(jī)構(gòu)之間在人力開發(fā)、課程編制、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和發(fā)展評(píng)價(jià)等方面的系統(tǒng)性合作，充分體現(xiàn)了國(guó)家資歷框架應(yīng)用過(guò)程中的開放包容性。如果國(guó)家資歷框架的應(yīng)用只是在教育部門或人力資源保障部門內(nèi)部封閉地進(jìn)行，各部門間的本位主義思想強(qiáng)勢(shì)，而不能彰顯對(duì)各利益相關(guān)者的開放包容，就不可能走向成功。

與區(qū)域其他國(guó)家的資歷框架相對(duì)接是韓國(guó)、泰國(guó)和印度等國(guó)家資歷框架應(yīng)用的基本特征之一。韓國(guó)尋求使其本國(guó)的資格框架與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(亞太經(jīng)合組織)論壇中其他國(guó)家正在發(fā)展的資格框架相一致。這將使整個(gè)區(qū)域的資格得到相互承認(rèn)，支持教育和勞動(dòng)力流動(dòng)。泰國(guó)教育部教育委員會(huì)辦公室正在積極推動(dòng)泰國(guó)資歷框架與其他東盟國(guó)家以及東盟區(qū)域框架聯(lián)系起來(lái)。為了支持其NQF與東盟區(qū)域框架的對(duì)接，泰國(guó)將本國(guó)資歷框架的等級(jí)從現(xiàn)在的9個(gè)減至8個(gè)。盡管印度尼西亞國(guó)家資歷框架目前尚未與任何其他框架相對(duì)接，但是正考慮設(shè)立一個(gè)工作組，討論如何將IQF與東盟區(qū)域資格框架聯(lián)系起來(lái)。同樣，印度通過(guò)參考?xì)W盟資歷框架(EQF)來(lái)研究印度國(guó)家技能資歷框架與國(guó)際對(duì)接。顯然，只有在更大范圍內(nèi)應(yīng)用國(guó)家資歷框架，才能顯示出其價(jià)值和生命力。

三、對(duì)我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)的啟示

亞洲四鄰國(guó)在國(guó)家資歷框架建設(shè)中所面對(duì)的問(wèn)題、推進(jìn)路徑與實(shí)施中的共同經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的資歷框架建設(shè)具有重要的參考和啟示。

第一，國(guó)家資歷框架已成為亞洲國(guó)家乃至世界各國(guó)探索終身教育新制度的一個(gè)潮流與方向。可以看到，亞洲鄰國(guó)與我國(guó)資歷框架建設(shè)背景、面對(duì)的問(wèn)題與挑戰(zhàn)都十分類似。與韓、印、泰、印尼一樣，我國(guó)當(dāng)前教育體系與勞動(dòng)力市場(chǎng)嚴(yán)重脫節(jié)，各行業(yè)技能培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)或是缺乏、或是陳舊，且缺少橫向可比性；職業(yè)技術(shù)教育在社會(huì)上長(zhǎng)期不受重視，各類非正規(guī)、非正式學(xué)習(xí)得不到適當(dāng)?shù)某姓J(rèn)和認(rèn)可；學(xué)校教育、繼續(xù)教育和職業(yè)教育與培訓(xùn)三大體系缺乏銜接溝通的渠道等。資歷框架建設(shè)為解決上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、構(gòu)建終身學(xué)習(xí)制度提供了一個(gè)制度創(chuàng)新的方向和政策性工具，成為世界大多數(shù)國(guó)家的共同選擇。亞洲國(guó)家緊跟國(guó)際潮流，先后啟動(dòng)了本國(guó)資歷框架建設(shè)探索。我國(guó)為建設(shè)終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)，于“十三五”期間開始將資歷框架建設(shè)納入國(guó)家規(guī)劃，出臺(tái)了一系列文件。

第二，在我國(guó)資歷框架建設(shè)方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)中，要充分借鑒先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。亞洲國(guó)家在資歷框架建設(shè)探索中一些好的做法，如以職業(yè)技術(shù)教育改革為切入點(diǎn)，通過(guò)國(guó)家立法來(lái)確保資歷框架規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性、合法性；發(fā)揮中央政府的引領(lǐng)作用，積極協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)機(jī)構(gòu)共同參與建設(shè)過(guò)程；框架的層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)學(xué)習(xí)成果導(dǎo)向與能力本位，并充分考慮到與區(qū)域性、國(guó)際性的框架接軌等等，對(duì)我國(guó)都有重要的借鑒參考價(jià)值。此外，歐盟2008年推出的8等級(jí)的歐洲終身教育資歷框架，作為第三代框架對(duì)于世界各國(guó)有著重要的影響。東盟10國(guó)于2013年建立的區(qū)域性資歷參照框架，也有著重要參考意義。我國(guó)的資歷框架建設(shè)在方案設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)充分借鑒歐盟、東盟框架以及重要鄰國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)交流合作，以少走彎路。

第三，我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)應(yīng)加快步伐，盡快提出建設(shè)方案。當(dāng)前除了歐盟、英聯(lián)邦國(guó)家、澳大利亞、新西蘭、南非等先行國(guó)家之外，亞洲鄰國(guó)大多已啟動(dòng)研制和推動(dòng)實(shí)施步伐。本研究中4個(gè)鄰國(guó)雖然基礎(chǔ)條件不比我國(guó)好，但資路框架建設(shè)已走在前面，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)香港特區(qū)資歷框架2006年啟動(dòng)實(shí)施，東盟10國(guó)2014年簽署了學(xué)分互認(rèn)，“一帶一路”65個(gè)國(guó)家中已有58個(gè)建立了資歷框架。[12]隨著我國(guó)“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，學(xué)生與技術(shù)人員跨國(guó)流動(dòng)加速，我國(guó)將很快面臨與鄰國(guó)學(xué)歷證書、資格證書如何比較，學(xué)習(xí)成果如何互認(rèn)的問(wèn)題。這種越來(lái)越被動(dòng)的局面與中國(guó)的大國(guó)地位不符、與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)不符。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)2018年高等教育毛入學(xué)率已達(dá)到48.1%[13]，很快超過(guò)50%達(dá)到普及化階段。如何提升各級(jí)各類教育的質(zhì)量、公平性、包容性，更加以人為本，是這一階段的重點(diǎn)。今年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，提出了職教改革的20條舉措，尤其是“1+X”證書制度改革。職教改革的重大政策調(diào)整對(duì)國(guó)家資歷框架建設(shè)來(lái)說(shuō)，是難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期，加快步伐，制定出臺(tái)建設(shè)方案，時(shí)不我待。