新政府會(huì)計(jì)制度下的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究

謝秋玲 戴倩

摘要：隨著高校規(guī)模的急劇擴(kuò)大，有限的財(cái)政資金撥款與自身發(fā)展所需資金之間的矛盾愈發(fā)突出，各高校為了優(yōu)化資源配置，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展越來越重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)問題。本文從國(guó)家政策的推動(dòng)，高校自身發(fā)展的需求，現(xiàn)代信息技術(shù)的機(jī)遇等方面來探討高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性;并分析了目前高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題。據(jù)此，本文基于新會(huì)計(jì)制度，提出了包括“業(yè)財(cái)一體化”的預(yù)算管理系統(tǒng)平臺(tái)，創(chuàng)新多維度多層次的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，新形勢(shì)下的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和高層次專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)等四個(gè)有機(jī)部分的新高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，該體系旨在為高校提高資金使用效益，優(yōu)化教育資源，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，提升高校辦學(xué)質(zhì)量提供參考。

關(guān)鍵詞：新政府會(huì)計(jì)制度;業(yè)財(cái)一體化;預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不僅是踐行國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要手段，衡量高校資金使用效率和效益的重要方法，而且在促使高校資源合理配置，注重投入產(chǎn)出效益，強(qiáng)化專業(yè)學(xué)科建設(shè)，提高社會(huì)認(rèn)可度等方面起到重要作用。2019年，我國(guó)高校開始執(zhí)行《新政府會(huì)計(jì)制度》，各高校開啟了“雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的財(cái)務(wù)管理模式，預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告具有同等的重要性，于此相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也有了新的要求和內(nèi)容。

一、高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

（一）國(guó)家相關(guān)政策的有效推動(dòng)

為了適應(yīng)新形勢(shì)，近年國(guó)家出臺(tái)多部相關(guān)預(yù)算法律制度，2011年，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)）首次提出了預(yù)算績(jī)效的概念;2013年財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)[2013]53 號(hào)）使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具有了實(shí)踐性指導(dǎo)意義;2015年頒布的《新預(yù)算法》明確要求各高校要建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，使預(yù)算和績(jī)效掛鉤。2016年，《教育部關(guān)于2015 年預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》（教材司函[2016]12 號(hào)）提出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，將“中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)”和“高校發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”納入了部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目;2017 年，《關(guān)于開展項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作的通知》（教財(cái)司函[2017]10 號(hào)）進(jìn)一步提出了開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)要求，各單位對(duì)所有項(xiàng)目支出績(jī)效達(dá)到100%自評(píng)，同年發(fā)布的《政府會(huì)計(jì)制度》對(duì)各高校財(cái)務(wù)提出“雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的要求，這些規(guī)章制度有效推動(dòng)了各高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（二）高校自身發(fā)展的內(nèi)在要求

高校開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是加快自身發(fā)展，提高資金利用效率，優(yōu)化資源資源配置的內(nèi)在要求。首先，高校作為高等人才培育之地，其資金來源主要是財(cái)政撥款，其支出要“量為己出”，對(duì)預(yù)算管理水平進(jìn)行考核能夠?yàn)橄履甓鹊念A(yù)算工作提供支持，提高資金使用效率;其次，近年來高校規(guī)模發(fā)展迅速，高校資金預(yù)算與各二級(jí)學(xué)院的需求之間的矛盾越發(fā)突出。合理優(yōu)化資源配置，建立科學(xué)有效的預(yù)算資金分配標(biāo)準(zhǔn)成為各高校財(cái)務(wù)管理的重要工作。再次，不僅國(guó)家對(duì)中央直屬院校實(shí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核，多個(gè)省財(cái)政廳也對(duì)地方院系也進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效考核高校不僅與財(cái)政資金力度掛鉤，而且能夠有效調(diào)動(dòng)校內(nèi)各部門和教職工的工作積極性，提升高校整體辦學(xué)水平。

（三）新時(shí)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的迅速發(fā)展，高校也加快了財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新的信息技術(shù)以高校財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)為核心，使“業(yè)務(wù)流、會(huì)計(jì)流、信息流”融合一體，“業(yè)財(cái)一體化”成為財(cái)務(wù)信息化建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)?！皹I(yè)財(cái)一體”的財(cái)務(wù)管理模式將打破傳統(tǒng)預(yù)算、核算和工資等管理系統(tǒng)模塊各自獨(dú)立的局面，克服部門之間信息無法傳遞的缺陷，將傳統(tǒng)報(bào)表的手工數(shù)據(jù)整理轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣?dòng)化的精準(zhǔn)數(shù)據(jù)傳輸，通過共享項(xiàng)目庫(kù)，將財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)平臺(tái)和財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)平臺(tái)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸，為高校預(yù)算績(jī)效客觀評(píng)價(jià)，信息及時(shí)反饋，結(jié)果問責(zé)和獎(jiǎng)勵(lì)提供了可靠的技術(shù)支持。

二、目前高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題分析

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算管理信息系統(tǒng)不完善

工資、收費(fèi)、核算和預(yù)算等管理模塊構(gòu)成整個(gè)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)。由于沒有共用的數(shù)據(jù)庫(kù)，各個(gè)管理模塊項(xiàng)目獨(dú)立，無法實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)共享和傳輸，導(dǎo)致高校預(yù)算管理系統(tǒng)模塊功能受限，甚至預(yù)算報(bào)表編制的數(shù)據(jù)依靠從海量的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中人工提取，其編制過程具有很大的主觀性，易造成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果價(jià)值不高，信息傳遞有風(fēng)險(xiǎn)，決策不準(zhǔn)確的后果。因此進(jìn)一步完善預(yù)算管理信息系統(tǒng)是提高高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)水平的先決條件。

（二）高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

雖然近幾年高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作在國(guó)家相關(guān)文件的指導(dǎo)下，取得了很大的進(jìn)步，但總的來說仍缺乏具有客觀性、可操作性和戰(zhàn)略性的高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系。大部分高校往往根據(jù)財(cái)政要求報(bào)送專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)具有被動(dòng)性和片面性，評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定與賦值缺乏科學(xué)的依據(jù)，評(píng)價(jià)方法具有很大的主觀性和隨意性。因此盡快完善高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系成為研究的重要課題之一。

（三）高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)制度不完善

績(jī)效評(píng)價(jià)制度是有效開展高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)。雖然我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列具有指導(dǎo)意義的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)法律法規(guī)，但是在具體實(shí)施過程中，缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。另外，目前很多高校對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的作用認(rèn)識(shí)還不到位，不能意識(shí)到其對(duì)高校自身發(fā)展的重要價(jià)值，日常工作中僅僅將預(yù)算績(jī)效考核作為任務(wù)來進(jìn)行完成，缺乏完善的高校內(nèi)部相關(guān)章制度來保證績(jī)效評(píng)價(jià)順利開展。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要想取得突破性進(jìn)展，必須加快高校校內(nèi)相關(guān)制度的進(jìn)一步完善，使其制度化、規(guī)范化。

（四）高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)高水平財(cái)務(wù)人員缺乏

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不僅涉及財(cái)務(wù)部門、還涉及其他部門，評(píng)價(jià)的內(nèi)容和范圍也比較廣泛，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)核算人員注重根據(jù)財(cái)務(wù)規(guī)章制度記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，信息化水平較低、專業(yè)范圍受限。只有進(jìn)一步提升工作隊(duì)伍的知識(shí)水平、創(chuàng)新思維能力、綜合能力，才能利用信息化手段、專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)、合理模型方法完成新工作的挑戰(zhàn)。因此組建、打造新型的財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍是高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開展的重要前提。

三、新政府會(huì)計(jì)制度下的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

（一）重構(gòu)預(yù)算管理平臺(tái)

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，在新政府會(huì)計(jì)制度的內(nèi)在要求下，高校財(cái)務(wù)向“業(yè)財(cái)務(wù)一體化”趨勢(shì)發(fā)展，其中重構(gòu)預(yù)算管理平臺(tái)是“業(yè)財(cái)務(wù)一體化”建設(shè)的重要組成部分，其為更高效、更精準(zhǔn)的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供了良好的介質(zhì)基礎(chǔ)。如圖1所示，高校應(yīng)以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，搭建預(yù)算分析決策、預(yù)算編制審核、預(yù)算協(xié)同執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督控制和績(jī)效評(píng)價(jià)等5個(gè)子系統(tǒng)為核心內(nèi)容的預(yù)算管理平臺(tái)，使該系統(tǒng)具有完善的決策、審核、執(zhí)行、控制和評(píng)價(jià)的綜合服務(wù)功能。

（二）構(gòu)建新的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、可操作性和可比性等原則。新的績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)選擇系統(tǒng)性、多層次和多維度的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，堅(jiān)持財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合，定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，肯定指標(biāo)與否定指標(biāo)相結(jié)合，絕對(duì)指標(biāo)與相對(duì)指標(biāo)相結(jié)合，明確性與拓展性指標(biāo)相結(jié)合，可操作性與前沿性相結(jié)合，公正性與提高性指標(biāo)相結(jié)合。

近年來，平衡計(jì)分卡方法成功應(yīng)用到財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之中，其具有易于操作、實(shí)踐性強(qiáng)的特點(diǎn)，不僅強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行過程而且注重結(jié)果。其采用指標(biāo)定量化和可視化的方法，并結(jié)合一定的主觀判斷，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行科學(xué)全面的評(píng)價(jià)。因此，本文對(duì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也采用平衡計(jì)分卡方法，結(jié)合我國(guó)高校實(shí)際，重新構(gòu)建新型財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

（三）完善高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度

制度建設(shè)是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程合規(guī)的有力保障，將政策和制度執(zhí)行到位，評(píng)價(jià)效果才能明顯。為了改變“重支出，輕預(yù)算”的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理模式，發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要作用，各高校應(yīng)從以下幾點(diǎn)強(qiáng)化相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)：（1）完善高校內(nèi)控制度。高校根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)以及自身發(fā)展需求建立完善的內(nèi)控制度，并將其嵌到“業(yè)財(cái)一體化”流程中，只有業(yè)務(wù)的發(fā)生有章可循，績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)來源才能精準(zhǔn)、評(píng)價(jià)結(jié)果才有效可用;（2）完善高校預(yù)算編制制度。嚴(yán)格預(yù)算編制流程，建立“二上二上”預(yù)算編制制度，科學(xué)合理分解預(yù)算指標(biāo)，完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，合理設(shè)置項(xiàng)目，充分發(fā)揮資金的最大使用效率，達(dá)到有限財(cái)力效益最大化目標(biāo);（3）完善高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度。規(guī)范預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程，制定具體的評(píng)價(jià)辦法和實(shí)施細(xì)則，厘清評(píng)價(jià)主體及責(zé)任主體的權(quán)限職責(zé)。

將學(xué)校發(fā)展目標(biāo)通過制度分解為二級(jí)學(xué)院的發(fā)展目標(biāo)，建立各學(xué)科、各部門科學(xué)動(dòng)態(tài)調(diào)整的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要設(shè)置信息化公開制度，同時(shí)要完善預(yù)算績(jī)效問責(zé)與激勵(lì)制度，形成“花錢必問效、無效必問責(zé)”的財(cái)經(jīng)活動(dòng)環(huán)境。

（四）培育新型高端復(fù)合型人才隊(duì)伍

傳統(tǒng)高校財(cái)務(wù)輕預(yù)算重核算，而新政府會(huì)計(jì)制度下，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)成為財(cái)務(wù)人員重要工作之一，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量將直接影響高校發(fā)展決策的制定。高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，涵蓋了人才培養(yǎng)、研究成果、社會(huì)評(píng)價(jià)、文化蘊(yùn)含和創(chuàng)新能力等多個(gè)方面，需要參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的工作者具有多領(lǐng)域的業(yè)務(wù)素質(zhì)。為了提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，各高校應(yīng)培養(yǎng)綜合型的高端會(huì)計(jì)人員，使其不僅能從海量的數(shù)據(jù)提取出重要財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息，而且能精通各種數(shù)據(jù)模型、各種研究方法和財(cái)務(wù)管理方法，具有參與并貫徹執(zhí)行決策的能力。高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)設(shè)立專門的績(jī)效科室，專人專崗，職責(zé)明確，采用強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)、兄弟院系調(diào)研和業(yè)務(wù)交流等途徑將傳統(tǒng)會(huì)計(jì)人員鍛煉和培養(yǎng)成高端的復(fù)合型人才，只有這樣才能達(dá)到新環(huán)境下財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的要求。

四、結(jié)束語

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一個(gè)有無到有，從單一到逐步完善的過程，既要有政策制度指導(dǎo)也要有實(shí)踐摸索，在新政府會(huì)計(jì)制度指導(dǎo)下，各高校應(yīng)通過“業(yè)財(cái)一體化”平臺(tái)提升預(yù)算管理系統(tǒng)功能，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供過硬的介質(zhì)條件;應(yīng)通過構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作有效開展提供理論基礎(chǔ);應(yīng)通過完善國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，校內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度，為高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供制度化的環(huán)境屏障;只有培育高校預(yù)算績(jī)效高水平的領(lǐng)導(dǎo)者，高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍，才能實(shí)現(xiàn)賦予高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的使命。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展任重道遠(yuǎn)，研究工作需要不斷加強(qiáng)和完善。

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