喬 煜，劉凱威

(蘭州理工大學法學院，甘肅蘭州730050)

一、公眾參與權(quán)概述

（一）公眾參與權(quán)的概念界定

公眾參與權(quán)是一項憲法性權(quán)利，其包含內(nèi)容復(fù)雜多樣，法律表現(xiàn)形式主要是以公眾參與為核心而展開權(quán)利規(guī)范與救助。在《法律辭典》中也將其稱為公共事務(wù)參與權(quán)，是指“公民自愿民主地參加決定和管理經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的公共事務(wù)，并分享其利益的權(quán)利”。在法學領(lǐng)域，學者閆桂芳認為“是指一國的公民，以國家主人的身份，依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，參與管理國家和社會事務(wù)，以推進決策科學化、民主化的權(quán)利?！北疚墓妳⑴c權(quán)主要指在政府制定影響公眾日常生活工作中，為滿足各方主體合法利益訴求而借助法律權(quán)利得以確認，最終使其利益能通過正常渠道實現(xiàn)[1]。

（二）公眾參與權(quán)的法律特征

一是權(quán)利主體具有不確定性與非官方性。

二是權(quán)利客體具有公益性。

三是權(quán)利內(nèi)容具有復(fù)雜性。

（三）公眾參與權(quán)的理論基礎(chǔ)

1.從法學維度。

生態(tài)移民領(lǐng)域內(nèi)公眾參與權(quán)是承認與移民相關(guān)所有群眾都對此依法享有參與權(quán)，借助法律途徑來肯定公眾參與原則，推動公眾參與制度完善。調(diào)動各類主體參與到生態(tài)移民的積極性，發(fā)揮公眾參與制度正面效應(yīng)與完善法律激勵機制，以此獲取更大的社會效益。借助公眾參與可將環(huán)境影響評價工作、移民政策對公眾利益維護與履行職責有機結(jié)合，實現(xiàn)整個生態(tài)移民工程都能科學、合理運行。

2.從哲學維度。

公眾參與權(quán)的哲學角度就是追求民主根本特征，公眾參與權(quán)實現(xiàn)也是為民主政治能夠順利進行。因公眾參與是民主的具體表現(xiàn)形式，也是法律賦予公民的權(quán)利，借助公眾參與有關(guān)生態(tài)移民政策各環(huán)節(jié)，以此體現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域的民主政治。公眾們參與過程本身就可體現(xiàn)民主政治，又因生態(tài)移民自身特殊性——既包含公民私權(quán)利，也囊括國家公權(quán)力，將兩種權(quán)利均衡是移民政策實施關(guān)鍵。

3.從國家主權(quán)維度。

對公眾參與權(quán)實現(xiàn)著重以生態(tài)移民為核心相關(guān)法律制定和執(zhí)行中的正義，公眾可依照法律在移民政策、法律制定過程中參與，表達自身利益訴求、對結(jié)果科學合法性提出建議。這是在國家層面將民主和專制進行合理區(qū)分，民主國家實現(xiàn)主權(quán)必須是通過一系列法定程序，最終決策也是公眾意志的集中體現(xiàn)。

二、生態(tài)移民公眾參與權(quán)的法理分析

生態(tài)移民是指原先住在自然保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，以及自然氣候等極其不適合人類居住基本條件地區(qū)的公民，為謀求生活與發(fā)展需要，必需對其進行搬遷。為實現(xiàn)對移民者根本權(quán)益維護以及對生態(tài)脆弱區(qū)修復(fù)，則必須在了解其實際情形、按需幫扶，讓他們參與到整個生態(tài)移民政策過程，才能將生態(tài)修復(fù)和移民搬遷順利完成。

（一）生態(tài)移民公眾參與權(quán)分類

1.公眾知情權(quán)。

移民者公眾知情權(quán)是指移他們依法對生態(tài)移民工程重大決策、制度等有權(quán)熟悉、了解，它的規(guī)制是讓公民更好地實施參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，也是政府部門、機關(guān)單位等執(zhí)行生態(tài)移民前提。這項權(quán)利由來最早可追溯至1992 年6 月聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，發(fā)表《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》。其中指出，“每個人都有權(quán)了解公共機構(gòu)掌握的環(huán)境信息，正是基于這個權(quán)利，國家應(yīng)當通過廣泛的、便捷的渠道，為公眾提供相關(guān)信息?！?/p>

2.司法救濟權(quán)。

完善生態(tài)移民公眾參與權(quán)內(nèi)涵，必須明確司法救濟，因為借助司法途徑是維護所有權(quán)利的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)公眾參與權(quán)的重要渠道。健全生態(tài)移民公眾參與權(quán)的子權(quán)利——司法救濟權(quán)需做到以下幾點：第一，以法律明確司法救濟地位。應(yīng)在與生態(tài)移民有關(guān)法律、條例中明文規(guī)定；第二，拓寬司法救濟主體范圍。必須將訴訟主體逐步擴大，除移民者還應(yīng)該將與移民有關(guān)企業(yè)、社會社團等納入其中。

3.公眾監(jiān)督權(quán)。

公眾監(jiān)督權(quán)是對政府執(zhí)行生態(tài)移民工程進行定期監(jiān)督，該項權(quán)利實現(xiàn)途徑多樣，可以投訴、舉報或媒體曝光。還可在移民者中挑選出熟悉法律知識、善于溝通、熱心的公民組織成監(jiān)督小組，將移民者問題進行分類匯總，向執(zhí)行主體監(jiān)督問責。

（二）生態(tài)移民公眾參與權(quán)的法律形態(tài)

1.政府主導(dǎo)。

生態(tài)移民政策以國家制定宏觀政策，地方政府進行具體環(huán)節(jié)規(guī)制和實施。因移民牽扯人數(shù)多、范圍廣、耗時長，必須在公權(quán)力主導(dǎo)下進行。地方政府作為權(quán)力機關(guān)，了解本地情況，能帶領(lǐng)下屬扶貧部門、林業(yè)部門以及農(nóng)業(yè)部門通力合作，積極引導(dǎo)公司、企業(yè)提供資金技術(shù)。搬出地和搬入地政府部門可在移民前做好充分協(xié)商，確保移民搬遷程中減少沖突和問題[2]。

2.形式多樣。

對于生態(tài)移民地區(qū)公眾參與權(quán)形式多樣的研究，可從兩方面進行：第一，公眾參與到生態(tài)移民政策形式多樣。移民區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平各異、科學技術(shù)水平不同，影響移民者權(quán)力行使具有差異性。第二，生態(tài)移民公眾參與權(quán)解決途徑多樣性。在政府機關(guān)與司法機關(guān)角度，政府可根據(jù)移民政策實施階段，實時調(diào)整參與權(quán)實現(xiàn)方式。

3.全過程性。

公眾參與權(quán)目標是讓移民者參與到生態(tài)移民所有活動中，對全過程性的理解可分兩方面：第一，有關(guān)生態(tài)移民立法、執(zhí)法與司法，公眾享有參與并發(fā)表意見權(quán)利；第二，公眾可參與移民政策前期規(guī)劃、中期移民和后期安置工作中。要求公眾必須參與生態(tài)移民有關(guān)各環(huán)節(jié)，讓移民維護自身合法權(quán)益時，也監(jiān)督政策規(guī)劃、相關(guān)法律合理設(shè)立，最終實現(xiàn)生態(tài)脆弱區(qū)有效恢復(fù)以及保證移民者能夠在搬入地更好地適應(yīng)。

三、生態(tài)移民公眾參與權(quán)存在的問題

（一）生態(tài)移民公眾參與權(quán)法律缺位

生態(tài)移民領(lǐng)域公眾參與權(quán)實現(xiàn)需借助法律規(guī)章對移民工程所涉及的領(lǐng)域進行有效保證，并助推依法治國落實。但實際操中，很多行政主體在執(zhí)法環(huán)節(jié)難有直接法律依據(jù)，長期處于法律缺位。表現(xiàn)為沒有明確法律——生態(tài)移民執(zhí)行主體以政府為核心，并以下達的行政命令或出臺文件進行實際操作，在無明確法律規(guī)章及司法解釋等法律依據(jù)前提下出臺一系列移民政策，很難確保其達到科學合理標準。

（二）生態(tài)移民公眾參與權(quán)法律虛位

法律缺位不再是阻礙移民公眾參與權(quán)實現(xiàn)的唯一問題，即便是部分已經(jīng)確立相關(guān)立法地區(qū)，還存在法律虛位情形。地方立法機關(guān)與政府雖已制定生態(tài)移民法律、條例規(guī)章，但執(zhí)行過程中由于移民牽扯人數(shù)多、耗時長，又無完善監(jiān)督程序，不僅會導(dǎo)致“權(quán)力尋租”，甚至會影響移民公眾參與權(quán)的最終落實。在整個生態(tài)移民過程中由政府作為政策主導(dǎo)者，可能會在管理層面出現(xiàn)壟斷性，但針對此類問題并無完整法律。

（三）生態(tài)移民公眾參與權(quán)執(zhí)法錯位

因生態(tài)移民在整個安置過程中呈現(xiàn)環(huán)節(jié)多、內(nèi)容雜，即便由當?shù)卣畮ьI(lǐng)地方機關(guān)單位、企業(yè)組織等為移民實施貢獻力量。但也會出現(xiàn)各參與主體沒能按照實際需求履行義務(wù)，出現(xiàn)執(zhí)法不嚴情形，從而導(dǎo)致與移民政策相關(guān)主體淪入執(zhí)法錯位陷阱中。此外，也未在預(yù)定期限將生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境恢復(fù)，沒能讓移民者在搬入地盡快適應(yīng)環(huán)境。在生態(tài)移民各環(huán)節(jié)，都未能讓移民者積極有效行使公眾參與權(quán)，導(dǎo)致無法合理解決他們遇到的問題。

四、生態(tài)移民公眾參與權(quán)保障的實施路徑

（一）完善生態(tài)移民公眾參與權(quán)的立法體系

1. 完善現(xiàn)行生態(tài)移民者公眾參與權(quán)保障法律體系。

只有從公眾參與權(quán)保障的法律體系入手，才能更好解決生態(tài)移民過程中出現(xiàn)的諸多問題，就現(xiàn)實情況而言，生態(tài)移民法律制度較為落后，也未能建立健全相關(guān)生態(tài)移民保障法律體系。若想落實對生態(tài)移民合法權(quán)益保障就必須對相關(guān)法律規(guī)章健全。主要通過地方立法機關(guān)與政府部門制定出位階較低法律制度，其中涵蓋較多政策內(nèi)容，導(dǎo)致實際操作性不強。因傳統(tǒng)立法模式局限性與立法經(jīng)驗不足，生態(tài)移民公眾參與權(quán)在整個法律體系中未能得到很好保障。

2.推進生態(tài)移民公眾參與權(quán)法律體系科學合理化。

對生態(tài)移民公眾參與權(quán)保護要通過法律途徑進行，但并非為其設(shè)定專門立法，而是要在法律規(guī)章中將其細化。具體分為以下幾個步驟：

首先，將生態(tài)移民公眾參與權(quán)內(nèi)涵在法律層面定位為條例。它可以用作解決生態(tài)移民中有關(guān)公眾參與權(quán)所有問題的行政法規(guī)，雖然條例法律位階低于法律，但制定內(nèi)容更具針對性，可將生態(tài)移民公眾參與權(quán)實際情形作為規(guī)定的主要內(nèi)容。其次，設(shè)定一系列為實現(xiàn)公眾參與權(quán)的基本原則。在生態(tài)移民政策實施過程中，條例不能解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的所有問題，這就需基本原則來對其進行積極引導(dǎo)，并要求原則內(nèi)容是符合中國生態(tài)移民情形與現(xiàn)狀。最后，建立一系列公眾參與權(quán)實施的基本制度。法律制度設(shè)定要以實際情況與實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)。生態(tài)移民有關(guān)申訴制度、補償制度和后期安置工作等都需經(jīng)過公眾參與權(quán)實際運行，并借鑒其他國家經(jīng)驗基礎(chǔ)來獲得積極理論與實踐內(nèi)容。

（二）健全生態(tài)移民公眾參與權(quán)的申訴制度

1.明晰公眾參與權(quán)行使的階段。

從生態(tài)移民工程本質(zhì)出發(fā)，它是要求搬遷者從原本熟悉的原生地區(qū)進行撤離，同時讓他們與原本集體環(huán)境與人脈關(guān)系分離，在搬入地進行重新分配安置，造成這類人社會凝聚力逐步減弱，生產(chǎn)生活能力也遭受限制。因此，必須要對生態(tài)移民者公眾參與權(quán)相關(guān)合法權(quán)益做到及時有效維護，并將這項思想方針落實到所有移民政策實施階段。

移民搬遷者合法權(quán)益貫穿于整個移民工程，所以公眾參與權(quán)也必須滲透到政策實施的所有環(huán)節(jié)。生態(tài)移民的公眾參與權(quán)實現(xiàn)根據(jù)不同階段主要包括以下幾種形式：在移民政策的規(guī)劃階段，政府部門可以召開移民政策宣講會、向搬遷者發(fā)放調(diào)查問卷和拍攝宣傳片等方式傳遞移民目標和意義；在生態(tài)移民補償階段，主要向移民者開展咨詢會議，并讓公眾對補償標準、流程、以及資金發(fā)放等方面進行監(jiān)督；在后期安置工作階段，對移民參與搬遷運輸和安置工作、土地分配以及后期就業(yè)安排、子女教育等問題開會議與發(fā)放傳單[3]。

2.強化生態(tài)移民信息溝通傳遞。

搬遷者行使公眾參與權(quán)前提是要對有關(guān)生態(tài)移民工程信息做到及時、充分理解，這也是為更好貫徹該項惠民政策的前提條件。在信息溝通與交流過程中，也是移民者實現(xiàn)自己權(quán)利、積極履行義務(wù)的一部分，所以務(wù)必要加強整個生態(tài)移民工作信息交流、公開與傳遞任務(wù)。在生態(tài)移民所有階段工作，國家機關(guān)與當?shù)卣块T要做好政策宣傳，發(fā)揮基層自治組織作用，結(jié)合當?shù)赝ㄓ嵲O(shè)施條件，由地方政府層級傳遞下去，并將具體宣傳工作交由村委會、居委會來進一步落實，政府部門可以派專員配合。

3.拓寬移民者參與的申訴渠道。

移民者權(quán)益遭受損失之時必定會采取申訴方式，這也是他們保證自己合法權(quán)益最后一道防線。但目前生態(tài)移民能夠參與和申訴渠道過于單一化，必定會阻礙其及時維護自身權(quán)利。這也要求當?shù)卣块T依據(jù)搬遷者實際問題，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平與生態(tài)移民中可能出現(xiàn)情形，逐漸拓寬完善公眾參與申訴渠道。

因生態(tài)移民工程實施主體主要是地方政府，所以在拓寬移民者參與和申訴渠道方面就可以集合該類主體進行具體規(guī)制。政府可以對移民有關(guān)事項借助新媒體和傳統(tǒng)新聞傳播方式進行宣傳，并定期對搬遷者發(fā)放調(diào)查問卷來獲知其在實際移民中存在的問題，或建立意見調(diào)查組、設(shè)置專門廣播電話熱線來讓居民及時反映自己意見[4]。

（三）以改進信息公開制度維護公眾參與權(quán)

1.在生態(tài)移民領(lǐng)域推進政府信息公開。

信息公開務(wù)必是要做到對所有重要事項向移民及時公開，生態(tài)移民工作最初確立都是在法律層面，所以對立法工作公開也是必不可少。我國多個地方都已出臺《政府信息公開規(guī)定》，但并沒未從國家層面制定出《政府信息公開法》。在信息公開法律制定過程中，必定是要加入有關(guān)生態(tài)移民環(huán)境信息公開內(nèi)容，這不僅牽扯到生態(tài)移民工程實施情形，還與搬遷者生存發(fā)展權(quán)益以及搬出地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等事項緊密相關(guān)。

2.完善多類主體對移民信息披露制度。

生態(tài)移民雖是以當?shù)卣块T為主導(dǎo)實施的政策，但其牽扯人數(shù)龐大、主體廣泛，為維護各方主體合法權(quán)益，就必須制定出讓這些主體發(fā)揮自身作用來保證生態(tài)移民工程科學、合理實施制度——多類主體對生態(tài)移民工程信息披露制度。生態(tài)移民政策本身就是以政府為主導(dǎo)實施的惠民政策，所以對該項政策從制定到實施以及后期安置工作，政府部門最為熟悉。為保證其執(zhí)行權(quán)力的科學合法性，可以設(shè)立內(nèi)部信息披露小組，針對隱瞞不報、惡意篡改公開信息等情形進行及時披露，將所有違法行為曝光在公眾面前，接受公眾監(jiān)督與質(zhì)疑。外部主體監(jiān)督除前文提到的移民者，還可由村委會、村民小組以及當?shù)仄髽I(yè)等承擔，成為對政府機關(guān)違法行為進行披露的中堅力量。

（四）推進移民公眾舉報權(quán)實施法制化進程

1.以立法方式明確舉報者合法權(quán)利。

現(xiàn)實中公民舉報存在害怕被報復(fù)而匿名舉報，在舉報過程中未能對所遭受的損失以及違法行為進行詳細敘述，致使檢查小組對舉報內(nèi)容無法做到及時、充分核實。必須對公眾權(quán)利進行立法層面規(guī)制，具體包括以下幾點：第一，監(jiān)督權(quán)，所有與生態(tài)移民工程有關(guān)的公民都有權(quán)利針對移民工程實施不同階段享有監(jiān)督了解權(quán)利，并將不合法行為進行檢舉處理；第二，保密權(quán)，為防止進行檢舉的公民在行使自身合法權(quán)利后遭受政府部門打擊報復(fù)，有權(quán)要求對自己真實姓名、聯(lián)系方式以及家庭住址等信息進行保密；第三，救濟權(quán)，在公民進行檢舉揭發(fā)之后，針對檢查小組不作為或惡意公開檢舉者信息行為，移民者可以向當?shù)胤ㄔ哼M行訴訟，借助司法手段來維護合法權(quán)益[5]。

2.規(guī)制受舉報機關(guān)各自的具體職責。

維護移民者合法權(quán)益的重要途徑不僅要借助立法途徑來明確其在舉報過程中的具體權(quán)利，還需對負責接受舉報的工作機關(guān)進行科學規(guī)制，明確工作人員權(quán)責。

具體可從以下三方面施行：第一，對各受理舉報機構(gòu)受理范圍進行明確化。針對生態(tài)移民工程的具體實施內(nèi)容可將檢舉事項分為資金補償、住房安置、子女教育問題和工作就業(yè)等，針對不同問題設(shè)立各自工作窗口。讓所有公民都能針對自己實際情形找到適合窗口進行檢舉，來維護自身合法權(quán)益，并減少各工作部門之間互相推卸責任情形。第二，建立各部門之間互相監(jiān)管機制。為防止所有工作部門沉浸在一種自由散漫的工作氛圍中，可建立起互相監(jiān)督與管理制度，例如在資金補償舉報窗口和住房安置窗口之間設(shè)置相互監(jiān)督機制，并定期更換監(jiān)管對象。第三，設(shè)立案件移送制度。讓負責受理舉報的工作部門在接受不屬于自身管理的舉報內(nèi)容后，向舉報者說明舉報情形具體屬于哪種情形并將其移送給負責該項部門，確保舉報事項能盡快解決?！?/p>