羅瑞芳，王丹丹

（1.北京市社會科學(xué)院 法學(xué)所，北京 100101；2.南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071）

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中明確要破除阻礙要素自由流動的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系。土地資源作為社會生產(chǎn)活動最基本的要素，推進(jìn)土地要素市場化配置，也是意見重點強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和發(fā)展，城市建設(shè)用地供需日益緊張，而農(nóng)村土地卻因制度桎梏而無法融入統(tǒng)一的土地市場供求中來。特別是隨著很多農(nóng)民進(jìn)入城市打工生活，農(nóng)村房屋閑置、浪費的情形與城市用地供求緊張的局面形成鮮明對比。在制度上如何打破宅基地的產(chǎn)權(quán)靜止?fàn)顟B(tài)，使宅基也能夠流動起來，進(jìn)入統(tǒng)一的土地市場，是改革的目標(biāo)之一。但是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有完全打破，宅基地在農(nóng)村依然承擔(dān)著居住和社會保障功能的情況下，如何在促進(jìn)宅基地合理流動的同時，確保和優(yōu)化其居住保障功能實現(xiàn)，是改革不可破除的底線。2018 年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出了宅基地“三權(quán)分置”，明確三權(quán)為宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”政策的提出，對于如何推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革指明了具體方向。但是政策要求落實到法律制度表達(dá)，還需要打通宅基地產(chǎn)權(quán)制度的要素通路，即宅基地產(chǎn)權(quán)主體制度、客體制度及內(nèi)容制度等相互融洽。本文聚焦于“三權(quán)分置”下，宅基地產(chǎn)權(quán)主體制度的理解和構(gòu)造問題。

一、宅基地所有權(quán)主體

我國《憲法》第10 條明確規(guī)定宅基地屬于集體所有?！段餀?quán)法》第58 條和第59 條對此原則進(jìn)行了確認(rèn)?！段餀?quán)法》將所有權(quán)分為三種類型——國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返? 條也進(jìn)一步明確，宅基地屬于農(nóng)民集體所有。

對于集體所有權(quán)，即便是《物權(quán)法》也并沒有給出定義，僅僅是提出了這一所有權(quán)類別。具體到集體所有權(quán)主體、集體所有權(quán)的權(quán)利架構(gòu)等問題，學(xué)界都還一直爭論不休[1]。筆者認(rèn)為，對集體所有權(quán)的理解，應(yīng)當(dāng)區(qū)分所有制意義上的宅基地所有權(quán)和民事法律規(guī)則層面的宅基地所有權(quán)，這既是能夠解析目前學(xué)界爭論的癥結(jié)問題的思路，也是理順宅基地“三權(quán)”內(nèi)在關(guān)系的基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)民集體是所有制意義上的宅基地所有權(quán)主體

我國農(nóng)民集體所有權(quán)制度的產(chǎn)生有特殊的歷史和時代背景。從自然意義上來說，與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)密不可分。在鄉(xiāng)土中國，血緣關(guān)系和地緣關(guān)系交織，形成了村落，是中國作為幾千年農(nóng)業(yè)大國的立國基礎(chǔ)。從社會制度層面說，將這種地緣、血緣關(guān)系固定和延續(xù)下來，卻是社會主義公有制改造的主要成果?！按蛲梁婪痔锏亍笔蔷酆先罕娏α客品r(nóng)村封建土地剝削制度的動力。作為土地革命的成果，新中國成立以后，并沒有直接代之以農(nóng)村集體土地制度，而是確立了農(nóng)民私人土地所有制。1950 年《中華人民共和國土地改革法》對農(nóng)民享有自家宅基地完整的所有權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)。但是，土地私有制從根本上與社會主義國家屬性相違背，土地私有制可能產(chǎn)生的貧富差距問題也會與追求共同富裕的社會主義目標(biāo)相悖離，因此，以合作化方式推進(jìn)農(nóng)村土地社會主義改造是歷史發(fā)展的必然。但是，農(nóng)村土地的社會主義改造沒有循著預(yù)想的從“自愿合作”到“集體共識”到“集體所有”的逐步過渡發(fā)展過程，在大躍進(jìn)式推進(jìn)后，迅速從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體所有，并在制度層面固定下來[2]。正是因為農(nóng)村集體土地所有制的設(shè)立過程缺少了自下而上的農(nóng)民集體共識自發(fā)形成的基礎(chǔ)，所以集體土地所有制的權(quán)利表達(dá)和運行結(jié)構(gòu)一直處于不確定的狀態(tài)。

集體土地所有權(quán)是集體土地所有制的具體實現(xiàn)形式?！段餀?quán)法》可以說是對農(nóng)村土地的根本歸屬性權(quán)利——土地所有權(quán)予以明確和規(guī)范的基本大法?！段餀?quán)法》中的“農(nóng)民集體所有權(quán)”究竟是不是一個規(guī)范語義層面的民事權(quán)利表達(dá)呢？如果是，那么從規(guī)范的語義學(xué)表達(dá)角度來看，農(nóng)民集體所有權(quán)的民事權(quán)利主體究竟是“農(nóng)民集體”還是“農(nóng)民”呢？有不同的認(rèn)識觀點。

有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)民集體”就是民事法律意義上的農(nóng)民集體所有權(quán)主體。農(nóng)民集體是一個集合性概念，是由集體成員組成的一個集合體。由于集體成員是一個動態(tài)的身份化概念，繼而農(nóng)民集體也是一個構(gòu)成動態(tài)變化的概念。在集體形成之時有一個固定成員構(gòu)成，繼而就有了隨成員生老病死、婚嫁流動而增減變化的情況[3]。

還有學(xué)者從《物權(quán)法》第59 條規(guī)定之文義進(jìn)行剖析，認(rèn)為從文本語義上看也可以解讀為“農(nóng)民”是集體所有權(quán)的主體。這也符合農(nóng)村集體所有制強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的權(quán)益實現(xiàn)和保護(hù)的終極價值目標(biāo)。同時，農(nóng)民作為集體所有權(quán)的主體更能夠避免“集體”虛化以及“集體”權(quán)益的公地悲劇問題。按照這種理解，農(nóng)民作為“集體成員”是集體所有權(quán)的主體，而“集體所有”則是成員所有的實現(xiàn)方式。《物權(quán)法》第63 條對集體財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定，將權(quán)利的行使主體也界定為集體成員，這更進(jìn)一步呼應(yīng)和印證了農(nóng)民是集體所有權(quán)主體的立法意圖。當(dāng)然集體所有權(quán)概念框架下的農(nóng)民集體所有，不是農(nóng)民私人所有或農(nóng)民共同所有，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)類似于總有，即農(nóng)民作為成員和集體共同對集體財產(chǎn)享有所有權(quán)[4]。

筆者認(rèn)為，上述兩種觀點都不足以充分說明，在我國現(xiàn)行的民事法律制度框架下，“農(nóng)民集體”或“農(nóng)民”就是集體所有權(quán)主體。就農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體的觀點而言，其所強(qiáng)調(diào)的農(nóng)民集體不同于個體，也不同于個體合伙，它不是簡單的個體權(quán)益加總，也不可簡單、具體的分割為個體權(quán)益；它不是一個純粹的共有概念，更強(qiáng)調(diào)一種公共性所有；它也不同于類似公司結(jié)構(gòu)的獨立法人實體，因為它不能脫離于集體成員而獨立存在，相比獨立的法人具有區(qū)別于股東的獨立主體地位來說，更強(qiáng)調(diào)成員的意志和權(quán)益，不存在獨立于成員存在的基礎(chǔ)和意義。所以在作出農(nóng)民集體是集體所有權(quán)主體立論的同時，也都會提出農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體的獨立人格化改造要求，可能的路徑包括法人組織化改造或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織化改造。就農(nóng)民作為集體土地所有權(quán)主體的觀點而言，其所強(qiáng)調(diào)的農(nóng)民也不是獨立個體意義上的主體。它是歸屬于特定集體的成員，具有身份性；與農(nóng)民集體具有互生性，如果農(nóng)民集體滅失了，那么自然也不存在農(nóng)民作為集體所有權(quán)主體的前提；所有權(quán)行使方式的集體性，即要求農(nóng)民個體意識形成集體共識。所以在作出農(nóng)民是集體所有權(quán)主體立論的同時，也都會配之以總有制度、集體代表制度等集體性實現(xiàn)制度。因此，不應(yīng)當(dāng)從民事法律規(guī)范層面對農(nóng)民集體所有進(jìn)行語義規(guī)范的解讀。農(nóng)民集體所有更多的是一種所有制表達(dá)，其制度內(nèi)涵中包含了農(nóng)民集體與農(nóng)民的關(guān)系問題。農(nóng)民集體作為一種經(jīng)濟(jì)組織及社會組織形態(tài)的存在，是社會主義公有制的基本要求，而農(nóng)民作為集體成員是集體經(jīng)濟(jì)和社會組織運行的構(gòu)成單位，也是集體存在的價值歸宿。農(nóng)村集體所有制在法律上的表達(dá)和實現(xiàn)形式是農(nóng)民集體所有權(quán)，其制度內(nèi)涵中的農(nóng)民及集體關(guān)系，需要在具體的權(quán)利規(guī)范層面予以明確?！叭龣?quán)分置”本質(zhì)上也正是農(nóng)民集體所有制在權(quán)利規(guī)則層面予以規(guī)范表達(dá)的要求。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是民事規(guī)范層面的宅基地所有權(quán)主體

民事法律規(guī)范層面的宅基地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)同時滿足農(nóng)村集體土地所有制的內(nèi)涵要求，以及民事法律主體屬性要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是符合這一要求的宅基地所有權(quán)主體。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為規(guī)范意義上的農(nóng)民集體所有權(quán)主體具有適當(dāng)性。一方面，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自然和社會形成過程來看，其本身就是農(nóng)民集體聚合的產(chǎn)物，也是農(nóng)民集體的存在和表現(xiàn)形式。農(nóng)民集體概念的形成與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的演變具有同一性。農(nóng)民集體所有制是在農(nóng)業(yè)合作化運動演化為集體化運動后形成的制度結(jié)果。1958 年開始，全國掀起的人民公社化運動確立了“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的人民公社制度，有了生產(chǎn)隊集體所有的概念。人民公社雖然解體了，但是三級所有卻保留下來。這三級所有的集體組織，即村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，也都可溯源是人民公社時期形成的組織。當(dāng)然，由于人民公社的躍進(jìn)式發(fā)展，以及后繼改革開放發(fā)展沖擊下的區(qū)域性差別，有的地方農(nóng)民集體并沒有建立集體經(jīng)濟(jì)組織，也有以村民委員會或村民小組作為集體組織形式的存在。

另一方面，從民事主體規(guī)范要求的角度來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織符合民事主體要求。民事主體資格構(gòu)成一般有四個方面要求：1.名義獨立；2.意志獨立；3.財產(chǎn)獨立；4.責(zé)任獨立。要滿足這四要素要求，就要求農(nóng)民集體的主體形式必須有規(guī)范的組織和運行結(jié)構(gòu)，這樣保證內(nèi)部能夠形成統(tǒng)一的集體共識；同時還要有對外的統(tǒng)一代表形式，以滿足與其他民事主體的獨立性分割要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的主體表現(xiàn)形式，即便目前還有待完善之處，但至少從內(nèi)部組織規(guī)范化和外部獨立代表性發(fā)展的完善空間來說，都是最佳的選擇。同時，從適法性角度來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也符合我國民事法律制度中的主體要求?！睹穹倓t》延續(xù)了《民法通則》之規(guī)定，我國民事法律制度框架下，主體依然分類為自然人、法人和非法人組織三大類。但《民法總則》的進(jìn)步之處在于，將一些在實踐中有主體身份，可法律上又沒有明確屬性的主體進(jìn)行了確認(rèn)。比如第96 條就明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人?？梢?，依據(jù)《民法總則》之規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體所有權(quán)主體也是符合規(guī)范邏輯的。

當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的法律主體形式，在規(guī)范存在意義上也是一個概括性的法律界定，在歷史發(fā)展的過程中，可以有不同的組織和存在形式，比如歷史上的經(jīng)濟(jì)合作社，經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，經(jīng)濟(jì)工商總社等。在現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，農(nóng)民集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式有了多種探索路徑，農(nóng)民股份經(jīng)濟(jì)合作社也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種新的存在形式。

二、宅基地資格權(quán)主體

農(nóng)民集體所有制內(nèi)涵中包括了農(nóng)民集體和集體成員之間的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)民集體統(tǒng)一行使集體所有權(quán)的主體表現(xiàn)，這是集體所有制強(qiáng)調(diào)的“集體”屬性的要求和體現(xiàn)。集體所有制的核心價值也在于對農(nóng)民權(quán)益的終極保護(hù)，不能單純強(qiáng)調(diào)集體而忽視集體成員的所有權(quán)益。農(nóng)民集體和集體成員本就是一對相輔相成的概念，農(nóng)民集體權(quán)益總體上應(yīng)當(dāng)與集體成員的權(quán)益相一致，但在實現(xiàn)所有權(quán)益時，圍繞不同的權(quán)利客體，權(quán)利行使方式也不盡相同。特別是土地權(quán)益，有時是需要集體行使所有權(quán)的形式實現(xiàn)的，比如集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓；有時是需要集體成員分割使用的形式實現(xiàn)的，比如宅基地使用。從宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)到宅基地使用權(quán)的底層邏輯本質(zhì)上就是以集體成員分割使用的形式得以行使和實現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)。兩權(quán)鏈接的基點就在于集體成員身份，即宅基地資格權(quán)。

明確宅基地資格權(quán)主體，就是要明確農(nóng)民集體成員。從概念邏輯上說，集體成員是在明確了農(nóng)民集體范疇后，自然能夠明確的。但事實邏輯上，集體成員又是農(nóng)民集體的構(gòu)成要素，只有明確了集體成員的判定標(biāo)準(zhǔn)，才能確定農(nóng)民集體。關(guān)于農(nóng)民集體成員的判斷標(biāo)準(zhǔn)，有三種主要的認(rèn)識觀點和操作模式。1.以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定；2.以長期生活為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定；3.以戶籍為原則，兼顧長期生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定[5]。這三種操作模式都是實踐操作的經(jīng)驗提煉，是應(yīng)對現(xiàn)實需求，解決現(xiàn)實問題的操作方案。

但是這種操作經(jīng)驗和標(biāo)準(zhǔn)在理論和實踐上都不能說是無瑕疵的。首先，如果嚴(yán)格按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)操作，實質(zhì)上就存在將農(nóng)民集體所有權(quán)這樣一個民事權(quán)利與行政村建制及戶籍管理這樣的行政管理權(quán)力嫁接、錯配的問題。如果行政性的戶籍就能等同于集體成員的話，會出現(xiàn)行政權(quán)凌駕于農(nóng)民集體所有權(quán)之上的問題。而且隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，已明確打破城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度要求的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)并將戶籍作為集體成員判定的唯一和絕對標(biāo)準(zhǔn)是不妥當(dāng)?shù)?。其次，以長期生活標(biāo)準(zhǔn)判定也是存在一定問題的。一是“長期”的標(biāo)準(zhǔn)不好確定，三年、五年還是十年算長期，這在認(rèn)識上并沒有一個客觀統(tǒng)一的可度量標(biāo)準(zhǔn)。二是長期居住的起算點是從何時開始？是連續(xù)計算，還是加總計算？對于那些進(jìn)城打工的農(nóng)民工來說，常年在城市工作，逢年過節(jié)或是農(nóng)忙時段回農(nóng)村居住一段時間，是否視為長期居??？三是對于那些從出生開始就幾乎沒有在農(nóng)村生活的農(nóng)民工二代來說，是否就能夠認(rèn)定為非長期居住，進(jìn)而否認(rèn)其集體成員資格呢？四是有許多租住、借住，乃至后來就長期生活在一個村里的所謂外來戶，這些人是否可以基于長期生活而取得成員資格呢？這些情況都為以長期居住標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格帶來了挑戰(zhàn)。

必須強(qiáng)調(diào)的是，以上所述集體成員判定標(biāo)準(zhǔn)只是實踐經(jīng)驗的總結(jié)，并不是理論邏輯論證下的結(jié)論。也正因此，從理論邏輯出發(fā)，才提出了上述的一些問題。當(dāng)然，我們對于成員資格判定標(biāo)準(zhǔn)的分析和明確并不是說集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要國家從法律層面予以統(tǒng)一，也并不是說要由國家來認(rèn)定集體成員。從權(quán)源上說，農(nóng)民集體是集體成員存在的本源，沒有農(nóng)民集體，集體成員的存在也就沒有任何意義。因此，認(rèn)定集體成員資格的權(quán)力應(yīng)該屬于農(nóng)民集體。有學(xué)者也明確提出集體成員資格應(yīng)當(dāng)依據(jù)社區(qū)集體章程規(guī)定的條件，經(jīng)集體自治決議決定。也就是說，即便從理論邏輯出發(fā)認(rèn)為可能存在上述問題，但在不違反強(qiáng)制性法律法規(guī)的情況下，經(jīng)農(nóng)民集體自治決定的標(biāo)準(zhǔn)就是合法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。為什么要尊重和肯定農(nóng)民集體自治決定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呢？需要從農(nóng)民集體所有權(quán)形成的歷史淵源進(jìn)行分析。法律意義上農(nóng)民集體的雛形形成于合作化及人民公社化運動時期。雖然當(dāng)時農(nóng)民集體所有權(quán)制度的確立有一些躍進(jìn)，但是農(nóng)民集體的劃分卻不是完全由行政指令劃定的，根本上還是以尊重農(nóng)民自愿結(jié)成的生產(chǎn)共同體為基礎(chǔ)的。在已經(jīng)形成的農(nóng)民集體基礎(chǔ)上，隨著農(nóng)民集體成員生老病死、婚喪嫁娶等原因?qū)е碌娜藛T變動，總體上也是在初始確定的成員基礎(chǔ)上基于血緣、親緣等因素而衍生的，還是對農(nóng)民集體共識認(rèn)定的成員資格的確認(rèn)和延續(xù)。

在尊重農(nóng)民自治的前提下，并不是說對農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理性認(rèn)識就沒有任何意義了。假設(shè)一種情況下，如果農(nóng)民集體沒有形成集體章程，沒有對集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以明確，有一個農(nóng)民主張其為集體成員，但是農(nóng)民集體卻不認(rèn)可其成員身份，這種情況下，就需要國家或者說社會共識有一個認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)或指引。法院在面對爭議時，也正是以此標(biāo)準(zhǔn)或指引作為裁判的依據(jù)。筆者認(rèn)為可以綜合以下幾方面予以考慮并判定其是否為集體成員。1.在集體所有權(quán)形成之時即屬于集體成員的，即合作化時期就取得了集體成員資格，后續(xù)在未放棄集體成員資格并取得城市社會保障或取得其他集體成員資格的情況下，持續(xù)享有集體成員資格；2.已經(jīng)取得集體成員資格的農(nóng)民的子女，因自然血緣或擬制血緣關(guān)系而取得集體成員資格，后續(xù)在未放棄集體成員資格并取得城市社會保障或取得其他集體成員資格的情況下，持續(xù)享有集體成員資格；3.因婚嫁而加入某集體生活，并放棄原集體成員身份的，取得新加入集體成員資格，后續(xù)在未放棄集體成員資格并取得城市社會保障或取得其他集體成員資格的情況下，持續(xù)享有集體成員資格；第四，經(jīng)集體決議或集體以實際行動認(rèn)可其為集體成員。歸于實質(zhì)來看，集體成員資格的確定不能脫離其是否依賴于集體土地，即集體土地是否作為其基本的生產(chǎn)資料和生存保障。

三、宅基地使用權(quán)主體

關(guān)于宅基地使用權(quán)主體，一直有一個困擾問題，即“農(nóng)戶”。根據(jù)《物權(quán)法》第152 條、第153 條，《土地管理法》第62 條之規(guī)定，農(nóng)村宅基地是按照一戶一宅的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申請的?，F(xiàn)行立法關(guān)于宅基地使用權(quán)規(guī)范并不全面，在規(guī)定了按戶取得宅基地使用權(quán)以后，對宅基地使用權(quán)的存續(xù)、流轉(zhuǎn)等等都沒有規(guī)定。這就容易產(chǎn)生誤導(dǎo)，即宅基地使用權(quán)的主體是不是就是“農(nóng)戶”呢？而農(nóng)戶在我國民事主體法律制度中居于什么樣的地位呢？宅基地使用權(quán)的主體究竟為誰呢？

（一）“農(nóng)戶”的民事法律主體地位辨析

我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系下對農(nóng)戶的獨立主體地位是明確認(rèn)可的。但這種獨立的主體地位究竟是否為一種獨立的民事法律主體，在學(xué)術(shù)界是存在認(rèn)識爭議的。主要有以下幾種觀點。1.非法律概念說。該觀點對現(xiàn)行法律明確規(guī)定的土地承包經(jīng)營戶做出了極端的否定解釋，認(rèn)為從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形成當(dāng)時的歷史背景來分析，選擇以家庭為主體進(jìn)行承包也是兼顧調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和考慮小農(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)下的以家庭作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的現(xiàn)實狀況而作出的一種妥協(xié)性選擇。因此，有學(xué)者提出，“土地承包經(jīng)營戶”更多的是著眼于對以農(nóng)村家庭為單位組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的現(xiàn)狀的確認(rèn)，而不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，最終會被法人結(jié)構(gòu)替代[6]。2.非民事主體說。該觀點對于農(nóng)戶的民事主體地位也還是持否定的態(tài)度。有學(xué)者提出，將戶作為民事主體，否定了家庭成員的獨立人格，與現(xiàn)代婚姻家庭繼承法的精神相悖[7]。還有學(xué)者認(rèn)為，戶的概念容易導(dǎo)致民事主體承擔(dān)責(zé)任的不明確，不利于矛盾糾紛的解決[8]。3.商事主體說。該觀點認(rèn)為，根據(jù)《民法總則》第55 條的規(guī)定，這里所指的承包經(jīng)營農(nóng)戶所進(jìn)行的活動本質(zhì)上是一種生產(chǎn)經(jīng)營活動，因此與個體工商戶、個人獨自企業(yè)一樣，戶屬于商個人的一種[9]。4.新民事主體說。該觀點從民事法律關(guān)系角度分析并得出肯定農(nóng)村承包經(jīng)營戶的主體地位的認(rèn)識結(jié)論。指出從相關(guān)法律規(guī)定可以看出農(nóng)村承包經(jīng)營戶都是以權(quán)利義務(wù)承擔(dān)者的姿態(tài)直接呈現(xiàn)出來。如《農(nóng)村土地承包法》第16 條和第17 條規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營戶的權(quán)利義務(wù)。農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)屬于一類特殊的民事權(quán)利主體。對外來說，戶主是戶的當(dāng)然代表，其對外代表本戶所為的民事行為；對內(nèi)來說，全體成員連帶，即以戶的名義進(jìn)行的一切法律行為所產(chǎn)生的后果原則上由戶的全體成員承擔(dān)[10]。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行法律規(guī)范體系下，對農(nóng)戶表述大體上可以區(qū)分為兩種情況，一是具體為農(nóng)村承包經(jīng)營戶；一是直接表述為農(nóng)戶。應(yīng)對于具體的權(quán)利語境來說，農(nóng)村承包經(jīng)營戶，就專指的是已經(jīng)取得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶；而農(nóng)戶則是對享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)申請資格或已經(jīng)取得這兩項權(quán)利的概括性表述。因此，農(nóng)戶的描述情況和內(nèi)涵相比農(nóng)村承包經(jīng)營戶更為豐富。如果從權(quán)利變動的過程角度來說，農(nóng)戶指的是一種具有申請土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的主體資格；而土地承包經(jīng)營戶是具體取得土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。如果從權(quán)利主體的概括性角度來說，農(nóng)戶是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系下，特定權(quán)利取得主體的一般性概括，在目前明確的法律規(guī)范體系下，至少包括土地承包經(jīng)營戶和宅基地使用戶；而土地承包經(jīng)營戶則就是專指取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。上述學(xué)者關(guān)于農(nóng)戶的民事主體地位的探討更多的是聚焦于農(nóng)村承包經(jīng)營戶而言的，即便是肯定農(nóng)村承包經(jīng)營戶的民事主體地位的觀點也不能夠涵蓋和類推得出農(nóng)戶具有作為宅基地使用權(quán)民事主體的權(quán)利能力和行為能力的結(jié)論。聚焦于宅基地使用權(quán)來說，農(nóng)戶不等同于承包經(jīng)營戶，也更不應(yīng)當(dāng)是其權(quán)利主體。

（二）集體成員是初始取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體

1.“農(nóng)戶”不是宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體

如上所述，宅基地使用權(quán)取得中的一戶一宅規(guī)則，所指的“戶”不同于農(nóng)村承包經(jīng)營戶。農(nóng)村承包經(jīng)營戶是具有組織生產(chǎn)意義的單位，而宅基地取得中的“戶”主要是指家庭。宅基地使用權(quán)初始取得的形式是無償分配，目的主要在于實現(xiàn)對于農(nóng)民集體成員的基本居住和生活保障。從落實其保障功能需要的角度來說，以家庭為單位進(jìn)行宅基地分配具有充分的合理性。初始的宅基地使用權(quán)制度只關(guān)注了宅基地的保障需要，并未從產(chǎn)權(quán)的角度對其進(jìn)行完整的權(quán)能考慮和權(quán)利構(gòu)成設(shè)計。而長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，農(nóng)民更多的被限制在農(nóng)村土地之上，對宅基地本身的要素價值、產(chǎn)權(quán)價值及流動性需求也未得到重視和考慮，故而在實踐中對于宅基地使用權(quán)的主體及其對應(yīng)的權(quán)益問題也未產(chǎn)生普遍性的立法需求[11]。

“農(nóng)戶”作為宅基地使用權(quán)取得的單位有其特定的歷史背景和“居住保障功能”需要。但是以“戶”為單位限定取得單位和取得方式并不等于限定了宅基地使用權(quán)的主體。正如城市中對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控，避免過度炒房，以損害住房的居住保障功能，所采取的措施也是針對家庭限定購房資格。而所購買房屋的產(chǎn)權(quán)卻并非囿于“家庭”為產(chǎn)權(quán)主體。

2.集體成員是初始取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體

（1）集體成員初始取得宅基地使用權(quán)是其資格權(quán)實現(xiàn)的路徑

無論是歷史上強(qiáng)調(diào)居住保障性的宅基地使用權(quán)，還是發(fā)展中肯定其收益權(quán)能的宅基地使用權(quán)，集體成員都具有初始取得宅基地使用權(quán)的主體資格。

首先，集體成員初始取得宅基地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)的使用價值實現(xiàn)形式。農(nóng)村土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)和生活資料。土地更多的是以直接使用的形式發(fā)揮著其生產(chǎn)和生活要素價值。作為基本的生產(chǎn)資料，構(gòu)建了土地承包經(jīng)營權(quán)制度，作為基本的生活資料，構(gòu)建了宅基地使用權(quán)制度。集體成員取得并使用宅基地是農(nóng)民集體直接使用宅基地的實現(xiàn)形式。

其次，集體成員初始取得宅基地使用權(quán)是集體土地使用權(quán)的價值實現(xiàn)形式。收益權(quán)能是改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷賦予宅基地使用權(quán)的?！段餀?quán)法》將宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種法定類型予以規(guī)定，也是對其財產(chǎn)屬性的充分肯定。集體成員取得宅基地使用權(quán)也是在集體土地所有制框架下，農(nóng)民得以實現(xiàn)其土地所有權(quán)益的路徑。

再次，集體成員初始取得宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體社會保障的要求。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村和城市的社會保障體系是完全獨立的兩套運行機(jī)制。農(nóng)村社會保障依托于土地，因而宅基地首要需求是為集體成員提供居住保障。集體成員享有宅基地資格權(quán)，就是集體土地對于集體成員提供居住保障的體現(xiàn)。

（2）集體成員以“戶”的形式共同共有宅基地使用權(quán)

雖然初始取得宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是集體成員。但是無論從銜接宅基地使用權(quán)制度歷史的需要，還是從尊重宅基地使用權(quán)實踐現(xiàn)狀的需要，亦或是從初始取得宅基地使用權(quán)的居住保障功能的要求，集體成員取得宅基地使用權(quán)都應(yīng)當(dāng)是以戶的形式取得。取得宅基地使用權(quán)后，集體成員在同一戶內(nèi)共同共有宅基地使用權(quán)。

共有，是兩個以上的民事主體對同一產(chǎn)權(quán)的共同享有狀態(tài)。共有并不僅限于所有權(quán)層面的共有，任何權(quán)利都可以形成共有關(guān)系[12]。同樣的，城市中夫妻共同購買住房，即可形成了家庭對住房所占的建設(shè)用地使用權(quán)的共同共有的法律狀態(tài)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有宅基地使用權(quán)主要呈現(xiàn)如下法律特征：一方面，以婚姻、血緣關(guān)系形成的家庭之內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員均為其宅基地使用權(quán)主體，即宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體不是單一的民事主體；另一方面，同一戶之內(nèi)宅基地使用權(quán)具有單一性，即在具體到宅基地使用權(quán)的行使中，各權(quán)利主體必須形成一個整體意志，否則宅基地使用權(quán)行使行為將無法產(chǎn)生法律效力[13]。當(dāng)然，這種共同共有是法定的權(quán)利狀態(tài)，如果家庭成員之間自愿放棄所有的權(quán)利份額，亦可產(chǎn)生按份共有或單獨所有的權(quán)利狀態(tài)。

（三）集體成員不是繼受取得宅基地使用權(quán)的限制性權(quán)利主體

雖然宅基地使用權(quán)的初始取得要限于集體成員，即有資格權(quán)的主體。但是在資格權(quán)實現(xiàn)為具體的宅基地使用權(quán)以后，繼續(xù)轉(zhuǎn)讓時則不應(yīng)當(dāng)限制于集體成員間，這也是強(qiáng)調(diào)宅基地“三權(quán)分置”的意義所在。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，一方面其土地權(quán)益以財產(chǎn)對價的形式得以實現(xiàn)，另一方面宅基地資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分離出來，恢復(fù)為集體成員的一種身份性權(quán)利。

宅基地使用權(quán)的繼受主體不應(yīng)限制于集體成員主要有三方面理由。1.宅基地使用權(quán)作為對集體成員的居住保障，在宅基地?zé)o償分配的初始取得環(huán)節(jié)就已經(jīng)得到實現(xiàn)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意圖是為了實現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)的價值，應(yīng)當(dāng)按照市場規(guī)則，供需充分匹配，宅基地產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)交換價值才能夠?qū)崿F(xiàn)。如果限制了繼受取得的主體范圍，就無法實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)。2.宅基地使用權(quán)放開流轉(zhuǎn)對于集體成員的居住保障也不會產(chǎn)生消極的影響。通過宅基地初始分配已經(jīng)得到保障的集體成員，如果決定將其保障性宅基地流轉(zhuǎn)出去的話，那么就相當(dāng)于是其自主選擇以宅基地流轉(zhuǎn)對價來替代實現(xiàn)社會保障。3.宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，集體成員仍然享有和保留宅基地資格權(quán)，即集體成員仍然保留著宅基地之上的終極土地權(quán)益。這進(jìn)一步申明了宅基地使用權(quán)放開流轉(zhuǎn)的制度支持。

綜上，在宅基地三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，集體成員資格只是初始取得宅基地使用權(quán)的前提條件，并非在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中限制宅基地使用權(quán)繼受取得主體的限制條件。而允許宅基地使用權(quán)突破農(nóng)民集體范圍流轉(zhuǎn)，充分調(diào)動和實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值，也正是宅基地三權(quán)分置改革的意義所在。

宅基地“三權(quán)分置”改革的核心是在于通過宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的權(quán)利群鏈條，充分盤活宅基地資源，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)民和社會對宅基地資源的合理利用和權(quán)益的分配共享。政策的價值導(dǎo)向必須依賴于科學(xué)、穩(wěn)定的法律制度建構(gòu)才能夠得到實現(xiàn)。將宅基地“三權(quán)分置”政策，在法律上予以規(guī)范表達(dá)，是宅基地制度改革“于法有據(jù)”的根本要求。明晰宅基地權(quán)利群的主體制度是規(guī)范和界定宅基地三權(quán)內(nèi)容的基本前提，更是明確宅基地權(quán)利歸屬和動態(tài)流轉(zhuǎn)狀態(tài)，穩(wěn)定相應(yīng)法律關(guān)系的根本要求。應(yīng)在未來的《不動產(chǎn)登記法》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》以及目前正在修訂的《土地管理法實施條例》中予以明確。