汪三貴，劉明月

一、問題提出

消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，也是中國共產(chǎn)黨的重要使命。新中國成立70年來，黨和政府始終高度重視扶貧開發(fā)工作，實施了一系列扶貧規(guī)劃，從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧，再到精準(zhǔn)扶貧，探索出一條具有中國特色的農(nóng)村貧困治理之路，為消除絕對貧困和全面建成小康社會夯實了根基[1]。尤其是黨的十八大以來，黨中央將扶貧開發(fā)工作擺到了治國理政的重要位置，做出了全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署，在全黨全國全社會力量的合力攻堅下，脫貧攻堅取得了決定性成就。2012—2019年，中國的貧困人口從9 899萬人減少到551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%[2]。到2020年年底，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口將實現(xiàn)全部脫貧、貧困縣將全部摘帽、區(qū)域性整體貧困基本得到解決，絕對貧困問題將得到歷史性消除，提前10年完成聯(lián)合國頒布的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中的第一個目標(biāo)(消除一切形式的貧困)。然而，消除絕對貧困并不意味著中國將不存在貧困問題，也不意味著減貧工作的暫停，相對貧困問題還會長期存在，并將成為未來減貧工作的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的目標(biāo)任務(wù)，這意味著中國的貧困治理在2020年將進入相對貧困治理的新階段。

隨著消除絕對貧困目標(biāo)的實現(xiàn)，緩解相對貧困逐漸成為中國扶貧工作的重點，這也引起學(xué)者們的廣泛關(guān)注。目前，學(xué)者們主要從三個方面對相對貧困問題進行研究。

第二，貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定。陳宗勝等認(rèn)為在農(nóng)村絕對貧困逐步得到緩解(但最貧困人口數(shù)量似有所上升)的同時，相對貧困狀況日趨惡化，建議將0.4—0.5的均值系數(shù)作為“相對貧困線”來解決相對貧困問題[7]。張青通過洛倫茲曲線來確定相對貧困人口比率，認(rèn)為將相對貧困線定在社會平均收入水平的1/3—40%為宜[8]。但中國相對貧困現(xiàn)象較為突出，并與絕對貧困存在交叉，這使得以基尼系數(shù)為基礎(chǔ)的相對貧困測度失真，2020年后的相對貧困線設(shè)定應(yīng)采取兩區(qū)域、兩階段方法[9]。程蹊和陳全功通過借鑒世界銀行建議和美英澳三國實踐，認(rèn)為2020年后可以按照前一年全國居民人均可支配收入中位數(shù)的40%劃定次年貧困線，以較高標(biāo)準(zhǔn)衡量全國相對貧困狀況[10]。王小林和馮賀霞則認(rèn)為沒有必要與OECD國家相對貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌，2020年后中國應(yīng)該采取包括反映“貧”的經(jīng)濟維度、反映“困”的社會發(fā)展維度和生態(tài)環(huán)境維度的多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)[11]。還有學(xué)者從滿足基本生活需求角度出發(fā)，采用擴展線性支出系統(tǒng)(ELES)法對中國新時期扶貧標(biāo)準(zhǔn)進行了測算和探討，建議在2020年采取“絕對的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)”以增強實踐操作性[12]。

第三，長效機制的構(gòu)建。構(gòu)建新時代的貧困治理機制，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的貧困治理理念與話語，制定新的貧困治理戰(zhàn)略，完善貧困治理體制，整合貧困治理路徑[13]；要在脫貧攻堅戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接的背景下考慮，以提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)、低收入群體的能力為目標(biāo)，創(chuàng)新扶貧政策設(shè)計[5]。緩解相對貧困需要分階段逐步解決，這就要求建立包括動態(tài)識別機制、代際阻斷機制、就業(yè)提升機制、收入分配機制、兜底保障機制、聯(lián)動協(xié)作機制在內(nèi)的六大解決相對貧困的長效機制[14]。林閩鋼認(rèn)為，相對貧困長效機制應(yīng)該包括相對貧困人口發(fā)展的基礎(chǔ)性機制、貧困治理的整體性機制和干預(yù)代際貧困傳遞的阻斷性機制[15]。范和生和武政宇則認(rèn)為能力建設(shè)機制是相對貧困長效機制的核心，貫穿帶動其他機制相互聯(lián)動[16]。

雖然學(xué)者們對相對貧困進行了關(guān)注，但主要集中在相對貧困的理論、標(biāo)準(zhǔn)和長效機制方面，關(guān)于絕對貧困與相對貧困的理論關(guān)系、貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變等方面的探討還不夠深入。絕對貧困與相對貧困有何不同？中國的扶貧戰(zhàn)略如何從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困？相對貧困治理階段重點要關(guān)注哪些方面？對這些問題的回答有助于了解中國扶貧的新形勢，把握中國扶貧工作的未來走向，構(gòu)建解決相對貧困的長效機制?；诖?，本文分析絕對貧困與相對貧困的理論關(guān)系，探究中國扶貧戰(zhàn)略從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向緩解相對貧困的原因與過程，剖析2020年后緩解相對貧困工作的重點，為新形勢下反貧困新政策提供對策建議。

二、絕對貧困與相對貧困的理論關(guān)系

隨著社會的發(fā)展，人類對貧困概念的認(rèn)識在不斷演進，經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等從不同學(xué)科的立場和背景對貧困內(nèi)涵做出詮釋。不同學(xué)科對貧困概念的界定都基于特定的政治、文化、社會和歷史背景，很難去確定一個關(guān)于貧困概念的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟學(xué)家常用貨幣方法來定義貧困，即個人(家庭)未能擁有一定水平的收入以獲得經(jīng)濟福利或者缺少經(jīng)濟福利則被認(rèn)為是貧困[17]。以貨幣方法衡量貧困產(chǎn)生了絕對貧困、相對貧困、貧困率和貧富差距等概念，其中絕對貧困和相對貧困是最基本和最常用的貧困概念。

(一)絕對貧困的內(nèi)涵與測度

絕對貧困的概念最早由Booth于1887年在倫敦東區(qū)開展的研究中提出[18]。他將每周收入少于18便士且擁有6個孩子的家庭定義為貧困家庭，同時還將收入之外的工作類型和生活條件納入貧困的判定依據(jù)，如果個人沒有工作且不存在酗酒、賭博等行為則被認(rèn)定為貧困人口。Rowntree于1889年在約克鎮(zhèn)的研究中將貧困定義為家庭的總收入不足以獲得維持體力的最低需要[19]。這里的最低需求包括食品、衣服、租金等其他物品。如果個人(家庭)獲得的收入低于滿足這些基本需求所需的收入，則處于貧困狀態(tài)，這里的貧困定義顯然是一個絕對的、客觀的概念?？梢?，在絕對貧困定義中，基本需求是核心概念，準(zhǔn)確把握最低基本生活所需是進行概念界定的關(guān)鍵。在早期貧困研究中，基本需求僅僅包括食物、衣著、住房和醫(yī)療，Townsend則認(rèn)為最低需求不僅僅是維持體力，還應(yīng)該包括社會參與成本等[20]。部分學(xué)者建議增加教育、文化設(shè)施、公共環(huán)境衛(wèi)生等社會保障內(nèi)容，將基本需求內(nèi)容從生理需求擴展到人的基本需求。

國內(nèi)最廣泛接受的絕對貧困概念為“在一定的社會環(huán)境和生存方式下，個人(家庭)依靠其勞動所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的狀況”[8][21]4[22]。絕對貧困具有客觀物質(zhì)性，用客觀的維持基本生存所需要的物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來衡量貧困，這里的物質(zhì)必需品通常包括食品、住房、衣服等。絕對貧困在生產(chǎn)方面表現(xiàn)為個人(家庭)缺乏再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，甚至難以維持簡單再生產(chǎn)。絕對貧困在消費方面表現(xiàn)為個人(家庭)不能滿足衣食住行等維持基本生存所需的基本消費。Rowntree首先使用市場菜籃子方法(又稱預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法)來制定絕對貧困線。其后，學(xué)者們對絕對貧困線進行了廣泛研究和分析，目前主要的測量方法有基本需求法、恩格爾系數(shù)法、馬丁法、一天一美元法等[12]。國際上常用的絕對貧困線是1990年制定的，世界銀行選取當(dāng)時一些最貧窮國家居民維持最低生活所需要的收入，通過購買力平價換算進而劃定1.01美元/人/天的貧困標(biāo)準(zhǔn)，以此衡量全球的絕對貧困狀況。該貧困線分別于2008年、2015年被調(diào)整為日均1.25美元/人和日均1.9美元/人[10]。中國的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)是國家統(tǒng)計局基于食物貧困線和非食物貧困線確定的，先后采用過三個標(biāo)準(zhǔn)，分別是“1978年標(biāo)準(zhǔn)”“2008年標(biāo)準(zhǔn)”和“2010年標(biāo)準(zhǔn)”。

近年來高校教師崗前培訓(xùn)項目形式主義嚴(yán)重，遭遇不少批評，甚至有人以英、美等國家并無此類性質(zhì)的培訓(xùn)來質(zhì)疑教師崗前培訓(xùn)的必要性。新教師崗前培訓(xùn)是教師步入教學(xué)工作中的重要環(huán)節(jié)，培訓(xùn)項目應(yīng)當(dāng)充分考慮到教師個人的發(fā)展需要，不充分考慮教師的需求就盲目進行培訓(xùn)，會造成人力、物力和財力的浪費。應(yīng)當(dāng)根據(jù)教師的職業(yè)生涯成長規(guī)律來展開培訓(xùn)工作，通過激勵機制或者是評價機制來解決教師工作中的問題，這樣教師崗前培訓(xùn)的效果才能得到切實地提高。

(二)相對貧困的內(nèi)涵及測度

經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，個人(家庭)的收入、消費和福利需求會受到其他人(家庭)的影響，衡量個人(家庭)的富裕程度取決于社會上其他人(家庭)的福祉，需要用相對標(biāo)準(zhǔn)來界定貧困線[23]。按照這種思路，個人(家庭)是否貧困不僅取決于自己有多少收入，還取決于社會上其他人(家庭)的收入情況，通過觀察收入低于一定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)即可獲得相對貧困狀況。Townsend從資源分配角度定義相對貧困，若個人(家庭)所擁有的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般大眾(家庭)所支配的資源量以至無法獲得某些類型的飲食、缺少正常的社會活動、無法享有社會廣泛認(rèn)可的生活條件和便利設(shè)施時則處于貧困狀態(tài)[24]。Sen從權(quán)利剝奪視角來定義相對貧困，若個人(家庭)在社會上享有的權(quán)利被剝奪則被認(rèn)為處于貧困狀態(tài)[25-26]。相對貧困衡量的是一個社會中不同群體的收入不平衡問題，與不同群體之間擁有的財富、收入有關(guān)，又與社會公平觀、個人的自我認(rèn)同緊密相連[5]。相對貧困意味著相對排斥與相對剝奪，這是相對貧困理論最核心的觀點[13]。

相對貧困具有如下六個特征。(1)長期性。相對貧困以社會中位收入或平均收入的某個比率作為測量標(biāo)準(zhǔn)，不同群體的收入不能達(dá)到絕對的均衡，因而相對貧困會長期存在。(2)相對性。相對貧困是一個比較的概念，個人(家庭)是否貧困取決于處于相同社會經(jīng)濟環(huán)境下的其他社會成員[7]，體現(xiàn)在主客觀相對性、時空相對性、流動性與不穩(wěn)定性等多個層面[27]。(3)不平等性。相對貧困反映了不同社會成員之間的資源分配關(guān)系[28]。(4)動態(tài)性。其測定標(biāo)準(zhǔn)不是固定不變的，將隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境、居民收入水平的變化而變化。(5)主觀性。其設(shè)定依賴于研究人員對不同國家或地區(qū)的主觀判斷[7]。(6)多維性。其測定標(biāo)準(zhǔn)不僅包括物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即個人(家庭)收入不能維持其基本生存需求的狀況，還包括精神標(biāo)準(zhǔn)，即個人(家庭)難以滿足教育、衛(wèi)生等基本能力需要的社會排斥感[29]。相對貧困的測度主要依據(jù)相對貧困線來進行，相對貧困線的確定與某一地區(qū)的收入、消費等物質(zhì)財富的總體分配有關(guān)。通常的做法是將相對貧困線設(shè)定為社會中位收入或平均收入的某個比率，低于相對貧困線的人口即處于相對貧困狀態(tài)。例如，世界銀行將平均收入的三分之一作為相對貧困線[3]；歐盟國家將全體居民收入中位數(shù)的60%作為相對貧困線[9]；英國將國民人均收入中位數(shù)的60%作為相對貧困線[10]。雖然中國采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)是基于收入體現(xiàn)的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，但東部地區(qū)部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份率先對經(jīng)濟發(fā)展不平衡顯著的相對貧困進行了自主探索和實踐。例如，江蘇省依據(jù)本省的經(jīng)濟發(fā)展、貧困人口情況，科學(xué)地確定人均年收入6 000元為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)[3,13]。

(三)絕對貧困與相對貧困的關(guān)系

絕對貧困與相對貧困是一組相對的貧困概念，兩者是相互聯(lián)系的。第一，兩者都是反映貧困程度的概念。絕對貧困是指不能滿足基本生存需求的一種狀態(tài)；相對貧困是指低于社會平均水平的一種狀態(tài)，但兩者都處于一種較低的生活狀態(tài)。第二，兩者是相互共存的。隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的不斷改變，相對貧困問題將長期存在，絕對貧困問題也會階段性出現(xiàn)[5]。在經(jīng)濟發(fā)展程度較低，全社會處于整體貧困階段，遭受相對貧困的群體往往也是絕對貧困群體。但在經(jīng)濟發(fā)展程度較高階段，遭受相對貧困的群體早已能夠滿足基本的生存需求，消除絕對貧困為緩解相對貧困奠定了基礎(chǔ)并創(chuàng)造了條件。

絕對貧困與相對貧困之間也有明顯區(qū)別。第一，絕對貧困是物質(zhì)上或經(jīng)濟上的最低生理需求，是一種生存臨界狀態(tài)，側(cè)重基本生存所需。相對貧困是參照目標(biāo)群體后產(chǎn)生的一種落后和收入下降的狀態(tài)，包含了較高層次的社會心理需求，側(cè)重相對排斥、相對剝奪[3]。第二，絕對貧困的測度立足于維持基本生存所需的熱量、營養(yǎng)、住房安全、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等，測度標(biāo)準(zhǔn)具有較強的客觀性。而相對貧困的測度立足于參與社會發(fā)展和共享成果發(fā)展的權(quán)利，通過與目標(biāo)社會群體相對比較進行判定，測度標(biāo)準(zhǔn)具有較強的主觀性[6]。第三，絕對貧困存在于特定的歷史時期、特定區(qū)域和特定的群體，經(jīng)過一定的扶貧工作是可以被消除的。相對貧困在任何人類社會發(fā)展階段都存在，只要有階級和財富存在，就沒有絕對的平均和公平，就會有不平等和不均衡的現(xiàn)象發(fā)生。

三、中國消除絕對貧困的戰(zhàn)略演變

歷經(jīng)70年艱苦卓絕的奮斗，新中國逐步走向繁榮昌盛，人民的生活也實現(xiàn)從溫飽不足到邁向全面小康的歷史性跨越，絕對貧困將要得到歷史性的消除[30]。隨著國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，中國消除絕對貧困的扶貧戰(zhàn)略經(jīng)歷了“保生存—保生存與促發(fā)展—解決溫飽—鞏固溫飽—全面小康”五個階段，每個階段都有不同的貧困特征、扶貧目標(biāo)、政策措施和扶貧效果。

(一)保生存階段的扶貧政策(1949—1978年)

新中國成立時，國民經(jīng)濟蕭條，處于崩潰的邊緣，人均國民收入水平較低，僅有31美元，相當(dāng)于當(dāng)時美國人均國民收入的1.8%、蘇聯(lián)的9.1%、聯(lián)邦德國的7.1%、英國的4.5%、法國的5.0%[31]6，國民普遍處于極端貧困狀況。為盡快緩解這種局面，中國政府先后開展土地改革、合作化、人民公社化等運動，以縮小資源占有、收入占有的差異。雖然沒有出臺具體的扶貧計劃，但眾多的政策、制度、規(guī)劃等都是圍繞減緩大面積普遍存在的農(nóng)村貧困狀況而開展的。例如，擴大農(nóng)民對土地的占有和使用權(quán)；改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療條件；建立以農(nóng)村集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的社會保障體系；建立農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村信用合作社和供銷合作社網(wǎng)絡(luò)等。在這個階段，集體和農(nóng)村群體通過努力發(fā)展生產(chǎn)自救，國家僅僅在少數(shù)區(qū)域出現(xiàn)大規(guī)模普遍困難時提供必要的食物生活救濟，即臨界生存推動的道義性救濟。全國普遍性的貧困問題得到了較大程度的緩解，雖然農(nóng)村地區(qū)還存在一定規(guī)模的貧困，但農(nóng)村內(nèi)部的貧富分化得到一定程度的消解，社會總體的不平等程度降低[32]。

(二)保生存、促發(fā)展階段的扶貧政策(1978—1985年)

按照1978年的貧困線來估算，當(dāng)時的貧困發(fā)生率約為30.7%，貧困人口規(guī)模約為2.5億，這一時期大面積的貧困主要是因為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不再適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。國家通過實施農(nóng)村土地改革、市場制度和就業(yè)制度改革，使農(nóng)村經(jīng)濟在國民經(jīng)濟快速增長的背景下快速發(fā)展，不能解決溫飽的貧困人口大幅度減少[31]39。但由于自然、歷史等方面的原因，貧困差異現(xiàn)象逐漸凸顯，中國政府針對經(jīng)濟發(fā)展落后、貧困人口集中的地區(qū)實施一系列政策措施，包括以“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)為主的區(qū)域性扶貧開發(fā)計劃、針對貧困地區(qū)的優(yōu)惠和扶持政策、設(shè)立一系列專項資金幫助貧困地區(qū)改變面貌，各民主黨派、工商聯(lián)開展“智力支邊”活動、政府部門積極參與農(nóng)村扶貧工作、劃定18個集中連片貧困地區(qū)等。反貧困實踐開始嘗試從生存救助為主向生產(chǎn)發(fā)展為主轉(zhuǎn)變，同時也帶來了巨大的減貧效應(yīng)，按照當(dāng)時世界銀行和中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)，絕對貧困人口分別下降63%和50%，但農(nóng)村居民之間的收入差距開始拉大，收入分配的基尼系數(shù)從1978年的0.21增加到1985年的0.28[33]。

(三)解決溫飽階段的扶貧政策(1986—2000年)

隨著農(nóng)村貧困人口大幅減少，貧困人口逐漸向革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)等特殊地區(qū)集中[21]41。貧困問題從普遍性轉(zhuǎn)向區(qū)域性，整體性的制度變革和全面的經(jīng)濟增長很難在緩解貧困方面有更大的作為，中國政府開始將扶貧開發(fā)工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體布局中，實施有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)計劃，包括建立反貧困工作機制、明確了貧困瞄準(zhǔn)的方式、確立了開發(fā)式扶貧的方針、增加了扶貧資源的投入等?？傮w來看，扶貧工作脫離社會救助系統(tǒng)，成為相對獨立、有組織的社會工程；扶貧方式改變傳統(tǒng)的救濟式扶貧策略，實施以“造血式”為主的開發(fā)式扶貧方針；扶貧資金的使用由分散平均向重點集中轉(zhuǎn)變，扶貧資金投放方式更加多元化；扶貧主體不再是單一的政府支援，鼓勵更多的社會力量積極參與，逐步構(gòu)建專項扶貧、社會扶貧、行業(yè)扶貧的大扶貧格局[32]。這一階段的扶貧工作取得了積極成效，到2000年中國農(nóng)村貧困人口減少至3 209萬人，貧困發(fā)生率下降到3.4%，基本解決了貧困人口的溫飽問題[30]。

(四)鞏固溫飽階段的扶貧政策(2000—2010年)

新世紀(jì)初，全國農(nóng)村未解決溫飽的貧困人口有3 000多萬，低收入貧困人口有6 000多萬，成為新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)的主要對象[31]105。這些貧困人口總體上呈分散化趨勢，主要集中在中西部的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)的貧困鄉(xiāng)村，具有“大分散、小集中”的特征。為適應(yīng)農(nóng)村貧困狀況的新變化和鞏固扶貧成果，中國政府于2001年實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》，確定了“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的方針，反貧困實踐進入解決溫飽、鞏固溫飽的新階段。扶貧開發(fā)工作在此階段的新探索主要包括：完善了貧困瞄準(zhǔn)的方式和貧困標(biāo)準(zhǔn)；出臺了強農(nóng)惠農(nóng)政策；堅持綜合開發(fā)、全面發(fā)展；建立了最低生活保障制度[30]。這一時期的反貧困工作不再是簡單的“經(jīng)濟開發(fā)式”，而是向綜合的“社會開發(fā)式”轉(zhuǎn)變，更加注重通過再分配手段來消除貧困，既關(guān)注引起貧困的各種直接的具體原因，也關(guān)注貧困問題發(fā)生背后的深層次的政策制度和社會背景。經(jīng)過10年的扶貧開發(fā)，到2010年年底，按照年人均可支配收入1 274元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困人口減少至2 688萬人，農(nóng)村貧困人口的比重下降到2.8%。

(五)全面小康階段的扶貧政策(2011—2020年)

隨著國家扶貧新標(biāo)準(zhǔn)的確定，全國2010年年底的貧困人口由人均收入1 274元標(biāo)準(zhǔn)下的2 688萬人擴大到1.28億，占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%。這時期的貧困人口具有分散化與碎片化的特征，大多分布在社會事業(yè)發(fā)展程度較低的中西部地區(qū)，貧困程度深，自我發(fā)展能力弱，扶貧開發(fā)成本高。為徹底消除絕對貧困，解決全面建設(shè)小康社會的最大短板，中國政府將扶貧開發(fā)工作提高到前所未有的高度，制定和實施了一系列新的扶貧戰(zhàn)略，例如，實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略；提出穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”目標(biāo)；將貧困瞄準(zhǔn)方式向區(qū)域瞄準(zhǔn)和個體瞄準(zhǔn)相結(jié)合轉(zhuǎn)變；完善反貧困的工作機制等[30]?？傮w來看，扶貧開發(fā)方式由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)灌溉”，扶貧資源使用由多頭分散轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌集中，扶貧考評體系由側(cè)重考核地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)向考核脫貧成效[21]52。截至2019年年底，貧困人口減少至551萬人，貧困發(fā)生率降至0.6%；截至2020年2月底，全國832個貧困縣中已有601個宣布摘帽，區(qū)域性整體貧困基本得到解決[2]。2020年年底，中國將奪取脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，絕對貧困問題也將得到歷史性解決。

四、中國相對貧困的狀況與治理重點

(一)中國相對貧困狀況日趨明顯

全面消除絕對貧困后并不意味著貧困問題消失，相對貧困問題會因階層分化的存在而長期存在。相對貧困形成的重要原因是貧富差距拉大，研究相對貧困問題也就是研究貧困群體收入在總收入中的分配問題[5,7]。雖然中國的減貧事業(yè)取得顯著成績，但中國農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)、區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題日趨明顯。

1.農(nóng)村地區(qū)不平等程度加大。新中國成立初期，國家通過所有制改造、土地制度改革等措施，徹底切斷了產(chǎn)生貧富差距或兩極分化的經(jīng)濟根源，創(chuàng)造了一個消滅工農(nóng)、城鄉(xiāng)、體力腦力勞動三大差別的相對扁平化的社會[34]。這個時期雖然國民經(jīng)濟發(fā)展水平不高，但因整個社會的相對扁平化，整體經(jīng)濟的差異并不明顯，貧富差距、階層分化、相對剝奪的體驗不強烈，相對貧困問題相對隱蔽且不顯著[27]。改革開放以后，農(nóng)村經(jīng)濟增長的“涓滴”效應(yīng)隨著市場化經(jīng)濟改革的推進和體制改革效應(yīng)的下降而逐漸減弱，農(nóng)村的不平等程度逐漸加大。從收入分配差異程度來看，農(nóng)村的基尼系數(shù)由1978年的0.212 4上升到2005年的0.375 1，提高了0.162 7[35]。從不同分組農(nóng)村居民家庭人均收入的增長情況來看，2000—2013年低收入戶、中等偏下收入戶、中等收入戶、中等偏上收入戶、高收入戶家庭人均收入的增長率分別為9.57%、11%、11.28%、11.57%、11.52%，可見低收入戶與其他分組戶的收入差距越來越明顯，導(dǎo)致農(nóng)村居民收入差距逐漸擴大，農(nóng)村地區(qū)相對貧困現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。

2.城市與農(nóng)村居民之間的收入差距擴大。從1991年中國經(jīng)濟進入高速增長期后，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，1994—2000年更是連續(xù)拉大。如果扣除價格上漲因素之后農(nóng)村居民收入為1的話，那么1978—1993年，城鄉(xiāng)居民收入差距是2.57∶1到2.59∶1，1994—2000年這一差距從3.06∶1增加到3.44∶1[31]94。進入新世紀(jì)以后，中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比先持續(xù)上升，2004年達(dá)到峰值(3.45倍)，之后持續(xù)下降，到2019年收入比下降為2.64倍[5]。但中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距絕對值一直在持續(xù)拉大，2013年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入分別為26 467元、9 429.59元，兩者的差距為17 037.41元。到2019年，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入分別為42 358.80元、16 020.67元，兩者的差距擴大到26 338.13元。中國城鄉(xiāng)居民收入差距在高位徘徊，相對貧困現(xiàn)象日益凸顯。

3. 區(qū)域之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象明顯。新中國成立初期，全國大部分地區(qū)處在較為同等的發(fā)展水平上，隨著改革開放政策的逐步推進，東部沿海地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展快于中部地區(qū)和西部地區(qū)，不同區(qū)域的收入差距逐漸拉大，區(qū)域之間的相對貧困問題開始出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代，中國開始實施有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)行動，在緩解絕對貧困方面成績顯著，但因投入有限，在緩解區(qū)域間相對貧困方面并未發(fā)揮明顯的作用。20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，區(qū)域之間發(fā)展不平衡問題日益明顯，國家開始實施西部大開發(fā)、推動中部地區(qū)崛起等一系列戰(zhàn)略，對緩解絕對貧困和區(qū)域間的相對貧困都發(fā)揮了顯著作用[6]。精準(zhǔn)扶貧以來，“五個一批”工程的實施推動了區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，但從收入差距來看，區(qū)域之間發(fā)展的不平衡程度依舊明顯。2013—2018年，西部地區(qū)居民人均純收入與東部地區(qū)、中部地區(qū)的差距分別為9 739.40元、1 344.90元，并于2018年分別增加到14 362.40元、1 862.50元。區(qū)域發(fā)展差距是思考相對貧困治理的重要視角，即便是中國的反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫徑庀鄬ω毨В钒l(fā)達(dá)地區(qū)仍然是扶貧開發(fā)工作的重點。

(二)相對貧困階段治理重點

1. 確定合適的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。解決相對貧困問題要先將相對貧困群體識別出來，這就需要確定合理、準(zhǔn)確的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

第一，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合社會主要矛盾變化來確定。黨的十九大報告指出，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為中國社會的主要矛盾。人民日益增長的美好生活需求不僅包括為滿足人類基本生存需要的物質(zhì)性需求，還包括社會安全、社會保障和社會公正等社會性需求，以及被尊重、自我價值實現(xiàn)等心理性需求。相對貧困標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮貧困人口較高層次的發(fā)展需求，在“兩不愁、三保障”的基礎(chǔ)上納入反映生產(chǎn)和生活的多維指標(biāo)，在絕對收入水平上要有較大幅度的提高[30]。

第二，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)制定要考慮城鄉(xiāng)和區(qū)域差距。城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、區(qū)域發(fā)展的不平衡、有效供給的不充分等已成為制約人民日益增長美好生活需要得到滿足的主要因素。治理相對貧困問題就是要降低發(fā)展的不平衡不充分，制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)就需要將城鄉(xiāng)和區(qū)域差距問題考慮在內(nèi)，使其符合中國國情且有助于縮小收入分配差距、緩解社會不公平程度。從區(qū)域發(fā)展差距的角度來看，相對貧困治理可以通過分層級、分區(qū)域制定貧困標(biāo)準(zhǔn)的辦法，推動各地形成同經(jīng)濟社會發(fā)展水平相一致的相對貧困治理模式。

2. 針對低收入群體的差異化扶持政策。消除絕對貧困后，對于處于貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的人口不再使用“絕對貧困”一詞來衡量，轉(zhuǎn)而采用“低收入群體”等來表述。進入相對貧困治理階段，雖然大部分群體的生活水平隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會保障政策得到明顯改善，但還有部分群體難以跳出低收入群體，特別是老弱病殘、兒童、婦女等弱勢群體。針對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困群體，要完善農(nóng)村養(yǎng)老制度、醫(yī)療保障制度等，保障特殊群體的基本生活，同時要創(chuàng)新社會救助方式，推動由物質(zhì)和資金救助為主向物質(zhì)、資金、精神、能力等相結(jié)合的綜合援助轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)救助能力。在幫助特定群體的同時提高其自我發(fā)展的意愿和能力。對于有勞動能力的低收入群體，要實施開發(fā)性的扶貧措施，以提高其家庭收入水平。一方面，發(fā)展有利于低收入群體增收的益貧性產(chǎn)業(yè)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，增強新型經(jīng)營主體的帶動能力，讓更多低收入群體在產(chǎn)業(yè)鏈條上受益。另一方面，促進低收入群體充分就業(yè)。在金融、土地等方面出臺優(yōu)惠政策，鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，吸納無業(yè)低收入群體就業(yè)。搭建創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵低收入群體自主創(chuàng)業(yè)，并對其進行技能培訓(xùn)，提升低收入群體的就業(yè)能力。

3. 建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制?，F(xiàn)行的扶貧體制主要采取了城鄉(xiāng)分治的方式，農(nóng)村扶貧工作由各級各地的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來領(lǐng)導(dǎo)實施，城市的扶貧工作沒有專門設(shè)置相關(guān)的機構(gòu)來實施，主要由社會保障部門來協(xié)調(diào)實施。城鄉(xiāng)兩套扶貧體系在政策對象、政策標(biāo)準(zhǔn)、政策目標(biāo)、政策措施等方面都存在明顯差異，與相對貧困階段目標(biāo)群體要涵蓋城鄉(xiāng)整個社會階層之間的矛盾突出，需要建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制。

第一，低保和扶貧兩項制度一體化。部分有條件的地區(qū)要率先統(tǒng)一城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的并軌，使農(nóng)村困難群體享受到與城市困難群體同等水平的救助標(biāo)準(zhǔn)[36]。低保制度與其他社會救助方案需要實現(xiàn)跨地域整合和標(biāo)準(zhǔn)化，需要與扶貧干預(yù)手段以及其他社會福利計劃相協(xié)調(diào)[36]。

第二，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給非均等化是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入和生活水平不均的重要原因，讓城鄉(xiāng)居民享有同等的基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量將成為相對貧困階段扶貧工作的重點。不僅要有步驟、分階段地推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一銜接，還要逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、基本養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度等，補齊共同富裕的短板[36]。

4. 關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域發(fā)展。在消除絕對貧困階段，國家向貧困地區(qū)投入大量的資金、項目、人力等資源，以促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距。脫貧攻堅結(jié)束后，全國仍然會有部分地區(qū)處于相對落后的狀態(tài)，其相對貧困人口會更多、問題會更為突出，與其他地區(qū)的差距依然明顯，仍需要在公共政策、資金項目上對其傾斜。中國區(qū)域發(fā)展不平衡的短板在短時間內(nèi)很難補齊，雖然2020年以后不宜繼續(xù)采用確定貧困縣的方式實施扶持政策，但仍需繼續(xù)以欠發(fā)達(dá)片區(qū)為單元傾斜性地投入各種資源，以實現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通和整體性開發(fā)[37]。

第一，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的財政投入傾斜。相對貧困治理階段的扶貧資金及項目要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，重點解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)問題，補齊短板，增加農(nóng)民公共資源的可獲得性。實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，為緩解相對貧困人口的貧困程度創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。

第二，增加對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合開發(fā)力度。提高對欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，做好產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，避免同質(zhì)化競爭，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。在經(jīng)濟發(fā)展同時也要保護生態(tài)環(huán)境，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅定不移地走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展之路。