日本實(shí)施總定員制度情況概要

●張銳

1968年以來(lái)，日本政府為嚴(yán)控公務(wù)員編制總量，實(shí)施總定員制度，取得顯著成效。這個(gè)做法，對(duì)于當(dāng)前統(tǒng)籌使用各類編制資源，具有一定的參考價(jià)值。

一、日本公務(wù)員概況

日本公務(wù)員的范圍很寬，除了政府機(jī)關(guān)工作人員，還包括事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)的職工。日本公務(wù)員有特別職和一般職兩種，特別職主要包括國(guó)務(wù)大臣、政務(wù)次官、大使等政務(wù)官，以及法官、法院職員、國(guó)會(huì)職員、防衛(wèi)廳職員等，特別職以外的都是一般職公務(wù)員。

據(jù)1986年統(tǒng)計(jì)，日本公務(wù)員總數(shù)共448萬(wàn)。其中，國(guó)家公務(wù)員118.3萬(wàn)，占26.6%；地方公務(wù)員329.7萬(wàn)，占73.4%。在國(guó)家公務(wù)員中，一般職的85.6萬(wàn)，占72.4%；特別職的32.7萬(wàn)，占27.6%①。

據(jù)2002年統(tǒng)計(jì)，日本公務(wù)員總數(shù)共436.1萬(wàn)。其中，國(guó)家公務(wù)員111.4萬(wàn)，地方公務(wù)員324.7萬(wàn)。在國(guó)家公務(wù)員中，一般職的80.2萬(wàn)，特別職的31.2萬(wàn)②。

據(jù)2005年統(tǒng)計(jì)，日本公務(wù)員總數(shù)共412萬(wàn)。其中，國(guó)家公務(wù)員96萬(wàn)，地方公務(wù)員316萬(wàn)。在國(guó)家公務(wù)員中，一般職的65.2萬(wàn)，特別職的30.5萬(wàn)③。

可見(jiàn)，在1986-2005年的20年中，日本公務(wù)員數(shù)量“不升反降”，這與世界大部分國(guó)家“只升不降”恰成對(duì)照。長(zhǎng)期以來(lái)，日本的公共機(jī)關(guān)一直被描述成“世界上最小和最省錢(qián)的系統(tǒng)之一”④。2005年日本內(nèi)閣委托野村綜合研究所進(jìn)行的調(diào)查顯示，在美、英、法、德、日五個(gè)國(guó)家中，日本公務(wù)員規(guī)模最小，英法兩國(guó)供養(yǎng)系數(shù)都是日本的兩倍以上⑤。

二次世界大戰(zhàn)后，日本迅速?gòu)膽?zhàn)敗國(guó)的陰影中走出來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，曾一度躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。20世紀(jì)80年代，甚至傳出經(jīng)濟(jì)總量趕超美國(guó)的預(yù)測(cè)。日本在利益分配上實(shí)行“政治家、官僚、利益集團(tuán)”三角同盟的政治體制⑥，是行政主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的典型國(guó)家。1969-1981年，是日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，也是行政管理范圍和任務(wù)急劇擴(kuò)張的時(shí)期。但是，正是在這個(gè)時(shí)期，引領(lǐng)日本經(jīng)濟(jì)列車進(jìn)入快車道的“引擎”——日本政府，公務(wù)員總量不僅沒(méi)有增加，反而有少量減少，主要原因是建立了總定員制度。

二、總定員制度的形成背景和探索過(guò)程

對(duì)公務(wù)員數(shù)量實(shí)施定額管理，在日本稱為“定員”，相當(dāng)于我國(guó)的“員額編制”。建立公務(wù)員總定員制度，是日本在推進(jìn)行政改革中不斷探索的結(jié)果。

據(jù)日本學(xué)者秦郁彥的研究，在1868年明治維新開(kāi)始至1968年的百年里，日本中央和地方政府，都對(duì)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行過(guò)大小幾十次的行政改革，但總的趨向是機(jī)構(gòu)膨脹和人員增加。這期間的膨脹率，中央省廳的局、部是3倍，課的數(shù)量是6倍，人員數(shù)約12倍。地方的膨脹率更大，人員數(shù)約45倍，東京都的局、部數(shù)量增加了40倍。每次實(shí)行行政改革后，機(jī)構(gòu)和人員都會(huì)暫時(shí)縮減，但很快又恢復(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)⑦。這種精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的現(xiàn)象也是世界各國(guó)共有的，因?yàn)樵诳偠▎T法實(shí)施前，尚沒(méi)有建立編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在很多領(lǐng)域，減員的效果不到一年就被增員抵消了。

二次大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速恢復(fù)，公務(wù)員數(shù)量隨之大幅增長(zhǎng)。為了嚴(yán)控公務(wù)員數(shù)量，1949年、1951年和1954年，日本政府對(duì)公務(wù)員進(jìn)行了三次大規(guī)模精簡(jiǎn)，共減員41.5萬(wàn)。但是，這種“一刀切”的減員辦法，成本很大，鞏固成果很難。尤其是20世紀(jì)60年代，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的行政干預(yù)范圍日益擴(kuò)大，加之國(guó)庫(kù)充盈，公務(wù)員數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，如在1962-1967年的五年中，中央政府的一般職非現(xiàn)業(yè)公務(wù)員增加了5.8萬(wàn)，增長(zhǎng)了12%，年均增長(zhǎng)2.4%。

為了抑制這種不斷膨脹的傾向，日本政府曾采取了較為嚴(yán)格的“空編不補(bǔ)”措施，即把每年因退休等自然減員造成的空編凍結(jié)一部分（政府機(jī)關(guān)凍結(jié)一半，文教、衛(wèi)生等系統(tǒng)的事業(yè)單位凍結(jié)10%）。在這項(xiàng)措施推行的三年里，共凍結(jié)空編約8000名。但是，由于公務(wù)員編制是由議會(huì)通過(guò)的各省廳《設(shè)置法》分別規(guī)定的，因而只能“凍結(jié)”而不能減少，也不能將凍結(jié)的編制在各部門(mén)之間互調(diào)余缺，即不能對(duì)編制進(jìn)行再分配。而且，按照規(guī)定，修改《設(shè)置法》的申請(qǐng)應(yīng)由各省廳提出來(lái)，而各省廳往往是在新設(shè)下屬機(jī)構(gòu)或原有機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)增加時(shí)積極提出增編申請(qǐng)，而在業(yè)務(wù)減少時(shí)卻不肯提出減編申請(qǐng)，結(jié)果，在實(shí)行“空編不補(bǔ)”措施的三年里，編制仍增加了1.1萬(wàn)名。

為改變上述狀況，日本政府于1967年10月決定采取新的定員管理辦法，并經(jīng)過(guò)三屆國(guó)會(huì)（第59-61屆）的反復(fù)審議，于1969年5月通過(guò)了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)職員的定員的法律》（以下簡(jiǎn)稱《總定員法》），從而正式建立了新的公務(wù)員編制管理辦法——總定員制度。

三、總定員制度的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

對(duì)日本政治影響重大的《總定員法》，內(nèi)容非常簡(jiǎn)單，僅三條、六百余字。它只規(guī)定了政府機(jī)關(guān)一般職非現(xiàn)業(yè)公務(wù)員的編制總額為506571名（即1967年底的編制總額），并授權(quán)內(nèi)閣發(fā)布《行政機(jī)關(guān)職員定員令》，具體規(guī)定各省廳和國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的定員編制。

需要說(shuō)明的是，日本公務(wù)員有“現(xiàn)業(yè)”和“非現(xiàn)業(yè)”之分。“現(xiàn)業(yè)”意為現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)，主要是郵政、造幣等在一線工作的企事業(yè)單位職工，“現(xiàn)業(yè)定員”大致類似我國(guó)的企事業(yè)編制；“非現(xiàn)業(yè)”意為非現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)，主要是在政府機(jī)關(guān)工作的行政管理人員，“非現(xiàn)業(yè)定員”大致類似我國(guó)的行政編制。1969年《總定員法》規(guī)定的是中央政府一般職非現(xiàn)業(yè)公務(wù)員的編制總額。

《總定員法》的宗旨，是通過(guò)對(duì)各部門(mén)的編制進(jìn)行再分配來(lái)控制公務(wù)員編制。它的理論依據(jù)是：雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)對(duì)行政工作提出新的要求，因而需要增加一部分公務(wù)員，但同時(shí)有些行政工作也會(huì)因時(shí)代的變遷而失去存在的意義。因此，即使將編制總額限制在起草《總定員法》時(shí)的編制總額內(nèi)，仍可通過(guò)在政府部門(mén)之間調(diào)配編制的辦法來(lái)使整個(gè)行政工作滿足社會(huì)的要求。但是，由于日本政府部門(mén)存在著“終身雇用”“年功序列”等傳統(tǒng)的用人制度和嚴(yán)重的本位主義傾向，內(nèi)閣很難用行政命令直接在各部門(mén)之間調(diào)配編制，因而采取了先實(shí)施“編制削減計(jì)劃”，再對(duì)各省廳的增員要求進(jìn)行審查這種分兩步進(jìn)行的調(diào)配辦法⑧。

第一步，實(shí)施“編制削減計(jì)劃”。1968-1981年，日本政府實(shí)施了五次“編制削減計(jì)劃”，見(jiàn)表1。

編制削減計(jì)劃”是為編制再分配籌集“資本”的有力手段。計(jì)劃中規(guī)定了各部門(mén)統(tǒng)一的編制削減指標(biāo)（如第一個(gè)削減計(jì)劃規(guī)定在四年內(nèi)削減當(dāng)時(shí)編制總額的5%），然后不論各部門(mén)編制余缺情況，一律按該指標(biāo)和原編制數(shù)、職種計(jì)算出各自的削減標(biāo)準(zhǔn)，其中教學(xué)、醫(yī)療等職種削減比例較小。當(dāng)然，削減掉的都是各部門(mén)每年由于自然減員而出現(xiàn)的“空編”，而不是仍在從事各項(xiàng)實(shí)際工作的公務(wù)員。至于具體削減哪個(gè)局、課的編制和各年度的削減數(shù)量，則由各省廳自行決定。這樣，盡管各部門(mén)和計(jì)劃內(nèi)各年度間的削減比例數(shù)略有不同，但由于它是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)削減的，減少了部門(mén)間的攀比。削減下來(lái)的編制收歸具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制管理的行政管理廳統(tǒng)一管理。

第二步，將削減下來(lái)的編制再分配給那些業(yè)務(wù)量顯著增加的部門(mén)。具體做法是：需增編的部門(mén)先提出申請(qǐng)，由行政管理廳會(huì)同負(fù)責(zé)預(yù)算的大藏省主計(jì)局進(jìn)行審批，如要增加課長(zhǎng)以上編制（類似我國(guó)增加廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)），還須報(bào)人事院審查。因此，行政管理廳等主管部門(mén)對(duì)此掌握得非常嚴(yán)格，幾乎是非特殊情況概不批準(zhǔn)，以至于各省廳官員都認(rèn)為“申請(qǐng)編制比申請(qǐng)預(yù)算還難”⑨。

由于各省廳統(tǒng)一削減編制后，只給業(yè)務(wù)量明顯增加的部門(mén)增編，便出現(xiàn)了有的省廳只減不增，而有的省廳少減多增的現(xiàn)象。據(jù)1984年日本行政管理廳統(tǒng)計(jì)，在實(shí)施《總定員法》以來(lái)的十幾年間，20余個(gè)內(nèi)閣直轄省廳中只有文部、厚生、外務(wù)、法務(wù)和運(yùn)輸五省增加了編制，其它省廳都程度不等地減少了編制。其中，文部省增加了約30%，而農(nóng)林省減少了約20%，從而實(shí)現(xiàn)了編制在省廳之間的再分配。同時(shí)，公務(wù)員總額也得到了控制。在1968-1984年間，盡管文教、衛(wèi)生等方面的業(yè)務(wù)量大大增加，這些部門(mén)的公務(wù)員編制也得到了增加，但政府的一般職非現(xiàn)業(yè)公務(wù)員編制總額卻減少了1.6萬(wàn)名，實(shí)現(xiàn)了通過(guò)編制再分配來(lái)控制公務(wù)員總量的預(yù)期目的⑩。據(jù)日本行政管理廳1981年統(tǒng)計(jì)，1968-1981年間，中央政府共削減編制143297名，增編134223名，增減相抵共減編9074名11，實(shí)現(xiàn)了“有收有放，動(dòng)態(tài)平衡”。

對(duì)于從事一線現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)的現(xiàn)業(yè)公務(wù)員，日本政府也采取了類似的編制削減與重新配置辦法。據(jù)日本行政管理廳1981年統(tǒng)計(jì)，1968-1981年間，國(guó)立學(xué)校增編39219名，削減12939名，合計(jì)增編26280名；國(guó)立醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)增編11328名，削減3802名，合計(jì)增編7526名；一般省廳的現(xiàn)業(yè)公務(wù)員，增編83676名，削減125556名，合計(jì)減編42880名。總計(jì)減編9074名12。

表1 1968-1981年五次“編制削減計(jì)劃”情況

日本地方政府分為都、道、府、縣和市、町、村兩個(gè)層次。從1981年開(kāi)始，在內(nèi)閣總務(wù)廳（原行政管理廳）的主持下，日本政府成立專門(mén)機(jī)構(gòu)研究地方政府總定員辦法，并在1983年提出了測(cè)算地方政府公務(wù)員規(guī)模的“定員公式”，每三年修正一次13?！岸▎T公式”類似我國(guó)1993年重新核編時(shí)的定編標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用回歸法建立數(shù)學(xué)模型。在“定員公式”計(jì)算出的總定員的約束下，日本地方公務(wù)員總量也得到了有效控制。

總的看，日本的總定員制度有四個(gè)重要特點(diǎn)。一是對(duì)中央部門(mén)和地方政府采取不同的總定員辦法。日本政府的特別職公務(wù)員編制，由法律明文規(guī)定，輕易不能變動(dòng)。建立總定員制度，主要針對(duì)一般職公務(wù)員編制，而在一般職公務(wù)員編制中，又重點(diǎn)針對(duì)非現(xiàn)業(yè)公務(wù)員編制。對(duì)于地方政府則采取每三年重新核編一次的辦法。

二是注意充分調(diào)動(dòng)部門(mén)和地方的主動(dòng)性。對(duì)于中央部門(mén)和地方，日本政府都只規(guī)定了編制的上限，而內(nèi)部機(jī)構(gòu)的編制分配由其自主決定，從而調(diào)動(dòng)了各部門(mén)和地方的積極性，促使它們?cè)谝?guī)定上限的壓力下主動(dòng)對(duì)那些人浮于事的現(xiàn)象進(jìn)行整頓，加快公務(wù)員“新陳代謝”，推動(dòng)它們采取將某些行政業(yè)務(wù)委托民間處理和實(shí)行辦公自動(dòng)化等改革措施，提高工作效率。通過(guò)實(shí)施總定員制度，倒逼部門(mén)和地方加快推進(jìn)行政改革，促進(jìn)各級(jí)機(jī)構(gòu)的職能、組織結(jié)構(gòu)與人員編制協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三是持續(xù)采取“減編不減人”的溫和方式。國(guó)會(huì)在通過(guò)《總定員法》的同時(shí)，還作出了“不得在未經(jīng)本人同意的情況下解雇或調(diào)動(dòng)職員”的附加決議，即不得通過(guò)分流人員精簡(jiǎn)編制。按照機(jī)關(guān)人員每年自然減員2%-3%的普遍規(guī)律，日本政府五次“編制削減計(jì)劃”中，最高的是第一次和第二次精簡(jiǎn)，年削減率分別為1.25%、1.7%；第四次、第五次精簡(jiǎn)，年削減率都在1%以下。這樣，精簡(jiǎn)上收的都是每年因退休等自然減員產(chǎn)生的空編，減編阻力較小，而又給各部門(mén)用編進(jìn)人留有一定余地，使改革得以順利推進(jìn)。

四是堅(jiān)持削減編制與簡(jiǎn)政放權(quán)、機(jī)構(gòu)改革等集成推進(jìn)。日本內(nèi)閣在實(shí)行總定員制度的同時(shí)，還推行了“簡(jiǎn)化行政業(yè)務(wù)”改革。1968年10月開(kāi)始，日本政府對(duì)在行政業(yè)務(wù)中占很大比重的審批業(yè)務(wù)實(shí)行了四次“精簡(jiǎn)計(jì)劃”，十次修改了有關(guān)法律，共廢除、簡(jiǎn)化和下放審批業(yè)務(wù)7700多項(xiàng)，并從1979年開(kāi)始，逐年減少和簡(jiǎn)化了補(bǔ)助金發(fā)放業(yè)務(wù)8083件。同時(shí)，推行“大辦公室”改革。在日本政府的機(jī)關(guān)，辦公方式不是二、三人或四、五人在一間辦公室里辦公，而是十幾個(gè)甚至更多的人在一間面積類似我國(guó)機(jī)關(guān)食堂大小的房間里集體辦公14，這樣有利于減少機(jī)關(guān)里的繁文縟節(jié)，提高行政效率。

四、總定員制度的組織實(shí)施

日本中央政府定員管理工作的具體實(shí)施，由具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制工作的行政管理廳（隸屬內(nèi)閣，后改為總務(wù)廳）牽頭，與相關(guān)部門(mén)緊密配合推進(jìn)。行政管理廳通過(guò)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的改革和編制配置來(lái)掌握和推動(dòng)編制管理工作；掌管財(cái)政的大藏省，則通過(guò)編制工資預(yù)算參與編制的控制和管理。人事院和總理府人事局（前者是部級(jí)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，后者是首相辦事機(jī)構(gòu)）也從不同角度參與編制管理，人事院從批準(zhǔn)各省廳職員級(jí)別、職數(shù)、權(quán)限的角度，總理府人事局側(cè)重從編制調(diào)整與人員配備的銜接方面發(fā)揮影響。

五、日本學(xué)者對(duì)總定員制度的點(diǎn)評(píng)

1958年，英國(guó)學(xué)者帕金森認(rèn)為，公職人員的數(shù)量，與他們承擔(dān)的工作量沒(méi)有關(guān)系，總是按照一定的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)15。日本在1868-1968年的100年間，公務(wù)員數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，增加了約20倍，側(cè)面證明了帕金森定律。但是，自1969年實(shí)施總定員制度以來(lái)，日本公務(wù)員總量開(kāi)始保持穩(wěn)定，甚至還略有減少。對(duì)此，1956-1976年在大藏省工作20年的日本學(xué)者秦郁彥認(rèn)為，總定員制度所取得的成果是劃時(shí)代的，帕金森定律不是鐵的定律，只要有決心和堅(jiān)決的行動(dòng)，帕金森定律是能夠改正和克服的16。

注釋：

①程四林等：《日本國(guó)家機(jī)構(gòu)編制管理和公務(wù)員制度》，能源出版社，1988年，第114-115頁(yè)。

②[日]人事院編：《公務(wù)員白皮書(shū)》，2002年，第5、6頁(yè)。轉(zhuǎn)引自楊沛龍：《日本國(guó)家公務(wù)員定員管理之辦法及啟示》，2009年《地方政府發(fā)展研究》（第四輯）。

③[日]人事院編：《公務(wù)員白皮書(shū)》，2005年，第306頁(yè)。轉(zhuǎn)引自楊沛龍：《日本國(guó)家公務(wù)員定員管理之辦法及啟示》，2009年《地方政府發(fā)展研究》（第四輯）。

④[日]西尾勝：《行政學(xué)》，毛桂榮等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第314頁(yè)。

⑤[日]野村綜合研究所：《公務(wù)員樹(shù)國(guó)際比較調(diào)查》。轉(zhuǎn)引自賈義猛等：《日本地方政府公務(wù)員規(guī)模調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)與啟示》。

⑥金熙德：《再生還是衰落——21世紀(jì)日本的選擇》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年，第231頁(yè)。

⑦?[日]秦郁彥：《日本官僚制研究》，梁鴻飛、王健譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店出版社，1991年，第203頁(yè)。

⑧⑨⑩韓鐵英：“日本公務(wù)員定員管理制度成敗淺析”，《日本問(wèn)題》，1985年第3期。

??鄒鈞主編：《日本行政管理概論》，吉林人民出版社，1986年，第187頁(yè)。

?[日]地方公共團(tuán)體定員管理研究會(huì)：《關(guān)于推進(jìn)地方公共團(tuán)體的適度的定員管理——切實(shí)積極利用各類參考指標(biāo)》，2013年3月。轉(zhuǎn)引自賈義猛等：《日本地方政府公務(wù)員規(guī)模調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)與啟示》。

?楊沛龍：《日本國(guó)家公務(wù)員定員管理之辦法及啟示》，2009年《地方政府發(fā)展研究》（第四輯）。

?[英]諾斯古德·帕金森：《官場(chǎng)?。ㄅ两鹕桑?，陳休征譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1982年，第9-12頁(yè)。