郝鐵川

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局，〔1〕中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第112 頁(yè)。這是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)。圍繞這一創(chuàng)新點(diǎn)，學(xué)界初步作了探討。但這些探討對(duì)依法治國(guó)和依規(guī)治黨的統(tǒng)一性論述較多，〔2〕參見(jiàn)張文顯等：《堅(jiān)持依法治國(guó)、制度治黨、依規(guī)治黨》，來(lái)源：http://ex.cssn.cn/fx/201705/t20170502_3505809.shtml，2020 年3 月22 日訪問(wèn)； 楊天宗：《處理好依法治國(guó)與依規(guī)治黨的關(guān)系 》，載《求是》2015 年第11 期；潘高峰：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)同的幾個(gè)基本問(wèn)題》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2018 年第8 期；沈國(guó)明：《論依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的關(guān)系》，載《東方法學(xué)》2017 年第4 期；周偉東：《淺論依法治國(guó)與依規(guī)治黨的異同和互動(dòng)關(guān)系》，載《黨史文苑》2015年第4期；張洪松：《統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第1 期；李錫炎《正確把握依規(guī)治黨與依法治國(guó)的一致性和結(jié)合點(diǎn)》，載《黨政研究》2016 年第6 期。對(duì)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的互補(bǔ)性論述較少；對(duì)“黨規(guī)嚴(yán)于法律”“把黨紀(jì)挺在前面”和黨規(guī)不得抵觸法律的確切含義更無(wú)人闡釋，因而在一些人的理解中出現(xiàn)了誤解。因此，本文不揣淺陋，試做申論，以求教于方家。

一、黨規(guī)的道德要求高于法律

所謂黨規(guī)嚴(yán)于法律，是指黨規(guī)對(duì)黨員的道德要求必須高于法律對(duì)公民的道德要求，而不是指同樣一種行為，黨規(guī)對(duì)黨員的處罰要比法律給予公民的處罰嚴(yán)厲。

黨紀(jì)和法律都涉及對(duì)人的道德要求，它們中的許多規(guī)范都來(lái)源于道德，是挑選一部分道德規(guī)范而變成黨紀(jì)和法律的。眾所周知，道德規(guī)范本身是有從低到高層次之分的，例如，馮友蘭先生根據(jù)他對(duì)中國(guó)哲學(xué)的體悟，曾把人生的道德境界劃分為四等，一是一本天然的“自然境界”；二是講究實(shí)際利害的“功利境界”；三是“正其誼，不謀其利”的“道德境界”；四是超越世俗、自同于大全的“天地境界”。還有人把道德層次分為損人利己、利己不損人、利己利人、損己利人等四個(gè)層次。鄧小平同志也十分注意區(qū)分道德的不同層次，他說(shuō)：“不講多勞多得，不重視物質(zhì)利益，對(duì)少數(shù)先進(jìn)分子可以，對(duì)廣大群眾不行，一段時(shí)間可以，長(zhǎng)期不行?！薄?〕《鄧小平文選》（第2 卷），人民出版社1994 年版，第146 頁(yè)。因此，1986 年《中共中央關(guān)于社會(huì)主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》要求我們“在道德建設(shè)上，一定要從實(shí)際出發(fā)，鼓勵(lì)先進(jìn)，照顧多數(shù)，把先進(jìn)性的要求同廣泛性的要求結(jié)合起來(lái)，這樣才能連接和引導(dǎo)不同覺(jué)悟程度的人們一起向上，形成凝聚億萬(wàn)人民的強(qiáng)大精神力量?！倍h紀(jì)對(duì)黨員的道德標(biāo)準(zhǔn)是一種先進(jìn)性要求，法律對(duì)公民的道德要求是一種廣泛性的中等道德水準(zhǔn)的要求。這種理解是符合毛主席的一個(gè)著名觀點(diǎn)的：凡有人群的地方，都有左、中、右三種人。

我們不能把黨規(guī)嚴(yán)于法律理解為黨規(guī)對(duì)黨員的處罰要比法律給予公民的處罰嚴(yán)厲。這是因?yàn)?，第一，《中?guó)共產(chǎn)黨章程》第41 條第1 款明確規(guī)定，對(duì)黨員的紀(jì)律處分從輕到重有五種：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》第33 條則規(guī)定我國(guó)刑罰中的主刑從輕到重分為：管制、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑和死刑五種；附加刑分為罰金、剝奪政治權(quán)利和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)三種，附加刑也可單獨(dú)使用。兩相對(duì)比，一望可知法律對(duì)公民的處罰嚴(yán)于黨紀(jì)對(duì)黨員的處罰。第二，雖然不少同志有過(guò)黨員犯罪，罪加一等的主張，但因和法律面前人人平等原則相沖突，目前還沒(méi)有載入法律中。

黨紀(jì)對(duì)黨員的要求，正是按照黨員的道德水平必須高于公民這一尺度來(lái)制定的。例如，黨紀(jì)處分條例將法律并未禁止的通奸、見(jiàn)死不救等行為界定為違紀(jì)行為而設(shè)定相應(yīng)處分；中央八項(xiàng)規(guī)定、反對(duì)“四風(fēng)”等相關(guān)要求，對(duì)普通公民來(lái)說(shuō)只是一個(gè)道德教養(yǎng)問(wèn)題，但對(duì)黨員干部來(lái)說(shuō)可能就會(huì)被上升到違反黨規(guī)黨紀(jì)的高度，受到相應(yīng)懲處。收送節(jié)禮、大操大辦婚喪喜慶等行為在國(guó)家相關(guān)法律中，一般沒(méi)有作出定罪的規(guī)定，卻因有違黨的作風(fēng)建設(shè)的相關(guān)規(guī)定而成為黨員干部不敢觸碰的“高壓線”；遷徙自由雖然是公民權(quán)利，但是鑒于“裸官”的貪腐風(fēng)險(xiǎn)，黨規(guī)黨紀(jì)作出了嚴(yán)于法律的有關(guān)規(guī)定。

黨紀(jì)對(duì)黨員的道德要求高于法律對(duì)公民的道德要求，是黨的性質(zhì)所決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，這里的先進(jìn)性不僅是指政治上的先進(jìn)性，還包括道德上的先進(jìn)性。因此，作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，它追求的共產(chǎn)主義社會(huì)是一個(gè)人類的精神境界有極大提高的社會(huì)，在現(xiàn)階段還要“領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化。建設(shè)社會(huì)主義精神文明，實(shí)行依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，提高全民族的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供強(qiáng)大的思想保證、精神動(dòng)力和智力支持，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)”，還要“加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)思想，樹(shù)立中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想，弘揚(yáng)以愛(ài)國(guó)主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，倡導(dǎo)社會(huì)主義榮辱觀，增強(qiáng)民族自尊、自信和自強(qiáng)精神，抵御資本主義和封建主義腐朽思想的侵蝕，掃除各種社會(huì)丑惡現(xiàn)象，努力使我國(guó)人民成為有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的人民”，“對(duì)黨員要進(jìn)行共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想教育。大力發(fā)展教育、科學(xué)、文化事業(yè)，推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，繼承革命文化，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化，提高國(guó)家文化軟實(shí)力。牢牢掌握意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不斷鞏固馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，鞏固全黨全國(guó)人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)?！保ā吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程·總綱》）作為一個(gè)黨員，不僅要有黨章所要求的政治覺(jué)悟和政治行動(dòng)，還要“在生產(chǎn)、工作、學(xué)習(xí)和社會(huì)生活中起先鋒模范作用”，“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)”，“堅(jiān)決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)”，“維護(hù)群眾的正當(dāng)利益”，“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義新風(fēng)尚，帶頭實(shí)踐社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義榮辱觀，提倡共產(chǎn)主義道德，弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德，為了保護(hù)國(guó)家和人民的利益，在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭(zhēng)，不怕?tīng)奚！保ā吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》第一章第3 條）所以，黨規(guī)對(duì)黨員的道德要求必須高于法律對(duì)公民的要求，就此意義而言，“黨紀(jì)嚴(yán)于法律”。

二、黨紀(jì)在前，防微杜漸

所謂把黨紀(jì)挺在法律前面，是指在日常生活和工作中，就要使黨員受到黨紀(jì)的嚴(yán)格約束，抓早抓小、防微杜漸，避免走上違法犯罪道路。而不是指對(duì)所有違法犯罪的黨員，一定要先給予黨紀(jì)處分，然后再交由執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)給予法律處罰。

中醫(yī)有防病重于治病的理念?！饵S帝內(nèi)經(jīng)》曰：“夫病已成而后藥之，譬如渴而穿井、斗而鑄錐，不亦晚乎？”意思是，善醫(yī)者醫(yī)未然之病，“上醫(yī)醫(yī)無(wú)病，防患于未然?！敝袊?guó)古代也有預(yù)防犯罪重于懲罰的理念，孔子說(shuō)：“道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！保ā墩撜Z(yǔ)·為政》）在禮、刑二者的關(guān)系上，禮居于主導(dǎo)地位，刑要服從禮的指導(dǎo)。因?yàn)槎Y是積極的主動(dòng)性規(guī)范，是禁惡于未然的預(yù)防；刑居于輔導(dǎo)地位，在禮的指導(dǎo)下對(duì)已然發(fā)生的犯罪進(jìn)行制裁，處于消極與被動(dòng)的狀態(tài)?！俺龆Y入刑”是在西周時(shí)期提出來(lái)的，這種將禮、刑兩種手段結(jié)合起來(lái)共同治理國(guó)家的方式，開(kāi)創(chuàng)了世界上的一種獨(dú)有治國(guó)模式，影響了中華法系二千余年。西漢的“德主刑輔”，唐初的“德本刑用”，明朝的“明禮以導(dǎo)民”，“定律以繩頑”的治國(guó)模式，都源于西周的禮刑結(jié)合的方式。黨紀(jì)與法治的關(guān)系有點(diǎn)類似“出禮入刑”，黨紀(jì)是預(yù)防違法的第一道防線，法治則是以國(guó)家暴力為后盾懲罰違法行為的最后一道防線。黨紀(jì)與法治的關(guān)系也類似“上醫(yī)醫(yī)無(wú)病，防患于未然”的道理。用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第4 條的規(guī)定來(lái)說(shuō)，就是“把紀(jì)律挺在前面，注重抓早抓小、防微杜漸?！?/p>

“抓早抓小、防微杜漸”是“把紀(jì)律挺在前面”的基本含義。這從《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第5 條規(guī)定的“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’”中看得十分清楚：第一種形態(tài)是經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；第二種形態(tài)是黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；第三種形態(tài)是黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；第四種形態(tài)是嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。四種形態(tài)中的前三種形態(tài)都是抓早抓小、防微杜漸的表現(xiàn)，所以才能使嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。

“把黨紀(jì)挺在法律前面”絕不是說(shuō)要先由紀(jì)委對(duì)所有違法犯罪的黨員給予黨紀(jì)處分，然后再交由執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)給予法律處罰。仔細(xì)閱讀一下《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)既違紀(jì)、又違法的黨員，實(shí)行的是誰(shuí)先發(fā)現(xiàn)、誰(shuí)先辦，涉及的下家接著辦的原則。大體分為以下四種情況。

第一，先由紀(jì)委辦理，涉及可能犯罪，再移送執(zhí)法司法機(jī)關(guān)。例如，黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)冗`反法律涉嫌犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第27 條）；黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不構(gòu)成犯罪但須追究黨紀(jì)責(zé)任的，或者有其他違法行為，損害黨、國(guó)家和人民利益的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開(kāi)除黨籍處分（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第28 條）；黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第29 條）。

第二，先由司法機(jī)關(guān)在對(duì)違法犯罪的黨員公民作出司法判決之后，再交由紀(jì)委、監(jiān)委追究其相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任。例如，黨員依法受到刑事責(zé)任追究的，黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法機(jī)關(guān)的生效判決、裁定、決定及其認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，依照本條例規(guī)定給予黨紀(jì)處分，是公職人員的由監(jiān)察機(jī)關(guān)給予相應(yīng)政務(wù)處分（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第33 條第1 款）；黨員犯罪情節(jié)輕微，人民檢察院依法作出不起訴決定的，或者人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分。黨員犯罪、被單處罰金的，依照前款規(guī)定處理。（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第33 條第1 款、第2 款）；黨員犯罪，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)給予開(kāi)除黨籍處分：（一）因故意犯罪被依法判處刑法規(guī)定的主刑（含宣告緩刑）的；（二）被單處或者附加剝奪政治權(quán)利的；（三）因過(guò)失犯罪，被依法判處三年以上（不含三年）有期徒刑的。因過(guò)失犯罪被判處三年以下（含三年）有期徒刑或者被判處管制、拘役的，一般應(yīng)當(dāng)開(kāi)除黨籍。對(duì)于個(gè)別可以不開(kāi)除黨籍的，應(yīng)當(dāng)對(duì)照處分黨員批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)定，報(bào)請(qǐng)?jiān)偕弦患?jí)黨組織批準(zhǔn)（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第32 條第2 款）。如果司法機(jī)關(guān)依法改變了原生效判決、裁定、決定，黨組織應(yīng)根據(jù)新的情況作出新的處理（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第33 條第3 款）。

第三，先是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受理，給予政務(wù)處分、行政處罰，然后再由紀(jì)委審查，給予黨紀(jì)處分。例如，黨員依法受到政務(wù)處分、行政處罰，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，黨組織可以根據(jù)生效的政務(wù)處分、行政處罰決定認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，經(jīng)核實(shí)后依照規(guī)定給予黨紀(jì)處分或者組織處理（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第33 條第2 款）；黨員違反國(guó)家法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，黨組織在對(duì)有關(guān)方面認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)進(jìn)行核實(shí)后，依照規(guī)定給予黨紀(jì)處分或者組織處理（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第33 條第3 款）。

第四，違反企事業(yè)單位或其他社會(huì)組織的依章處分之后，黨組織根據(jù)情況再?zèng)Q定是否給予黨紀(jì)處分。例如，違反企事業(yè)單位或者其他社會(huì)組織的規(guī)章制度受到其他紀(jì)律處分，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，黨組織在對(duì)有關(guān)方面認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)進(jìn)行核實(shí)后，依照規(guī)定給予黨紀(jì)處分或者組織處理（《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第33 條第3 款）。

如上所述，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是按照誰(shuí)先發(fā)現(xiàn)、誰(shuí)先辦、涉及的下家接著辦的原則處理案件的分配和受理的。為什么不會(huì)把所有案件都先交給紀(jì)委、監(jiān)委來(lái)處理，然后再交給其他執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)呢？這是因?yàn)椋旱谝唬o(jì)委、監(jiān)委受理的案件是有一定范圍的，并不是對(duì)黨員及黨員干部所有違法的案件都受理。殺人放火等刑事犯罪，紀(jì)委和監(jiān)委不會(huì)去管，交通違章等行政違法，紀(jì)委、監(jiān)委也不會(huì)去管。第二，紀(jì)委和監(jiān)委不是司法機(jī)關(guān)，它們不能代替司法機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第5 條第4 款規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。第131 條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。第136 條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第4 條和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第4 條分別規(guī)定了與憲法同樣的內(nèi)容。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程·總綱》規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)等積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。因此，把紀(jì)律挺在前面，不是把所有違法案件都先交給紀(jì)委、監(jiān)委審理，然后再移送司法機(jī)關(guān)。

三、黨規(guī)在處理黨的內(nèi)部事務(wù)時(shí)有自主權(quán)

所謂黨規(guī)不得抵觸法律，是指黨規(guī)不得與黨內(nèi)事務(wù)之外的有關(guān)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)方面的法律法規(guī)相抵觸。換句話說(shuō)，黨在處理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)中，不得與法律相抵觸。至于黨在處理自己的內(nèi)部事務(wù)方面，可以有自己一定的自主權(quán)。

黨要處理的事情大致可以分為內(nèi)部事務(wù)和外部事務(wù)兩種，涉及的對(duì)象也大致可以分為黨員和非黨員公民兩類，處理這兩類事物的方式是不一樣的。處理黨內(nèi)事務(wù)的根本前提是黨員的志愿，比如，黨員志愿服從黨紀(jì)律，約束自己的一些行為，放棄自己的一些自由權(quán)利。如果不志愿，就不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)加入中國(guó)共產(chǎn)黨；黨員志愿交納黨費(fèi)，放棄自己的一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，如果不志愿，就不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)加入黨組織；黨員志愿做無(wú)神論者，放棄自己的信仰自由權(quán)，如果不志愿，就不會(huì)申請(qǐng)加入黨組織，也不能做黨員，因?yàn)椤吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第62 條明確規(guī)定，對(duì)信仰宗教的黨員，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)思想教育，經(jīng)黨組織幫助教育仍沒(méi)有轉(zhuǎn)變的，應(yīng)當(dāng)勸其退黨；勸而不退的，予以除名；參與利用宗教搞煽動(dòng)活動(dòng)的，給予開(kāi)除黨籍處分。因此，黨規(guī)雖然從表面上看具有一定的約束強(qiáng)制性，但它從根本上來(lái)說(shuō)是建立在黨員的志愿基礎(chǔ)上的，如果黨員沒(méi)有這種志愿，沒(méi)有加入黨組織，就不會(huì)受到黨規(guī)的約束強(qiáng)制性。法律面前人人平等，法律保障每一個(gè)人的權(quán)利，這是沒(méi)有黨員非黨員的身份之分的。但黨員公民可以放棄一些權(quán)利，來(lái)加入黨組織，交黨費(fèi)，做無(wú)神論者等，表面上看這不符合法律對(duì)公民的權(quán)利保障，但權(quán)利的實(shí)質(zhì)就是既可行使，也可放棄。因此，為了實(shí)現(xiàn)黨的遠(yuǎn)大政治理想，黨員放棄自己的一部分權(quán)利，舍小我，而求得人類的解放，這在本質(zhì)上是符合法律精神的，是符合權(quán)利特性的。

黨可以通過(guò)黨員的志愿，用黨紀(jì)來(lái)約束黨員，但黨對(duì)非黨員公民只有號(hào)召、示范等道義引導(dǎo)力量，而沒(méi)有直接的強(qiáng)制性約束力。然而，我們黨不僅是領(lǐng)導(dǎo)黨，還是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨要管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，要同公民打交道，從積極意義上來(lái)說(shuō)，要有強(qiáng)大社會(huì)凝聚力、動(dòng)員力，集中各方力量辦大事、辦難事、辦急事，趕超發(fā)達(dá)國(guó)家；從消極意義上來(lái)說(shuō)，要防止無(wú)政府主義，要防止社會(huì)成為一盤散沙。這一切決定了黨要善于運(yùn)用好國(guó)家機(jī)器，以造福于人民；黨要善于集中民意，也要善于改造人民中的落后觀念。而依法執(zhí)政是黨實(shí)現(xiàn)上述目的的最重要的方式。

依法執(zhí)政主要有三種途徑，一是通過(guò)立法，把黨的主張變成法律；二是把黨選拔推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部候選人通過(guò)法定程序成為國(guó)家管理人員，貫徹黨的主張；三是通過(guò)在國(guó)家機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等中設(shè)立黨委、黨組等黨組織，黨組織按照相關(guān)的法律、章程規(guī)定把黨的主張變成各方的決定與行動(dòng)。這三層意思，習(xí)近平同志2014 年9 月5 日在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中已經(jīng)明確地指出：要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！?〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第22 頁(yè)。

依法執(zhí)政的三種途徑表明黨的主張必須經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化成法律、共識(shí)才能付諸實(shí)施，而不像黨規(guī)那樣可以直接對(duì)黨員生效。法律是黨的意志、人民意志和國(guó)家意志三者的統(tǒng)一，列寧說(shuō)過(guò)，黨是不能制定法律的，黨不能直接用黨規(guī)治理國(guó)家；黨也不能直接任命國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，而需要經(jīng)過(guò)法定民主程序產(chǎn)生；黨不能直接命令、約束非黨員公民，而只能通過(guò)法律來(lái)對(duì)公民的行為進(jìn)行賞罰。因此，依法執(zhí)政是黨管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的最主要的方式，2014 年10 月23 日，習(xí)近平同志在中共十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中指出，黨對(duì)依法治國(guó)全過(guò)程和各方面的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。而不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌?！?〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017 年版，第100 頁(yè)。評(píng)價(jià)我國(guó)的政治制度是不是民主的標(biāo)準(zhǔn)之一，就是執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)?！?〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017 年版，第13 頁(yè)。

因此，黨規(guī)不得抵觸法律，是就黨的外部事務(wù)方面的法律而言的，是就非黨員公民法定權(quán)利義務(wù)而言的。至于黨在處理自己的內(nèi)部事務(wù)中，按照黨員的志愿原則，可以制定一些不適用于非黨員公民的特殊規(guī)定；按照黨的政治理想，可以提出超前的符合人類遠(yuǎn)大利益的政治經(jīng)濟(jì)文化主張。

四、依法治國(guó)和依規(guī)治黨具有目的、重點(diǎn)和手段的一致性

依法治國(guó)和依規(guī)治黨的統(tǒng)一性在于兩者的目的、重點(diǎn)和手段都是一致的。

習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”。這種統(tǒng)一性在我看來(lái)，有如下三點(diǎn)。

第一，依法治國(guó)和依規(guī)治黨的目的，都是為了人民的根本利益，這是由黨的性質(zhì)和我國(guó)法律的性質(zhì)所決定的。

中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程·總綱》明確規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益。黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)的五項(xiàng)基本要求之一，就是堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨。黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益。黨在任何時(shí)候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上。我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾。黨風(fēng)問(wèn)題、黨同人民群眾聯(lián)系問(wèn)題是關(guān)系黨生死存亡的問(wèn)題。黨在自己的工作中實(shí)行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)。這一切都根源于中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)。

我國(guó)法律的性質(zhì)是什么呢？它正是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民意志的體現(xiàn)。習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，最根本的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要支持人民當(dāng)家作主，實(shí)施好依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略?！?〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第19 頁(yè)。憲法法律是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的，體現(xiàn)的是全國(guó)人民的意志。它們?cè)谔峤蝗珖?guó)人大之前，都經(jīng)過(guò)了執(zhí)政黨的認(rèn)真研究，凝聚著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民意愿的集中提煉。全國(guó)人大五年一度的立法規(guī)劃是黨中央研究同意的，每年的立法計(jì)劃是經(jīng)過(guò)黨中央研究同意的，每一步重要的法律草案都要經(jīng)過(guò)黨中央的反復(fù)研究，這是執(zhí)政黨的職責(zé)所在。因此，可以說(shuō)，法律是黨和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，黨本身就是人民中的一部分。

中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，宗旨是全心全意為人民服務(wù)；憲法法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由全國(guó)人民代表大會(huì)最后制定頒行的，體現(xiàn)的也是人民利益要求，性質(zhì)也是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民意志。所以，依法治國(guó)和依規(guī)治黨的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于維護(hù)人民利益、體現(xiàn)人民意志。

第二，依法治國(guó)和依規(guī)治黨的重點(diǎn)都是約束領(lǐng)導(dǎo)干部。

依法治國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，依法治官比依法治民更重要，依法管住“一把手”比管住普通官更重要。因?yàn)楣裰须m然也有作奸犯科之人，但官員中的犯罪分子所帶來(lái)的危害要比這些人大，“一把手”的作奸犯科又往往要比普通官員大。所以法治重在約束公權(quán)。關(guān)于約束公權(quán)力，習(xí)近平同志提出了著名的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的論斷，其含義是依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、制約權(quán)力濫用、監(jiān)督權(quán)力腐敗，這個(gè)籠子主要是法治?！?〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第127、128 頁(yè)。關(guān)于管住“一把手”，習(xí)近平更是多次強(qiáng)調(diào)。例如，2013年1 月，習(xí)近平說(shuō)，要加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開(kāi)制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私?！?〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第110 頁(yè)。2014 年10 月，習(xí)近平指出，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵的少數(shù)”?！?0〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第113 頁(yè)。根據(jù)中宣部編發(fā)的《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要》解釋，“關(guān)鍵的少數(shù)”包括兩部分人，一是縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部；二是各個(gè)單位的一把手。2015 年2 月2 日，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話中指出，全面依法治國(guó)，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵的少數(shù)”。這也是我們黨一直強(qiáng)調(diào)的，政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！?1〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第118 頁(yè)。

中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視工作同樣貫徹了重點(diǎn)管住“關(guān)鍵的少數(shù)”和一把手的精神。2013 年4 月25 日，習(xí)近平在中央政治局常委會(huì)審議《關(guān)于中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議研究部署巡視工作情況的報(bào)告》時(shí)的講話中指出〔12〕參見(jiàn)《習(xí)近平總書記關(guān)于推動(dòng)巡視工作向縱深發(fā)展重要論述摘錄》，來(lái)源：http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0725/c64371-29427997.html，2020 年3 月22 日訪問(wèn)。，巡視工作就是要發(fā)現(xiàn)和反映問(wèn)題。要著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)等違反中央八項(xiàng)規(guī)定的問(wèn)題，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問(wèn)題，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否公開(kāi)發(fā)表違背中央決定的言論、散布違背黨的理論和路線方針政策的意見(jiàn)、搞“上有政策、下有對(duì)策”等違反政治紀(jì)律的問(wèn)題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗行為?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第37 條在對(duì)違紀(jì)行為有關(guān)責(zé)任人員的區(qū)分中，除了規(guī)定“直接責(zé)任者”外，還特意規(guī)定了“主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”和“重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”，前者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)直接主管的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；后者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)應(yīng)管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。該條例所稱領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，包括主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第13 條規(guī)定中央巡視組的巡視對(duì)象和范圍，在省、市、自治區(qū)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中是指省、自治區(qū)、直轄市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院、人民檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人，副省級(jí)城市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人；第14 條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組的巡視對(duì)象和范圍，重點(diǎn)是：市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，市（地、州、盟）中級(jí)人民法院、人民檢察院和縣（市、區(qū)、旗）人民法院、人民檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人。在巡視組工作權(quán)限和方式規(guī)定中，第17 條第3款規(guī)定巡視組要受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和下一級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人問(wèn)題的來(lái)信、來(lái)電、來(lái)訪等。這些規(guī)定體現(xiàn)了管住關(guān)鍵的少數(shù)和一把手的精神。

第三，依法治國(guó)和依規(guī)治黨的手段都是教育和懲罰相結(jié)合。

教育和懲罰相結(jié)合，這是中國(guó)古代就已總結(jié)出來(lái)的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)?！短坡墒枳h》開(kāi)宗明義就說(shuō)“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”，德治的核心內(nèi)容就是教化。習(xí)近平同志吸取了中國(guó)古代禮法合治、德主刑輔等治國(guó)理政的智慧，〔13〕參見(jiàn)習(xí)近平：《我國(guó)古代主張禮法合治、德主刑輔》，來(lái)源：http://sh.people.com.cn/n/2014/1014/c138650-22605581.html，2020年3 月22 日訪問(wèn)。把依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合作為走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路必須堅(jiān)持的五大原則之一，他說(shuō)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序的作用。治理國(guó)家、治理社會(huì)必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰?！?4〕參見(jiàn)中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017 年版，第87 頁(yè)。

2013 年4 月19 日，習(xí)近平在主持十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中，一方面強(qiáng)調(diào)從思想道德抓起具有基礎(chǔ)性作用，思想純潔是馬克思主義政黨保持純潔性的根本，道德高尚是領(lǐng)導(dǎo)干部做到清正廉潔的基礎(chǔ)。我們要教育引導(dǎo)廣大黨員、干部堅(jiān)定理想信念、堅(jiān)守共產(chǎn)黨人精神家園，不斷夯實(shí)黨員干部廉潔從政的思想道德基礎(chǔ)，筑牢拒腐防變的思想道德防線；另一方面強(qiáng)調(diào)制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。關(guān)鍵是要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。要更加科學(xué)有效地防治腐敗，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，提高反腐敗法律制度執(zhí)行力，讓法律制度剛性運(yùn)行?！?5〕參見(jiàn)《習(xí)近平談治國(guó)理政》，外文出版社2014 年版，第391、392 頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨就貫徹了習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的教育和懲罰相結(jié)合的精神。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》把“懲前毖后、治病救人。處理違反黨紀(jì)的黨組織和黨員，應(yīng)當(dāng)實(shí)行懲戒與教育相結(jié)合，做到寬嚴(yán)相濟(jì)”規(guī)定為黨的紀(jì)律處分工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的五大原則之一（第4 條），在第5 條規(guī)定的“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)”中，第一種形態(tài)即屬于教育范疇：“經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢（第一種），讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)”，這就是說(shuō)，在依規(guī)治黨中，教育是“常態(tài)”。

五、依法治國(guó)和依規(guī)治黨互有分工、相互補(bǔ)充

第一，依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性在于兩者的目標(biāo)、行為約束范圍和懲罰力度上，互有分工，相互補(bǔ)充。

習(xí)近平同志在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，要發(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨?！?6〕參見(jiàn)習(xí)近平：《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》，載《求是》2019 年第4 期。這種互補(bǔ)性在我看來(lái)，主要有如下三種。第一，在做人目標(biāo)上，法律對(duì)人的要求是做一個(gè)社會(huì)道德水平居于中等的人，而黨紀(jì)是要求黨員做一個(gè)社會(huì)道德水平居于高等的人。兩者的關(guān)系是先進(jìn)帶動(dòng)落后的關(guān)系，從而起到了互補(bǔ)作用。在任何一個(gè)社會(huì)，人都可以分成三類。一是先進(jìn)的人，中國(guó)古代稱之為“君子”； 二是落后的人，中國(guó)古代稱之為“小人”； 三是既不先進(jìn)又不落后、或既先進(jìn)又落后的中間人，中國(guó)古代稱之為“中人”。法律是人的一種行為規(guī)范，這種行為規(guī)范既不是以君子的思想境界為標(biāo)準(zhǔn)，更不是以小人的思想境界為依據(jù)，而是以中人的思想境界為基礎(chǔ)。換句話說(shuō)，法律設(shè)定罪與非罪、過(guò)錯(cuò)與否的標(biāo)準(zhǔn)是以中間人的價(jià)值觀念為分水嶺。對(duì)高于中間人的先進(jìn)人，法律至多給予一定的褒揚(yáng)（獎(jiǎng)賞）， 而不會(huì)強(qiáng)迫人人都做先進(jìn)人。對(duì)低于中間人的落后人，法律則毫不留情地抑制其越軌行為，強(qiáng)迫他們達(dá)到中間人的水平。對(duì)于中間人，法律則小心翼翼地予以保護(hù)。為什么？因?yàn)橄冗M(jìn)人與落后人，在一個(gè)社會(huì)中都居于少數(shù)，中間人則居于多數(shù)，而法律只能唯多數(shù)人馬首是瞻?！?7〕參見(jiàn)郝鐵川：《三類人及法治》，載郝鐵川：《法治隨想錄》，中國(guó)法制出版社2000 年版，第58 頁(yè)。

對(duì)于這一點(diǎn)，不少有識(shí)之士早已指出。歐洲中世紀(jì)托馬斯·阿奎那說(shuō)過(guò)，實(shí)在法（人們制定的法）是為了蕓蕓眾生制定的，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)大多數(shù)普通人的接受能力。而不應(yīng)當(dāng)從有德之士的接受能力出發(fā)，對(duì)只有有德之士才能戒絕的惡習(xí)，規(guī)定普通人也必須戒絕。法律只能禁止大多數(shù)人可以做到不犯較為嚴(yán)重的惡行，阿奎那這種按普通人道德水準(zhǔn)而非按圣賢（有德之士）立法的思想在西方是具有代表性的。美國(guó)當(dāng)代法學(xué)家富勒強(qiáng)調(diào)指出，法律不應(yīng)當(dāng)規(guī)定多數(shù)人無(wú)法做到的義務(wù)、實(shí)現(xiàn)多數(shù)人不可能實(shí)現(xiàn)的事情。否則，政府官員就會(huì)面臨一種困境：要么強(qiáng)迫公民去實(shí)現(xiàn)他們不可能實(shí)現(xiàn)的事情，從而構(gòu)成十分不公正的行為；要么對(duì)公民的違法行為視而不見(jiàn)，從而削弱對(duì)法的尊重。中國(guó)古代的思想家韓非子亦認(rèn)為，在治理國(guó)家的君主中，“賢者”是極少數(shù)，而昏庸暴虐的君主也是極少數(shù)?，F(xiàn)實(shí)中的大多數(shù)君主都是“上不及堯舜、而下亦不為桀紂”的“中人之資”。如果實(shí)行“人治”，這些“中主”因不具有一流的德才而無(wú)法治理好天下，反之，如果實(shí)行“法治”， “中主”們只要“抱法處勢(shì)”就行了?？梢?jiàn)，韓非子亦認(rèn)為治理國(guó)家要從“中人之資”出發(fā)。

但與法律的中人標(biāo)準(zhǔn)不同，黨紀(jì)要求黨員做一個(gè)社會(huì)道德水平居于高等的人。如前所述，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第2 條明確規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨黨員是中國(guó)工人階級(jí)的有共產(chǎn)主義覺(jué)悟的先鋒戰(zhàn)士?！薄爸袊?guó)共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務(wù)，不惜犧牲個(gè)人的一切，為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身?！币粋€(gè)具有“不惜犧牲個(gè)人的一切，為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身”道德水準(zhǔn)的人，當(dāng)然是社會(huì)道德水平中居于上等的人。毛澤東同志在《紀(jì)念白求恩》一文中，稱贊白求恩是一個(gè)杰出的共產(chǎn)主義戰(zhàn)士。他說(shuō)，白求恩同志是加拿大共產(chǎn)黨員，五十多歲了，為了幫助中國(guó)的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)，受加拿大共產(chǎn)黨和美國(guó)共產(chǎn)黨的派遣，不遠(yuǎn)萬(wàn)里，來(lái)到中國(guó)。一個(gè)外國(guó)人，毫無(wú)利己的動(dòng)機(jī)，把中國(guó)人民的解放事業(yè)當(dāng)作他自己的事業(yè)，這是什么精神？這是國(guó)際主義的精神，這是共產(chǎn)主義的精神，每一個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨員都要學(xué)習(xí)這種精神。毛澤東把這種精神概括為“毫不利己，專門利人”，號(hào)召大家學(xué)習(xí)白求恩毫無(wú)自私自利之心的精神，并認(rèn)為只要有這點(diǎn)精神，就是一個(gè)高尚的人，一個(gè)純粹的人，一個(gè)有道德的人，一個(gè)脫離了低級(jí)趣味的人，一個(gè)有益于人民的人。

法律的中人標(biāo)準(zhǔn)與黨紀(jì)要求的黨員標(biāo)準(zhǔn)之間是什么關(guān)系呢？是先進(jìn)帶動(dòng)后進(jìn)的關(guān)系。孫中山先生根據(jù)當(dāng)時(shí)的革命形勢(shì)和需要，將人群分為三大類：先知先覺(jué)、后知后覺(jué)和不知不覺(jué)，主張革命應(yīng)該以先知先覺(jué)喚醒后知后覺(jué)，從而帶動(dòng)不知不覺(jué)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是代表先進(jìn)文化前進(jìn)方向的力量，他們與一般群眾的關(guān)系當(dāng)然也是先進(jìn)帶動(dòng)落后的關(guān)系。兩者的互補(bǔ)作用表現(xiàn)為：先進(jìn)需要把更多的人變成先進(jìn)，落后能夠以先進(jìn)為榜樣。

第二，在行為約束范圍上，法律對(duì)人的行為的約束面相對(duì)黨紀(jì)較窄，黨紀(jì)對(duì)黨員行為約束面相對(duì)法律較寬，一寬一窄，兩者起到了互補(bǔ)作用。

法律只調(diào)整人的行為，不調(diào)整人們的思想信仰，規(guī)定信仰自由，“凡是不以行為本身而以當(dāng)事人的思想方式作為主要標(biāo)準(zhǔn)的法律，無(wú)非是對(duì)非法行為的公開(kāi)認(rèn)可”，“懲罰思想方式的法律不是國(guó)家為它的公民頒布的法律，而是一個(gè)黨派用來(lái)對(duì)付另一個(gè)黨派的法律?！薄?8〕馬克思：《評(píng)普魯士最近的書報(bào)檢查令》，載《馬克思恩格斯全集》（第1 卷），人民出版社 年版，第16、17 頁(yè)。黨規(guī)卻調(diào)整黨員的思想信仰，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第44 條規(guī)定，在重大原則問(wèn)題上不同黨中央保持一致且有實(shí)際言論、行為或者造成不良后果的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。第46 條規(guī)定，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)刊、傳單、書籍等，或者利用講座、論壇、報(bào)告會(huì)、座談會(huì)等方式，有下列行為之一，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分：（一）公開(kāi)發(fā)表違背四項(xiàng)基本原則，違背、歪曲黨的改革開(kāi)放決策，或者其他有嚴(yán)重政治問(wèn)題的文章、演說(shuō)、宣言、聲明等的；（二）妄議黨中央大政方針，破壞黨的集中統(tǒng)一的；（三）丑化黨和國(guó)家形象，或者詆毀、誣蔑黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、英雄模范，或者歪曲黨的歷史、中華人民共和國(guó)歷史、人民軍隊(duì)歷史的。發(fā)布、播出、刊登、出版前款所列內(nèi)容或者為上述行為提供方便條件的，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分。黨規(guī)的這些規(guī)定就提醒黨員不能僅以公民的法律標(biāo)準(zhǔn)要求自己的思想行為，必須以黨員的標(biāo)準(zhǔn)要求自己的思想行為。

法律一般不調(diào)整人的生活方式，但《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為了維護(hù)黨的先進(jìn)性，規(guī)定了黨員的生活紀(jì)律。第134 條規(guī)定，生活奢靡、貪圖享樂(lè)、追求低級(jí)趣味，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。第135 條規(guī)定，與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。第136 條規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不重視家風(fēng)建設(shè)，對(duì)配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影響或者嚴(yán)重后果的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。第137 條規(guī)定，違背社會(huì)公序良俗，在公共場(chǎng)所有不當(dāng)行為，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。第138 條規(guī)定，有其他嚴(yán)重違反社會(huì)公德、家庭美德行為的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開(kāi)除黨籍處分。上述五條內(nèi)容，法律是不予調(diào)整的。

法律是不調(diào)整人們的老鄉(xiāng)關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系，但黨紀(jì)是要對(duì)它們加以規(guī)范的。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第74 條規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定組織、參加自發(fā)成立的老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)等，情節(jié)嚴(yán)重的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。

第三，懲罰力度上，同樣一種行為，黨紀(jì)的懲罰相對(duì)法律而言則輕，法律的懲罰相對(duì)黨紀(jì)而言則重。

例如，違法參加集會(huì)、游行示威活動(dòng)，黨紀(jì)給予的最嚴(yán)重處分是開(kāi)除黨籍，而刑法給予的最嚴(yán)重的處罰是處以五年以下有期徒刑?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第57 條第4 款規(guī)定，未經(jīng)組織批準(zhǔn)參加其他集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。而《中華人民共和國(guó)刑法》第296 條則規(guī)定，舉行集會(huì)、游行、示威，未依照法律規(guī)定申請(qǐng)或者申請(qǐng)未獲許可，或者未按照主管機(jī)關(guān)許可的起止時(shí)間、地點(diǎn)、路線進(jìn)行，又拒不服從解散命令，嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的，對(duì)集會(huì)、游行、示威的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。

關(guān)于破壞民主選舉行為，黨紀(jì)給予的最嚴(yán)重的處罰是開(kāi)除黨籍；而刑法給予的最嚴(yán)重的處罰是處以三年以下有期徒刑?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第75 條規(guī)定，有下列行為之一的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分：（一）在民主推薦、民主測(cè)評(píng)、組織考察和黨內(nèi)選舉中搞拉票、助選等非組織活動(dòng)的；（二）在法律規(guī)定的投票、選舉活動(dòng)中違背組織原則搞非組織活動(dòng)，組織、慫恿、誘使他人投票、表決的；而《中華人民共和國(guó)刑法》第256 條規(guī)定，在選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。

關(guān)于不當(dāng)收受禮品、禮金等行為，黨紀(jì)給予的最嚴(yán)重的處分是開(kāi)除黨籍，而刑法給予的最嚴(yán)重的處罰是處以死刑。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第88 條規(guī)定，收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費(fèi)卡和有價(jià)證券、股權(quán)、其他金融產(chǎn)品等財(cái)物，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。收受其他明顯超出正常禮尚往來(lái)的財(cái)物的，依照前款規(guī)定處理。而《中華人民共和國(guó)刑法》第385 條規(guī)定，國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財(cái)物的，或者非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益的，是受賄罪。國(guó)家工作人員在經(jīng)濟(jì)往來(lái)中，違反國(guó)家規(guī)定，收受各種名義的回扣、手續(xù)費(fèi)，歸個(gè)人所有的，以受賄論處。第386 條規(guī)定，對(duì)犯受賄罪的，根據(jù)受賄所得數(shù)額及情節(jié)，依照本法第383 條的規(guī)定處罰。索賄的從重處罰。而第383 條對(duì)犯貪污罪的，根據(jù)情節(jié)輕重，分別依照下列規(guī)定處罰：貪污數(shù)額較大或者有其他較重情節(jié)的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；貪污數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)；貪污數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處十年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑，并處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)；數(shù)額特別巨大，并使國(guó)家和人民利益遭受特別重大損失的，處無(wú)期徒刑或者死刑，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。

經(jīng)過(guò)上述比較可知，對(duì)同樣一種既違紀(jì)又違法的行為，黨紀(jì)給予的最嚴(yán)重的處分只能是開(kāi)除黨籍，而刑法給予的最嚴(yán)重的處罰則可能是死刑。為什么具有這種差異？因?yàn)辄h紀(jì)是一種以是否擁有在黨內(nèi)任職和選舉、被選舉資格和是否具有黨員資格的責(zé)任處分體系，警告、嚴(yán)重警告，撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍這五種黨紀(jì)處分全都是圍繞是否可以擁有任職資格、是否可以行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)資格、是否可以保有黨員資格而展開(kāi)的。例如，黨員受到警告處分一年內(nèi)、受到嚴(yán)重警告處分一年半內(nèi)，不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)（第10 條）；黨員受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，或者依照前款規(guī)定（即：應(yīng)當(dāng)受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，但是本人沒(méi)有擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予其嚴(yán)重警告處分）受到嚴(yán)重警告處分的，二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)（第11 條）；黨員受留黨察看處分期間，沒(méi)有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)。留黨察看期間，確有悔改表現(xiàn)的，期滿后恢復(fù)其黨員權(quán)利；堅(jiān)持不改或者又發(fā)現(xiàn)其他應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)除黨籍。黨員受到留黨察看處分，其黨內(nèi)職務(wù)自然撤銷。對(duì)于擔(dān)任黨外職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)建議黨外組織撤銷其黨外職務(wù)。受到留黨察看處分的黨員，恢復(fù)黨員權(quán)利后二年內(nèi)，不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)（第12 條）；黨員受到開(kāi)除黨籍處分，五年內(nèi)不得重新入黨，也不得推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)（第13條）。刑法與黨紀(jì)不同，從刑罰的五種主刑（管制、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑）和三種附加刑（罰金、剝奪政治權(quán)利、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)）來(lái)看，刑罰是圍繞人的自由、財(cái)產(chǎn)和生命來(lái)展開(kāi)的處罰體系。在我國(guó)，由于中國(guó)共產(chǎn)黨的光輝歷史和現(xiàn)在牢固的執(zhí)政地位，大多數(shù)人尊敬和熱愛(ài)她，因此，黨紀(jì)處分客觀上具有榮譽(yù)懲罰的作用，而刑罰則涉及人的自由、財(cái)產(chǎn)乃至生命，前者輕，后者重，前者是為了讓受處分者能夠收手，而不遭遇后者?！俺B(tài)”“大多數(shù)”“少數(shù)”“極少數(shù)”等四種監(jiān)督執(zhí)紀(jì)形態(tài)的區(qū)分，把這一點(diǎn)說(shuō)得明明白白：經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。黨紀(jì)處分較刑罰輕，刑罰較黨紀(jì)處分重，輕重互補(bǔ)。

綜上所述，所謂黨規(guī)嚴(yán)于法律，是指黨規(guī)對(duì)黨員的道德要求必須高于法律對(duì)公民的道德要求，而不是指黨規(guī)對(duì)黨員的處罰要比法律給予公民的處罰嚴(yán)厲；所謂把黨紀(jì)挺在法律前面，是指在日常生活和工作中，要抓早抓小、防微杜漸，而不是指對(duì)所有違法犯罪的黨員，一定要先由紀(jì)委給予黨紀(jì)處分，然后再交由執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)給予法律處罰；所謂黨規(guī)不得抵觸法律，是指黨規(guī)不得與黨內(nèi)事務(wù)之外的有關(guān)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)方面的法律法規(guī)相抵觸。黨在處理自己的內(nèi)部事務(wù)中，按照黨員的志愿原則，可以制定一些不適用于非黨員公民的特殊規(guī)定。依法治國(guó)和依規(guī)治黨的統(tǒng)一性在于：目的都是為了人民利益；重點(diǎn)都是約束領(lǐng)導(dǎo)干部；手段都是懲罰和教育相結(jié)合。依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性在于：在做人目標(biāo)上，法律對(duì)人的要求是做一個(gè)道德水平居于中等社會(huì)水平的人，黨紀(jì)要求黨員做一個(gè)道德水平居于高等社會(huì)水平的人；在行為約束范圍上，法律對(duì)人的行為的約束范圍相對(duì)黨紀(jì)較窄，黨紀(jì)對(duì)黨員行為的約束范圍相對(duì)法律較寬；在懲罰力度上，黨紀(jì)的懲罰相對(duì)法律而言較輕，因?yàn)樗且环N以資格為核心的處分，法律的懲罰相對(duì)黨紀(jì)而言較重，因?yàn)樾谭ㄊ菄@人的自由、財(cái)產(chǎn)和生命而展開(kāi)的處罰。這些既是差異，又是互補(bǔ)。

依法治國(guó)和依規(guī)治黨相輔相成、相得益彰，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的獨(dú)特性之一，是中國(guó)80%的公務(wù)員系共產(chǎn)黨員、95%的縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部系共產(chǎn)黨員這一現(xiàn)實(shí)所決定的，值得學(xué)界深入研究。