黃 韜

作為一項被普遍承認的重要憲法權(quán)利，表達自由傳統(tǒng)上被認為是自由表達自我、與他人交流，并免于國家干涉的權(quán)利。它的基本邏輯是：表達或言論的能力是每個人與生俱來的，表達是人的道德天性的一部分——這是一個啟蒙的觀念。表達或言論自由并不要求向參與表達的個體提供表達所需的信息、平臺及教育，至少傳統(tǒng)理論并沒有這些。它是一項自由主義的權(quán)利，而自由主義相信每個個體在交流時自主獲取、處理、交換和判斷各類信息的能力。

然而，工業(yè)的發(fā)展，尤其是信息科技的出現(xiàn)，極大地動搖了這項自由主義的前提。一方面，人們的主要發(fā)言模式已經(jīng)不再是街頭的一對一或一對多，而是多對多，國家也不再是對自由的唯一威脅；〔1〕Cass Sunstein, “The First Amendment in Cyberspace” 104 Yale L. J. 1757, 1795 （1995）; Owen Fiss, “Free Speech and Social Structure”, in Owen M. Fiss, Liberalism Divided: Freedom of Speech and the Many Uses of State Power, Westview Press, 1996, pp. 8-30; Kate Klonick, “The New Governors: The People, Rules, and Processes Governing Online Speech” 131 Harv. L. Rev. 1598 （2018）; 左亦魯：《告別“街頭發(fā)言者”：美國網(wǎng)絡(luò)言論自由二十年》，載《中外法學》2015 年第2 期。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)本身也帶來了許多新的具體問題：例如，傳統(tǒng)理論強調(diào)的是說，而不是聽；大多情況下憲法直接保護的是發(fā)言者，而不是聽眾。〔2〕Thomas Emerson, “Legal Foundations of the Right to Know” 1976 Wash. U. L. Q. 1, 5 （1976） （“ ［h］istory, tradition, doctrine, and practice have all developed largely on the basis of protecting the rights of the speaker.”）. 也有一些作者認為，言論自由主要保護的是聽眾的權(quán)利，發(fā)言者的權(quán)利只是附帶被保護。See Larry Alexander, “Is There a Right of Freedom of Expression?”, Cambridge University Press, 2005, pp. 8-9; Alexander Meiklejohn, Free Speech and its Relation to Self-government, The Lawbook Exchange, Ltd., 1948, pp. 22-27; Robert Bork, “Neutral Principles and Some First Amendment Problems” 47 Ind. L. J. 1, 25-26 （1971）; Frederick Schauer, “Intentions, Conventions, and the First Amendment: The Case of Cross-Burning” 2003 Sup. Ct. Rev. 197, 216-24 （2003）; Eugene Volokh, “The Freedom of Speech and Bad Purposes” 63 UCLA L. Rev. 1366, 1370-71 （2016）.但在網(wǎng)絡(luò)和人工智能時代，有時，發(fā)言者很難認定，例如網(wǎng)絡(luò)上普遍存在的匿名發(fā)言的情形；有時，同一主體既是發(fā)言者又是聽眾：每個人既是閱讀者又是內(nèi)容提供者的現(xiàn)象，已成為網(wǎng)絡(luò)時代的主流；有時，發(fā)言者并不是人，例如機器人也可以表達。〔3〕例如，可參見Stuart Benjamin, “Algorithms and Speech” 161 U. Pa. L. Rev. 1445 （2013）; Ronald Collins & David Skover, Robotica: Speech Rights and Artificial Intelligence, Cambridge University Press, 2018.與此同時，網(wǎng)絡(luò)空間的多元規(guī)制主體和極化的問題，也給民主參政帶來了挑戰(zhàn)，動搖了言論自由的主要規(guī)范基礎(chǔ)?！?〕Jack Balkin, “Old-School/New-School Speech Regulation” 127 Harv. L. Rev. 2296 （2014）; Seth Kreimer, “Censorship by Proxy: The First Amendment, Internet Intermediaries, and the Problem of the Weakest Link” 155 U. Pa. L. Rev. 11, 27-33 （2006）.言論自由的理論和制度，迫切需要變革，以適應(yīng)這個時代。

重塑表達自由，要求我們一方面改變傳統(tǒng)的發(fā)言者—聽眾—國家的三重結(jié)構(gòu)，另一方面認識到這項權(quán)利的復(fù)雜性和脆弱性。換而言之，自由主義傳統(tǒng)所認為的發(fā)言者獨自面對聽眾——只要國家不加干涉——的局面并非我們所面對的現(xiàn)實。表達自由的實現(xiàn)需要很多復(fù)雜的條件；它很脆弱：任何一項條件的缺失都可能導(dǎo)致表達自由淪為紙上的自由。

在這兩點認識的基礎(chǔ)上，本文提出以信息中心主義來重構(gòu)表達自由。以信息為中心的表達自由，首先要將信息，而非言論或表達作為核心概念。傳統(tǒng)表達自由或言論自由強調(diào)的是說/表達/溝通/交流的行為、動作或過程，它過于依賴發(fā)言者和聽眾的自主能力，而忽視了表達過程中最重要的要素或資源——信息。信息兼具靜態(tài)和動態(tài)的內(nèi)涵，具有流動不息的特點——信息在網(wǎng)絡(luò)時代電子化的趨勢使得言論各階段之間的界限越來越模糊；同時，信息資源分配的不對等也進一步加劇了不同發(fā)言者之間實際發(fā)言能力的差距。以信息為中心重構(gòu)表達自由，可以更好地適應(yīng)信息時代的流動性和系統(tǒng)性的特征，并進一步凸顯這項傳統(tǒng)權(quán)利的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)。

此外，信息中心主義的表達自由，要求以信息自由來重塑表達自由。信息自由，又稱知情權(quán)，它誕生于政府權(quán)力擴張和行政國家崛起的20 世紀。與表達自由不同，知情權(quán)賦予了權(quán)利人對信息更加直接和更加積極的控制。面對越來越強勢的政府，知情權(quán)旨在確保公民對政府施政過程中一些重要信息的知曉。這里的核心功能是民主監(jiān)督，其背后是人民主權(quán)和責任政府原則。它是對浪漫的啟蒙觀念的一種修正：面對越來越龐大的國家機器和商業(yè)巨頭，對公民單純的不打擾和扔下不管是遠遠不夠的。表達自由及其背后的規(guī)范價值能夠催生出知情權(quán)，知情權(quán)也能夠反哺表達自由。知情權(quán)所包含的請求權(quán)成分使得它更加直接、更加實用、更具有可執(zhí)行性。有鑒于此，我們可以利用知情權(quán)重塑表達自由理論：這項直接以信息為對象的權(quán)利比古老的表達或言論自由更加直面我們所處的信息時代——在這個時代，言論就是信息，信息就是權(quán)力。對于表達自由規(guī)范理論而言，以信息代替言論、以信息自由代替表達自由的信息中心主義或許能從根本上反思傳統(tǒng)理論的局限，并提供一種新理論的可能性。

一、信息vs.表達/言論

（一）信息與表達/言論的區(qū)別

現(xiàn)有框架下，言論自由保護的對象是“表達”或“言論”，這在各國憲法文本中都有所體現(xiàn)。〔5〕See https://www.constituteproject.org/, accessed June 10, 2020.信息同表達/言論的主要區(qū)別在于，后者具有表達性（expressive）或溝通性（communicative）。換句話說，表達的行為或動作，而非表達的客體或原料（信息），才是傳統(tǒng)理論認為憲法應(yīng)當保護的。這里的表達性應(yīng)該如何理解？美國法院在Spence 案中給出的標準可以供我們參考：必須有表達或溝通的主觀意圖、必須有潛在的聽眾及聽眾必須有能聽懂或理解該表達的可能?！?〕Spence v. Washington, 418 U. S. 405, 411 （1974）.簡而言之，表達自由只保護那些試圖將某些信息或想法有意傳遞給能夠理解的潛在聽眾的行為。

相較而言，信息的范圍要寬泛得多。信息可以被定義為是對不確定性的解決，〔7〕Wikipedia entry “Information”, https://en.wikipedia.org/wiki/Information, accessed June 10, 2020.或者是產(chǎn)生區(qū)別的差別?！?〕Donald MacKay, Information, Mechanism and Meaning, MIT Press, 1969, p. 157.它可以被看成一種過程，一種知識，或是一種事物?！?〕Michael Buckland, “Information as Thing” 42 Journal of the American Society for Information Science 351, 351 （1991）.表達和言論的特征是含有表達功能和認知上的動機或意圖，并且專注于過程；但信息可以同時指代過程、客體和原料——信息既是表達行為的輸入（input），又是其輸出（output）；同時，表達的過程本身也是一種信息。因此，信息是一個比表達/言論更廣、更包容的概念。

（二）為什么信息的概念更好

第一，非表達和非溝通的信息并非沒有價值——它們是我們絕大多數(shù)科技和社會結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成要素。盡管某種信息并非產(chǎn)生自人的主觀表達意圖，也沒有潛在的聽眾，它對于言論自由價值的實現(xiàn)也是有用的。例如，氣象數(shù)據(jù)就是由衛(wèi)星獲取并由計算機處理的，并不是人的表達，但這類數(shù)據(jù)對于氣象領(lǐng)域的科學研究、對于政治社會領(lǐng)域的氣候變暖的討論，都是不可或缺的。倘若政府禁止氣象數(shù)據(jù)的獲取和保存，一定會引發(fā)言論自由問題?！?0〕Jane Bambauer, “Is Data Speech” 66 Stan. L. Rev. 57, 60 （2014） （“Suppose Congress were to pass a law mandating the destruction of mechanically captured climate science data and the discontinuation of the collection of core samples. It is implausible to think that a court would not employ some form of First Amendment scrutiny.”）再比如，個人健康數(shù)據(jù)是政府做出諸如醫(yī)保和醫(yī)療資助等決策的關(guān)鍵依據(jù)；政府會議和行政執(zhí)法記錄等數(shù)據(jù)是公民監(jiān)督和制約政府的重要材料。對這些數(shù)據(jù)的禁止，即使在它們進入表達過程之前，也會嚴重損害真理探尋和民主參與等言論自由的規(guī)范價值。美國最高法院在一個判決中曾這樣評論：“信息的產(chǎn)生和流通屬于言論”，因為它們是“那些促進人類知識和處理人類事務(wù)所必需的言論的起點。”〔11〕Sorrell v. IMS Health Inc., 564 U.S. 552, 570 （2011）.

表達——以及民主參與和知識生產(chǎn)——并非源自真空或從零開始。信息是激發(fā)思想、形成觀念和組織討論的原材料。信息產(chǎn)生了言論。當然，言論的產(chǎn)生同言論本身并非一回事，因為有些信息在產(chǎn)生后并非立刻用于交流（也就不會立刻成為言論）?！?2〕Ashutosh Bhagwat, “Producing Speech” 56 Wm. & Mary L. Rev. 1029, 1033 （2015） （“there is a time lag, sometimes a substantial one, between creating the message and its dissemination to its intended audience.”）但缺乏對信息這項原材料的保護，言論的保護將變得沒有意義。表達需要的不只是發(fā)言者和聽眾，因此，波斯特會說，“國家禁止無許可使用放映機肯定會觸犯第一修正案”?！?3〕Robert Post, “Encryption Source Code and the First Amendment” 15 Berk. Tech. L. J. 713, 717 （2000）.這也是為什么，在美國建國初年，印刷機曾經(jīng)是言論自由領(lǐng)域主要保護的對象?！?4〕Ashutosh Bhagwat, “Producing Speech” 56 Wm. & Mary L. Rev. 1029, 1056 （2015） （“the dominant historical and modern understandings of the Press Clause is that the Clause protects the technology of the printing press, not certain favored speakers, such as the institutional press.”）正如同百年前的印刷機一樣，互聯(lián)網(wǎng)時代，信息是交流的核心要素。沒有對信息的保護，言論自由的價值將難以實現(xiàn)。

第二，信息的概念能更好地捕捉和體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)時代交流的流動性和動態(tài)過程。面對上述第一點，或許有人會回應(yīng)：信息確實是表達的來源，但我們可以將原始信息同表達過程中的信息區(qū)分開來——言論自由只保護后者。這種做法的問題在于，將表達過程中的信息同其他過程中的信息劃出明確清晰的界限是很難做到的，甚至幾乎是不可能的。要理解這一點，必須理解信息的生命周期。信息并不是孤立存在和靜止不變的：盡管它并非有機體，但學界仍然用“生命周期”來形容信息所歷經(jīng)的階段。對信息生命周期的概括，有許多版本；〔15〕例如，可參見Luciano Floridi, Information: A Very Short Introduction, Oxford University Press, 2010, p. 4; Jeannette Wing, “The Data Life Cycle” 1 Harvard Data Science Review 1 （2019）; Malcolm Chisholm, “7 Phases of a Data Life Cycle”, in Bloomberg, July 14, 2015. https://www.bloomberg.com/professional/blog/7-phases-of-a-data-life-cycle, accessed June 12, 2020.通過總結(jié)不同版本的共同點，我們可以歸納出至少六個階段：產(chǎn)生—收集—處理—分配—使用—消除。

舉一個每天都在發(fā)生的例子，當我們?yōu)g覽購物網(wǎng)站時，信息（原始數(shù)據(jù)）就產(chǎn)生了——我們?yōu)g覽的痕跡和記錄就是信息生命周期中的第一步。幾乎與此同時，這類信息會被某些數(shù)據(jù)公司收集。隨后，這些公司會將數(shù)據(jù)出售給其他公司進行分析，或者自己進行分析。我們上網(wǎng)的痕跡值得被分析的原因是，它們有助于預(yù)測我們未來的購物傾向，從而使得商業(yè)廣告的投放和營銷更為精準有效。這種分析的過程通常被稱為數(shù)據(jù)挖掘。當分析完成后，這些信息——現(xiàn)在變得更有序、更可讀了——會被出售給商業(yè)公司，并被用作商業(yè)策略制定的參考。這就是信息的分配和使用環(huán)節(jié)。最后，信息可能會滅失或被抹除——信息上附著的意義會被剝離，讓它成為原始數(shù)據(jù)；這些原始數(shù)據(jù)可能會再次進入另一個生命周期。

這里的關(guān)鍵點在于：信息的生命周期是永不止息的、流動的，并且不同階段之間的界限是模糊的。從上例中可以看出，首先，有些階段是同時發(fā)生的，例如，我們的個人數(shù)據(jù)在產(chǎn)生的同時就會被收集；其次，不同階段有時會重疊，例如，當數(shù)據(jù)公司對海量的網(wǎng)絡(luò)用戶數(shù)據(jù)進行挖掘時，新的信息就會產(chǎn)生，因為原始數(shù)據(jù)被賦予和添加了新的意義——因此，我們很難分辨這個過程到底是信息的處理還是信息的產(chǎn)生；最后，很多階段和過程并沒有人的參與，而是算法自動執(zhí)行的。因此，有學者將個人健康數(shù)據(jù)的生命周期概括為“不停息的（ceaseless）”“自動的（automated）”“生成的（generative）”和“無限的（infinite）”?！?6〕Giovanni Comandè & Giulia Schneider, “Regulatory Challenges of Data Mining Practices: The Case of the Never-ending Lifecycles of ‘Health Data’” 25 European Journal of Health Law 284, 293 （2018）.

由于信息和信息生命周期的這些特征，專注于表達的意圖便是荒謬和過時的了。如果信息一直在流動，將其中一些界定為言論，而將另一些排除在言論之外，就變得十分困難。如果信息不同階段并非連續(xù)發(fā)生，而是經(jīng)常重疊、交叉和跳躍，那么選擇性的認定其中一些階段具有“表達性”就是恣意的。如果幾乎信息的所有階段都有人和計算機程序的合作，那么在其中某一個或某幾個階段尋找人類發(fā)言者就是徒勞無功的。在這個周期中，原始數(shù)據(jù)隨時可能會變得具有表達性，而人類發(fā)言者可能隨時出現(xiàn)或消失。用信息的概念替換表達或言論的概念，就可以避免上述的這些困難。

第三，表達和言論強調(diào)的是過程：一種行為或動作；相比之下，信息除了指代過程之外，還能表示一種物品或資源。信息這種既動態(tài)又靜態(tài)的內(nèi)涵使它更加靈活。使用信息而非表達/言論作為憲法上的核心概念，能更準確地把握信息作為資源的重要性。在大數(shù)據(jù)和人工智能時代，階層極化的風險比以往任何時候都大?！?7〕參見馬長山：《人工智能的社會風險及其法律規(guī)制》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2018 年第6 期，第49、50 頁。硅谷有諺云：“數(shù)據(jù)是新的石油”?！?8〕Jack M. Balkin, “Free Speech in the Algorithmic Society: Big Data, Private Governance, and New School Speech Regulation” 51 U.C.D. L. Rev. 1149, 1154 （2018）.也就是說，數(shù)據(jù)是這個時代最重要的財富和資源?！?9〕Jack M. Balkin, “Free Speech in the Algorithmic Society: Big Data, Private Governance, and New School Speech Regulation” 51 U.C.D. L. Rev. 1149, 1158 （2018） （“We tend to associate power with the effects of technology itself. But technology is actually a way of exemplifying and constituting relationships of power between one set of human beings and another set of human beings.”）誰控制了數(shù)據(jù)，誰就掌握了權(quán)力。讓人擔憂的是，少數(shù)擁有、處理和利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)精英和商業(yè)精英贏者通吃的局面正在出現(xiàn)。數(shù)據(jù)鴻溝帶來的階層鴻溝很可能會成為互聯(lián)網(wǎng)時代的常態(tài)。新的信息技術(shù)加速了這個進程：乍看起來，表達媒介從街頭到大眾媒體再到網(wǎng)絡(luò)，帶來的是表達機會的增多、表達成本的降低和傳播范圍的擴大——這使得不少學者歡呼互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的民主參與和文化創(chuàng)新的革命?！?0〕例如，可參見 Yochai Benkler, The Wealth of Networks: How Social Production Transforms Markets and Freedom, Yale University Press, 2007.但普通的個體表達者的地位并未得到根本改善。信息爆炸使得注意力而不是信息本身成為稀缺物?！?1〕Jack M. Balkin, “Digital Speech and Democratic Culture: A Theory of Freedom of Expression for the Information Society” 79 N.Y. U. L. Rev. 1, 7 （2004）.理論上更多的表達渠道和更廣的傳播范圍并不意味著實實在在的傳播和影響力。雖然人人都可表達，但能吸引大家注意力的，還是少數(shù)（由國家或資本控制的）大型網(wǎng)絡(luò)媒體。信息爆炸使得過濾變得不可避免。但過濾技術(shù)的使用不但極大增強了他們的權(quán)力，其本身也會限制言論的表達和信息的流通。〔22〕Katia Bodard, “Free Access to Information Challenges by Filtering Techniques” 12 Info. & Comm. Tech. L. 263 （2003）.

與此同時，多元規(guī)制結(jié)構(gòu)使得作為個體的公民更加脆弱。以互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商（ISP）、搜索引擎和社交媒體為代表的平臺（intermediaries），實際行使著不亞于國家的管制權(quán)力。〔23〕Kate Klonick, “The New Governors: The People, Rules, and Processes Governing Online Speech” 131 Harv. L. Rev. 1598 （2018）.作為個體的被管制者，其言論自由需要面臨來自國家和平臺的雙重威脅。有時，他們還會互相合作。這種新式的管制更加隱秘、更加高效、更加多樣化；〔24〕Jack M. Balkin, “Old-School/New-School Speech Regulation” 127 Harv. L. Rev. 2296 （2014）; Jack M. Balkin, “Free Speech in the Algorithmic Society: Big Data, Private Governance, and New School Speech Regulation” 51 U.C. Davis L. Rev. 1149 （2018）.而且這種私主體的審查缺乏正當程序的約束，缺乏透明性，容易過度審查，以及容易被操控?！?5〕Seth F. Kreimer, “Censorship by Proxy: The First Amendment, Internet Intermediaries, and the Problem of the Weakest Link” 155 U. Pa. L. Rev. 11, 27-33 （2006）.

在這種情況下，信息就不只是關(guān)乎人們的交流和表達，它還是影響社會公平、塑造權(quán)力結(jié)構(gòu)及決定人的各種自由（不只是言論自由）的最重要因素。面對強勢的國家和平臺，個體需要信息來賦能；面對越來越集中和不受制約的權(quán)力，政府和其他改革者也需要信息來進行權(quán)力分配和制衡。信息就是最重要的資源，它直接決定了包括言論自由在內(nèi)的公民各項自由的實現(xiàn)?！笆郎蠜]有自由（免費）的言論”?！?6〕Eric Neisser, “Charging for Free Speech: User Fees and Insurance in the Marketplace of Ideas” 74 Geo. L. J. 257, 258 （1985）. 原文是“There is no such thing as a free speech”, 這里的free 有“自由的”和“免費的”之雙重含義。任何形式上的自由要想實現(xiàn)，必須依賴一定的條件和資源，而不僅是寫在紙上的文字。言論最主要的目的是交流，并且通過交流來影響他人（的想法或行為）。這種影響能否實現(xiàn)、影響的程度有多大、范圍有多廣，取決于發(fā)言者所占有的資源。因此，言論自由就不應(yīng)只是國家保障公民的自我表達，而應(yīng)當包括國家對信息這項資源的分配：不只是不干涉，而且是一系列制度的構(gòu)建和保障，包括法律的、經(jīng)濟的、社會的、技術(shù)的等諸多方面——鮑爾金稱它們?yōu)檠哉撟杂傻摹盎A(chǔ)設(shè)施”（infrastructure）?！?7〕Jack Balkin, “The First Amendment Is an Information Policy” 41 Hofstra L. Rev. 1, 7 （2012） （“individual freedoms of speech, press, and assembly require an infrastructure of free expression. That infrastructure includes technologies of communication, policies that promote innovation and diffusion of knowledge, the institutions of civil society that create knowledge and help ensure its quality, and government and private investments in science, education, and communications technology.”） Footnote omitted.

表達和言論的概念，本身并不蘊含著其背后所需的資源；但信息這個概念卻直擊問題的本質(zhì)——它提醒我們，表達自由是一項復(fù)雜的、有成本的、甚至有點昂貴的自由，它的實現(xiàn)需要系統(tǒng)的資源分配和制度保障。從信息的拉丁語詞根“informare”就可看出，其原意為告知或使知曉（to inform）〔28〕Wikipedia entry “Information”, https://en.wikipedia.org/wiki/Information, accessed June 10, 2020.——其實質(zhì)就是用信息來賦能（to empower）。需要賦能的包括發(fā)言者、聽眾和表達的材料、渠道。表達和言論指代的是發(fā)言者的動作——說（speak）或表達（express），對聽眾和渠道、材料等方面沒有涉及。因此，信息是比表達/言論更好的概念。

（三）信息周期與言論系統(tǒng)

信息具有周期，言論也必然存在于系統(tǒng)之中?！?9〕參見Yochai Benkler, “Freedom in Systems” 127 Harv. L. Rev. F. 351 （2013-2014）; Jeremy K. Kessler & David E. Pozen, “The Search for an Egalitarian First Amendment” 118 Columbia L. Rev. 1953, 2001 （2018）.在互聯(lián)網(wǎng)時代，我們看到的并不只是管制者和被管制者之間的二元對立。鮑爾金曾將言論系統(tǒng)總結(jié)為三元結(jié)構(gòu)：國家—平臺—個體?！?0〕Jack M. Balkin, “Free Speech is a Triangle” 118 Columbia L. Rev. 2011 （2018）.其實，更準確的應(yīng)該是四元結(jié)構(gòu)，在這個結(jié)構(gòu)中，國家和企業(yè)（平臺）是言論的管制者（當然，它們在有些時候也可以成為發(fā)言者），發(fā)言者和聽眾則是被管制的對象；除此之外，既沒有發(fā)言，也沒有聽到的其他人（一般大眾）也應(yīng)該被包含在我們所說的言論系統(tǒng)之中。這是因為，作為第三人的大眾，即使不是聽眾，也會與言論的管制產(chǎn)生利益關(guān)系：他們會受益于言論自由所帶來的好處，例如，科技進步或者更加負責透明的政府；而封禁、控制和扭曲的言論空間和公共環(huán)境所帶來的弊害，他們也需要承受。〔31〕Leslie Kendrick, “Are Speech Rights for Speakers” 103 Va. L. Rev. 1767, 1777 （2017）. Thomas Scanlon 就認為，言論自由蘊含的利益分為發(fā)言者的利益、聽眾的利益和其他旁觀者（bystanders）的利益，并且后兩個更為重要。See Thomas Scanlon, “Freedom of Expression and Categories of Expression” 40 U. Pitt. L. Rev. 519, 520 （1979）.

信息中心主義重塑言論自由，要求我們以信息概念為核心，從信息周期和言論系統(tǒng)的角度分析問題。從信息周期的角度看，任何消息都不是憑空而來也不會無端消失；在其生命周期中，不同主體、不同權(quán)利、不同法律規(guī)則都會參與進來。無論是制度設(shè)計、技術(shù)構(gòu)建、還是個案裁決，都需要著眼于完整的信息周期，對各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系做周全的界定。從系統(tǒng)論的角度分析言論自由問題，能夠?qū)崿F(xiàn)從形式合憲到實質(zhì)合憲的跨越。在具體憲法解釋和適用時，包括管制者、被管制者和第三人在內(nèi)的所有主體都應(yīng)當成為考慮的對象。由于言論（信息）是一個系統(tǒng)，所有人都是（直接或間接的）利害關(guān)系人。一部法律或一項行政措施是否合憲，不能只看它是否在形式上保持中立，而要看它是否在實質(zhì)上保護了每個主體的權(quán)利，或者在各個主體的權(quán)利之間維持了正當?shù)?、合理的平衡；同時，對言論自由的促進，也需要著眼于整個言論系統(tǒng)受到的影響，而不是其中某一個或幾個直接參與者的利益。在行政個案裁決、司法個案判決和立法制度設(shè)計時，需要全面地考慮：每項裁決或設(shè)計對整個言論系統(tǒng)的成本和收益。

二、表達自由與信息自由

信息中心主義的第二個層面，要求將表達/言論自由重構(gòu)為信息自由（知情權(quán)）。言論自由與信息自由既有區(qū)別也有聯(lián)系，與言論自由的消極性、防御性和發(fā)言者本位不同，信息自由是積極的、進攻的和聽眾本位的——它強調(diào)的是公民主動獲取相關(guān)信息的權(quán)利以及政府積極履行信息披露的義務(wù)。但言論自由和信息自由之間并非沒有聯(lián)系。作為權(quán)利客體都是信息、權(quán)利過程都指向信息交換的兩個權(quán)利，它們某種意義上都是關(guān)于信息的權(quán)利。信息自由作為一項更新的權(quán)利，在誕生之初便至少是部分基于言論自由的基本價值取向和目標。半個世紀前，便有少數(shù)學者提出，言論自由包含知情權(quán)的基本價值，〔32〕例如，可參見Wallace Parks, “Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution” 26 Geo. Wash. L. Rev. 1 （1957）; David M. O’Brien, “The First Amendment and the Public’s Right to Know” 7 Hastings Const. L. Q. 579 （1980）; David Mitchell Ivester, “The Constitutional Right to Know” 4 Hastings Const. L. Q. 109 （1977）.但不同意將該價值具化為一般的、可執(zhí)行的權(quán)利?！?3〕See David M. O’ Brien, “Reassessing the First Amendment and the Public’s Right to Know in Constitutional Adjudication” 26 Vill. L. Rev. 1 （1981）; Barry Sullivan, “FOIA and the First Amendment: Representative Democracy and the People’s Elusive Right to Know” 72 Md. L. Rev. 1 （2012）.對言論自由最具代表性，也相對最激進的理論改造來自米克爾約翰，他認為知情權(quán)是言論自由的主要的，甚至唯一的內(nèi)容。其主要論點是，言論自由的規(guī)范基礎(chǔ)是為了保障作為主權(quán)者的人民的政治參與，正是為了確保人民對涉及政治和公共事務(wù)的信息的知情和討論，憲法才規(guī)定了言論自由?！?4〕See Alexander Meiklejohn, “The First Amendment is an Absolute” 1961 Sup. Ct. Rev. 245 （1961）; Brennan, “The Supreme Court and the Meiklejohn Interpretation of the First Amendment” 79 Harv. L. Rev. 1 （1965）.另一位知情權(quán)的主要呼吁者埃默森認為米克爾約翰的主張并不可取?！?5〕Thomas I. Emerson, “Legal Foundations of the Right to Know” 1976 Wash. U. L. Q. 1, 4-5 （1976）.他的理由主要有三條：第一，基于知情的言論自由保護的是聽眾，對發(fā)言者的利益保護不足；第二，對于發(fā)言，憲法可以提供絕對的保護，但對于知情，憲法很難提供絕對的保護；第三，發(fā)言者通常更有主張權(quán)利的動力，知情權(quán)通過直接保護聽眾、間接保護發(fā)言者，會削弱整個言論自由的保護強度?！?6〕Thomas I. Emerson, “Legal Foundations of the Right to Know” 1976 Wash. U. L. Q. 1, 4-5 （1976）.Emerson 還提出了第四點理由，即：言論自由的歷史、傳統(tǒng)和實踐都是以發(fā)言者權(quán)利為基礎(chǔ)的，現(xiàn)在引入以聽眾權(quán)利為基礎(chǔ)的知情權(quán)未免“太遲”。但歷史的包袱并不是我們完全拒絕改革的理由，況且，世界上大多數(shù)國家的言論自由法歷史都短于美國，因此并沒有太沉重的歷史包袱。這三點都將在后文討論?！?7〕除了他們之外，還有其他一些學者論及過這個話題。Anthony Lewis 基于現(xiàn)代政府和官僚機構(gòu)越來越龐大的事實，認為言論自由應(yīng)當包含知情權(quán)這把“利劍”：對信息的知悉和控制是公民監(jiān)督政府的重要方式。參見Anthony Lewis, “A Public Right to Know about Public Institutions: The First Amendment As Sword” 1980 Sup. Ct. Rev. 1, 25 （1980）; 更進一步，Michael Perry 明確提出將言論自由原則擴大為包含知情權(quán)，因為“對 ［信息］公開的拒絕就是一種對進入 ［表達］的干擾。參見Michael J. Perry, “Freedom of Expression: An Essay on Theory and Doctrine” 78 Nw. U. L. Rev. 1137, 1194 （1983） （“ ［a］ refusal to disclose is simply a kind of interference with access.”）

這些學者提出了利用知情權(quán)改造言論自由的初步設(shè)想，但未能給出完整的理論架構(gòu)，更沒有分析這種路徑的利弊；而且，上述的文章寫于網(wǎng)絡(luò)時代到來之前，未能考慮到互聯(lián)網(wǎng)和人工智能的發(fā)展為言論自由領(lǐng)域帶來的新挑戰(zhàn)。本文認為，應(yīng)當將言論自由解釋為以信息自由為基礎(chǔ)，并利用信息自由來重塑言論自由；知情權(quán)所包含的請求權(quán)成分使得它更加直接、更加實用、更具可執(zhí)行性。

（一）理論基礎(chǔ)

言論自由之所以本質(zhì)上就是信息自由，是因為對信息的知曉同表達之間是難以分離的。首先，從權(quán)利內(nèi)容來看，對信息的掌握和理解是表達的前提，這是常識常理。表達就是信息的傳遞；有效的表達要求兩點：說的人有話說、聽的人能聽懂。有話說，要求輸出者（發(fā)言者）掌握一定的信息作為輸出的原材料；能聽懂，也要求接受者（聽者）掌握一定的信息——至少是和表達內(nèi)容相關(guān)的背景信息，否則就是對牛彈琴。任何表達，無論是語言、行為、還是聲音圖像，都是情景化的（contextual），因此，任何有效溝通都必須假定雙方共享了特定的信息。沒有知情，表達活動本身便難以實現(xiàn)，更遑論表達自由的意義了?！?8〕因此，美國最高法院馬歇爾大法官將說的自由和聽的自由比喻成同一枚硬幣的兩面。Kleindienst v. Mandel, 408 U.S. 753, 775 （1972） （Marshall, J., dissenting） （“The freedom to speak and the freedom to hear are inseparable; they are two sides of the same coin”）.

其次，知情也是言論自由規(guī)范價值的基礎(chǔ)。無論是探求真理、民主參與還是自我實現(xiàn)，〔39〕這三個被認為是言論自由所依托的主要規(guī)范價值。See Frederick Schauer, “Free Speech: A Philosophical Enquiry （1982）; Kent Greenawalt, Free Speech Justifications” 89 Columbia L. Rev. 119 （1989）.它們的實現(xiàn)都依賴于對信息的知曉和掌握。假如信息受到了不合理的封鎖、壓制或歪曲，真理便不能越辯越明，自我認識和觀念的發(fā)展就會受到阻礙，參政議政和監(jiān)督政府更是無從談起?！?0〕Thomas I. Emerson, “Legal Foundations of the Right to Know” 1976 Wash. U. L. Q. 1, 2 （1976） .作者在文中指出，知情權(quán)同言論自由服務(wù)了同樣的規(guī)范價值。這其中，民主參與的規(guī)范功能是知情權(quán)和言論自由的“最大公約數(shù)”，〔41〕Barry Sullivan, “FOIA and the First Amendment: Representative Democracy and the People’s Elusive Right to Know” 72 Md. L. Rev. 1, 9 （2012） （知情權(quán)服務(wù)了兩個民主功能：政府責任和公民參與）；“Open Meeting Statutes: The Press Fights for the Right to Know” 75 Harv. L. Rev. 1199, 1204 （1962）. （在美國，知情權(quán)的倡導(dǎo)者們認為該權(quán)利的主要憲法基礎(chǔ)是言論自由和出版自由，目的是為了實現(xiàn)對政府的民主監(jiān)督）；王平正：《公法意義上的知情權(quán)解讀》，載《河北法學》2007 年第7 期，第50 頁?！肮ㄉ系闹闄?quán)源于人權(quán)保障的理念, 基于人民主權(quán)原則而產(chǎn)生, 其目的在于實現(xiàn)自由、平等和民主等憲政價值, 是民主政治社會的基本標志?！币彩侵闄?quán)這項權(quán)利和其對應(yīng)的政府信息公開制度緣起的主要考慮?！?2〕Thomas I. Emerson, “Legal Foundations of the Right to Know” 1976 Wash. U. L. Q. 1, 16 （1976） （“One would seem to be on solid ground, therefore, in asserting a constitutional right in the public to obtain information from government sources necessary or proper for the citizen to perform his function as ultimate sovereign.”）; David C. Vladeck, “Information Access-Surveying the Current Legal Landscape of Federal Right-to-Know Laws” 86 Tex. L. Rev. 1787, 1787-8 （2008） （概述美國以《信息自由法》為核心的一系列保障知情權(quán)的法律，指出它們背后的核心思想是：信息是民主的生命）.倘若沒有知情的民眾和公開的討論空間，民主參與和監(jiān)督就很難有效展開；言論自由和知情權(quán)，作為“一枚硬幣的兩面”，共同服務(wù)了民主價值，共同保障了人民的主權(quán)者地位。〔43〕See Alexander Meiklejohn, Free Speech and its Relation to Self-government, Harper & Brothers, 1948; Alexander Meiklejohn, “The First Amendment is an Absolute” 1961 Sup. Ct. Rev. 245 （1961）.一方面，言論自由和知情權(quán)補充了代議制民主的先天不足：在選舉的間歇期，人民如何讓政府負責，是代議制民主的核心難題之一。言論自由和知情權(quán)確保了公民對政治的日常討論和參與——哪怕公民未必有參與的意愿，但至少他們有了這個選項——讓其獲得了除選票之外的監(jiān)督力量。另一方面，言論自由和知情權(quán)所保障的參與民主，也是現(xiàn)代社會政治合法性的主要來源之一。例如，哈貝馬斯認為，致力于達成協(xié)議的交往行動（communicative action）是價值多元時代行使合法政治權(quán)力的基礎(chǔ)：這種交往行動的對話必須是平等的、包容的和沒有強迫的；〔44〕交往行動對應(yīng)的是策略行動（strategic action）；關(guān)于它們的區(qū)別、交往行動的含義、以及其對政治合法性的意義，See Jürgen Habermas, The Theory of Communicative Action, Vol. I, T. McCarthy trans., Beacon, 1984.這里預(yù)設(shè)的前提就是信息的自由流通和平等共享，至少是對政治共同體重要的公共信息。因此，以信息自由重塑的表達/言論自由有助于從規(guī)范層面證成政治體的合法性。

再次，信息自由同時服務(wù)于發(fā)言者和聽眾的利益。乍看起來，知情保護的權(quán)利主體是獲得并知曉信息的聽眾，需要披露信息的發(fā)言者只是義務(wù)主體。發(fā)言者表達的權(quán)利似乎屈從于并服務(wù)于聽者知情的權(quán)利。但實際上，發(fā)言者表達的權(quán)利能通過對其潛在聽眾的知情權(quán)來獲得保護。如果有人想聽——即存在知情的請求，那么知情權(quán)就要求該表達受到保護：若沒有充分且正當?shù)睦碛桑坏媒乖撔畔⒌墓_和表達。這里存在一種可能：假如世界上沒有一個人想聽，或者沒有一個人聽得懂。這種情況下，該信息就不屬于言論自由的保護范圍，因為沒有聽眾的言論，無法服務(wù)任何一個言論自由背后的規(guī)范價值。當然，在不妨礙他人權(quán)利和利益的情況下，一個人的自言自語也應(yīng)當受到憲法和法律的保護——即使沒人聽得懂，也沒人想聽；但這時，自言自語的自由是一般意義上的自由（general freedom）, 也即“法無禁止則自由”意義上的自由，而非憲法中所單獨強調(diào)的言論自由。在前述埃默森批駁米克爾約翰的理由中，有一條便是：作為知情權(quán)的言論自由保護的是聽眾，忽略了發(fā)言者的自我實現(xiàn)的利益。本段的分析表明，發(fā)言者的自我實現(xiàn)，可以通過聽眾的知情權(quán)（如果發(fā)言有聽眾）和一般意義上的自由（如果是自言自語）來獲得足夠的保護。至于權(quán)利主張的問題，信息自由并不剝奪發(fā)言者主張權(quán)利的資格；可以通過制度設(shè)計，賦予發(fā)言者基于他人的知情權(quán)來主張自己的言論自由。這一點將在文章第四部分論及。

最后，信息自由可以避免傳統(tǒng)上認為言論自由是消極自由的狹隘認識，〔45〕Frederick Schauer, “Positive Rights, Negative Rights, and the Right to Know”, in David E. Pozen & Michael Schudson eds., Troubling Transparency: The History and Future of Freedom of Information, Columbia University Press, 2018, pp.37-39.尋找一條對言論自由進行積極保護的路徑。有諺云：“自由并不是無價的（freedom is not free）”。任何自由的實現(xiàn)都需要一定的物質(zhì)、文化和社會條件，而不只是政府的消極不干涉。傳統(tǒng)理論對積極自由和消極自由的劃分，是基于西方工業(yè)化早期經(jīng)典自由主義的小政府邏輯的；出于對市場的偏愛和對政府的不信任，很容易認為政府是對自由的最大威脅。該理論已經(jīng)受到了越來越多的批評：人們意識到，不但市場可能失靈，政府也可能為善。〔46〕例如，可參見Owen M. Fiss, The Irony of Free Speech, Harvard University Press, 1996.但是，意識到言論自由的積極屬性，還只是第一步。接下來要做的，是要給其積極義務(wù)找到一個承載點。要促進公民的言論自由，政府（在某些情況下還包括企業(yè)等組織）可以做的有很多，例如保障媒體渠道的暢通、提供更好的教育，甚至減少物質(zhì)上的貧富差距。這其中，將言論自由定義為知情權(quán)，確立公開披露信息的積極義務(wù)，從而（部分）實現(xiàn)對言論自由的積極保護，不失為一個可行的切入點。

（二）實踐意義

利用信息自由重塑言論自由，除了理論上的基礎(chǔ)之外，還具有重大的實踐意義。

第一，信息自由讓言論自由領(lǐng)域隱而不現(xiàn)的聽眾成為主角。長期以來，言論自由被解釋為發(fā)言者說話的自由。在幾乎所有的經(jīng)典案例中，爭議點都是發(fā)言者的某種表達受到了政府的限制（包括事先審查和封禁，但更多的是事后懲罰），爭議雙方都是發(fā)言者（依據(jù)憲法上言論自由）和政府（依據(jù)國家安全、社會秩序等利益或其他公民權(quán)利）；聽眾——他們是誰，應(yīng)當受到何種保護，以及受到何種限制——很少受到同等的關(guān)注。在傳統(tǒng)法理和許多國家的司法實踐中，對聽眾的保護是通過保護發(fā)言者來實現(xiàn)的。因為一般來說，發(fā)言者相對確定、數(shù)量相對固定、更容易成為政府規(guī)制的對象，因此也更便于且更愿意主張自己的權(quán)利；相較而言，聽眾在很多時候范圍不確定、數(shù)量不固定、通常也不是政府規(guī)制的直接對象，因此其權(quán)利依靠發(fā)言者來替其主張，也很合理。〔47〕Leslie Kendrick, “Are Speech Rights for Speakers” 103 Va. L. Rev. 1767, 1178 （2017） （“Because the government often seeks to restrict speech by penalizing speakers, speakers are often best placed to challenge allegedly censorial governmental action.”）但在發(fā)言者不愿主張權(quán)利或者發(fā)言者和聽眾的權(quán)利發(fā)生沖突等場合，賦予聽眾直接的請求權(quán)便有了必要?！?8〕Thomas I. Emerson, “Legal Foundations of the Right to Know” 1976 Wash. U. L. Q. 1, 7 （1976）.（作者認為，承認獨立的知情權(quán)的理由包括：聽眾的利益可能同發(fā)言者的利益不一致；發(fā)言者并不總能替聽眾伸張權(quán)利；聽眾的利益可能非常重要，以至于需要單獨保護；知情權(quán)聚焦于言論自由的積極方面，而不只是政府的消極不干涉。）除了自我實現(xiàn)功能是主要著眼于發(fā)言者之外，探求真理和民主參與的功能都是主要通過聽眾而非發(fā)言者來實現(xiàn)的。知情權(quán)通過賦予潛在聽眾積極的請求權(quán)，更直接地保障公共討論和民主參與。無論是保護范圍（從發(fā)言者到廣大聽眾）還是保護強度（從消極不干涉到積極請求），都比傳統(tǒng)言論自由有了很大的提高。

第二，以信息為中心的信息自由，強調(diào)的是信息的功能，而非主觀的表達意圖或動機。因此，傳統(tǒng)理論中的主體資格問題將迎刃而解：無論發(fā)言者是個人還是企業(yè)，無論其是否具有法律上的權(quán)利主體資格，其表達都可以受到保護?！?9〕Eric G. Olsen, “Note, Right to Know in First Amendment Analysis” 57 Tex. L. Rev. 505, 515 （1979）.表達的內(nèi)容（信息），而非主體，是判斷的關(guān)鍵所在。在人工智能領(lǐng)域，該問題尤其突出?！?0〕對人工智能的法律主體問題的概述，可參見Lawrence B. Solum, “Legal Personhood for Artificial Intelligences” 70 N.C. L. Rev. 1231 （1992）.機器人也可以表達，而且機器人的表達在現(xiàn)代人生活中占據(jù)越來越重要的地位——例如搜索引擎排名、新聞推送、自動生成的廣告。在弱人工智能的情形下，一種思路是將機器人的言論自由權(quán)利主體歸結(jié)為相應(yīng)的程序員（開發(fā)者）；但這并不完全合理，因為程序員只是算法的作者，而非算法輸出的作品的作者。也就是說，程序員只預(yù)先規(guī)定了算法的目的（要解決的問題）以及其輸出內(nèi)容的大致種類，并不直接參與內(nèi)容的制作——這些內(nèi)容由算法“自動”執(zhí)行并生成。在強人工智能的情形下，機器人的言論與程序員之間聯(lián)系更加微弱；這種無主體的言論是否需要保護，如何保護？從知情權(quán)的角度看，如果這些言論是其他人知情的對象，就可以受到言論自由的保護——即通過保護他人的知情權(quán)來保護這些算法輸出。在信息生命周期中，信息在不同的階段是否受到保護，以及受到何等程度的保護，取決于信息本身的社會功能——是否是憲法意義上知情的對象；至于其是否由人產(chǎn)生，是否含有人的表達意圖，則在所不問。

第三，信息自由的視角有助于解決商業(yè)言論（commercial speech）和專業(yè)言論（professional speech）是否應(yīng)該保護、應(yīng)該如何保護的問題。對于商業(yè)言論，傳統(tǒng)理論認為它不受言論自由的保護或者只受非常低限度的保護；〔51〕See G. Stone, et. al, The First Amendment, Wolters Kluwer, 2016, pp.171-182.這是因為，商業(yè)言論的主要目的是促進商業(yè)交易、增加利潤，這看上去與言論自由的規(guī)范價值相去甚遠。但發(fā)言者（商家）的利益是一回事，聽眾（消費者）的利益則是另一回事：以廣告為主的商業(yè)言論，雖然初衷是為了獲取經(jīng)濟利潤，但同時也服務(wù)了消費者的知情權(quán)。消費者通過廣告，了解商品的特性和市場的行情，據(jù)此形成合理的預(yù)期，并規(guī)劃自己的經(jīng)濟行為和其他行為。知情的消費者和信息暢通的市場，對于經(jīng)濟的平穩(wěn)運行和社會的穩(wěn)定有序，是不可或缺的。這并不是說，商業(yè)言論在任何情況下都受保護，或者它應(yīng)當受到與其他言論一樣程度的保護；重要的是，任何對商業(yè)言論價值的分析都必須考慮到公眾的知情利益。因此，從知情權(quán)的角度，可以重新審視商業(yè)言論的價值和對其監(jiān)管的合理性。〔52〕Eric G. Olsen, “Note, Right to Know in First Amendment Analysis” 57 Tex. L. Rev. 505, 519-520 （1979）.專業(yè)言論是指在特定的、通常是具有高度專業(yè)性的職業(yè)中產(chǎn)生的言論，例如醫(yī)生對患者的醫(yī)囑、律師對客戶的法律意見等。政府對專業(yè)言論有很多監(jiān)管，例如，發(fā)言之前必須取得專業(yè)資格（律師執(zhí)照、醫(yī)師執(zhí)照），“失職的”意見會被處罰，以及特定的信息必須披露給客戶。這些監(jiān)管如果單從發(fā)言者的角度看，是侵犯了他們的言論自由。但從信息的社會功能來看，就很好理解了。由于這類言論具有高度的專業(yè)性，民眾對它們有著不一樣的預(yù)期，這類專業(yè)言論會影響民眾對這些行業(yè)的信任，從而影響社會的穩(wěn)定。政府有必要確保這些專業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)業(yè)者給公眾提供的信息真實、準確、可靠，并“與特定知識群體的認知相符”?！?3〕Claudia Haupt, “The Limits of Professional Speech” 128 Yale. L. J. Forum 185, 188 （2018）.試想，如果律師和醫(yī)生可以完全“自由的”表達其專業(yè)意見，不顧其專業(yè)規(guī)則和行業(yè)倫理的限制，那么社會將承擔什么樣的后果。信息自由本身蘊含著對信息的限制：信息不但要能自由流通，而且在某些領(lǐng)域應(yīng)該確保準確可靠。因此，普通信息，專業(yè)信息的特殊性決定了其保護的程度和方式有所不同?！?4〕Daniel Halberstam, “Commercial Speech, Professional Speech, and the Constitutional Status of Social Institutions” 147 U. Pa. L. Rev. 771, 828-33 （1999）.

第四，將言論自由重構(gòu)為信息自由，會使得知情權(quán)取得憲法權(quán)利的地位，這樣做，可以使個體同網(wǎng)絡(luò)平臺的權(quán)利至少處于同一位階，起到制衡平臺權(quán)力的作用。本文第二部分已論述了網(wǎng)絡(luò)平臺的巨大權(quán)力：它們的權(quán)力不只來自其擁有和處理數(shù)據(jù)的事實，還來自其所享有的言論自由；因為平臺本身也可以是發(fā)言者，即言論自由的權(quán)利主體。實際上，谷歌等平臺就提出其算法輸出（搜索結(jié)果）受言論自由保護，來對抗政府的管制?！?5〕See Eugene Volokh & Donald M. Falk, First Amendment Protection for Search Engine Search Results-White Paper Commissioned by Google, April 20, 2012, http://www.volokn.com/wp-content/uploads/2012/05/Search Engine First Amendm eut. pdf, accessed. June 10, 2020.因此，平臺既是私權(quán)利（言論自由）主體，又是公權(quán)力（言論規(guī)制權(quán)力）主體。普通立法層面的（statutory）的知情權(quán)因為位階不夠，很難對抗平臺享有的憲法層面的言論自由——憲法上的權(quán)利一般在效力上高于普通法律上的權(quán)利。但倘若知情權(quán)成為言論自由的一部分，便可解決這一問題；這也是利用信息對個體的賦能。

綜上，表達/言論自由和知情權(quán)這兩個權(quán)利的融合，體現(xiàn)了憲法和行政法兩大領(lǐng)域的互動、人民主權(quán)和國家治理之間的互動以及信息作為消極的個人自由和積極的主動監(jiān)督之間的互動。這樣的重塑，既有其理論根基，也有其實踐意義。

三、制度構(gòu)建

建立以信息為中心的表達自由，既要求我們在理論上確立信息概念的核心地位和信息自由（知情權(quán)）的主要價值，同時也要求我們在制度上構(gòu)建出一套可以實施該自由的法律體系。盡管學術(shù)界對于知情權(quán)與言論自由的關(guān)系尚有爭論，但在各國的立憲和司法實踐中，大多承認知情權(quán)是言論自由的一部分?！?6〕Tim Chi Hang Yu, “Constitutionality of the Code on Access to Information” 43 Hong Kong L. J. 189, 192 （2013）. （“While there may be differing views on the validity of incorporating the right of access to information into the right to freedom of speech in the academic world, most overseas human rights jurisprudence has established that such a right is inherent and necessary for the full enjoyment of the right to freedom of expression.”）首先，在有關(guān)人權(quán)的國際公約中，言論自由和知情權(quán)通常是放在同一條表述的，且后者被認為是前者的重要組成部分?！?7〕關(guān)于國際人權(quán)法中知情權(quán)的規(guī)定，可參見Henry Perritt & Christopher Lhulier, “Information Access Rights Based on International Human Rights Law” 45 Buff. L. Rev. 899 （1997）.其次，在世界各國憲法文本中，有不少對言論自由（表達自由）和知情權(quán)（接受、獲取信息的權(quán)利，或信息自由）同時做出了規(guī)定?！?8〕See https://www.constituteproject.org/, accessed June 10, 2020.也有不少國家憲法只規(guī)定了言論自由，但對于知情權(quán)卻沒有作明文的規(guī)定。最典型的是美國。在美國，法院曾經(jīng)考慮過將知情權(quán)解釋為憲法上言論自由的一部分，并且在一些案例中承認知情權(quán)是一項重要的憲法價值，但最終，法院判定憲法并沒有賦予公民一般的、可實施的知情權(quán)。〔59〕Laura Stein & Camaj Lindita, “Freedom of Information” Oxford Research Encyclopedia of Communication, 1 May. 2019, http://oxfordre.com/communication/view/10.1093/acrefore/9780190228613.001.0001/acrefore-9780190228613-e-97, accessed June 10, 2020; Barry Sullivan, “FOIA and the First Amendment: Representative Democracy and the People’s Elusive Right to Know” 72 Md. L. Rev. 1, 14-17 （2012）美國法院這么做的部分原因是國會制定了《信息自由法》（FOIA），因此，大家對知情權(quán)的關(guān)注從憲法層面轉(zhuǎn)移到了法律層面?！?0〕Barry Sullivan, “FOIA and the First Amendment: Representative Democracy and the People’s Elusive Right to Know” 72 Md. L. Rev. 1, 17-18 （2012）.該法律也被認為是對法院不承認憲法上知情權(quán)的彌補?！?1〕Frederick Schauer, “Positive Rights, Negative Rights, and the Right to Know”, in David E. Pozen & Michael Schudson eds., Troubling Transparency: The History and Future of Freedom of Information, Columbia University Press, 2018, p.39.其他一些國家雖然沒有在憲法中明確規(guī)定知情權(quán)，但法院通過憲法解釋的方式，將其解釋為言論自由的一部分，這樣的國家有日本、印度、法國、韓國等?！?2〕David Banisar, Freedom of Information around the World 2006: A Global Survey of Access to Government Information Laws, Privacy International, sep. 20, 2006, p.17, http://dx.doi.org/10.2139/ssm.1707336, accessed April 27, 2019; Kyu Ho Youm et.al, “Access to Government Information in South Korea: The Rise of Transparency as an Open Society Principle” 7 J. Int’l Media & Ent. L. 179, 190-1 （2017）.

中國的情況與美國類似，對知情權(quán)的保護主要通過單行立法（主要是政府信息公開條例，也包括環(huán)保、消費者、證券等領(lǐng)域法律法規(guī)中信息公開的規(guī)定），而非憲法。中國的政府信息公開制度已經(jīng)施行十年有余，對知情權(quán)的研究也有不少成果。但目前為止，無論是立法建議稿說明還是學術(shù)論文中，大多否定知情權(quán)和信息公開制度的直接憲法基礎(chǔ)是言論自由，而將其基礎(chǔ)認定為人民主權(quán)、訴愿權(quán)、參與民主等其他憲法條款或原則。〔63〕彭錞：《我國政府信息公開制度的憲法邏輯》，載《法學》2019 年第2 期，第95 頁（“相較于美國法將知情權(quán)視為言論自由之要素，《條例》專家建議稿明確指出‘在我國，雖然憲法第35 條也規(guī)定了公民的言論與出版自由權(quán)，但由于我國仍然尚未制定新聞法與出版法，且對憲法第35 條第內(nèi)容也沒有權(quán)威性的解釋， 因此，我們認為不宜將信息公開制度與言論自由權(quán)聯(lián)系到一起，言論自由權(quán)的問題在我國應(yīng)該通過其他立法單獨解決’，這‘算是我國信息公開制度的一個特點’。”）；黃德林、唐承敏：《公民的“知情權(quán)”及其實現(xiàn)》，載《法學評論》2001 年第5 期，第34、35 頁（認為知情權(quán)的憲法基礎(chǔ)是訴愿權(quán)）；顏海娜：《論公民知情權(quán)的憲法確認》，載《國家行政學院學報》2003 年第5 期，第67-69 頁（人民主權(quán)和言論自由是我國知情權(quán)的兩大憲法基礎(chǔ)；但言論自由不同于知情權(quán)，因為前者是消極權(quán)利，后者是積極權(quán)利）；但也有例外，例如，可參見宋小衛(wèi)：《略論我國公民的知情權(quán)》，載《法律科學（西北政法學院學報）》1994 年第5 期，第17 頁；章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國法學》2008 年第4 期，第149 頁（如果全國人大常委會想行使憲法解釋權(quán)，確認公民的知情權(quán)，應(yīng)當以哪個憲法規(guī)范作為解釋對象呢? 查閱憲法第二章，筆者以為最合適的憲法規(guī)范當屬第35 條，即“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！惫裥惺惯@六項憲法規(guī)范確認的自由權(quán)時，其基本前提是能夠獲取有足夠的信息以作行動的判斷。）但言論自由領(lǐng)域憲法解釋和單行立法的缺失，不是我們將其與知情權(quán)（及信息公開制度）切斷的理由；相反，這正是我們建立和加強兩者之間聯(lián)系的契機。憲法實施可以是自上而下的：從憲法文本的修改、憲法性法律的制定和權(quán)威憲法解釋的出臺，到法律法規(guī)層面的制度建設(shè)和權(quán)利保障；也可以是自下而上的：利用法律法規(guī)層面的制度建設(shè)和權(quán)利保障的經(jīng)驗，去推動法律和憲法解釋的出臺，甚至推動憲法文本的修改。在憲法實施尚不完善的情況下，知情權(quán)及其信息公開的制度實踐，可以且應(yīng)當反哺中國的憲法解釋和實施。十幾年前，在政府信息公開條例的起草階段，專家就認為“政府信息公開制度對于公民行使包括言論自由在內(nèi)的憲法基本權(quán)利, 都具有十分重要的意義。”〔64〕周漢華：《起草〈政府信息公開條例〉（專家建議稿）的基本考慮》，載《法學研究》2002 年第6 期，第81 頁。這十余年來的立法和司法實踐，為中國本土言論自由法提供了寶貴的素材。新修訂的信息公開條例，在總結(jié)過去十年的經(jīng)驗和教訓的同時，會為新一階段的公開實踐繼續(xù)提供支持和依據(jù)。〔65〕See http://legal.people.com.cn/n1/2019/0417/c42510-31033909.html, accessed April 27, 2019.當然，信息公開條例屬于行政法規(guī)，它調(diào)整的對象是行政機關(guān)在行政管理過程中占有和處理的信息，以及相關(guān)的（主動或依申請的）公開義務(wù)。這其中，哪些屬于或應(yīng)當屬于憲法上言論自由的范疇——則取決于作為知情權(quán)的言論自由的制度設(shè)計。

在建構(gòu)作為知情權(quán)的言論自由時，需要考慮的問題有很多。本部分選取幾個具有代表性的進行討論，并給出初步的觀點。當然，這些觀點并非終結(jié)——而是希望能引發(fā)未來更多的討論。

第一，將言論自由重塑為信息自由，是否意味著要將信息自由或知情權(quán)寫入憲法？重塑后的言論自由，包含了知情的內(nèi)容，因此，知情權(quán)必然會被憲法化——即改變現(xiàn)時許多國家（例如美國和中國）對知情權(quán)采取普通立法保護的路徑，原先可能只受行政法保護的知情權(quán)現(xiàn)在受到憲法保護。但這并不意味著一定要通過正式修憲在憲法中明文寫出，而是可以憲法解釋的方式實現(xiàn)。需要指出的是，入憲的知情權(quán)，無論是明文列出，還是通過憲法解釋使其成為言論自由的一部分，都不會影響廣義的知情權(quán)。其他領(lǐng)域的知情權(quán)，例如醫(yī)療、消費者、證券，依然由該領(lǐng)域的單行法律法規(guī)來調(diào)整。政府信息公開制度保障的知情權(quán)，會和作為言論自由的知情權(quán)有一定重合，但如果前者公開的信息不具有言論自由的規(guī)范價值，那么該部分知情權(quán)仍然只是法律上的，而非憲法權(quán)利。簡而言之，作為言論的知情權(quán)只是知情權(quán)的一個分領(lǐng)域，它并非將所有的知情權(quán)都憲法化。

第二，任何權(quán)利都必然含有對應(yīng)的義務(wù)，對信息自由而言，誰是相應(yīng)的義務(wù)主體？其義務(wù)是什么——是消極的不干涉，還是積極的公開披露信息？作為知情權(quán)的言論自由，其保護程度有強弱之別：較弱的是消極的不干涉，即政府對已經(jīng)公開的信息，不得加以不合理的封禁和限制，這對應(yīng)的是消極的言論自由；較強的是積極的保護，即要求政府或其他義務(wù)主體（主動或依申請）公開言論市場中沒有的信息，這對應(yīng)的是積極的言論自由?！?6〕Anthony Lewis, “A Public Right to Know about Public Institutions: The First Amendment as Sword” 1980 Sup. Ct. Rev. 1, 6-15 （1980） （描述了美國法院在這兩種路徑上的判例）；Barry Sullivan, “FOIA and the First Amendment: Representative Democracy and the People’s Elusive Right to Know” 72 Md. L. Rev. 1, 6-7 （2012） （描述了知情權(quán)對應(yīng)的三種情形，其中前兩種屬于這里的消極義務(wù)，后一種屬于積極義務(wù)）；張瓊：《論憲法學視野下的知情權(quán)》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2007 年第5 期，第700 頁（“根據(jù)權(quán)利主體的主體性程度高低不同, 知情權(quán)還可分為積極的知情權(quán)和消極的知情權(quán)?！保┢涓采w范圍，也有寬窄之別：較窄的是基于狹義的民主概念，將知情權(quán)要求的公開范圍限定于同民主參與直接相關(guān)的信息，例如選舉和政府管理公共事務(wù)的信息，這對應(yīng)的是博克的理論；〔67〕Robert H. Bork, “Neutral Principles and Some First Amendment Problems” 47 Ind. L. J. 1, 35 （1971）.另一種是基于廣義的民主概念，認為一切同民主治理相關(guān)的或者說有公共重要性（public importance）〔68〕Gotkin v. Miller, 379 F. Supp. 859, 863 （E. D. N. Y. 1974）; 當然，對于如何判斷某信息具有公共的重要性或者關(guān)涉公共利益，并非易事。以媒體曝光度作為判斷標準并不科學，因為這樣一來媒體便有了判斷其自身言論是否受保護的權(quán)力，而且媒體報道越來越側(cè)重于娛樂話題而非嚴肅話題；參見J. Skelly Wright, Defamation, “Privacy, and the Public’s Right To Know: A National Problem and a New Approach” 46 Tex. L. Rev. 630, 632 （1968）; 對于區(qū)分公言論和私言論的方法的一般概述，可參見Daniel J. Solove, “The Virtues of Knowing Less: Justifying Privacy Protections against Disclosure” 53 Duke L.J. 967, 1000-1013 （2003）.的信息，都屬于可依言論自由要求的公開范圍，這對應(yīng)的是米克爾約翰的理論?！?9〕J. Skelly Wright, “Defamation, Privacy, and the Public’s Right To Know: A National Problem and a New Approach” 46 Tex. L. Rev. 630, 633 （1968）; Alexander Meiklejohn, Free Speech and its Relation to Self-government, Harper Brothers, 1948.對于前者來說，只有政府才是作為知情權(quán)的言論自由的義務(wù)主體；對于后者來說，企業(yè)（平臺）也是公開的義務(wù)主體——只要其占有的信息具有公共的重要性。我們可以將這兩個二分法結(jié)合起來。

強度范圍 消極（不干涉） 積極（公開義務(wù)）窄（政府） A B寬（政府+企業(yè)） C D

這兩對二分所產(chǎn)生的四種結(jié)果，在上圖中用A、B、C、D 分別表示。首先可以排除A，因為它過于狹窄：政府對公共信息的消極不干涉義務(wù)已經(jīng)被現(xiàn)有言論自由的理論和制度包含，無須利用知情權(quán)重構(gòu)。如果選擇A，那么本文提出的新路徑將和傳統(tǒng)路徑?jīng)]有任何區(qū)別。D 是最強有力的一個選擇，因為它同時要求政府和企業(yè)公開所有涉及公共利益的信息。盡管這對于個體來說是一個很強的賦能，但它的缺陷也很明顯。第一，過重的義務(wù)有擠壓企業(yè)等市場主體自主性的危險?！?0〕Jack M. Balkin, “Free Speech is a Triangle” 118 Columbia L. Rev. 2011, 2026 （2018） （“ ［i］t is generally a bad idea to hold social media spaces to the same standards as municipal governments under the First Amendment. Imposing the same First Amendment doctrines that apply to municipalities to social media companies would quickly make these spaces far less valuable to end users, if not wholly ungovernable.”）不同于源自理性的個人自主，企業(yè)的自主源自市場經(jīng)濟的邏輯：沒有足夠自治的空間，市場參與者將沒有動力和能力擴大經(jīng)濟活動規(guī)模，一個繁榮穩(wěn)定的經(jīng)濟也就無從談起。第二，市場主體不只是言論的平臺，它們同時也是公共空間重要的參與者和發(fā)言者；它們的參與是對國家權(quán)力的重要制約。要求企業(yè)公開所有公共信息將會賦予政府一種壓制企業(yè)的權(quán)力——該權(quán)力很容易被濫用，因為“公共信息”是一個模糊和易被操縱的概念。因此，雖說憲法可以約束全社會，但國家的義務(wù)和其他私主體的義務(wù)顯然應(yīng)當有所區(qū)分。

剩下的是B 和C。B 方案只賦予政府積極義務(wù)，而C 方案只賦予消極義務(wù)給政府和企業(yè)。然而，我們不必在狹窄的強保護和寬廣的弱保護之間做二選一。一個折中的方案是B+C，即政府應(yīng)當同時履行不干涉和積極公開信息的義務(wù)，而企業(yè)只需履行消極的不干涉義務(wù)。保障作為知情權(quán)的言論自由，首先是政府的義務(wù)，這既符合該權(quán)利本身的人民主權(quán)基礎(chǔ)，也符合主流的立憲實踐。企業(yè)所占有和儲存的普通商業(yè)信息，并不屬于憲法上的公開義務(wù)。當然，具體的法律可以規(guī)定企業(yè)在某些特定領(lǐng)域公開某些特定信息的義務(wù)（例如環(huán)保、消費者保護、證券等），但那屬于一般法律設(shè)定的權(quán)利（statutory right），而非憲法上的言論自由所蘊含的知情權(quán)。

很顯然，B+C 并沒有D 方案那樣激進：它將政府和企業(yè)分別對待，分配給兩者不同的義務(wù)。有人可能會說，在互聯(lián)網(wǎng)時代，企業(yè)的規(guī)制權(quán)力并不小于政府，而且有時候企業(yè)所占有的信息，具有十分重要的公共屬性并關(guān)涉重大的公共利益，從而直接關(guān)系到公民的民主參與或其他基本權(quán)利。這時，將企業(yè)和政府區(qū)分開來就顯得有些武斷。這里需要注意兩點。首先，世上沒有權(quán)力的真空：要么國家，要么商業(yè)機構(gòu)，要么其他，總有利維坦存在。問題的關(guān)鍵不在于我們應(yīng)該相信國家還是市場（企業(yè)），因為它們都不能被無條件相信；我們也不應(yīng)該絕對不信任它們，因為我們別無選擇?；蛟S我們只能回到麥迪遜的經(jīng)典命題——讓權(quán)力互相制衡，并找到恰當?shù)钠胶?。其次，正由于關(guān)鍵在于平衡、魔鬼在于細節(jié)，所以我們必須對增加市場主體的義務(wù)尤其警惕。即使我們選擇D 方案，企業(yè)的哪些信息屬于憲法上公開義務(wù)的對象、在什么條件下公開、如何公開，應(yīng)該由憲法、憲法解釋或憲法性法律作出較為明確的規(guī)定，以防止現(xiàn)實中權(quán)利適用的不確定性和被濫用的風險。

第三，該權(quán)利的請求主體或訴訟主體是哪些？不同于傳統(tǒng)言論自由，被信息自由重塑的言論自由賦予了聽眾（而不只是發(fā)言者）請求權(quán)——以及請求權(quán)受到侵害時的訴愿權(quán)。但實踐不應(yīng)當、也不可能允許每個（潛在的）聽眾去請求公開任何他們想要了解的信息，那樣做的成本是巨大的。因此，必須設(shè)置一定的門檻。例如，是否應(yīng)當以直接利害關(guān)系作為申請公開的主體資格要求，是中國政府信息公開實施十年來的一個主要的爭論點。彭錞認為，申請政府信息公開，不應(yīng)當有直接利害關(guān)系作為資格限制；〔71〕彭錞：《我國政府信息公開制度的憲法邏輯》，載《法學》2019 年第2 期。但依秦小建的觀點，利害關(guān)系應(yīng)當是一道門檻，否則，以治理邏輯為基礎(chǔ)的政府信息公開制度就和以主權(quán)邏輯為基礎(chǔ)的政府向人大公開的制度產(chǎn)生混淆?！?2〕秦小建：《政府信息公開的憲法邏輯》，載《中國法學》2016 年第3 期。如果知情權(quán)成為憲法上言論自由的一部分，那么彭錞的觀點似乎更合理；因為只要請求公開的信息具有公共屬性，它就通過民主參與價值的聯(lián)結(jié)，成為信息自由的對象，而不論申請人是否與該信息具有直接的利害關(guān)系；此時，行政法上的知情權(quán)所隱含的治理邏輯，就通過言論自由，轉(zhuǎn)化成了憲法上的人民主權(quán)邏輯——即，知情和公開既是政府優(yōu)化治理的有效手段，也是公民彰顯主權(quán)者地位、監(jiān)督政府執(zhí)政的必要前提。沒有信息，人民便不再是主權(quán)者。

第四，如何平衡發(fā)言者和聽眾的權(quán)利和利益？現(xiàn)實中，兩者可能會沖突。例如，一個或一群潛在的聽眾想要聽（知情），但信息的占有者并不想說（公開）。從形式上說，平衡的關(guān)鍵在于判斷該信息是否關(guān)涉足夠的公共利益。但該問題的背后是民主和自主（autonomy）之間的價值沖突?！?3〕Anne Wells Branscomb, “Anonymity, Autonomy, and Accountability: Challenges to the First Amendment in Cyberspaces” 104 Yale L. J. 1639, 1644 （1995）.因為知情權(quán)服務(wù)的是民主，而強迫別人發(fā)言（公開信息）則威脅到了公民的自主。將公開主體限定為政府等公權(quán)力機構(gòu)并不能解決這個問題，因為政府掌握和保存著大量關(guān)于公民個人的信息；公布這些公民不愿公開的信息，實際上等于強迫他們發(fā)言——政府在這里只是充當一個傳聲筒的作用。由此可以看出，言論自由本身就是一個富有張力的概念。知情權(quán)促進的是更多的言論、更多的信息：這一點主要服務(wù)于民主價值；沉默的言論自由（the right not to speak）帶來的是更少的言論、更少的信息：這一點更多的服務(wù)于自治價值（以及其所包含的隱私權(quán)）。言論是多一點好，還是少一點好；是讓人們退至私領(lǐng)域，變成個人（individual），還是讓個人走向公共領(lǐng)域，變成公民（citizen），并沒有一個絕對的、普適的答案，而是一個在具體情境中判斷和權(quán)衡的問題。

當然，理論構(gòu)建和制度設(shè)計的問題遠不止于這些。如何平衡個人層面的自主和社會層面的參與，如何界定基于信息自由的言論自由與除民主參與之外的價值（如探尋真理）之間的關(guān)系，都是未來研究的方向。在制度設(shè)計方面，關(guān)鍵是要厘清信息自由和各國現(xiàn)有的知情權(quán)（信息公開）制度的關(guān)系。憲法層面的被言論自由所包含的知情權(quán)，與行政法層面的政府信息公開制度所包含的知情權(quán)，顯然不同：二者之間有部分重疊，也有顯著差異。中國的信息公開制度已經(jīng)施行超過十年：其制度邏輯并非基于言論自由。倘若接受本文的框架，將核心的公共信息納為憲法上言論自由的保護對象，對信息公開領(lǐng)域未來的立法、執(zhí)法和司法實踐，有著怎樣的影響？這是未來研究中需要重點明確的問題。

將言論自由的對象定義為信息而非言論或表達，并利用信息自由（知情權(quán)）來重塑言論自由，只是第一步。以信息為中心的言論自由，還必須對言論自由的理論和制度做更多的、更全面的改造。限于篇幅，這里無法展開，僅提出幾個要點，供今后的研究參考。：第一，信息的價值，需要做進一步的明確和論證。言論自由理論的最核心基礎(chǔ)在于，言論是有價值的——無論是真理探求、民主參與還是自我實現(xiàn)，這是憲法保護言論自由的規(guī)范理由。在用信息代替言論之后，必須對信息的價值做全面的探究，并且論證為什么信息的自由需要憲法的特別保護以促成那些價值的實現(xiàn)?！?4〕這種特別保護，被Schauer 稱為free speech principle，See Frederick Schauer, Free Speech: A Philosophical Enquiry, Cambridge University Press, 1982, chapter 1.第二，信息作為一個比言論更廣的概念，能夠更好地包含傳統(tǒng)路徑所未能保護的東西，但過于寬廣也會使得這項憲法權(quán)利變得沒有意義，或者淪為一般意義上的自由。傳統(tǒng)言論自由理論中的保護范圍（coverage）問題〔75〕See Frederick Schauer, “The Boundaries of the First Amendment: A Preliminary Exploration of Constitutional Salience” 117 Harv. L. Rev. 1765 （2004）; Amanda Shanor, “First Amendment Coverage” 93 N.Y. U. L. Rev. 318 （2018）.在信息中心主義的新理論下，并沒有消失，而是亟待我們?nèi)ソ鉀Q。第三，在具體的決策或爭議解決過程中，信息中心主義的言論自由同其他相沖突的權(quán)利或利益，應(yīng)該如何權(quán)衡，需要具體的原則（doctrines）或規(guī)則（rules）；這些原則或規(guī)則，與傳統(tǒng)言論自由理論所提供的解決方案相比，有何不同？例如，跨境信息、機器言論、被遺忘權(quán)等問題的分析，都有望從信息自由中獲得新的思路。

四、結(jié)語：通信自由？

結(jié)語部分，筆者不再總結(jié)本文的基本論點，而是提出一個深入本文論點的新思路。經(jīng)過分析，言論自由和信息自由是一體之兩面。除此之外，通信自由或許也能成為補充言論自由的第三面。通信自由和通信秘密受到了世界多國憲法的保護，〔76〕國際人權(quán)法和各國憲法對通信自由的規(guī)定，可參見劉素華：《網(wǎng)絡(luò)時代通訊自由基本人權(quán)保護研究》，載《浙江學刊》2005年第1 期。中國憲法第40 條也做出了相應(yīng)的規(guī)定?！?7〕《中華人民共和國憲法》第40 條：“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關(guān)或者檢察機關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！边@項自由確保了公民在通信時免受國家的侵擾和干涉。傳統(tǒng)分析中，通信自由更多的與公民的隱私權(quán)〔78〕徐明、普麗芬：《數(shù)據(jù)保護與信息公開的平衡—論誠信制度構(gòu)建的法律基礎(chǔ)》，載《證券法苑》2012 年第7 卷，第48 頁。、人身自由〔79〕李忠：《互聯(lián)網(wǎng)時代通信自由的保護》，載《法學雜志》2002 年第6 期，第26 頁。、安寧權(quán)以及對國家公權(quán)力的控制〔80〕帥奕男：《基本權(quán)利“新樣態(tài)”的憲法保障——以互聯(lián)網(wǎng)時代公民通信自由權(quán)為例》，載《法學評論》2018年第6期，第122頁。聯(lián)系在一起；一般認為，兩者側(cè)重點不同：通信自由強調(diào)秘密和個人私領(lǐng)域的自主權(quán)，而言論自由強調(diào)公開和對外進行自我表達的權(quán)利?！?1〕周偉：《通信自由與通信秘密的保護問題》，載《法學》2006 年第6 期，第58 頁。有學者認為，“言論、出版是以不特定相對人為對象表現(xiàn)思想的行為。因此，私人間在日常生活中進行的談話不屬于言論、出版自由，它不受表現(xiàn)自由的保護，而受通信自由或私生活秘密自由的保護”。參見劉素華：《論通信自由的憲法保護》，載《法學家》2005 年第3 期，第73 頁。當然，也有認為言論自由包含通信自由的，例如，可參見張新寶：《個人信息收集：告知同意原則適用的限制》，載《比較法研究》2019 年第6 期，第4 頁。但它也是言論自由的一個重要方面：倘若通信的自由和秘密不受保護，人們可能會因擔心信息的泄露而更多選擇沉默、減少交流；這與言論自由的價值目標是背道而馳的?！?2〕United States v. U.S. Dist. Court for E. Dist. of Mich., S. Div., 407 U.S. 297, 320 （1972） （“Official surveillance, whether its purpose be criminal investigation or ongoing intelligence gathering, risks infringement of constitutionally protected privacy of speech.”）

盡管通信自由很少同言論自由并列起來，但它同言論自由一樣，都是一種對信息的管理和分配政策。表面上看，它所蘊含的隱私權(quán)（保密）同言論自由所蘊含的知情權(quán)（公開）是沖突的，但其實它們服務(wù)于言論自由的不同方面。言論自由的實現(xiàn)，不只要求發(fā)言者能夠自由地向聽眾傳遞意見并免受國家干預(yù)（傳統(tǒng)言論自由），還要求發(fā)言者和聽眾能夠擁有足夠的信息來確保一方有話說、另一方聽得懂（信息自由），并且要求發(fā)言的渠道受到保護、聽眾的范圍受發(fā)言者的控制（通信自由和秘密）?！?3〕一些已有的研究，參見Neil Richards, “Intellectual Privacy” 87 Tex. L. Rev. 387 （2008）; Nicole Casarez, “The Synergy of Privacy and Speech” 18 U. Pa. J. Const. L. 813, 870-92 （2016）.這兩類權(quán)利提醒我們，言論自由并不僅僅是發(fā)言者的自我表達——那樣便是自說自話。若想使表達有意義，必須要有充分且相關(guān)的信息作為表達的原材料（信息自由或知情權(quán)），而且信息的溝通必須有一個暢通、安全、可靠的渠道（通信自由和通信秘密）。

因此，言論自由、信息自由和通信自由實際上是一體三面的：一個強調(diào)表達的行為、一個強調(diào)表達的材料、一個強調(diào)表達的渠道。它們都隱含著公民對信息的控制，都屬于利用信息參與社會和公共生活的自由。當然，這里并不是說信息自由和通信自由完全是言論自由的一部分而沒有其他的內(nèi)涵；關(guān)鍵在于，它們與言論自由相關(guān)的部分，足以啟迪我們重塑言論自由這項古老而重要的權(quán)利。完整的言論自由理論和制度，需要考慮到發(fā)言者、聽眾、渠道或媒介（medium）、信息（material）；傳統(tǒng)理論主要關(guān)注發(fā)言者和聽眾，而本文剖析了信息的重要性。未來的研究或許可以從通信自由和通信秘密切入，深入探討渠道對言論自由的意義。在傳統(tǒng)分析中，言論自由專注于渠道的公開和暢通；但渠道的安全和可靠也是不容忽視的。在經(jīng)典的紐約時報訴蘇立文案中，布倫南大法官說，公民表達的渠道應(yīng)該“暢通無阻、富有活力、開放包容”〔84〕原文是“uninhibited, robust, and wide-open.” 參見New York Times v. Sullivan, 376 U.S. 254, 270 （1964）.?；蛟S我們可以加上一條“安全可靠”。將這一點納入言論自由的框架中，可以完善發(fā)言者—聽眾—渠道—信息這樣的體系，也能找到隱私權(quán)和言論自由之間可能存在的內(nèi)在聯(lián)系。從這點來看，也許，一體三面的言論自由—信息自由—通信自由，才是真正完整的和適應(yīng)于當下時代的。

當然，將理論框架落地，需要有切實可行的制度設(shè)計。從本文的分析可以看出，不同國家對于言論自由、信息自由和通信自由的定位及其相互關(guān)系，有著不同的理解和制度安排。具體到中國而言，如何通過憲法、法律、法規(guī)等多層次的規(guī)范體系、如何通過具體的規(guī)則設(shè)計、如何通過對不同主體的權(quán)利義務(wù)的分配，來實現(xiàn)言論自由、信息自由和通信自由的一體三面的互動——既充分實現(xiàn)這些自由背后的規(guī)范價值，又符合中國特色社會主義的現(xiàn)實和制度框架，是我們今后要研究的重點問題。