陳 健 吳惠芳

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

黨的十八大確定“精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧”基本方略以來，中國脫貧攻堅事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期。數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率由2012年末的10.2%下降至2019年末的0.6%[1]。2020年，全面建成小康社會即將完成，中國絕對貧困問題即將解決，相對貧困治理體制機(jī)制構(gòu)建即將開展?；仡櫭撠毠缘膫ゴ髿v程可以發(fā)現(xiàn)，中國舉世矚目的扶貧成就根源于中國脫貧攻堅的貧困治理實踐與國家治理體系形成了良好的互動關(guān)系，并在貧困治理進(jìn)程中不斷形成相應(yīng)的制度安排和實踐機(jī)制，進(jìn)而逐步確立了具有中國特色的貧困治理方案[2]。脫貧攻堅的過程本質(zhì)上是一個復(fù)雜的治理過程[3]，貧困治理一直以來都是學(xué)界討論的重要話題。

新中國扶貧70年以來，無論是計劃經(jīng)濟(jì)時代、改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，還是中國特色社會主義新時代，在不同的歷史階段，制定了不同的扶貧戰(zhàn)略和政策體系。學(xué)界普遍將貧困治理過程劃分為六階段：救濟(jì)性扶貧(1949—1977年)、制度性減貧(1978—1985年)、開發(fā)式扶貧(1986—1993年)、綜合性扶貧(1994—2000年)、整村推進(jìn)扶貧(2001—2012年)、精準(zhǔn)扶貧脫貧(2013年至今)[4]?？傮w看來，中國貧困治理之路遵循著從“大規(guī)?！钡健熬?xì)化”的因地制宜道路、從“救急難”到“享發(fā)展”的賦權(quán)增能道路、從“獨(dú)角戲”到“大扶貧”的“三位一體”道路[5]，具體的治理軌跡從“政府包攬”到“多元共治”、從“救濟(jì)式”到“開發(fā)式”、從“物質(zhì)幫扶”到“扶志扶智”、“從區(qū)域瞄準(zhǔn)”到“個體瞄準(zhǔn)”，從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變[6]。在此過程中，伴隨內(nèi)外部環(huán)境的變化，貧困治理模式不斷發(fā)生轉(zhuǎn)型，學(xué)者集中關(guān)注治理過程中治理主體的相互關(guān)系及組織結(jié)構(gòu)，特別是各級政府參與扶貧工作中的制度設(shè)定與執(zhí)行方式。政府是貧困治理中的重要主體已成為共識，探討政府如何優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提高治理效率成為學(xué)界研究的主要內(nèi)容，并創(chuàng)造性地提出一系列的本土性概念，例如雙軌治理[7]、接點(diǎn)治理[8]、互動性治理[9]、控制性賦權(quán)[10]等。通過具體的實踐案例，這些治理模式均深入分析了貧困治理過程中參與主體與互動關(guān)系問題、資源分配與精準(zhǔn)實施問題、治理機(jī)制與治理成效問題、任務(wù)指標(biāo)與監(jiān)督考核問題[11]，既展現(xiàn)了中國扶貧基本治理模式的優(yōu)勢地位，又剖析了未來實現(xiàn)長效性脫貧目標(biāo)所面臨的挑戰(zhàn)。2020年后中國貧困治理性質(zhì)將從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，這就意味著中國減貧事業(yè)將從短期攻堅向長期持久邁進(jìn)，如何構(gòu)建相對貧困治理的長效機(jī)制是未來扶貧工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，為此學(xué)界也提出了相應(yīng)的智力支持。從治理區(qū)域和治理主體來看，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域減貧，協(xié)同社會力量參與相對貧困治理事業(yè)，是推進(jìn)相對貧困治理體系的建設(shè)路徑[12]。從制度設(shè)計來看，相對貧困治理應(yīng)當(dāng)把頂層設(shè)計和微觀治理相結(jié)合，既要基于正義理性建立普惠性貧困治理制度，又要基于特殊貧困類型實施差異化的治理策略[13]。后扶貧時代依然存在深度貧困地區(qū)的“三保障”問題、易地扶貧搬遷人口問題、老弱病殘等特殊困難人群問題、農(nóng)民工流動貧困問題等，因此亟待轉(zhuǎn)變貧困治理的戰(zhàn)略指向，由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)向，由外部資源支持向激發(fā)內(nèi)生動力轉(zhuǎn)向，由行政調(diào)配資源向市場配置資源轉(zhuǎn)向[14]。從治理內(nèi)容來看，相對貧困治理工作應(yīng)當(dāng)將精神貧困作為治理重點(diǎn)，以“攻心為上”，通過出臺貧困治理法和強(qiáng)化貧困恥感文化建設(shè)，克服窮人無志、無為和自卑的心態(tài)，挖掘相對貧困者潛在的積極情緒，矯正個體失靈[15]。未來，相對貧困治理勢必和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施應(yīng)當(dāng)借鑒貧困治理中的成功經(jīng)驗，貧困治理也要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)建立可持續(xù)的防貧減貧長效機(jī)制。

雖然學(xué)者觀點(diǎn)各有分殊，但仔細(xì)對比研究發(fā)現(xiàn)，他們都強(qiáng)調(diào)在貧困治理過程中，社會力量參與貧困治理的必要性和重要性。這是對“三位一體”大扶貧格局的回應(yīng)，也點(diǎn)明了后扶貧時代相對貧困治理的主體定位和治理方向。強(qiáng)調(diào)社會扶貧的理念，打破了傳統(tǒng)行政主導(dǎo)的貧困治理模式，注重嵌入貧困治理中的社會元素?？梢哉f，貧困治理和治理能力現(xiàn)代化是一個逐漸社會化的過程。然而，貧困治理社會化的概念框架是什么？現(xiàn)有的貧困治理社會化存在哪些典型模式，這些模式如何組合和安排社會要素，從而形成貧困治理社會化的治理機(jī)制？未來，在相對貧困治理中，貧困治理社會化體系該如何設(shè)計？毋庸諱言，這些問題在既有的研究中還沒有得到詳實地回應(yīng)。其一，現(xiàn)有的研究僅僅依循經(jīng)驗和現(xiàn)實維度去探討社會力量如何參與貧困治理，但從理論層面對貧困治理社會化的體系和框架進(jìn)行系統(tǒng)分析較為缺乏；其二，大多數(shù)研究對象主要針對貧困治理社會化的參與主體，而忽略了貧困治理的社會化的實踐機(jī)制和發(fā)展瓶頸；其三，過往論述只是從政府抑或社會的某個點(diǎn)進(jìn)行解釋，沒有形成一個關(guān)于政府、社會、貧困戶之間的綜合性貧困治理建設(shè)路徑。鑒于此，本研究試圖在已有研究的基礎(chǔ)上，深入討論貧困治理社會化相對于行政化而言，之于中國減貧成果、相對貧困治理和未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的學(xué)理意義，通過對貧困治理社會化的概念界定和典型案例剖析，繼而嘗試提出后扶貧時代貧困治理社會化的嵌入式設(shè)計。

二、貧困治理的路徑轉(zhuǎn)向：從行政化到社會化

在政府主導(dǎo)下，貧困治理成為基層政府的本職工作，具有明顯的行政化色彩。但隨著扶貧格局的變遷，“強(qiáng)政府，弱社會”行政化治理方式已無法滿足未來相對貧困治理的需求，貧困治理出現(xiàn)了社會化的轉(zhuǎn)向。

(一)行政化：政治動員下的貧困治理

中國貧困治理形成了從中央到地方自上而下的傳導(dǎo)機(jī)制，其初衷首先是消除貧困、改善民生和實現(xiàn)共同富裕，實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)，補(bǔ)齊農(nóng)村七千多萬貧困人口這一突出短板的需要，因而有學(xué)者認(rèn)為除了中國，任何國家制度都難以動員全黨全國全社會力量投入貧困治理當(dāng)中，這是中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢[16]。所以，中國貧困治理的突出成就是黨和政府治理能力的集中體現(xiàn)，其突出表現(xiàn)，一是治理制度行政化。貧困治理所依據(jù)的《脫貧攻堅責(zé)任實施辦法》《關(guān)于建議貧困退出機(jī)制意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》等制度均由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)，各地方執(zhí)行單位在中央制度的指導(dǎo)下制定相應(yīng)的實施方案；二是治理結(jié)構(gòu)行政化。貧困治理具有層級化特點(diǎn)，中央抓統(tǒng)籌，省級負(fù)總責(zé)，市(地)抓落實，縣長和縣委書記是第一責(zé)任人，并把干部選拔與扶貧實績掛鉤[17]，治理結(jié)構(gòu)行政化傾向突出；三是治理手段行政化?！拔鍌€一批”工程是貧困治理手段的核心，各地方緊緊圍繞發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育和社會保障兜底作為解決“怎么扶”的藥方；四是治理資源行政化。國家為扶貧攻堅輸入了大量資源，一方面選派扶貧工作隊協(xié)調(diào)落實基層扶貧治理工作，為貧困治理提供人力和組織保障。另一方面中央和省級財政為貧困地區(qū)投入大量資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。鑒于此，中國貧困治理是一項舉國體制和系統(tǒng)工程，是在國家干預(yù)下開展的一整套扶貧方案，該方案的各環(huán)節(jié)均被納入行政管理的結(jié)構(gòu)中。

政府主導(dǎo)下的貧困治理力度大、效率高，但在壓力型體制下往往會造成政府貧困治理失靈。一是部分扶貧資源浪費(fèi)。囿于扶貧資源有限和迎接上級考核，地方政府往往有選擇的將扶貧項目集中于某個村，從而打造示范和典型，這種“政績工程”能讓地方政府在接受驗收和考核后獲得更多的扶貧資源，但也由于資源配置不均造成公共資源的浪費(fèi)[18]；二是貧困戶內(nèi)生動力不足。政府對貧困戶資源的持續(xù)注入會導(dǎo)致部分貧困戶對外部救助過度依賴，“等靠要”思想的萌生會制約貧困戶主體性的發(fā)展；三是社會回應(yīng)性不足。由于致貧原因的差異化，不同貧困戶的需求也存在多樣化和個性化特征，基層政府受限于自身能力和有限資源，難以對社會群體的需求做出全面回應(yīng)，加之社會組織進(jìn)入村莊的壁壘較高，無法彌補(bǔ)政府干預(yù)的短板，進(jìn)而造成貧困治理失靈?？梢姡毨е卫硇姓娜毕葜饾u凸顯，制約了貧困治理實踐效果，迫切需要改變和創(chuàng)新治理機(jī)制，彌補(bǔ)單一化行政體制的弊端。

(二)社會化：相對貧困治理下的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

相對貧困治理具有長期性、復(fù)合性和常規(guī)性的特征，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將社會參與和社會融入納入相對貧困治理的內(nèi)涵[19]197-215，因此傳統(tǒng)的行政化治理模式在相對貧困治理情景中會面臨局限，切實強(qiáng)化社會合力，實現(xiàn)“單中心貧困治理”向“多中心貧困治理”的社會化轉(zhuǎn)向具有客觀必然性[20]。突出表現(xiàn)在：一是治理主體多元化。政府不再是唯一的貧困治理主體，民營企業(yè)、人民團(tuán)體、社會機(jī)構(gòu)等逐漸成為貧困治理體系中的重要力量，堅持發(fā)揮政府和社會兩方面的合力；二是政社走向互惠合作。隨著國家不斷動員社會力量創(chuàng)新扶貧機(jī)制和扶貧方式，政府和社會的關(guān)系也逐漸由“控制—依附”關(guān)系邁向“合作—自主”關(guān)系，社會主體參與扶貧治理由自發(fā)走向自為，由邊緣性參與到實質(zhì)性參與[21]；三是社會化程度由低到高。絕對貧困治理階段，政府主導(dǎo)下的貧困治理社會化程度較底，但從“八七扶貧攻堅計劃”到“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，社會力量參與貧困治理從未缺位且發(fā)展迅速，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式越加豐富，同時政府也通過資金支持和購買服務(wù)等方式激發(fā)社會主體參與扶貧治理的潛力；四是貧困治理社會化優(yōu)勢明顯。社會元素的嵌入更能從微觀上實施差別化的扶貧方式，更加強(qiáng)調(diào)“靶向滴灌”和“個人訂制”，同時能夠關(guān)注到貧困戶的參與度、主體性和協(xié)同性[22]，從而有效打造了多層次的大扶貧格局。綜上看來，隨著脫貧攻堅工作的推進(jìn)，貧困治理中的社會機(jī)制逐漸成熟，貧困治理社會化程度愈加明顯，在相對貧困治理階段，具有理論和實踐基礎(chǔ)的社會化思想將是貧困治理的主要發(fā)展方向。

比較發(fā)現(xiàn)，貧困治理社會化模式相較于貧困治理行政化在理論特質(zhì)上存在明顯區(qū)別(見表1)。具體而言，前者在治理主體上除政府之外，還包括社會組織等多元主體，強(qiáng)調(diào)多元主體的多元互動和多元供給，通過發(fā)揮各主體的優(yōu)勢來平衡應(yīng)對貧困治理的復(fù)雜化和動態(tài)性；在治理基點(diǎn)上，注重貧困戶與社會之間的關(guān)聯(lián)，貧困戶利用外部社會資本網(wǎng)絡(luò)獲取扶貧資源；在治理偏向上，強(qiáng)調(diào)社會參與，注重激發(fā)各主體參與貧困治理的主動性、科學(xué)性、可行性和有效性；在治理結(jié)構(gòu)上，主要重視政府、民營企業(yè)、社會團(tuán)體以及貧困地區(qū)社區(qū)居民的相互關(guān)系，形成橫向的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)；在治理策略上，需要采用發(fā)揮社會的柔性治理，打破剛性治理中的政府一元化特征，堅持以貧困戶為中心，強(qiáng)調(diào)多元主體共同治理，解決貧困戶最關(guān)心和最現(xiàn)實的問題，打造共建共治共享的貧困治理體系；在治理手段上，強(qiáng)調(diào)多元主體之間通過合作互惠的方式提升治理效能，同時注重治理主體和貧困戶之間的利益平衡；在治理機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)以協(xié)商規(guī)則為基礎(chǔ)的社會機(jī)制，加強(qiáng)各主體之間的溝通協(xié)作，實現(xiàn)國家與社會的良性互動。在治理資源上，增加社會資源的利用和整合，減少國家資源的直接投入，但鼓勵政府為社會參與貧困治理搭建平臺，吸引更多的社會資源匯聚在扶貧領(lǐng)域。

表1 貧困治理模式比較

三、貧困治理社會化的實踐類型與反思

本文在借鑒既往研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)“內(nèi)生動力”和“外部救助”兩個維度，提出貧困治理社會化的分類框架。所謂“內(nèi)生動力”，指貧困戶具有主動脫貧的心理狀態(tài)和實踐行為，實現(xiàn)自我發(fā)展的精神追求。“外部救助”指多元主體為貧困戶直接投入資金、物品、醫(yī)療等生活必須要素，保證貧困戶的基本需求。外部救助主要針對貧困老人、殘疾人等失能人群，也會為具有勞動能力的人提供發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)資金支持。據(jù)此，本文依托國務(wù)院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心委托項目“脫貧攻堅經(jīng)驗與成就總結(jié)”，從調(diào)研材料中提取了貧困治理社會化的基本信息特征，并將這些信息置于“內(nèi)生動力”和“外部救助”兩個維度進(jìn)行對比分析，歸納出三種貧困治理社會化模式的三種類型，即增能扶志型、慈善救助型和賦權(quán)創(chuàng)業(yè)型(見圖1)。慈善救助型主要為貧困戶提供外部救助，屬于“造血式扶貧”。增能扶志型以提升貧困戶內(nèi)生動力為主要目的，賦權(quán)創(chuàng)業(yè)型則介于二者之間，這兩類屬于“造血式”扶貧，三種實踐模式并非替代關(guān)系而是互補(bǔ)關(guān)系。

圖1 貧困治理社會化分類框架圖

(一)慈善救助型

2016年12月，湖南宜章縣由12人組成的公益性社會團(tuán)體法人組建的“好人協(xié)會”掛牌成立。該協(xié)會以“傳遞社會正能量，助推社會向善向上”為目標(biāo)，成立三年以來，共開展志愿者服務(wù)60 000人次，采集幫扶需求信息38 000多條。通過好人協(xié)會募集社會愛心款物900多萬元，幫扶救助8 000多人次，取得了良好的社會效益。在組織機(jī)制上，協(xié)會成立了19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分會、246個村級好人工作站，共有會員7 000余人，對接貧困戶749戶。會員既有來全國各地的媒體人、公安干警、大學(xué)教授等多各行業(yè)的社會人員，也有宜章縣委書記、縣長、宣傳部長等地方官員。在制度建設(shè)上，協(xié)會制定了《協(xié)會會員志愿服務(wù)積分考核制度》《會員準(zhǔn)入和退出辦法》《協(xié)會愛心物資和慈善資金管理辦法》等管理制度。在實踐內(nèi)容上，一方面，“好人協(xié)會”從1 200名好人中篩選了360名資歷和素質(zhì)較高的會員組成好人協(xié)會精準(zhǔn)扶貧工作隊，其會員堅持每月走訪貧困戶兩次以上，確保排查不漏一村一戶、對標(biāo)不差一分一毫、整改不少一項一人。扶貧隊定期開展各項扶貧志愿服務(wù)，例如給貧困老人洗梳、為殘疾人打掃衛(wèi)生、給貧困戶送醫(yī)送藥等?！昂萌藚f(xié)會”通過成員會費(fèi)、愛心人士捐款、會員單位自籌、政府資助四個方面募集善款，這筆善款用于大病助殘、貧困子女教育、災(zāi)后幫扶和支持生產(chǎn)等方面。宜章“好人協(xié)會”在貧困治理中擁有廣泛的資金來源和群眾基礎(chǔ)，通過最大限度地調(diào)動社會資源來為貧困戶提供慈善救助，創(chuàng)新了貧困治理的社會組織結(jié)構(gòu)，發(fā)揮了自身的救濟(jì)功能。另一方面，“好人協(xié)會”成為貧困治理行政化和社會化耦合的典范，協(xié)會成員緩解了結(jié)對幫扶干部數(shù)量不足的困境，成為政府和社會的粘合劑。

(二)增能扶志型

“增能”強(qiáng)調(diào)通過挖掘或激發(fā)貧困戶的能力來提高對生活的掌控能力和自信心，從而改變自身社會弱勢地位[23]?！胺鲋尽本褪欠鏊枷搿⒎鲂判?、扶觀念，增加貧困戶擺脫貧困的勇氣。透過增能扶志過程，貧困戶變得有足夠的素質(zhì)和信心參與脫貧攻堅的項目和活動，這是貧困人口脫貧的內(nèi)在動力與基本保證[24]。黑龍江省望奎縣人均土地面積大，物質(zhì)條件較為豐富，貧困戶的致貧原因主要為因病、因殘致貧和內(nèi)生動力不足。因此，地方政府在救濟(jì)式扶貧的基礎(chǔ)上，著力鼓勵社會主體參與貧困人口增能扶志。一方面，民營企業(yè)響應(yīng)政府號召，積極參與貧困戶的技能培訓(xùn)和崗位就業(yè)。目前全縣共有875名貧困人口在企業(yè)務(wù)工，人均年收入1.8萬元左右，加快了貧困戶脫貧步伐。例如龍蛙公司主動吸納310戶貧困戶帶地入社，貧困戶通過基礎(chǔ)分紅、產(chǎn)量分紅、銷售返利三次分紅，入社農(nóng)民每畝地分紅1 500元。土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶愿意繼續(xù)種植的，給予533元/畝務(wù)農(nóng)費(fèi)。不愿種地的可到企業(yè)就業(yè)，保底月薪2 500元，同時對到崗就業(yè)的貧困戶定期開展技能培訓(xùn)，崗位優(yōu)先提升。另一方面，望奎縣多個鄉(xiāng)村組建文藝工作隊，在提升鄉(xiāng)風(fēng)文明和推進(jìn)移風(fēng)易俗上，堅持把文化建設(shè)作為突破口，通過開展豐富多彩的文化活動，提升凝聚力，激發(fā)內(nèi)生動力，改變陳規(guī)陋習(xí)。此外，該縣還組建專兼職結(jié)合的社會化宣講隊伍，到群眾中間巡回宣講，組織光榮脫貧戶、扶貧干部、美德少年等先進(jìn)典型現(xiàn)身宣講，引導(dǎo)群眾見賢思齊，反映貧困戶以貧為榮轉(zhuǎn)變到以貧為恥的心路歷程，激發(fā)更多貧困群眾擺脫貧困，達(dá)到從“要我脫貧”到“我要脫貧”思想的轉(zhuǎn)變。

(三)賦權(quán)創(chuàng)業(yè)型

“賦權(quán)”是指把平等的權(quán)力通過制度賦予服務(wù)對象，并使之具有能夠維護(hù)自身的能力。我國農(nóng)村普遍存在男性中心主義家庭結(jié)構(gòu)，“男外女內(nèi)”的家庭分工促使留守婦女群體的產(chǎn)生，她們經(jīng)濟(jì)收入單薄，且缺乏獲得創(chuàng)業(yè)發(fā)展的機(jī)會[25]，因此將性別因素納入貧困治理社會化兼具理論和現(xiàn)實意義?！八拇ê；葜毞?wù)中心”成立于2008年11月，是一家專注于農(nóng)村扶貧與社區(qū)發(fā)展的非營利社會機(jī)構(gòu)，是國際小母牛組織(Heifer Project International, HPI)在中國的全權(quán)代表。自成立至今,服務(wù)中心立足四川,輻射全國，累計扶助貧困農(nóng)戶6萬余戶,援助動物120萬頭(只)，培訓(xùn)人數(shù)達(dá)80萬人次[26]。2009年小母牛組織在昭覺縣實施彝族貧困山區(qū)可持續(xù)生計發(fā)展項目，幫助當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。該項目的亮點(diǎn)是“禮品傳遞”，服務(wù)中心為貧困婦女提供創(chuàng)業(yè)基金來購買牲畜，每期項目實施結(jié)束后，要把項目之初由機(jī)構(gòu)提供的牲畜作為禮物傳遞給下一期農(nóng)戶，實現(xiàn)造血式扶貧。該項目的另一特色就是考慮到受家支文化影響，彝族婦女在社會中一直處于邊緣性地位，缺乏平等獲取發(fā)展的機(jī)會。為此，服務(wù)中心將該項目定位為女性發(fā)展項目，項目運(yùn)行過程中婦女占主體地位，不斷挖掘少數(shù)民族地區(qū)婦女創(chuàng)造價值的潛能，培養(yǎng)婦女的自尊心和自信心，為貧困婦女實現(xiàn)賦權(quán)創(chuàng)業(yè)。具體運(yùn)作方式為：項目組調(diào)查核實并收集記錄貧困婦女的基本資料，經(jīng)審核后確定資助名單。接著召集村民討論決定社區(qū)活動內(nèi)容、項目畜種及禮品傳遞方式，在聽取村民意見的基礎(chǔ)上，確定具體實施方案，形成書面文件并進(jìn)行公示。公示無異議后，開始對貧困婦女展開項目培訓(xùn)，同時簽訂項目合同，并向受援婦女提供購畜款，協(xié)助農(nóng)戶購買畜種。在飼養(yǎng)畜種期間，項目組定期在村委活動室對貧困婦女進(jìn)行養(yǎng)殖培訓(xùn)，互助組定期開展參與式總結(jié)和計劃，項目結(jié)束后要進(jìn)行“禮品傳遞”，受助對象將牲畜的幼崽或等值款項傳遞給其他有需要的貧困家庭，最終實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)整體脫貧。

(四)貧困治理社會化的實踐反思

貧困治理社會化的探索與實踐，推動了治理主體和治理機(jī)制的拓展，并催生了一批新的治理模式，激活了村莊的活力，提高了貧困戶的收入，但在實踐中仍存如下問題。一是治理理念偏差。貧困治理社會化強(qiáng)調(diào)政府、社會和貧困戶共同參與實現(xiàn)社會共治的活動和過程。然而我國貧困治理以管制主義為邏輯起點(diǎn)，雖然社會化程度有所提高，但是政府的治理能力依然被過度依賴，社會參與貧困治理的力量不夠，可持續(xù)性差，呈現(xiàn)話語權(quán)不強(qiáng)的狀態(tài)。貧困戶作為重要主體在治理過程中較多扮演客體角色，缺乏主動參與貧困治理的積極理念。此外，貧困治理社會化理念的偏差使得治理主體之間尚未形成平等共贏的合作治理機(jī)制，社會力量參與貧困治理存在明顯阻礙，面臨著整體活躍度低、市場風(fēng)險大、治理效率低等問題，使貧困治理社會化體系的作用難以有效發(fā)揮。

二是法制保障缺位。完備的法律制度是貧困治理社會化的外部保障。雖然近幾年出臺的政府工作報告和重要文獻(xiàn)選編都一再強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局。但中國目前涉及貧困治理社會化的法律體系尚不健全。首先，中國扶貧采用的是高度自由裁量的理性官僚治理,而非法律治理[27]，涉及貧困治理社會化問題的只有行政法規(guī)等規(guī)范性文件，缺乏具有法律效力的書面化法條，一旦發(fā)生糾紛也就只能單純依靠行政手段。其次，現(xiàn)有的法律制度突出表現(xiàn)為事后補(bǔ)救策略，缺乏前瞻性的政策引導(dǎo)和制度建設(shè)。最后，從立法架構(gòu)來看，現(xiàn)行的立法“重懲治、輕激勵”，有關(guān)社會主體的懲罰性規(guī)定涵蓋了從成立、運(yùn)作到注銷的整個流程,僅有的稅收激勵也僅停留在原則性上，可操作性不強(qiáng)[28]，嚴(yán)重制約貧困治理社會化的發(fā)展空間。

三是社會公信力不足。貧困治理社會化是建立在公眾對其信任的基礎(chǔ)上，良好的公信力不僅能夠讓貧困戶主動參與扶貧項目，還能夠為參與主體獲得豐富的社會資源。然而我國社會扶貧具有起步晚、發(fā)展層次低的特點(diǎn)，不少貧困戶對于社會主體認(rèn)識模糊，當(dāng)外部組織進(jìn)入具有血緣和親緣的農(nóng)村社區(qū)后，與原有的社會文化網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生張力或沖突，較難被貧困戶所接受。例如四川海惠助貧服務(wù)中心進(jìn)入村莊后，暴露出缺乏威信及社區(qū)協(xié)調(diào)能力，536戶只有113戶提出項目申請，大部分農(nóng)戶質(zhì)疑項目的真實性而放棄參加。同時“項目隨人走”的制度使項目實施中更換三位負(fù)責(zé)人，部分人員還沒開始實施就被調(diào)離，嚴(yán)重制約貧困治理的效率和可持續(xù)性。

四、貧困治理社會化的嵌入式設(shè)計

結(jié)合案例可以看出，雖然不同案例在貧困治理社會化的具體形式上有所差異，但都在一定程度上實現(xiàn)了貧困治理多主體力量的整合與開發(fā)，服務(wù)于脫貧攻堅的戰(zhàn)略目標(biāo)，并為后扶貧時代的相對貧困治理提供了新的思路和方向。但在貧困治理社會化的構(gòu)建過程中，還應(yīng)注意結(jié)合中國貧困治理轉(zhuǎn)型的情景從功能和制度兩個層面對這一治理體系進(jìn)行嵌入式設(shè)計，以期為相對貧困治理提供借鑒。需要指出的是，功能性嵌入和制度性嵌入相輔相成，多元化的主體分工需要一系列的制度安排得以實現(xiàn)，而貧困治理社會化的治理機(jī)制反過來又規(guī)定了各主體參與治理的內(nèi)容和路徑，并賦予相應(yīng)的實體性權(quán)力。

(一)功能性嵌入：貧困治理社會化的主體分工

不同主體在貧困治理社會化體系中的職能分工，是研究該體系非常重要的一個問題。由于治理理念的偏差，多主體參與貧困治理社會化的職能邊界仍舊模糊，尚未適應(yīng)貧困治理社會化體系的需要。為此，本研究基于貧困治理轉(zhuǎn)型的國情需要，構(gòu)建治理主體的分工設(shè)計嵌入貧困治理社會化體系中(見圖2)，界定政府、社會和貧困戶的職能邊界。

圖2 貧困治理社會化體系的主體分工設(shè)計

1.政府：轉(zhuǎn)變職能，重在引導(dǎo)

在貧困治理社會化體系中，政府的作用滲透在脫貧攻堅工作的各個領(lǐng)域，發(fā)揮著總攬全局，協(xié)調(diào)中央政府和地方政府以及社會之間的關(guān)系。值得注意的是，即便在后扶貧時代，政府依然在貧困治理中發(fā)揮著不可替代的作用，單純的將貧困治理交給社會或者貧困戶自身，容易產(chǎn)生“脫嵌”風(fēng)險。但政府的職能定位需要從主導(dǎo)向引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，基本路徑應(yīng)是以政府為主體的行政治理向分散多元的社會治理轉(zhuǎn)變，從而形塑貧困治理社會化的基本格局。在具體的職能布局上，政府應(yīng)當(dāng)盡可能的將科層制的行政治理方便于其他多元主體參與貧困治理，注重培育、發(fā)展社會組織，并為其參與脫貧工作構(gòu)建制度環(huán)境。同時要強(qiáng)化社會主體的自律性,動員貧困戶主動參與，切實加強(qiáng)風(fēng)險管控,充分發(fā)揮貧困治理的第一責(zé)任者職能。

2.社會：轉(zhuǎn)變身份，重在塑造

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略對貧困治理精細(xì)化的要求越來越高，以往政府大包大攬的行政化治理很難在相對貧困治理階段做到精細(xì)化，必須借助社會嵌入治理體系，用社會去彌補(bǔ)行政治理的不足，同時引領(lǐng)貧困戶脫貧致富，形成政府、社會、貧困戶的治理合力，促進(jìn)貧困治理社會化體系的建立。但目前社會力量薄弱、社會公信力不強(qiáng)，自身治理能力不足等問題成為社會力量參與貧困治理的“瓶頸”。為此需要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，適應(yīng)社會力量主動參與貧困治理的需求，積極轉(zhuǎn)變公眾和貧困戶的意識，促進(jìn)公眾參與貧困治理，提升社會力量的公信力，激發(fā)社會活力。與此同時，自治權(quán)是貧困治理社會化的“基石”，社會組織要增強(qiáng)自身能力建設(shè)，創(chuàng)新貧困治理機(jī)制，幫助協(xié)調(diào)貧困治理領(lǐng)域的個性化問題。

3.貧困戶：轉(zhuǎn)變思想，重在參與

貧困治理社會化的重要指標(biāo)就是強(qiáng)調(diào)貧困戶是最核心的主體，貧困戶在該體系的作用中主要表現(xiàn)為兩個方面。一方面，主動參與到貧困治理社會化體系中，配合社會力量搭建治理平臺，在獲取社會資源的基礎(chǔ)上完成自我脫貧。另一方面，主動監(jiān)管政府職能，防止扶貧資源錯位和行政治理越軌的現(xiàn)象發(fā)生。然而，治理理念的偏差使得貧困戶通常將扶貧看作是政府的責(zé)任，不僅對社會參與扶貧產(chǎn)生排斥，同時行政資源的過度輸入使貧困戶產(chǎn)生了不同程度“等人送小康”的懶漢心態(tài)和“靠人來救濟(jì)”的依賴心理。因此，克服貧困戶參與貧困治理的“疏離癥候”，增強(qiáng)貧困戶在貧困治理社會化體系中的主體性是根本路徑。為此，在思想上要推進(jìn)貧困戶自覺，把扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，不斷改進(jìn)宣傳引導(dǎo)方式，全面調(diào)動貧困群眾自力更生脫貧致富的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在實踐中將貧困戶定位為實現(xiàn)貧困治理認(rèn)同的最大公約數(shù)，厘清與強(qiáng)化貧困治理主體相互嵌入的共生邏輯。

(二)制度性嵌入：貧困治理社會化的治理機(jī)制

一種有效的貧困治理體系不能脫離其特定的環(huán)境和條件，換句話說，制度作為一種社會秩序和社會環(huán)境，對貧困治理社會化中的多元主體行為具有形塑功能[29]。結(jié)合中國貧困治理的實踐，貧困治理社會化體系的構(gòu)建必然要落實到具體的制度上。為此，需將一系列的治理機(jī)制嵌入到貧困治理社會化體系中，為多元主體參與貧困治理提供制度保障。

1.法律保障制度

貧困治理社會化的構(gòu)建與運(yùn)行必須依靠完善的法律環(huán)境。法律法規(guī)及其所衍生的法治體系，是實現(xiàn)貧困治理社會化的前提，同時也是貧困治理社會化體系協(xié)調(diào)運(yùn)行的保障。當(dāng)缺乏法律約束和法制監(jiān)管時，治理主體可能只顧及局部和眼前利益，導(dǎo)致因管理不善，而擾亂社會正常秩序和農(nóng)民的正常生活，影響治理效果和社會穩(wěn)定[30]。為此，必須將法律保障制度嵌入貧困治理社會化體系中，從立法上完善政府、社會和貧困戶參與貧困治理社會化的制度權(quán)力。具體來看，一是要制定統(tǒng)一的社會組織基本法，注重立法理念和立法內(nèi)容的完善，遵循貧困治理社會化體系的成立、存續(xù)和活動，是社會力量而非政府管理選擇的結(jié)果[31]。二是貧困治理社會化立法要樹立權(quán)利本位理念、社會化治理理念和服務(wù)型管制理念[32]，賦予治理主體相應(yīng)的準(zhǔn)公共權(quán)力與職責(zé)，確保其參與貧困治理有法可依。三是在立法過程中，需有社會組織、民營企業(yè)、扶貧干部、法學(xué)專家、貧困戶等多個主體全程參與，并汲取建設(shè)性的建議。

2.信用激勵制度

針對治理主體社會公信力不足、貧困治理社會化效度較低的困境，信用激勵制度的建立能夠重塑社會公信力，滿足治理主體的公共利益，從而推動多元主體參與貧困治理以及調(diào)動貧困戶配合治理的積極性。在信用建設(shè)方面，要注重信息化、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)用空間，對于在貧困治理過程中失信的行政主體、社會主體和個人，都要錄入國家大數(shù)據(jù)平臺，運(yùn)用公法對失信行為進(jìn)行規(guī)范化、合法化的監(jiān)督。除了剛性約束外，作為制度的信用激勵，當(dāng)面對社會中情感、交往和文化等多因素影響后，也需要柔性的權(quán)利激勵機(jī)制[33]。政府層面，對于信用良好的扶貧干部，可以給予物質(zhì)和榮譽(yù)的獎勵和激勵，并將其作為績效考核和職稱發(fā)展的評分因素。社會層面，對于信用良好的社會組織、民營企業(yè)等社會主體，宜通過項目優(yōu)先、資金支持、榮譽(yù)稱號等方式，提高社會主體的積極性與支持度，進(jìn)而帶動貧困治理社會化的整體發(fā)展。貧困戶層面，對于不爭貧、賴貧，且內(nèi)生動力強(qiáng)，主動脫貧并帶動他人脫貧的貧困戶進(jìn)行嘉獎，例如物質(zhì)獎勵、授予最美脫貧戶稱號等。與此同時，對積極履行判決的失信人或組織，經(jīng)過考核后予以信用恢復(fù)，增強(qiáng)貧困治理社會化信用激勵程序的制度彈性。

3.“三社”聯(lián)動制度

貧困治理是在一定的場域下運(yùn)行的，場域內(nèi)農(nóng)村社區(qū)、社會組織和社會工作者的合作“聯(lián)動”制度嵌入貧困治理社會化體系，能夠激活社會活力和內(nèi)生動力。由于政府的權(quán)威性，“三社”聯(lián)動制度更多地需要政府建設(shè)和維護(hù)。首先加強(qiáng)社區(qū)、社會組織和社工的信息共享、問題共治和能力共建[34]。其次，對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行“減負(fù)”和“還權(quán)”，解除貧困社區(qū)行政化治理的束縛，保障社區(qū)的自治權(quán)，釋放社區(qū)活力[35]，為貧困治理社會化體系的建設(shè)奠定環(huán)境基礎(chǔ)。再次，鼓勵社會扶貧組織進(jìn)入社區(qū)，利用座談會、聽證會、走訪等方式開放性搜集貧困戶和駐村干部的意見，通過對收集信息的整理與反饋，吸收意見并針對問題進(jìn)行溝通協(xié)商，以方便社會組織順利進(jìn)入社區(qū)，并因地制宜地開展扶貧工作。最后，農(nóng)村社會工作人才的培養(yǎng)可以解決貧困治理中人力資源的“瓶頸”問題。為此，需要建立以農(nóng)村貧困治理為平臺的志愿者隊伍，開展以貧困戶為主體的扶志扶智教育，同時構(gòu)建以貧困治理社會化為目標(biāo)的農(nóng)村本土社會工作人才隊伍的培養(yǎng)體系。