姚 俊

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，云南 昆明 650221）

現(xiàn)階段，我國(guó)行政法學(xué)界一直在努力闡述政府行為的有效性與合法性，而為有效實(shí)現(xiàn)行為的合法性，多數(shù)學(xué)者建議在不同組織機(jī)構(gòu)間構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)限機(jī)制，使其形成相互影響、相互監(jiān)督的格局，從而提升政府機(jī)關(guān)的效能與責(zé)任。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)行政法的發(fā)展共經(jīng)歷了“專家模式”、“傳送帶”及“利益代表”等階段，但私人主體地位卻沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

一、我國(guó)民營(yíng)化發(fā)展責(zé)任

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，越來(lái)越多的政府行政工作通過(guò)合同外包的形式移交給私人主體，主要包括公共體育、福利給付以及社會(huì)教育等。與此同時(shí)，社會(huì)私人主體將會(huì)間接或直接地參與到食品、環(huán)境等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的制定，通過(guò)私人主體自我制定的措施監(jiān)管他人、實(shí)施事務(wù)，以此形成公私共同參與社會(huì)治理的格局。從理論層面出發(fā)，公私合作治理能夠有效提升政府部門(mén)的規(guī)制質(zhì)量，但與此同時(shí)，也激發(fā)了社會(huì)大眾對(duì)責(zé)任與義務(wù)的法律劃分的質(zhì)疑。在固有行政法體系中，形成了由政府部門(mén)承擔(dān)責(zé)任的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)、平等、理性等公法價(jià)值。然而現(xiàn)階段，行政法在加強(qiáng)責(zé)任體系構(gòu)建的過(guò)程中，能否對(duì)現(xiàn)有的公私合作模式構(gòu)建其相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，這成為當(dāng)前行政法體系構(gòu)建中需要探討的議題。即承擔(dān)政府任務(wù)或項(xiàng)目的私人主體，既需要行政部門(mén)的監(jiān)督與管理，又需要來(lái)自第三方或私人主體的自律與監(jiān)督，以此彰顯行政法的公法價(jià)值。在民營(yíng)責(zé)任問(wèn)題上，民營(yíng)化能夠通過(guò)低廉成本使社會(huì)大眾享受高質(zhì)量與高效率的服務(wù)，雖然能夠體現(xiàn)私人個(gè)體在民營(yíng)化中的回應(yīng)性與責(zé)任，但在行政法體系中依舊存在諸多的疑問(wèn)，較為突出的問(wèn)題有兩個(gè)：即何種私人個(gè)體能夠提供符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)服務(wù)；哪類主體應(yīng)參與制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

從實(shí)用主義角度分析，相關(guān)政府部門(mén)有責(zé)任與義務(wù)制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但在此過(guò)程中，相關(guān)政府部門(mén)在運(yùn)作并設(shè)計(jì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)私人個(gè)體的整體考量，提升對(duì)政府自身職能的重視。而從責(zé)任與義務(wù)的層面分析，在民營(yíng)化過(guò)程中，政府部門(mén)有逃避法律責(zé)任與義務(wù)的可能性，從而造成公法責(zé)任與規(guī)范失效的問(wèn)題?，F(xiàn)階段雖然行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)能夠授予社會(huì)私人主體一定的權(quán)力，并對(duì)行政機(jī)關(guān)自身有限制效用，卻沒(méi)有對(duì)私人主體提出必要及有效的約束，因此私人主體在享受相關(guān)權(quán)力的過(guò)程中，并不會(huì)履行程序法中所規(guī)定的要求，更不會(huì)尊重公法相關(guān)的要求。致使我國(guó)民營(yíng)化發(fā)展程度緩慢，政府行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難。

二、私法與私人主體關(guān)系

1、信息公開(kāi)

在行政法體系的要求下，政府部門(mén)必須通過(guò)公開(kāi)透明的形式，使相關(guān)記錄與程序受到社會(huì)大眾的查閱與監(jiān)督。尤其在政府機(jī)關(guān)制定不利于集體或個(gè)人的規(guī)則時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知當(dāng)事人并實(shí)行聽(tīng)證制度，讓利或公布“利害人”言論。例如，我國(guó)在《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》中開(kāi)篇明義地規(guī)定了：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！备鶕?jù)該條例，能夠發(fā)現(xiàn)政府部門(mén)受信息公開(kāi)的要求要明顯強(qiáng)于社會(huì)私人主體。通常來(lái)講，企業(yè)董事會(huì)的行政會(huì)議并不對(duì)外公開(kāi)，然而資本市場(chǎng)與證券法的制定與運(yùn)作卻要實(shí)行相應(yīng)的信息披露制度。上市公司的發(fā)展決策更應(yīng)征求股東的意見(jiàn)，即便公司股東較少，股東投票機(jī)制仍存在一定的法律意義。保險(xiǎn)企業(yè)、投資企業(yè)等也存在公開(kāi)行為，以此吸引更多目標(biāo)客戶。而藥品與食品生產(chǎn)企業(yè)需要受到同等的透明度要求的約束，不能把商品的制作成分作為商業(yè)機(jī)密，需要使社會(huì)大眾明確商品的詳細(xì)信息。簡(jiǎn)而言之，私人主體雖然擁有私人性質(zhì)，能夠掌握相應(yīng)的記錄與信息，“不需要對(duì)記錄及信息進(jìn)行公開(kāi)”，然而在民營(yíng)化背景下，也必須強(qiáng)調(diào)私人主體遵循行政法的相關(guān)要求，對(duì)部分信息進(jìn)行公開(kāi)。

2、管理審查

現(xiàn)階段，我國(guó)法院對(duì)政府行政行為與社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的審查工作擁有一定的相似性，譬如對(duì)企業(yè)的商業(yè)決策審查是否存在正當(dāng)理由，能夠履行誠(chéng)實(shí)守信原則以及是否存在濫用行政裁量權(quán)的行為，與對(duì)政府行政審查的基本要求存在相似之處，要求考量具體因素并保障在審查判斷層面上無(wú)顯著過(guò)失。其中正當(dāng)利用與“行政法中考量相關(guān)因素并做出合理判斷”相似。而法院在審查企業(yè)管理層面上也表現(xiàn)出相似經(jīng)驗(yàn)。譬如在股權(quán)賠償案件中，根據(jù)法院審理結(jié)果發(fā)現(xiàn)，股東決議通常是根據(jù)人數(shù)或資本的多數(shù)決作出的，因此股東決策內(nèi)容與程序擁有一定的法律性。但如果股東會(huì)議內(nèi)容或程序存在明顯瑕疵，相關(guān)的法律效益將受到明顯的影響。所以，股東會(huì)議應(yīng)維護(hù)普通股東的合法權(quán)益，如果出現(xiàn)侵害普通股東權(quán)益的情形，應(yīng)承擔(dān)具體的民事責(zé)任。綜上所述，在行政法與私法的執(zhí)行層面上，相關(guān)審查程序具有一定的相似性與相同性，私人個(gè)體在執(zhí)行相應(yīng)的行政任務(wù)過(guò)程中，必須要承擔(dān)在行政法中的義務(wù)，而政府行政部門(mén)應(yīng)在此過(guò)程中肩負(fù)相應(yīng)的管理審查責(zé)任。

3、共同監(jiān)督

結(jié)合我國(guó)民營(yíng)化結(jié)果及現(xiàn)狀，在實(shí)踐過(guò)程中行政法學(xué)者普遍傾向于加強(qiáng)行政立法、運(yùn)用司法解釋、強(qiáng)化合同責(zé)任等形式拓展私人個(gè)體所承擔(dān)法律責(zé)任范疇。簡(jiǎn)而言之，是在維護(hù)當(dāng)前法律制度體系的前提下，對(duì)部門(mén)法進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。除此之外，政府部門(mén)也可利用標(biāo)準(zhǔn)化清單的形式，來(lái)核查私人主體的服務(wù)質(zhì)量。假如行政事務(wù)包涵公共利益，其相關(guān)要求則需要有更高程度的要求和規(guī)范。而在一般情況下，法律或具體合同條款也會(huì)通過(guò)列明具體地規(guī)范性要求，譬如上報(bào)業(yè)績(jī)、披露重要信息等，來(lái)約束私人個(gè)體的行為。但在實(shí)體性要求的制定上，我國(guó)法院會(huì)利用“司法解釋”的形式，拓展行政信息、行政機(jī)關(guān)的適用范疇。立法機(jī)關(guān)需要要求“責(zé)任規(guī)范”滿足政府民營(yíng)化的需求。即在利用責(zé)任規(guī)范來(lái)明確行政部門(mén)在民營(yíng)化中的責(zé)任范圍，應(yīng)履行的責(zé)任類別及私人個(gè)體所要承擔(dān)的義務(wù)。除以上闡述的情況外，其它引導(dǎo)私人個(gè)體承擔(dān)行政法義務(wù)的形式還有利用合同形式提供行政救濟(jì)或通過(guò)諸如職業(yè)許可、企業(yè)治理、認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)及法律規(guī)范等相關(guān)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。即在行政部門(mén)明確自身職責(zé)與私人個(gè)體責(zé)任的基礎(chǔ)上，利用合同形式對(duì)企業(yè)所肩負(fù)的責(zé)任進(jìn)行明確。

三、拓展行政法義務(wù)的策略

1、立法修正

現(xiàn)階段我國(guó)立法部門(mén)正逐漸把公法內(nèi)容滲透到私法范疇中，尤其是在監(jiān)管法層面，立法者將賦予私人主體特定的法律義務(wù)。譬如在《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》中：“特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)將城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他關(guān)系公共利益、公共安全的信息及時(shí)向社會(huì)公告”。然而對(duì)私人主體能否直接適用我國(guó)現(xiàn)行的信息公開(kāi)條例，法學(xué)界普遍持有謹(jǐn)慎態(tài)度，所以沒(méi)有對(duì)信息公開(kāi)條例進(jìn)行全面的修正與調(diào)整，而是根據(jù)個(gè)案情形加以適用。有關(guān)行政程序的法律法規(guī)適用原則應(yīng)該構(gòu)建在顯性的規(guī)范框架內(nèi)，通過(guò)修改程序法相關(guān)條款使私人主體在行使制定權(quán)的過(guò)程中，受到“程序規(guī)定”的制約。

2、行政方式

借助行政方式，拓展我國(guó)行政法的義務(wù)，主要體現(xiàn)在政府與企業(yè)簽訂合同的過(guò)程中，例如，允許利益集團(tuán)、受益人或普通群眾參與到合同制定中。相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)在外包合同簽訂前添加“要求其接受培訓(xùn)，遵循行政法義務(wù)”等條款，以此使企業(yè)能夠形成良好的行政權(quán)行使能力。此外，還要添加績(jī)效基準(zhǔn)、權(quán)利條款等內(nèi)容，以此保障社會(huì)大眾的基本利益。并通過(guò)構(gòu)建復(fù)審機(jī)制，允許受益人有機(jī)會(huì)申訴至法院。簡(jiǎn)而言之，行政方式主要指政府部門(mén)根據(jù)行政法義務(wù)，在外包合同簽訂階段，延伸行政法內(nèi)涵與義務(wù)，使其形成切實(shí)有效的制約模態(tài)，進(jìn)而讓私人主體在應(yīng)用行政權(quán)的同時(shí)，受到行政法的監(jiān)督與制約。

3、司法解釋

司法解釋主要指法院在適用法律中對(duì)應(yīng)用的法律問(wèn)題作出的具體解釋，主要包括檢察解釋與審判解釋兩種。通過(guò)解析政府行為、正當(dāng)程序、禁止授權(quán)等原則的方式延伸私人主體在行政法層面上的義務(wù)。其中“禁止授權(quán)”主要指相關(guān)政府部門(mén)禁止向私人或公眾授予立法權(quán)。然而如果權(quán)力被授予后，必須根據(jù)“明確原則”指引私人主體行使本身固有的權(quán)利，以此滿足法治要求。西方的禁止授權(quán)原則存在著諸多的問(wèn)題，在我國(guó)法律體系中難以發(fā)揮應(yīng)有的效用，該原則不符合我國(guó)發(fā)展實(shí)際，不應(yīng)采用。而在正當(dāng)程序?qū)用妫撛瓌t主要指將程序控制延伸到社會(huì)私人主體，然而這種模式涉及了行政機(jī)構(gòu)的程序要求，在實(shí)踐過(guò)程中，法院會(huì)認(rèn)為社會(huì)私人主體要完全遵循并尊重此原則的相關(guān)規(guī)定。但落實(shí)正當(dāng)程序的過(guò)程中可能存在干涉私權(quán)的問(wèn)題，難以保障社會(huì)公眾的利益，因此可嘗試解析“政府行為”的手段，對(duì)私人主體在民營(yíng)化進(jìn)程中的義務(wù)進(jìn)行明確與延伸。

結(jié)語(yǔ)

私法與公法的結(jié)合，私領(lǐng)域和公領(lǐng)域的結(jié)合為我國(guó)行政法的快速發(fā)展帶來(lái)了全新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，尤其在民營(yíng)化發(fā)展過(guò)程中，結(jié)合具體情況，在部分私主體領(lǐng)域拓展一定的行政法義務(wù)具有一定的積極作用及合理性，并可通過(guò)行政合同等方式使之固定化，以此推動(dòng)我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。