□管曉靜

(山西警察學(xué)院，山西 太原 030401)

2014年10月黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要推進“以審判為中心”的訴訟制度改革。2015年3月公安部制定了《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》，要求全國各級公安機關(guān)“緊緊圍繞司法審判的要求，依法全面取證”。2016年10月兩高三部(1)兩高三部指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部。通過了《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，標志著“以審判為中心”所蘊含的理念已經(jīng)有了更為具體和明確的要求。該制度必將對在刑事訴訟中承擔(dān)偵查等重要職能的公安機關(guān)產(chǎn)生重大影響，同時對法治公安建設(shè)也有著深刻的理論意義和實踐意義。[1]

一、“以審判為中心”的訴訟制度改革對公安工作的新要求

公安機關(guān)擁有國家賦予的重要的刑事執(zhí)法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，能否正確行使這些職權(quán)，直接關(guān)系到公民權(quán)利的保障、社會秩序的穩(wěn)定甚至國家的安危。目前，社會治安形勢頗為嚴峻，執(zhí)法環(huán)境不盡如人意，公安機關(guān)必須創(chuàng)新執(zhí)法方式，才能適應(yīng)訴訟改革對公安工作提出的新要求。

(一)改變“以偵查為中心”的理念

長久以來，我國的刑事訴訟體制形成了偵查機關(guān)—檢察機關(guān)—法院的法律流水線，被人們形象地比喻成類似做飯—端飯—吃飯的流程。盡管我國法律已明確檢察機關(guān)和法院分別具有法律監(jiān)督和裁判的職能，但實際情況往往是以公安機關(guān)提供的案件事實和證據(jù)為提起公訴和案件裁判的主要依據(jù)，形成了事實上的“以偵查為中心”。絕大多數(shù)冤假錯案的始作俑者便是偵查機關(guān)，主要原因是在立案、訊問、取證和查證過程中不規(guī)范、違法甚至犯罪，而檢察機關(guān)和法院對其提供的案件事實和證據(jù)又予以輕信。另外，我國法律(《憲法》第135條、《刑事訴訟法》第7條)對公檢法三機關(guān)在刑事訴訟中的關(guān)系規(guī)定為“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”，其文字表述和排序，使人們習(xí)慣于認為三機關(guān)以配合為主、制約為輔，同時將“ 配合”理解為無條件或絕對的配合，以致于某些地方在針對特定案件時的三機關(guān)程序外溝通，甚至聯(lián)合辦案，而被歸咎于“互相配合”的規(guī)定。[2]再有，遇到三機關(guān)對案件定性有重大分歧時，具有中國特色的握有重要權(quán)力的地方政法委又往往承擔(dān)調(diào)停者的角色，在其主持下三機關(guān)博弈后達成共識，之后的法院庭審極有可能只是走走過場而已?！耙詫徟袨橹行摹钡脑V訟制度要求徹底改“偵查中心”為“庭審中心”?！拔唇?jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪(2)《中華人民共和國刑事訴訟法》第12條。”“證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實，才能作為定案的根據(jù)(3)《中華人民共和國刑事訴訟法》第48條第3款?！币约笆藢盟闹腥珪Q定、公安部決定、兩高三部《意見》，為確立和執(zhí)行“以審判為中心”的訴訟制度提供了法律和政策依據(jù)。

(二)加快偵查模式轉(zhuǎn)變

在“以審判為中心”的訴訟制度背景下，公安機關(guān)必須加快實現(xiàn)偵查模式的轉(zhuǎn)變，從“由供到證”到“由證到供”，樹立以實物證據(jù)為主的證據(jù)理念，注重對物證、書證、電子證據(jù)等客觀證據(jù)的發(fā)現(xiàn)、收集、保管和使用，但同時也并不否定口供的證據(jù)價值，而是要求提升口供的證據(jù)質(zhì)量。偵查模式的轉(zhuǎn)變，需要公安機關(guān)利用最新的高科技手段，不斷增強偵查工作的技術(shù)含量，重視和充分發(fā)揮刑事技術(shù)(指紋足跡比對、模擬人像、聲紋鑒定、DNA識別等)的作用，真正擺脫對口供的過分依賴。同時偵査機關(guān)必須升級改造各級各類辦案場所，為辦案民警配備較先進的執(zhí)法記錄儀、音視頻錄音錄像設(shè)備，為收集、固定口供提供硬件保障。口供獲得法庭采信的前提必須基于口供的合法與規(guī)范，未通過合法手段、未經(jīng)合法程序提供的口供一律排除。

(三)提高證據(jù)證明能力

證據(jù)裁判主義，是現(xiàn)代訴訟所普遍秉承的重要法則。“無證據(jù)之裁判，或僅憑裁判官理想之推測之詞，為其裁判之基礎(chǔ)者，均與證據(jù)裁判主義有違。”[3]公安民警在執(zhí)法中會接觸到各類證據(jù)，包括刑事證據(jù)、行政證據(jù)和民事證據(jù)，這些證據(jù)是和案件有關(guān)的材料，其發(fā)現(xiàn)、收集、保管固然非常重要，但更為關(guān)鍵的是使用這些證據(jù)證明待證事實，以證據(jù)支持自己的主張，說服法官而予以采信。刑事證據(jù)用以證明犯罪事實，罪與非罪、此罪彼罪、罪重罪輕，行政證據(jù)用以證明被訴行政行為的合理與合法，民事證據(jù)用以在治安調(diào)解時證明由民間糾紛引起的侵權(quán)事實以及侵權(quán)責(zé)任。無論作為證人、當(dāng)事人還是調(diào)解者，公安機關(guān)及公安民警運用證據(jù)的能力尤為重要。所以，適應(yīng)“以審判為中心”的要求，公安機關(guān)在執(zhí)法中對證據(jù)資格的認定要更為嚴謹，證據(jù)與待證事實之間要緊密關(guān)聯(lián)，要掌握科學(xué)的邏輯推理方法，從而提高法院對證據(jù)的采信率。

(四)履行警察出庭作證義務(wù)

警察出庭作證是指警察在法庭上，就其實施的和案件有關(guān)的偵查行為接受控辯雙方當(dāng)庭詢問和質(zhì)證的一種訴訟行為。警察出庭作證主要是對其所掌握的犯罪事實予以證明，對收集證據(jù)的合法性作出說明以及對鑒定結(jié)論進行證實。警察向法庭作證，是現(xiàn)代文明的訴訟制度中天經(jīng)地義之事，[4]也是“以審判為中心”訴訟制度的必然要求，即必須保障案件的裁判者—法院，享有審查判斷證據(jù)的絕對權(quán)威。警察出庭作證，在《刑事訴訟法》《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》等法律、司法解釋中都做出了明確規(guī)定。從表面上看，出庭作證會給辦案警察帶來一定的挑戰(zhàn)，但實質(zhì)上這又給了警察一次固定證據(jù)成果、提高訴訟效率以及展示公安形象的難得機遇。[5]民警以往出庭作證的情況比較少，但基于現(xiàn)行法律的明確規(guī)定，今后民警出庭作證將被視為常態(tài)。

(五)培養(yǎng)高素質(zhì)執(zhí)法主體

公安民警是刑事執(zhí)法和治安行政管理活動的主體，其素質(zhì)能力決定著執(zhí)法水平的高低?！耙詫徟袨橹行摹钡脑V訟制度，要求公安執(zhí)法主體更加專業(yè)化和規(guī)范化。在此背景下，公安民警首先需牢固樹立三種意識：樹立程序意識，執(zhí)法全過程始終經(jīng)得起法律監(jiān)督和審判的檢驗；樹立證據(jù)意識，按照法律要求收集、審查、核實證據(jù)；樹立人權(quán)意識，充分保障涉案人的基本權(quán)利。同時要著力提高業(yè)務(wù)工作能力和相關(guān)能力。公安民警在執(zhí)法過程中同時承擔(dān)著執(zhí)法者、證人、調(diào)解員等各種角色，要求其比普通人具備更為出色的學(xué)習(xí)、理解、執(zhí)行法律的能力、觀察分析、邏輯思維、語言表達和社交等全方位的能力。

二、“以審判為中心”背景下，山西公安執(zhí)法創(chuàng)新之舉措

為適應(yīng)“以審判為中心”的訴訟制度改革，山西公安根據(jù)本省實際情況，制定了一些新舉措。

(一)維護程序正義，制定和完善執(zhí)法辦案的有關(guān)規(guī)定

法律程序是專為實現(xiàn)法律規(guī)定或“賦予”的各項權(quán)利(力)而制定的一套規(guī)則、方法和步驟。[6]程序正義就是過程正義，是法的價值體系中最重要的價值，其核心就是消除任意性。維護程序正義，山西公安的具體做法是：第一，推出大數(shù)據(jù)平臺。貫穿互聯(lián)網(wǎng)+山西公安的理念，推出立體化信息化治安防控平臺、執(zhí)法全流程智能管理平臺、立體打防網(wǎng)絡(luò)電信詐騙犯罪工作平臺等10個業(yè)務(wù)平臺，“入口”到“出口”都有嚴格流程，確保執(zhí)法辦案從源頭即進入規(guī)范軌道。第二，制定和完善各種制度。先后制定了《山西省公安機關(guān)刑事案件“四統(tǒng)一”行政案件“兩統(tǒng)一”工作規(guī)定》《山西省公安機關(guān)辦理酒后駕駛機動車案件程序規(guī)定》《山西省看守所執(zhí)法管理工作操作指引》《山西省公安機關(guān)辦理傷害案件有關(guān)問題的規(guī)定》《關(guān)于規(guī)范在偵查期間辯護律師會見涉黑涉惡犯罪嫌疑人的通知》等規(guī)定，完善了受立案監(jiān)督工作規(guī)范、網(wǎng)上考評工作規(guī)范和網(wǎng)上執(zhí)法巡查制度等，為民警辦案作出指引，力爭避免執(zhí)法的隨意性。第三，對執(zhí)法各環(huán)節(jié)隨時進行動態(tài)管控。全省所有刑事和行政案件網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上監(jiān)督和網(wǎng)上考核，實現(xiàn)對執(zhí)法各環(huán)節(jié)的動態(tài)管控，發(fā)現(xiàn)問題及時提醒并監(jiān)督改正。

(二)設(shè)置統(tǒng)一證據(jù)標準，對民警進行證據(jù)指引

證據(jù)指引是指對行政違法、行政處罰和犯罪的證明標準(證據(jù)種類、證據(jù)要求、證明力)進行規(guī)定，以便民警在辦案前學(xué)習(xí)掌握，辦案中實時指導(dǎo)。《刑事訴訟法》第160條 、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第274條對公安機關(guān)偵查終結(jié)的要求、《刑事訴訟法》第171條對人民檢察院審查起訴首先要查明的事項和第176條提起公訴的首要條件、第200條對人民法院一審作出有罪判決的標準，均作出了“案件事實清楚，證據(jù)確實、充分”的一致要求，但三機關(guān)并無統(tǒng)一的證明標準。為了降低公安機關(guān)偵查終結(jié)案件的被撤銷率、不起訴率和無罪判決率，必須制定公檢法三機關(guān)均認可的統(tǒng)一的犯罪證據(jù)標準，對民警作出證據(jù)指引，提升證據(jù)的有效性，減少取證的盲目性和隨意性。山西省公安廳聯(lián)合省高級人民法院和省人民檢察院對71種犯罪設(shè)置統(tǒng)一的證據(jù)標準。根據(jù)本省犯罪特點，目前正著手設(shè)置文物類犯罪、邪教類犯罪證據(jù)標準，并將不斷完善已有犯罪證據(jù)標準和逐步增加其他犯罪證據(jù)標準。與此同時，山西省公安廳還決定制定常見多發(fā)行政案件違法證據(jù)標準和行政處罰證據(jù)標準，把證據(jù)指引擴大到行政執(zhí)法領(lǐng)域。

(三)適應(yīng)現(xiàn)代庭審要求，規(guī)范警察出庭作證

1996年《刑事訴訟法》頒行后，規(guī)定了新的庭審方式，改變過去由法官直接調(diào)查證據(jù)的方式，確立了控辯雙方向法庭舉證，同時不排除法官調(diào)查權(quán)的庭審方式。[7]這種庭審方式，要求警察在法律規(guī)定的情形下出庭并接受質(zhì)證。為適應(yīng)現(xiàn)代庭審要求，山西省公安廳制定了《山西省公安機關(guān)證人鑒定人偵查人員出庭作證規(guī)范》，共計五章29條。該規(guī)范把出庭作證的民警分為三種(即證人，指依法出席法庭，就其執(zhí)行職務(wù)時目擊的犯罪情況作證的人民警察；鑒定人，指依法出席法庭，就控辯雙方對鑒定意見提出的異議進行作證的公安機關(guān)鑒定機構(gòu)從事檢驗鑒定工作的專業(yè)技術(shù)人員；偵查人員，是指依法出席法庭，證明證據(jù)收集合法性的人民警察。)并對三種出庭民警的工作內(nèi)容、工作流程、工作保障與法律責(zé)任進行了規(guī)定，使得山西公安機關(guān)民警出庭作證有了依據(jù)、指引與保障。

(四)彌補警力不足，推動對輔警問題的地方立法

2016年11月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，要求各地要緊密結(jié)合實際，研究制定警務(wù)輔助人員管理辦法或工作細則，至此正式拉開了公安警務(wù)輔助人員改革的序幕。山西省有三千七百萬人口，在編警察不到四萬人，每年自然減員一千名左右，年輕后備警力補充太少。面對公安工作任務(wù)重警力不足問題，山西省公安廳努力推進本省輔警制度改革，進行了大量實地調(diào)研、座談和論證，主動為有關(guān)部門獻言獻策，積極推動地方立法。山西省人大常委會2019年9月27日通過了《山西省警務(wù)輔助人員條例》(2020年1月1日起施行)，共六章32條。該條例對山西省行政區(qū)域內(nèi)警務(wù)輔助人員招聘使用、權(quán)益保障、監(jiān)督管理等進行了規(guī)定。對警務(wù)輔助人員問題的規(guī)定，山西不是最早，但其采用了地方法律淵源中法律位階最高的立法形式——省級地方性法規(guī)進行了規(guī)定，而相比其他省份，更多的是省級政府委托同級辦公廳制定實施細則或具體辦法，有的甚至只是省級政府公安機關(guān)制定的規(guī)范性文件。

三、“以審判為中心”背景下山西公安執(zhí)法創(chuàng)新之深入思考

在“以審判為中心”訴訟制度改革背景下，山西公安執(zhí)法創(chuàng)新之舉措使執(zhí)法質(zhì)量明顯提高，刑事案件批捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住轉(zhuǎn)訴率與以往相比均有較高提升；行政案件訴訟維持率同比上升7.7個百分點，撤銷率同比下降10.6個百分點，成效明顯，但仍存在一些問題，需進一步改進和完善。

(一)存在的問題

第一，大數(shù)據(jù)平臺使用不規(guī)范。有些案件沒有嚴格按照刑事案件“四統(tǒng)一”、行政案件“兩統(tǒng)一”的要求實現(xiàn)“統(tǒng)一入口”，仍有部分案件沒有進入平臺；有些案件沒有從警情開始流轉(zhuǎn)，受案率、立案率無法準確統(tǒng)計，導(dǎo)致數(shù)據(jù)結(jié)果反映不真實；有些案件接處警音視頻上傳遲延，平臺多次發(fā)出提醒；有的當(dāng)場行政處罰案件、當(dāng)場治安調(diào)解案件事后沒有及時錄入和錄入不規(guī)范；有的辦案單位仍用舊的執(zhí)法記錄儀，與平臺對接受阻，無法實現(xiàn)一鍵上傳；有些辦案部門對平臺預(yù)警提醒簽收率不高，簽收不及時。

第二，涉案財物保管不嚴。按照公安機關(guān)辦理刑事和行政案件程序規(guī)定、公安機關(guān)執(zhí)法細則和有關(guān)涉案財物管理規(guī)定，涉案財物應(yīng)當(dāng)交由專門部門、專職人員進行嚴格登記，統(tǒng)一保管。但現(xiàn)狀卻是：涉案財物入庫不嚴格，不入庫、不完全入庫和不及時入庫等問題依然存在；有些入庫涉案財物保管記錄不完整；涉案財物被污染、損毀甚至遺失的情況時有發(fā)生。

第三，程序違規(guī)問題突出。主要表現(xiàn)在：有些民警對應(yīng)當(dāng)在辦案區(qū)對涉案人員進行詢問和訊問的沒有在辦案區(qū)進行，存在執(zhí)法安全隱患；有些民警執(zhí)法時，沒有嚴格按照流程進行，隨意性較大；此外，候問瞌睡、單人訊問、同案關(guān)押、男女混押、超期辦案、不佩戴使用執(zhí)法記錄儀、現(xiàn)場指認、辨認不規(guī)范、違規(guī)扣押處置涉案財物等問題也時有發(fā)生。在檢察機關(guān)監(jiān)督糾正的案件中，90%以上都是程序問題。

第四，出庭作證能力不足。警察過去都以社會管理者和國家秩序維護者而自居，出于絕對主導(dǎo)地位。當(dāng)按照法律規(guī)定需要其出庭作證時，角色即發(fā)生轉(zhuǎn)換，由辦案的主動者—訊問者變成庭審中的被動者—被詢問者，便有些不知所措。畏懼出庭、躲避出庭甚至抗拒出庭；對出庭不重視、出庭準備不充分；有些民警缺乏庭審作證技巧，作證效果不佳。

其他問題，諸如辦案系統(tǒng)設(shè)計有瑕疵、辦案設(shè)備升級更新慢、崗位設(shè)置與民警現(xiàn)狀不匹配、制度規(guī)定與實際情況相脫節(jié)等也是執(zhí)法改革創(chuàng)新繼續(xù)深入的絆腳石。

(二)解決的方法

第一，精益求精，完善平臺設(shè)計，更為重視人的因素?！渡轿魇」矙C關(guān)刑事案件“四統(tǒng)一”行政案件“兩統(tǒng)一”工作規(guī)定》，明確提出的是“案件”的入口、審核、出口、監(jiān)督管理的統(tǒng)一問題。而根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺的要求，是對“警情”進行分流、統(tǒng)計、分析與監(jiān)督，通過警情數(shù)和受案數(shù)、立案數(shù)的比對，統(tǒng)計受案率和立案率。實際上，案件和警情是兩個不同的概念，案件是法律規(guī)定的公安機關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)該處理的事件，警情是群眾認為和公安機關(guān)有關(guān)而反映的情況，很多警情和案件無關(guān)，屬于非警務(wù)事項。進入110平臺的是警情，進入執(zhí)法全流程智能管理平臺的是案件，兩個平臺不能簡單直接對接，中間有個警情篩選為案件的環(huán)節(jié)，而現(xiàn)有平臺不能自動識別、過濾并推送。另外，大數(shù)據(jù)平臺是依托已錄入系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來統(tǒng)計、分析和指引的，對數(shù)據(jù)的真實性、完整性無法甄別。所以平臺能否真正發(fā)揮智能化作用，最終還是取決于人——民警的因素，因為所有案件的錄入都首先由辦案民警進行，如果在此入口環(huán)節(jié)民警便不作為、亂作為、延遲作為，那之后平臺流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)、案件情況匯總將毫無意義。唯有提高民警素質(zhì)、增強民警工作責(zé)任心和調(diào)動民警工作積極性，才能確保平臺反映、統(tǒng)計情況的真實性。

第二，無征不信，重視對證據(jù)的收集、保管和移轉(zhuǎn)。證據(jù)是訴訟的核心，也是訴訟的基礎(chǔ)和前提。收集證據(jù)，查明案情是公安機關(guān)在訴訟環(huán)節(jié)最重要和最關(guān)鍵的任務(wù)，而證據(jù)的品質(zhì)，直接影響其證明力。2018年，山西公安機關(guān)提交給檢察機關(guān)不批捕、不起訴及人民法院判決無罪的案件，80%是因為證據(jù)不足。為了充分發(fā)揮證據(jù)在最后庭審中對案件事實的證明作用，支持自己的訴訟主張，公安機關(guān)對證據(jù)的收集、保管和移轉(zhuǎn)必須極為重視。首先，取證手段要合法。嚴禁刑訊逼供或以其他非法手段獲取證據(jù)，避免造成冤假錯案或使證據(jù)被依法排除而喪失證明力。其次，證據(jù)保管要嚴格。嚴格執(zhí)行專人專區(qū)保管制度；建立嚴密完整的證據(jù)記錄體系，對所有證據(jù)進行標簽化處理，設(shè)置證據(jù)目錄和證據(jù)索引，對所有接觸證據(jù)的人員嚴格記錄；確保證據(jù)保管處所安全、證據(jù)及存儲介質(zhì)不被污染、損壞和丟失。再次，證據(jù)移轉(zhuǎn)要規(guī)范。交接證據(jù)，嚴格履行審查和確認程序；全過程視頻記錄證據(jù)移轉(zhuǎn)情況；實時監(jiān)督，對不入庫、不完全入庫和不及時入庫的情況，案管部門、法制部門及時提醒并監(jiān)督入庫。

第三，未雨綢繆，確保執(zhí)法創(chuàng)新有足夠的資金支持。在科技化、信息化、智能化的時代，任何創(chuàng)新都離不開強大的資金支撐，經(jīng)濟是基礎(chǔ)、前提和保障。公安智能管理平臺建設(shè)所依托的軟硬件的購置、使用、維護、更新和升級，指揮中心、辦案中心、涉案財物管理中心、案卷管理中心的升級改造，平臺與“四個中心”對接必配的信息采集一體機、智能聯(lián)網(wǎng)檔案柜、涉案財物管理柜等32種硬件設(shè)備，都需要前期強大的投入和后續(xù)充足的資金支持。另外，當(dāng)前智能辦案區(qū)數(shù)量遠不能滿足實際執(zhí)法需求，需加快建設(shè)基層所隊智能辦案區(qū)，繼續(xù)購置、配發(fā)、更新執(zhí)法記錄儀、音視頻設(shè)備和其他警用裝備。如果財匱力絀，改革創(chuàng)新便會受阻甚至停滯。

第四，循次而進，逐步提高民警出庭作證的能力。警察出庭作證的法律依據(jù)在于它不僅是直接言詞原則、傳聞證據(jù)規(guī)則的必然要求，而且還是非法證據(jù)排除規(guī)則和公安機關(guān)的特殊訴訟職能的內(nèi)在要求。[8]警察出庭作證有利于保障人權(quán)和促進程序公正，而且出庭作證也是警察的法律義務(wù)，每名辦案民警都可能被要求出庭作證。山西公安民警出庭情況不容樂觀，改變現(xiàn)狀需要民警接受警察出庭作證的該當(dāng)性，積極進行應(yīng)對性訓(xùn)練：通過模擬庭審，積累訴訟經(jīng)驗；通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升證據(jù)收集的合法性自信；通過技能訓(xùn)練，提高庭審現(xiàn)場反應(yīng)能力、邏輯分析判斷能力、口頭表達能力，掌握法庭辯論技巧，提升法庭作證能力。

四、結(jié)語

山西公安在推動大數(shù)據(jù)平臺辦案、設(shè)置統(tǒng)一證據(jù)標準、規(guī)范警察出庭作證、推動輔警問題地方立法等方面進行了積極創(chuàng)新，契合了“以審判為中心”訴訟制度改革對公安執(zhí)法工作的要求，取得一定成績，但這僅是執(zhí)法創(chuàng)新的初始階段，今后需進一步總結(jié)經(jīng)驗，改正不足，高瞻遠矚，不斷完善公安執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)，切實維護“以審判為中心”的訴訟制度。