●劉曉紅

當前，全球籠罩在新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情暴發(fā)的陰影中。世界衛(wèi)生組織（World Health Organization, WHO）早在2019年1月30日（北京時間1月31日凌晨）便宣布新冠肺炎的全球性暴發(fā)為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（a public health emergency of international concern,PHEIC）。伴隨著疫情的愈發(fā)嚴重，WHO于2019年3月11日宣布新冠肺炎已經構成全球“大流行”。并在短短一個月內造成全球200余個國家出現(xiàn)超過百萬的感染者及數(shù)以萬計的病患死亡，全人類正在面臨一場十分嚴峻的挑戰(zhàn)。

此次新冠肺炎疫情的暴發(fā)，再次引發(fā)了人們對國際公共衛(wèi)生安全全球治理的思考。尤其是在全球疫情防控過程中出現(xiàn)個別國家防控不力，推諉責任，一些國家利用病毒對其他國家污名化，甚至出現(xiàn)國家之間的法律訴訟沖突，國際公共衛(wèi)生專門機構及其規(guī)則作用缺失，又一次暴露了國際法在全球公共衛(wèi)生治理中的軟肋。沒有國際法準則下的國際組織和各國法律義務的承擔，全球公共衛(wèi)生治理如同紙上談兵，其機制和體系形同虛設。由此看來，國際法律義務的規(guī)制及履行不啻為國際公共衛(wèi)生安全全球治理中的“阿喀琉斯之踵”〔1〕阿喀琉斯之踵（Achilles’ Heel），指致命的弱點。阿喀琉斯為古希臘神話中的海神之子，荷馬史詩中的英雄，傳說他的母親曾把他浸在冥河里使其能刀槍不入。但因冥河水流湍急，母親捏著他的腳后跟不敢松手，所以腳踵是最脆弱的地方，一個致命之處，因此埋下禍根。。因此，有必要從國際法治層面探究國際公共衛(wèi)生安全全球治理問題。

一、全球治理中的國際法因應

（一）全球治理中的全球規(guī)制

當今國際政治話語體系中，“全球治理”無疑是一個高頻詞語。盡管“全球治理”并不是一個清晰的學術概念，〔2〕參見托馬斯·韋斯、羅登·威爾金森：《反思全球治理：復雜性、權威、權力和變革》，謝來輝譯，載《國外理論動態(tài)》2015年第10期。但拋開其政治和意識形態(tài)因素，就全球治理的目標和手段而言，全球治理是一個與國際法密切相關的概念。簡言之，所謂全球治理是指通過具有約束力的國際規(guī)則解決全球性的沖突、生態(tài)、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題?？梢姡蛑卫砼c國際法有著密切聯(lián)系，是針對全球問題所采取的跨國界協(xié)同治理，通過網狀結構促進信息溝通、決策民主和作業(yè)協(xié)同?！?〕參見俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。

從其產生的背景來看，全球治理是隨著全球化發(fā)展而提出的概念，全球化過程催生全球治理。毫無疑問，全球性問題包括環(huán)境污染、溫室效應、病毒傳播、金融危機和大規(guī)模殺傷性武器的擴散、全球恐怖主義、人道主義災難等總是伴隨全球化進程不斷出現(xiàn)。這些問題都具有跨國性或者全球性，是屬于全人類的共同事務，單靠一國或少數(shù)幾國的力量難以有效控制和解決，需要世界各國包括國際組織、非政府組織、跨國公司、基金，甚至個人等共同參與并合作應對，正所謂全球的問題全球解決。這種多主體、跨國界的行動，需要在全球范圍內建立一套合理的組織體系、法律規(guī)范和運行機制，從而形成解決全球問題的制度邏輯和行動合力，這就是全球治理。全球治理在20世紀末的勃興，是全球化進程的邏輯結果，是冷戰(zhàn)結束后國際政治經濟秩序新的發(fā)展形態(tài)，是國際規(guī)制有效性的現(xiàn)實要求。全球規(guī)制在全球治理中處于核心地位，因為沒有一套能夠為全人類共同遵守且確實對全球公民都具有約束力的普遍規(guī)范，全球治理便無從談起?！?〕參見俞可平：《全球化：全球治理》，社會科學文獻出版社2003年版，第14-20頁。全球治理是解決全球問題的重要手段，它超越了以往的國家治理及國際治理模式，是一套全新且更有效的管理和解決全球問題的國際法規(guī)范與體制機制。全球化進程催生了全球治理，而全球治理必然推進國際法變革。

全球化需要全球治理，全球治理的最佳路徑是法治化。〔5〕參見姚金菊：《全球行政法的興起：背景、成因與現(xiàn)狀》，載《環(huán)球法律評論》2015年第4期。從該種意義上講，全球治理也就是國際法治理，或者國際法之治。全球治理重在國際規(guī)則的制定和國際制度的確立，構建能夠為國際社會共同遵守，對全球公民具有約束力的國際法是進行全球治理的關鍵和前提。

從國際法的發(fā)展歷程來看，“威斯特伐利亞體系”奠定了以國家和民族為基石的全球治理體系，現(xiàn)代國際法治也自此獲得了與之相適應的成長環(huán)境和制度土壤，進而實現(xiàn)了迅速發(fā)展，現(xiàn)已形成了較為系統(tǒng)的國際規(guī)則體系。〔6〕參見［美］何賽E.阿爾瓦雷斯：《作為造法者的國際組織》，蔡從燕譯，法律出版社2009 年版，第924-926頁。然而，國際法雖然約束國家行為體的行為，但“威斯特伐利亞體系”下國際法的核心是國家主權平等。作為全球治理主體而言，主權國家間面臨的合作困境致使國家間集體行動難以達成。尤其是，隨著全球化的不斷擴張，各主權國家在國際社會的利益難免發(fā)生沖突，國際社會所產生的一系列重大問題也是單個主權國家所無法應對的，全球化和全球治理的興起正在改變國際法的結構?！?〕See Nico Krisch,Benedict Kingsbury,Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order, 17 European Journal of International Law 1, 1 （2006）.“威斯特伐利亞體系”所奠定的國際法體系顯然已經不合時宜，國際法要想青春永駐，就應當與時俱進?！?〕參見聶洪濤：《國際法發(fā)展視閾下非政府組織的價值問題研究》，法律出版社2015年版，第30頁。在當今全球化背景下，許多全球性非國家化問題不斷產生，同時，盡管民族國家仍然是全球政治舞臺上最重要的角色，但它已不是唯一主要的行為體，非國家行為體成為一種新型的治理主體，這些均拓展了全球治理的議題與空間。作為全球治理的重要法治手段，國際法無疑需適應全球治理帶來的新的變革需求，不僅需要不斷擴大其調整領域和范圍，擴充國際法主體從單一國家向多元主體發(fā)展，更為重要的是，要認識到行為體對國際法的遵守與維護是提高治理有效性與合法性的重要基礎,也是提高國際法自身正當性與有效性的重要途徑。

（二）全球治理中的平行規(guī)制：傳統(tǒng)國際法的延續(xù)

全球治理的國際法之治的核心是規(guī)制的效力及執(zhí)行問題。盡管多年前“亨金命題”〔9〕所謂亨金命題,即國際法大師路易斯·亨金（Louis Henkin）教授對國際法是否被遵守作出的判斷，他指出：“幾乎所有國家在幾乎所有時間遵守著幾乎所有的國際法規(guī)則和他們幾乎所有的國際義務。” See Louis Henkin: How Nations Behave: Law and Foreign Policy （2ndEdition）, New York, Columbia University Press, 1979.基本解決了“國際法是否必須被遵守”的基本問題，然而“國際法能否及如何被遵守”長期以來一直拷問著國際法理論與實務界。較國內法而言，國際法因缺少主權國家之上的權力機構，使其呈現(xiàn)出一種以主權國家為主體的平行規(guī)制模式。因而國際法在制定與運行的過程中，極大地依賴主權國家的自我約束，以條約為主要組成部分的現(xiàn)代國際法本質上是協(xié)調意志的產物。〔10〕參見王鐵崖：《國際法》，法律出版社1995年版，第9頁。在國際法的發(fā)展中，其也被認為并不具有全然的拘束力，本質上是一種“軟法”。盡管對國際法拘束力有限的批評綿延不絕，但從長期的實踐看，國際法依然是約束各國行為的有力工具。不可否認，國際法并不像國內法一樣存在一個超國家機構來制定和執(zhí)行法律。但從過去幾百年的發(fā)展看，基于協(xié)調意志而建立的國際法卻時刻約束著各國，沒有哪個國家會明目張膽地否定國際法，反而在利益受損后都會依據國際法提出訴求并追求權益。〔11〕參見王江雨：《權力轉移、模式之爭與基于規(guī)則的國際秩序——國際關系與國際法視角下的中美關系》，載《中國法律評論》2018年第5期。

在國際法的制度框架下，其拘束力主要通過構建國際法責任體系加以實現(xiàn)。所謂國際法律責任制度，是指關于國際法責任界定、構成因素確立、免責條件、責任承擔形式以及責任實施的法律原則、規(guī)則、制度的總體。〔12〕參見王虎華主編：《國際公法學》（第4版），北京大學出版社2015年版，第142頁。隨著戰(zhàn)后國際局勢的穩(wěn)定，聯(lián)合國率先開啟了國際法的編纂工作，國際法委員會在1949年第1屆會議上就把國家責任問題列為其優(yōu)先編纂的項目。自1955年國際法委員會開始對國家責任問題展開研究后，先后歷經近半個世紀并于2001年正式通過《關于國家責任條款草案》。該草案共4部分59條，主要涉及國際不法行為的情形及處理、免除國家責任的因素、國家對其國際法行為應承擔的法律后果以及國家責任履行的程序和手段等?！?3〕See Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_6_2001.pdf, last visit on Feb.27, 2020.

在國家責任的框架下，評判一國是否應承擔國家責任大致存在以下幾個環(huán)節(jié)。首先，該國應實施了國際不法行為，該行為（作為或不作為）按國際法規(guī)定可以歸因于行為國且該行為違背該國的國際義務?！?4〕參見張乃根：《試析〈國家責任條款〉的“國際不法行為”》，載《法學家》2007年第3期。其次，是否存在排除行為不法性的因素即受害國同意、對抗措施、不可抗力、危難和危急情況。當存在上述因素時，行為國的國家責任將會被阻卻。最后，在明確存在國際不法行為且不具備相應的免責因素時，依據草案規(guī)定，受害國可以主張繼續(xù)履行、終止不法行為、保證不重犯、恢復原狀、賠償、抵償和道歉，而超出上述范圍的追責內容則不被國際法所接受。

因此，在傳統(tǒng)國際法的平行規(guī)制模式下，強化國際法的拘束力是長期以來國際社會的追求。然而在以主權為基石的現(xiàn)代國際法體系下，國際法只能試圖通過構建國家責任體系來保障國際法的拘束力，但無論是從程序上還是實體上國家責任體系都具有嚴格的條件和繁復的程序。因此，在全球化進程中，當出現(xiàn)國家主義不斷強化、逆全球化有所抬頭的情形下，各國通過讓渡主權構建起來的國際法協(xié)調體系能否順應全球治理的新趨勢是有待觀察的。

（三）全球治理中的縱向規(guī)制：全球行政法的興起

在研究“全球治理”與“國際法”的關系中，對全球治理過程中國際法的作用的認識出現(xiàn)了“進退維谷”的兩難困境。一方面強調國際法的作用，另一方面亦否認國際法的效力和拘束力。正如英國《金融時報》首席評論員馬丁·沃爾夫（Martin Wolf）指出的，“世界經濟是全球的，但世界政治卻是國家的。簡言之，這就是全球治理的兩難困境?！睂τ谌蛑卫矸ㄖ位鶐淼奶魬?zhàn)，人們首先將目光投向了調節(jié)國際社會行為主體關系的國際法。然而，國際法有著自身無法克服的局限性，這主要體現(xiàn)在國際法存在民主赤字和參與性不足，缺乏必要的合法性和權威性，國際法調整范圍有限并且不足以調整全球治理法治化所面對的全球行政空間。因此，與傳統(tǒng)國際法的平行規(guī)制不同，一種強調縱向規(guī)制的全球行政法范式在國際法與國內法的交融中逐步興起，其從對國家主權的限制過渡到全球行政法的治理，從而賦予國際法合法性與權威性。

國家的行政機關會在國外空間中發(fā)揮一定的行政職能，而全球治理主體中的某些非國家行為體有時也會在全球空間中承擔著一種類似公共行政機構的公共職能，這種公共職能行為需要監(jiān)督，因此“國際行政法”應運而生。國際行政法是指調整多種類多層級之“規(guī)制型國際行政關系”以及“監(jiān)督行政關系”的法律規(guī)范和原則的總和，它規(guī)制跨國行政權力的行使，對履行國際公共管理職能的國際機構進行法律治理。〔15〕參見林泰、趙學清：《全球治理語境下的國際行政法》，載《南京社會科學》2011年第3期。然而對于所謂的國際行政法的性質存在不同認識。有的學者認為，行政法在本質上是一種基于國家主權制定并主要規(guī)范國家行政機關的行政權力的法，因此即使行政法中出現(xiàn)涉外因素，其實它仍然屬于國內法。但是，也有學者認為，國際行政法其實就是如同國際經濟法、國際私法、國際刑法等同樣的國際法律部門，如有學者認為，歐盟法就是國際行政法存在的力證。可見全球治理過程中對多元行為體的治理已經促使國際法的性質出現(xiàn)某種變化趨勢。在全球治理過程中，各種國家行為體以及某些非國家行為體在全球空間中發(fā)揮著一種類似國家行政機構的公共行政職能。但是，這種國家式的行政方式是不能在全球層面大規(guī)模直接適用的，所以，某種行政法律框架就是必需的，即全球行政法。由正式的國際組織進行的行政管理是全球化行政法規(guī)的主要類型之一?！?6〕See Sabino Cassese, European Administrative Proceedings, 68 Law and Contemporary Problems 21, 21 （2004）.因此，以全球行政法之新范式引領全球公共衛(wèi)生安全全球治理，或許是完善全球治理機制的可取方式。

全球行政法是全球化發(fā)展的必然產物，不斷增長的全球行政法體系正在塑造新興的全球治理模式，〔17〕See Benedict Kingsbury, Nico Krisch and Richard B.Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, 68 Law and Contemporary Problems 15, 37-42 （2005）.以彌補現(xiàn)有國際法體系下全球治理在決策程序以及可問責性等方面的不足。全球治理機構只有被公眾視為合法才能繁榮發(fā)展，現(xiàn)階段的全球治理決策程序往往缺少民主機制，因而合法性基礎就會非常薄弱。從行政法的角度來看，其諸多原則和機制都可以用于全球治理以增強其民主性與合法性，行政法原則與全球治理間具備可對接性。為了應對全球治理的諸多問題，全球行政法將國內行政法機制和理念應用于全球治理之中，進而成為實現(xiàn)全球善治的有效途徑。

二、國際公共衛(wèi)生安全治理的發(fā)展與缺陷

（一）國際公共衛(wèi)生安全全球治理的發(fā)展

國家在全球化進程中無法獨自解決病毒傳播、傳染病防治、環(huán)境污染等方面的問題，無法孤立地保障公共衛(wèi)生安全方面的國家利益，這便對全球治理在全球公共衛(wèi)生安全方面發(fā)揮重要作用提出了新要求。在全球治理的背景下，有必要重新思考對包括國際公共衛(wèi)生安全在內的非傳統(tǒng)安全的治理問題。全球公共衛(wèi)生合作需要集體的努力和堅定的承諾，并共同付諸行動，因此要建立共同的治理機制。這必然推動國際組織的發(fā)展，國際組織在全球治理中的作用也將日益增強，聯(lián)合國、二十國集團（G20）、世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）以及經濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）等重要國際組織加強全球治理的制度建設，其中也包含了國際公共衛(wèi)生安全治理的制度規(guī)則。

傳染病全球蔓延是全球化的產物和表現(xiàn)形式之一，因此“全球化的時代也就是全球傳染的時代”?！?8〕［美］麥克爾·哈特、［意］安東尼奧·奈格里：《帝國：全球化的政治秩序》，楊建國、范一亭譯，江蘇人民出版社2003年版，第138頁。國際公共安全衛(wèi)生全球治理是全球治理的重要組成部分?？傮w而言，國際公共安全衛(wèi)生全球治理是指國家、國際組織等多元化主體通過建立具有普遍約束力的國際規(guī)則，以解決國際公共衛(wèi)生安全問題的一種全球性治理機制和治理模式。

在早期，國際衛(wèi)生法制形式比較單一和零散，主要為兩個或兩個以上的國家共同商定相關檢疫、隔離等制度，但國與國之間特別是多國相互之間缺乏穩(wěn)定的協(xié)調工作機制。后來隨著形勢的發(fā)展變化，1851年在法國巴黎召開了第一屆國際衛(wèi)生大會，開啟了全球衛(wèi)生法制體系的建立及制度化進程。從1892年開始，控制霍亂的國際衛(wèi)生公約、處理鼠疫的預防性方法、提供天花和斑疹傷寒的預防、航空國際衛(wèi)生公約等先后納入國際衛(wèi)生法制體系。1946年，紐約國際衛(wèi)生會議通過了WHO憲章。1948年，由原有的三大國際性衛(wèi)生組織合并而成的WHO成立，標志著全球衛(wèi)生法制體系的基本成型和國際衛(wèi)生公共安全全球治理的勃興。目前，WHO共設有六大地區(qū)組織，有194個會員國， 在全球各地設立了150多個辦事處，是當今世界最重要的國際組織之一。WHO的建立和發(fā)展加快了全球公共衛(wèi)生治理的法治化步伐，包括1969年通過和1995年修訂的《國際衛(wèi)生條例》，對全球公共衛(wèi)生治理、預防和控制傳染病、提升人類健康水平發(fā)揮了十分積極的作用，構建了比較完整的國際衛(wèi)生法治體系。WHO在控制傳染病、制定藥物標準、安全飲用水和環(huán)境衛(wèi)生、協(xié)助成員方建立衛(wèi)生體系、消滅天花、擴大免疫規(guī)劃，推動人人享有衛(wèi)生保健戰(zhàn)略的實施以及提高人類生活質量等方面都取得了很大的成就。

19世紀中期以來，國際社會就重視利用國際法來控制傳染病，構建了大量的國際組織與國際條約。但自20世紀初期以來，國際法在國際傳染病控制中的地位下降了。“二戰(zhàn)”后，與國際法迅猛發(fā)展的整體形勢相比，有關傳染病控制的國際法卻顯得停滯不前，全球公共衛(wèi)生安全治理中面臨著國際法缺位以及一種無序的多元化現(xiàn)象。國家接受國際準則，就必須建立真正的合作關系，公平分擔責任，并實施旨在保障公共衛(wèi)生安全的有效措施。然而，國家間諸多政治、法律、經濟、文化方面的差異阻礙了有效的治理。比如，面對眾多的全球衛(wèi)生行動機構和計劃，存在各自為政和相互重疊問題，甚至陷入混亂。衛(wèi)生部門往往根本不了解，更談不上控制獲得外國支持的規(guī)劃。只有基于良好的管理制度，才能培育有效的伙伴關系和開展協(xié)調行動，發(fā)揮協(xié)同作用，避免惡性競爭?！?9〕See Lawrence Gostin ＆ Emily A Mok, Grand Challenges in Global Health Governance, 90 British Medical Bulletin, 7, 17-18（2009）.“多邊體制的存在并不象征著傳染病控制的有意義的全球規(guī)范的存在,相反這些體制堅守了基于各國（尤其是大國）主權至上的一種制度?！薄?0〕http://jama.ama-assn.Org./cgieontent/full/291/21/#REF-JLM40007-6, last visit on March 31 2020.2005年世界衛(wèi)生大會基于《國際衛(wèi)生條例（1969）》修訂而成的《國際衛(wèi)生條例（2005）》，是目前約束WHO成員國之間傳染病防治工作的重要國際法。其全面規(guī)定了在應對全球性傳染病方面締約國的權利和義務，構成了《國際法院規(guī)約》第38條項下重要的國際法淵源。然而20世紀90年代后，WHO在全球衛(wèi)生領域的領導能力和協(xié)調能力日漸式微，而且在財政問題上也面臨嚴峻的融資和信任困境。〔21〕參見晉繼勇：《世界衛(wèi)生組織改革評析》，載《外交評論》（外交學院學報）2013 年第1 期。

（二）國際公共衛(wèi)生安全全球治理的缺陷

目前國際社會對于全球公共衛(wèi)生治理空前關注，2015 年聯(lián)合國提出了17項可持續(xù)發(fā)展目標，其中3項和健康與衛(wèi)生相關。〔22〕參見高明、唐麗霞、于樂榮：《全球衛(wèi)生治理的變化和挑戰(zhàn)及對中國的啟示》，載《國際展望》2017年第5期。但是在這次疫情面前，全球公共衛(wèi)生治理體系的“赤字”與“短板”暴露無遺。

1.主權國家間的博弈

全球治理是合作的治理，全球治理需要主權國家在人員、資金、物資、權力等軟硬資源方面的投入。然而，國家對讓渡部分主權存在天然的反感，對國家在全球治理中的義務和責任往往避而不談或者消極應付，而僅僅是樂于享有全球治理合作中的權利。國際組織和國際規(guī)則難以從主權國家中獲得足夠政策資源，建立起充分的具有權威的約束性、懲戒性規(guī)則。

雖然同是主權國家，但因各國發(fā)展不平衡，經濟發(fā)達程度和科技軍事實力差距較大，使得不同國家在全球治理中處于不同地位。自20世紀以來，西方發(fā)達國家在全球治理制度設計和游戲規(guī)則制定中占據絕對優(yōu)勢，而廣大發(fā)展中國家雖人數(shù)眾多，卻沒有話語權。傳統(tǒng)國際法的原則和規(guī)則在法律上反映了發(fā)達國家的經濟利益和要求，是舊時代國際經濟關系的產物?？梢哉f，在目前的全球治理體系中，所謂的全球治理實質上是西方治理。這種治理是由以美國為首的少數(shù)西方國家主導，以犧牲大多數(shù)發(fā)展中國家利益為代價的一種失衡的治理，從某種意義上說是少數(shù)西方國家對廣大發(fā)展中國家的治理。

進入21世紀，廣大發(fā)展中國家加快了經濟發(fā)展的步伐，對西方國家呈追趕之勢，建立更加公平的國際規(guī)則和國際秩序的呼聲日盛。國際秩序由此進入轉型期，很多國際規(guī)則正遭遇挑戰(zhàn)，由西方國家主導制定的游戲規(guī)則和建立的國際秩序正在由它們親手破壞。在“美國利益至上”價值目標指引下，美國退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定、應對氣候變化的《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織、萬國郵政聯(lián)盟，到終止伊朗核問題全面協(xié)議，再到揚言退出WTO，甚至猛烈抨擊它自己領導的北約和擁有全球193個成員國的聯(lián)合國。然而，美國的真實意圖并不僅僅是“退群”這么簡單，而是希望確立更有利于己的國際規(guī)則和國際秩序，從而實現(xiàn)自身的政治經濟目標，壓制發(fā)展中國家的崛起，鞏固自己在全球事務中的領導地位。被普遍認為的是，在全球治理的各種結構、機構和實踐中獲得的權力差異正在被逆轉，從而有利于發(fā)展中國家，〔23〕See Rita Abrah Amsen, The Power of Partnerships in Global Governance, 25 Third World Quarterly 1453, 1453 （2004）.進而導致部分發(fā)達國家主導的單邊主義潮流盛行，多邊主義體制下的全球治理體系受挫。

如前所述，《國際衛(wèi)生條例（2005）》是國際衛(wèi)生公共安全治理領域中最重要的國際法律規(guī)則。然而，從WHO在修訂該條例時的情況來看，與其他諸多國際規(guī)則制定情形如出一轍，該條例立法之爭的核心問題在于各締約國的權力讓與，重點是如何確保會員國主權與世界衛(wèi)生組織職權之間的平衡，即成員國如何讓渡部分主權權力給 WHO，使其能夠在公共衛(wèi)生問題領域獲得更多的活動空間。一方面，主權讓渡下，成員國不能獨享域內的公共衛(wèi)生信息，不能任意地處理域內的公共衛(wèi)生事務；另一方面，WHO獲得足夠的權力來源以推動集體行動使成員國獲益，但WHO 權力擴張的程度不至于挑戰(zhàn)成員國割舍主權的容忍邊界。由此可見，《國際衛(wèi)生條例（2005）》關于主權議題爭議的立法結果是發(fā)展中國家、發(fā)達國家和 WHO 在國際公共衛(wèi)生立法層面上就主權議題獲得的利益均衡的博弈結果。然而，該種博弈是否能真正奏效并不在于條文本身，尚待實施中加以檢驗。正如有學者所言，就主權議題的爭議，“需要成員國為了全人類公共衛(wèi)生健康而放棄或割讓國家主權以致使 《國際衛(wèi)生條例（2005）》成為真正的國際法還要憧憬一段時間”?！?4〕Eric Mack, The World Health Organization’s New International Health Regulations: Incursion on State Sovereignty and Ill-Fated Response to Global Health Issues.7 Chicago Journal of International Law 365, 377 （2006）.

2.規(guī)則的缺失、碎片化以及疊加

作為全球公共衛(wèi)生治理的核心機構，WHO除了在《國際公共衛(wèi)生公約》的基礎上制定了具有法律拘束力的《國際衛(wèi)生條例（2005）》之外，很少利用國際法對全球公共衛(wèi)生事件進行規(guī)制。WHO代表了全球性的衛(wèi)生專家隊伍和技術力量，依托《國際衛(wèi)生條例》等規(guī)范指導各國的傳染病防治行動。但是，WHO輕法律傾向，以及各成員國不同的價值取向和利益追求，使它沒有在公共衛(wèi)生治理的國際法體系中發(fā)揮領導作用。

而其他國際組織卻在通過不同的方式影響公共衛(wèi)生治理，全球治理政策規(guī)則分散凌亂，難以形成體系和合力。比如，WTO通過其爭端解決機制對公共衛(wèi)生領域進行裁決，事實上成為了國際傳染病控制方面最有影響力的組織；聯(lián)合國大會及聯(lián)合國開發(fā)計劃署、人權事務委員會等通過國際人權法、國際環(huán)境法等對公共衛(wèi)生治理施加影響；世界銀行、國際貨幣基金組織則主要擔當了公共衛(wèi)生治理的資金渠道；當然，還有世界動物衛(wèi)生組織、國際植物保護公約組織等直接分擔公共衛(wèi)生治理的職責。

眾多的國際組織看起來能夠填補公共衛(wèi)生全球治理的諸多欠缺和空白，似乎更加有法可依，但是這些具有法律權威的多邊組織對公共衛(wèi)生領域的擴張和滲透，導致了公共衛(wèi)生治理的國際法以一種無計劃的、多方向的方式發(fā)展。尤其是隨著過多的國際組織占有公共衛(wèi)生立法資源，并設定其他主體參與國際衛(wèi)生立法程序，使得國際立法分散失調和效率低下。2002年WHO的一項布告指出：“由于有許多國際組織分享與衛(wèi)生有關的問題上的立法權威，發(fā)布指令與施加義務的努力容易分散和無效”，〔25〕Coordinating of international lawmaking, at http//www.scielosp.org/seielo.php?script=sci_arttext&pid=S0042-96862002001200001.last visit on March 31, 2020.規(guī)則的疊加和矛盾使國際責任的承擔無所適從，或成為逃避的借口。

盧布爾雅那是一座喜愛“龍”的城市，不過這條“斯洛文尼亞龍”和我們的“中國龍”長得可不一樣——它有一對大大的翅膀。在古城內的建筑上，經?？梢钥吹揭浴褒垺睘樵氐难b飾物，而最著名的“龍”，是始建于20世紀初的龍橋——這座城市的象征之一。

3.軟法缺少拘束力

自成立以來，WHO頒布了大量包括傳染病控制、環(huán)境衛(wèi)生標準、反生物恐怖主義及醫(yī)藥方面的各種決議、標準、建議和指南，形成了龐大的軟法體系。在一定程度上，“國際軟法”具有制度空間拓展性。由于各國制度差異和價值不同，一些含有人類共同法治理念的高標準國際規(guī)則難以在短時間內制定出臺，對此可利用“國際軟法”所具有的多樣性、靈活性、協(xié)調性等優(yōu)勢特性。然而，盡管軟法的影響力實然存在，但其不享有外部強制力的保障。軟法在一般情況下沒有法律拘束力，僅僅靠成員國自愿遵守。這主要基于軟法的制定主體一般不是國家，其不具備國家強制力，軟法一般是共同體內所有成員自愿達成的契約與協(xié)議，不由國家強制力保障實施?！?6〕參見姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學》2006年第2期。與WHO同步發(fā)展起來的國際海事組織、國際勞工組織、世界糧農組織等其他國際組織相比，在當前的全球衛(wèi)生治理機制中，WHO對于發(fā)展國際條約或協(xié)定等有拘束力的國際法律文件持一種消極的態(tài)度，WHO以及成員國都不太愿意用國際法來創(chuàng)設具有約束力和實際意義的義務。在許多關系傳染病控制的領域立法空白，沒有真正發(fā)揮出它在國際衛(wèi)生法發(fā)展上應有的核心作用。

4.全球公共衛(wèi)生治理機制尚不成熟

按照斯蒂芬·克拉斯納的定義，國際機制包括四個構成要素：原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。〔27〕See Stephen D.Krasner, Structural Causes and Regime Consequences: Regime as Intervening Variables, 36 International Organization 185, 186 （1982）.其中規(guī)制以及決策程序往往決定著國際機制的具體操作方式，確保著國際機制的具體實施。羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，全球治理不僅要關注民族國家,還要重視國際組織，〔28〕參見［美］羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈：《權利與相互依賴》，門洪華譯，北京大學出版社2002年版，第130-140頁。國際組織是全球治理機制的重要組成部分，是全球治理的牽頭者與指揮官。傳染病全球化往往推動了國際衛(wèi)生合作，如前所述，WHO作為全球最大的公共衛(wèi)生治理合作平臺存在多重短板與缺陷。國際法治與規(guī)則作為全球治理的重要手段與途徑，其在全球公共衛(wèi)生治理領域發(fā)揮的作用十分有限，國際法在傳染病控制中的作用常被人忽視，2005年世界衛(wèi)生大會修訂的《國際衛(wèi)生條例（2005）》為僅有的一部關于傳染病控制的國際條約。目前，雖然WHO已啟動關于應對突發(fā)衛(wèi)生事件工作的新規(guī)劃，〔29〕有關WHO突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃的問答，參見 https://www.who.int/features/qa/health-emergencies-programme/zh/，2020年3月31日訪問。這是WHO的一次深刻變革，其力求在傳統(tǒng)技術以及規(guī)范作用之上增加行動能力，規(guī)劃與國家以及合作伙伴一道，共同防范和應對導致突發(fā)衛(wèi)生事件的所有危害。該規(guī)劃還將領導和協(xié)調國際衛(wèi)生應對行動，以遏制疾病疫情，為受影響人群提供有效的救助和恢復服務。但與WTO等全球治理機制比較來看，由于缺乏決策程序以及缺乏國際法規(guī)制，WHO仍存在組織力不強以及號召力不足的現(xiàn)狀。新規(guī)劃效力的發(fā)揮尚需時日，新規(guī)劃是否能夠發(fā)揮預期作用仍有待考察。

三、國際公共衛(wèi)生安全治理機制的多維完善路徑

鑒于全球公共衛(wèi)生治理體系的缺陷與問題，如何調和各國在公共衛(wèi)生資源分配上的矛盾？如何界定國家和國際組織的幫助義務? 如何選擇相對彈性靈活的治理工具以達到治理效果最優(yōu)? 這都是改革全球衛(wèi)生治理體系需要思考的問題，完善公共衛(wèi)生治理機制的路徑可從多維度開展。

（一）人類命運共同體的國際法意蘊

隨著人類社會進入21世紀，面對地震、海嘯等自然災害的頻發(fā)，SARS以及禽流感的蔓延，溫室效應、環(huán)境污染等工業(yè)化消極結果的逐漸凸顯，人類逐漸意識到人類社會在面對自然時是一個整體，全球性問題亦無法通過哪一個國家甚至是哪幾個國家單獨應對，國際社會正逐漸發(fā)展成為一個即便矛盾重重但又休戚與共的共同體。

中國對全球性問題的多邊協(xié)調起到越來越積極的作用，在全球治理的格局里發(fā)揮了主要甚至是引領的作用。由中國首次提出的構建人類命運共同體思想回答了加強全球治理的原因、目標和路徑問題，而成為中國全面參與全球治理的重要理論依據。中國國家主席習近平在2020年3月12日在同聯(lián)合國秘書長古特雷斯通電話時強調，新冠肺炎疫情的發(fā)生再次表明人類是一個休戚與共的命運共同體。在經濟全球化時代，這樣的重大突發(fā)事件不會是最后一次，各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題還會不斷帶來新的考驗。國際社會必須樹立人類命運共同體意識，守望相助，攜手應對風險挑戰(zhàn)，共建美好地球家園。病毒無國界，傳染病能夠在地球任何地方出現(xiàn)，并通過貿易與旅行迅速蔓延到其他地方，這種威脅是全球性的，沒有國家能幸免。各國采取的衛(wèi)生措施如果出于私利而不顧國際社會的整體利益，無論多么符合國內法規(guī)范，也最終會損害國際傳染病控制。單憑一國或數(shù)國的力量，無法應對它們的挑戰(zhàn)，需要全球在公共衛(wèi)生領域的合作。

此次新冠肺炎疫情的全球大流行，再次印證了人類是一個休戚與共的命運共同體。構建人類命運共同體已經不僅僅是一個重大的理論問題，而是一個嚴峻的現(xiàn)實問題，唯有團結協(xié)作才能應對各種全球性風險挑戰(zhàn)。在應對這場全球公共衛(wèi)生危機的過程中，構建人類命運共同體的迫切性和重要性更加凸顯。在病毒全球蔓延之下，各國如此緊密地相互依存，沒有哪一個能夠獨善其身或者獨自贏得這場戰(zhàn)爭的勝利。堅持人類命運共同體，各國不僅能夠增進共識、消除壁壘、加強合作，在交流互鑒中豐富和發(fā)展自身，同時能夠獲得廣泛支持和幫助，克服自身不足，降低自身風險。

人類命運共同體意識的提出并不是偶然的，而是在國際關系變革中對于國際法的新發(fā)展，人類命運共同體觀念為制定新規(guī)則和建立新機制奠定了理論基礎?！?0〕參見黃德明、盧衛(wèi)彬：《國際法語境下的“人類命運共同體意識”》，載《上海行政學院學報》2015年第6期，第86頁。當前，更需要世界各國秉持共商共建共享的理念，將人類命運共同體理念融入國際法治之中，〔31〕參見李猛：《全球治理變革視角下人類命運共同體理念的國際法淵源及其法治化路徑研究》，載《社會科學研究》2019年第4期，第73頁。推動構建聯(lián)防聯(lián)控的國際公共衛(wèi)生全球治理體系。

首先，要在人類命運共同體觀念的指導下開展國際聯(lián)防聯(lián)控，各國需攜手拉起最嚴密的聯(lián)防聯(lián)控網絡，要集各國之力，共同合作加快藥物、疫苗、檢測等方面科研攻關，力爭早日取得惠及全人類的突破性成果。要探討建立區(qū)域公共衛(wèi)生應急聯(lián)絡機制，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應速度。其次，積極支持國際組織發(fā)揮作用，G20依托WHO加強疫情防控信息共享，推廣全面系統(tǒng)有效的防控指南，要發(fā)揮G20的溝通協(xié)調作用，加強政策對話和交流，適時舉辦全球公共衛(wèi)生安全高級別會議。最后，加強國際宏觀經濟政策協(xié)調，各國應該聯(lián)手加大宏觀政策對沖力度，防止世界經濟陷入衰退。要實施有力有效的財政和貨幣政策，促進各國貨幣匯率基本穩(wěn)定，要加強金融監(jiān)管協(xié)調以維護全球金融市場穩(wěn)定，要保護婦女兒童，保護老年人以及殘疾人等弱勢群體，保障人民基本生活。國際社會必須樹立人類命運共同體意識，守望相助，攜手應對挑戰(zhàn)。流行性疾病不分國界和種族，是人類共同的敵人，國際社會只有共同合作應對，才能戰(zhàn)而勝之。

（二）多元主體合作中的國際法完善

國家是國際法最重要的主體，雖然國際公共衛(wèi)生安全治理需要各國讓渡部分主權進行國際合作，但最終只有依靠主權國家才能真正承擔起相應的責任并采取相應行動。只有依靠各國對內加強公共衛(wèi)生建設，采取各種預防控制傳染病的措施，才能消除傳染病國際傳播的根源。另外，對于攜帶病毒的人員跨境、商品流動，只有各國行使采取控制措施的主權權力，才能確保最大限度的安全。因此，在國際法促進國際公共衛(wèi)生安全治理體系的完善過程中，主權國家依舊是承擔責任并發(fā)揮作用的核心主體。一方面，國家應在現(xiàn)行國際法框架下切實履行《國際衛(wèi)生條例（2005）》等國際法下的國際義務，尊重WHO的協(xié)調機制；另一方面，主權國家也要從互利共贏、聯(lián)防聯(lián)控的角度適當克制自己的主權行動，以保證國際衛(wèi)生防控措施的協(xié)調推進，防止嫁禍他人或禍水東引的行為出現(xiàn)。另外，要強化國際法的責任體系，既要尊重事實和法律充分理解各國采取的防疫措施，同時也要對防疫過程中的脫法行為作出制裁，防止惡性競爭破壞全球公共衛(wèi)生安全。

傳統(tǒng)的以各國政府為主體的全球治理體制在迎接譬如全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件的挑戰(zhàn)和解決這些問題時顯得力度不夠，或者是力不從心，表現(xiàn)出一定的局限性。實踐證明，各國政府和政府間國際組織解決這些棘手問題的能力是有限的?！?2〕參見黃世席：《非政府間國際組織的國際法主體資格探討》，載《當代法學》2000第2期。應當看到，世界各地的非政府組織很好地彌補了國際合作的空缺，以它們的專業(yè)性、廣泛性和靈活性活躍在戰(zhàn)爭沖突后的人道主義援助、公共衛(wèi)生健康、婦女兒童保護、傳染病控制、災難救助、環(huán)境保護等領域。它們?yōu)榻鉀Q一系列重大問題提供了新的選擇和可能，發(fā)揮著日益重要和不可估量的作用，成為推動全球公共衛(wèi)生合作的不可或缺的力量。包括非政府組織在內的非國家行為主體對國際層面的立法、執(zhí)法以及司法的參與，不僅使得國際立法走向民主化與利益多元化，也提高了國際法的執(zhí)法與司法的透明度以及合理性，對于克服國際組織與國際法律機制的合法性危機起到了很大的促進作用。〔33〕參見趙可金：《全球公民社會與國際政治中的正義問題》，載《國際觀察》2006第4期。因此，在此次疫情防控中，國際組織就發(fā)揮了極大的作用。

在本屆虛擬G20峰會之前的集體行動中，國際商會（ICC）、G20和WHO提出了擬議措施，以使全球對有效地遏制新冠肺炎大流行的潛在人員和經濟損失。在2020年3月23日給G20國家元首和政府首腦的公開信中，這三個組織強調了G20在遏制當前危機中不斷增加的人力和經濟成本方面的重要作用。信中強調內向型政策的局限性已經很明顯，只有有效的全球合作才能遏制新冠肺炎的潛在人員和經濟損失，并提出多項關于疫情防控的建議措施。例如，確保感染控制和醫(yī)療產品到達最需要的人手中，確?；踞t(yī)療用品和保健服務的公平獲得以及擴大財務援助規(guī)模等?！?4〕See ICC, B20, WHO issue open letter to G20 leaders, https://iccwbo.org/media-wall/news-speeches/icc-b20-who-issue-openletter-to-g20-heads-of-state-and-government/, last visit on March 31,2020.

G20作為全球危機應對和經濟治理重要平臺，匯聚了主要發(fā)達經濟體和新興市場經濟體，在應對2008年國際金融危機過程中曾發(fā)揮了重要作用。此次G20就新冠肺炎疫情專門舉行峰會，就應對疫情蔓延、穩(wěn)定世界經濟進行溝通協(xié)調具有重要意義。G20領導人聯(lián)合聲明公布并承諾采取一切必要衛(wèi)生措施，尋求確保充足的資金以控制新冠病毒大流行的情況。G20領導人表示將及時、透明地分享信息，交換有關新冠病毒的數(shù)據，承諾與各方共同努力，填補WHO戰(zhàn)略準備和應對計劃中的資金缺口。G20致力于恢復信心，維持金融穩(wěn)定，重拾經濟增長勢頭并實現(xiàn)更強有力的復蘇，致力于幫助所有有需要的國家，并在公共健康和財政措施方面采取協(xié)同行動。

除了主權國家與國際組織外，在此次疫情防控過程中相關企業(yè)、團體及個人也發(fā)揮了不可估量的建設性作用。例如在疫情初期，日本、韓國、巴基斯坦等國的企業(yè)與國民便本著國際主義精神為中國提供了無私的援助，極大地緩解了中國當時防疫物資的緊張。之后，中國企業(yè)也加大對防疫物資的生產和運輸工作，短時間內不僅滿足了中國國內的疫情防控，更在新冠肺炎海外蔓延中為塞爾維亞、巴基斯坦、日本等國提供了大量的援助。同時，包括馬云、比爾·蓋茨在內的知名企業(yè)家也紛紛為新冠肺炎疫苗的研發(fā)工作提供資金支持，相關藥品企業(yè)和科研院所也積極攻關，不斷地與全球進行信息與技術分享，有力地促進了防疫工作的開展。

在有關公共衛(wèi)生問題特別是傳染病的話語中，“全球村”的概念頻繁出現(xiàn)，在這一“陳詞濫調”背后，體現(xiàn)了公共衛(wèi)生全球化迫使人類像一個全球社會一樣行動的認識，而不僅僅是一個各個國家的社會。〔35〕See David P.Fidler, International Law and Public Health, Materials on and Analysis of Global Health Jurisprudence, Transitional Publisher, Inc.Ardsley, 2000, p.74.非政府組織要發(fā)揮更大的作用，需要與政府以及國際組織相互支持合作，〔36〕參見王小民：《非政府組織與可持續(xù)發(fā)展》，載《理論月刊》2008年第10期。發(fā)揮國家、國際組織以及非政府組織的聯(lián)動作用是現(xiàn)階段全球關于疫情聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)展的必由之路。

（三）多領域規(guī)范協(xié)調中的國際法發(fā)展

應當看到，公共衛(wèi)生已經超出了狹義的醫(yī)療衛(wèi)生范疇。傳染病控制涉及貿易、人權、環(huán)境、勞工與武器控制等多種領域。正如WHO法律顧問阿吉拉姆指出，“公共衛(wèi)生不再是醫(yī)生和傳染病學家的特權。國際衛(wèi)生法包含了人權、食品安全、國際貿易法、環(huán)境法戰(zhàn)爭與武器、人類生殖器官移植，以及廣泛的生物經濟和衛(wèi)生的社會文化因素，這些現(xiàn)在構成了全球傳染病控制體系的核心組成部分，并決定了全球公共衛(wèi)生全球治理體系需要多領域規(guī)范?！薄?7〕Obijiofor Aginam, International Law and Communicable Diseases, 80 Bulletin of the World Health Organization 946, 949-951（2002）.

WHO在維護國際公共衛(wèi)生安全方面有著廣泛的責任，具有領導和促進國際衛(wèi)生法律理性和有效發(fā)展的唯一授權。因此在國際公共衛(wèi)生安全治理上，WHO要進一步發(fā)揮主導作用，加強“軟硬結合”。一方面，要發(fā)揮“軟法”技術性、靈活性的優(yōu)勢，彌補“硬法”的不足，〔38〕參見馮碩：《個人信息跨境監(jiān)管背景下在線糾紛解決方式的發(fā)展困境與出路——以軟法為路徑》，載《國際經濟法學刊》2019年第4期。通過建議、指南和技術標準等加強對各國傳染病防控的指導。因為在絕大多數(shù)國家就政策優(yōu)先選擇存在強烈一致的情況下，在為實現(xiàn)重要的政策目標而需要實施時，硬性規(guī)則被視為合乎要求的。而當各國能夠預見特定可能情況并對于在這些情況下應如何處理具有明確認識的情況下，它也十分合適。但是，在各國意見存在較大分歧時，或因條件正不斷變動而難以預料可能性的情況下，建議性方針就更可取了。〔39〕See Mark W Zache, International Health Governance-Surveillance Regulation, and Materiel.Assistance: Trends and Lessons for the Future, http//www.smartregulation.gc.ca/cn/06/01/su_12.asp.last visit on Apr.4, 2020.另一方面，WHO要善于和敢于利用自己的立法權，推進公共衛(wèi)生領域的立法，通過完善“硬法”體系，以條例、條約或公約的方式來規(guī)定各國的權利義務關系，創(chuàng)造一個穩(wěn)定的國際合作秩序，增加國際關系中的可預測性，以應對日益嚴峻的全球公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)。

WTO在國際衛(wèi)生安全治理中的作用亦需得到重視。在WTO的法律規(guī)則中，包涵眾多與衛(wèi)生服務貿易有關的協(xié)議。例如，《服務貿易總協(xié)定》涵蓋了各種服務貿易部門，其中就包括醫(yī)療衛(wèi)生服務貿易。而《衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施應用協(xié)議》更旨在保護人類和動物生命免受污染物、毒素和致病微生物的危害，免受疾病侵襲，免受蟲害、病害或致病微生物的危害，食品安全和人畜共患病的防治，人類與動植物健康等?！都夹g性貿易壁壘協(xié)議》涵蓋了《衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施應用協(xié)議》以外所有的技術要求和技術標準，對食品則涉及除安全衛(wèi)生營養(yǎng)以外的要求，其原則與《衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施應用協(xié)議》大體相同，二者相互補充，但《技術性貿易壁壘協(xié)議》更強調成員方技術法規(guī)制定、實施及合格評定程序。近年來，WTO、WHO與其他國際組織之間逐漸通過協(xié)調和對話來解決國際貿易與人類健康問題，WTO和WHO努力協(xié)調在一些領域中的工作。在政治層面，兩個組織都致力于解決國際貿易與人類健康問題。在技術上，兩個組織最近成立了關于藥品差別定價和知識產權地位的工作組。盡管兩個組織的目標不同，但工作中存在互補的可能。

除了對主權國家的協(xié)調外，在國際公共衛(wèi)生安全治理上國際法更應關注對人的保護，這便涉及國際法的正義問題。全球貧困饑荒、全球變暖和國際暴力等問題催生了對國際正義問題的關注，〔40〕參見高景柱：《羅爾斯的國際正義理論：批判與捍衛(wèi)》，載《同濟大學學報》（社會科學版）2015年第5期。同樣傳染病的全球化也提出了國際正義的問題。我們不得不思考知識產權保護在國際衛(wèi)生安全中的負面作用，例如，由于專利保護導致的高昂價格阻礙了窮國與窮人獲得可改善艾滋病病原攜帶者生活的機會，醫(yī)藥產品的專利限制阻礙了發(fā)展中國家以及最不發(fā)達國家解決公共健康問題。從我國參與國際知識產權保護的實踐來看，強調知識產權保護與維護公共利益平衡是我國政府一貫之主張?？焖賾獙步】滴C需要國際社會共同完善國際知識產權保護與公共利益平衡機制，共同分享發(fā)展機遇和應對各種挑戰(zhàn)。〔41〕參見田剛：《快速應對公共健康危機，共同完善國際知識產權平衡機制》，載《WTO經濟導刊》2008年第7期。

公共衛(wèi)生安全問題與環(huán)境保護存在天然的聯(lián)系，因而國際法也應繼續(xù)發(fā)揮在國際環(huán)境保護上的作用。恩格斯曾特別警告：“人類不要過分陶醉于自己征服自然的勝利，每一次勝利，真實確定取得了我們預期的結果，但是往后和再往后卻發(fā)生完全不同的、出乎預料的影響，常常把最初的結果又消除了?！薄?2〕《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第383頁。隨著環(huán)境與疾病之間的互動關系的日益明確化，各國開始從保護自然環(huán)境的角度來尋求解決傳染病的辦法。疫苗是針對個人的一種預防手段，自然環(huán)境的保護則是通過改善整個人類生存環(huán)境來預防傳染病，雖不及疫苗那樣立竿見影，卻可能是解決問題的根本出路。隨著環(huán)境法在傳染病預防中的作用逐步被各國所認識并加以利用，國際法應該更加關注各國國內或當?shù)氐沫h(huán)境污染問題。各國必須實施更嚴格的環(huán)境保護措施，確立對公共衛(wèi)生特別有意義的環(huán)境資源保護的國際規(guī)則與標準。預先性環(huán)境保護起到了防患于未然的作用，消除了有利于疾病暴發(fā)的條件，公共衛(wèi)生成本也更低。國際環(huán)境法的確定淵源包括：有關環(huán)境保護的國際條約，有關環(huán)境問題的習慣國際法，相關司法判例及國際組織、國際會議通過的關于環(huán)境保護的決議、原則、宣言及建議，從上述層面開展與協(xié)調國際環(huán)境治理，從規(guī)則的層面賦予國際環(huán)境治理法治保障亦是全球公共衛(wèi)生治理的重要內容與組成部分。構建全球聯(lián)防聯(lián)控機制要做到 “標本兼治”，除了采取有效措施抓緊遏制與解決當前疫情外，更要立足長遠，確立“全球生態(tài)觀”與“大衛(wèi)生觀”，建立維護全球生態(tài)系統(tǒng)與提升全球衛(wèi)生治理能力的長效機制，從而維護人類社會的長治久安。

國際人權法的不斷完善已然成為戰(zhàn)后國際法發(fā)展的重要亮點。傳染病直接威脅人的健康權和生命權，全球公共衛(wèi)生與全人類生命和健康息息相關。在高度全球化的今天，傳染病的易感性使得傳染病與人權保障處于高度互動之中。如果人權得不到尊重和保障，傳染病人際傳播的風險會大大增強。一旦感染又得不到及時有效的救治，將對人的生命健康造成更大的傷害。反之，如果人權得到充分尊重和保障，就會大大降低傳染病的傳播風險，即使感染也能得到及時有效的救治。人權與傳染病控制的關聯(lián)，不僅僅涉及公共衛(wèi)生措施的技術與操作層面，也涉及圍繞它們的政治、經濟、社會與文化因素，包括性別關系、宗教信仰、家庭出身、生活行為方式或種族。這些因素都可能影響個人或社區(qū)能夠獲得醫(yī)療保健與經濟資源以及政治、社會生活的自由與權利保護程度，進而影響人們易受感染性的大小。2001年通過的《聯(lián)合國大會關于艾滋病毒/艾滋病的責任宣言》認為，充分實現(xiàn)所有人的人權與基本自由是全球應對艾滋病的關鍵因素。融合人權與全球性傳染病防控，視國際人權法為衡量公共衛(wèi)生措施的標準，并作為一種應對傳染病的最佳策略，通過尊重、保護與履行人權來控制傳染病，并以符合人權的傳染病控制措施來保護公共衛(wèi)生。這種策略被稱為傳染病控制的 “基于權利的方法”。〔43〕See David Patterson & Leslie London, International law, Human Rights and HIV/AIDS, 80 Bulletin of World Health Organization 964, 967-969 （2002）.“基于權利的方法”的明確與推廣，最終使國際人權法得以適用于傳染病控制領域，并發(fā)揮重要作用。

四、結語：后疫情時代全球治理中的國際法治

縱觀國際法的發(fā)展歷史，在“威斯特伐利亞體系”下，民族國家在全球治理中依舊占據主導地位。但單獨依靠民族國家治理模式已難以適應大變局時代的全球治理現(xiàn)實，不利于實現(xiàn)全球的整體利益?！?4〕See David Held & Anthony McGrew, Governing Globalization: Power, Authority and Global Governance, Polity Press, 2002,pp.305-324.為適應全球化的發(fā)展，當代國際法面臨巨大挑戰(zhàn)，其變革勢在必行。歷史表明，在人類社會的艱難前行中，疾病或瘟疫大流行總是如影隨形，并對人類文明產生深刻和全面的影響。此次新冠病毒肺炎疫情給世界帶來的影響是空前的，人類正在面臨的危機也許是我們這一代人最大的危機。此次疫情不僅將影響國際公共衛(wèi)生安全體系，還將影響全球的經濟、政治和文化，我們不得不認真思考后疫情時代國際法在全球治理中面臨的挑戰(zhàn)和應對。

21世紀的世界，面臨百年未有之大變局。世界經濟新舊動能逐漸轉換，國際格局和力量對比加速演變，全球治理體系正在深刻重塑。逆全球化潮流和一些國家的民粹主義泛濫，加劇了國際法的碎片化，國際社會再次來到何去何從的十字路口。國際力量圍繞選擇多邊主義還是單邊主義不斷展開博弈，但維護多邊主義仍是當今國際政治主流，世界正在形成聯(lián)合反對單邊主義的力量。從長遠看，美國一家獨大的時代一去不復返，其透支經濟和政治信用的行為，只會加速損耗其在物質和文化思想方面的實力。中國所倡導的多邊貿易體制改革、“一帶一路”倡議，都反映了廣大發(fā)展中國家的利益訴求。多邊主義所體現(xiàn)的平等協(xié)商、開放包容、合作共贏等理念對于消除沖突隱患、維護世界和平具有重要意義。中國已經成為全球治理的穩(wěn)定性力量，在經濟上通過“一帶一路”倡議加強全球互聯(lián)互通，政治上主動承擔負責任大國責任，文化上積極推動人類命運共同體建設，法治上著力推進建立更加公平合理的全球治理體系。

當今世界，已進入一個全球化的新時代，國與國之間的依賴程度不斷加深，國際規(guī)則的制定對國際關系和全球治理都發(fā)揮著基礎性作用。不同于近代以來的威斯特伐利亞秩序、維也納秩序、凡爾賽-華盛頓秩序，如今的國際秩序建構更趨向于依賴非武力性質的國際規(guī)則。國際規(guī)則不僅左右國家間利益分配，更決定一國的國際地位以及其所能扮演的國際角色。事實證明，以國家主權為基石的國家政治疆域并不能阻擋病毒的入侵，國際法在國際公共衛(wèi)生安全全球治理中的作用需要檢視和反思。當國際社會的共同利益與共同意識被傳染病全球化所強化，尤其是大國間相互依賴性增強，國際衛(wèi)生合作便有了更堅實的基礎?！?5〕參見龔向前：《傳染病全球化與全球衛(wèi)生治理》，載《國際觀察》2006年第3期。

我國作為人類命運共同體的倡議者，今后應在統(tǒng)籌國內與國際兩個大局背景下，堅決維護以《聯(lián)合國憲章》為基石的世界秩序、積極參與國際事務、主動參加國際規(guī)則的制定與修改。以“一帶一路”為實踐載體推進國際合作機制創(chuàng)新，爭取由全球治理的參與者、接受者轉變成為全球治理變革的引領者、推動者，全力塑造以人類命運共同體理念為核心的現(xiàn)代國際法治，為新時代構建更具包容性、開放性、公正性的新型全球治理體系貢獻更多中國智慧和中國方案。