●陳儒丹

一、GATS公共秩序例外之域外適用效力問題的產(chǎn)生背景

作為國家利益的安全閥，公共秩序例外制度，又稱公共秩序保留制度，形成于國際私法與國際公法中。但是，與其在國際私法和國際公法中的活躍表現(xiàn)形成鮮明對(duì)比的是，在WTO法中該項(xiàng)制度自1995 年被規(guī)定在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services, GATS）第14 條〔1〕GATS第14條規(guī)定：“在此類措施的實(shí)施不在情形類似的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對(duì)服務(wù)貿(mào)易的變相限制的前提下，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何成員采取或?qū)嵤┮韵麓胧海╝）為保護(hù)公共道德或維護(hù)公共秩序所必需的措施……”GATS原文中對(duì)（a）款例外的注釋是“只有在社會(huì)的某一根本利益受到真正的和足夠嚴(yán)重的威脅時(shí)，方可援引公共秩序例外”。，《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS）〔2〕TRIPS公共秩序例外規(guī)定體現(xiàn)在三處。首先，序言中規(guī)定了“認(rèn)識(shí)到知識(shí)產(chǎn)權(quán)屬私權(quán)；認(rèn)識(shí)到各國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的基本公共政策目標(biāo)，包括發(fā)展目標(biāo)和技術(shù)目標(biāo)”。其次，第8條原則方面第1款規(guī)定了“在制定或修改其法律和法規(guī)時(shí)，各成員可采用對(duì)保護(hù)公共健康和營養(yǎng)、促進(jìn)對(duì)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展至關(guān)重要部門的公共利益所必需的措施，只要此類措施與本協(xié)定的規(guī)定相一致”。此外，第27條第2款規(guī)定了“各成員可拒絕對(duì)某些發(fā)明授予專利權(quán)，如在其領(lǐng)土內(nèi)阻止對(duì)這些發(fā)明的商業(yè)利用是維護(hù)公共秩序或道德，包括保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康或避免對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害所必需的，只要此種拒絕授予并非僅因?yàn)榇朔N利用為其法律所禁止”。序言、第8條第1款和第27條第2款〔3〕See Gregory Shaffer, Recognizing Public Goods in WTO Dispute Settlement: Who Participates? Who Decides? The Case of TRIPS and Pharmaceutical Patent Protection, Journal of International Economic Law, 7（2）, 2004, p.459-482.和《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement, GPA）第23條第2款中。〔4〕GPA對(duì)公共秩序例外的規(guī)定方式幾乎與GATS中的規(guī)定方式相同，其第23條第2款規(guī)定：“在遵守關(guān)于此類措施的實(shí)施方式不構(gòu)成對(duì)條件相同的國家造成任意或不合理歧視的手段或不構(gòu)成對(duì)國際貿(mào)易的變相限制要求的前提下，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為妨礙任何參加方采取或?qū)嵤┫铝写胧簽楸Ｗo(hù)公共道德、秩序或安全、人類和動(dòng)植物的生命和健康或知識(shí)產(chǎn)權(quán)所必需的措施；或與殘疾人、慈善機(jī)構(gòu)或監(jiān)獄囚犯產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的措施。”沉寂十年后，直至2006年，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)才在“安提瓜訴美國限制網(wǎng)絡(luò)賭博案”〔5〕See Panel Report, US—Gambling, WT/DS285/R, paras.6.463-6.487.中首次“激活”該制度。自此之后，其在WTO爭端解決中的適用逐漸變得頻繁，特別是于中國而言，在被訴時(shí)會(huì)較為頻繁地使用公共秩序例外進(jìn)行抗辯。2007年“歐美訴華金融信息服務(wù)案”若未能達(dá)成和解則中國必然需要援引公共秩序例外進(jìn)行抗辯，〔6〕See China—Measures Affecting Financial Information Services and Foreign Financial Information Suppliers, DS372, DS373,DS378; Angela Wang, Will China Prevail Over the Current WTO? Hastings Business Law Journal, 2009, p.212, 215-221.2007年“美國訴華知識(shí)產(chǎn)權(quán)案”則明確涉及公共秩序例外，〔7〕See Panel Report, China—Intellectual Property Rights, WT/DS362/R, adopted at 26 January 2009, paras.7.125-7.135, n.126;參見宋杰：《公共秩序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭端》，載《國際貿(mào)易問題》2008年第10期；Joost Pauwelyn, The Dog That Barked But Didn’t Bite: 15 Years of Intellectual Property Disputes at the WTO, Journal of International Dispute Settlement, 2010, p.14-15.2009年“美國訴華音像制品限制進(jìn)口措施案”間接涉及公共秩序例外，〔8〕See Panel Report, China—Audiovisual Services, WT/DS363/R, adopted at 12 August 2009, paras.5.11-5.13; 參見彭岳：《貿(mào)易與道德：中美文化產(chǎn)品爭端的法律分析》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。2010年美國意欲訴華的Google退出市場問題也曾考慮援引公共秩序例外，〔9〕參見李晨：《google暴露WTO模糊地帶，中國應(yīng)借機(jī)立法》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2010年3月9日，第2版；《美官員稱擬就中國審查谷歌向WTO投訴》，載新浪網(wǎng)2010年3月10日，http://news.sina.com.cn/o/2010-03-10/131317195997s.shtml.而中國準(zhǔn)備加入的GPA在未來也極有可能引發(fā)公共秩序例外的適用?！?0〕參見蘇玲：《商務(wù)部：希望早日加入〈政府采購協(xié)議〉》，載《北京商報(bào)》2010年6月8日，第2版；《中國遞交加入WTO政府采購協(xié)議的新提議》，載新浪網(wǎng)2010年7月21日，http://finance.sina.com.cn/g/20100721/09508335538.shtml.那么，這些WTO條款中規(guī)定的公共秩序特指本國（措施實(shí)施方）的公共秩序還是包含了別國（措施適用對(duì)象國）的公共秩序？可否為了維護(hù)被實(shí)施措施方的公共秩序?qū)嵤┵Q(mào)易限制措施？這些問題也可稱為公共秩序例外的域外適用效力問題。

公共秩序例外的域外適用效力不同于一般意義上的公共秩序例外的域外管轄。域外管轄是為了本國利益，即為了保護(hù)自己國家的公共秩序而對(duì)處于外國的本國人或本國船舶實(shí)施管轄權(quán)。而公共秩序例外的域外適用效力則是指為了別國（被實(shí)施措施方）利益，例如，A國法律規(guī)定A國公民在B國旅游期間如有召幼妓行為，在其返回A國時(shí)將會(huì)被認(rèn)為侵犯了B國的公共秩序而被A國公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)起訴。〔11〕See Nicolas F.Diebold, The Morals and Order Exceptions in WTO Law: Balancingthe Toothless Tiger and the Undermining Mole, Journal of International Economic Law, 2007, p.70.很顯然，這樣一項(xiàng)措施將會(huì)限制B國的境外旅游服務(wù)貿(mào)易。〔12〕WTO所調(diào)整的措施并不僅僅限于民商法和經(jīng)濟(jì)法，也包括一個(gè)國家與國際貿(mào)易有關(guān)的刑法與行政法，如美國訴中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛案中就涉及了中國管制盜版的刑法和行政法。如果B國向WTO起訴，聲稱B國不認(rèn)為召幼妓行為侵犯其公共秩序，那么A國是否還可基于GATS第14條第1款（a）項(xiàng)的規(guī)定使該項(xiàng)具有限制貿(mào)易效果的措施取得正當(dāng)性呢？若答案是肯定的，則A國的限制貿(mào)易自由的措施違法性顯然會(huì)被削弱，敗訴率就會(huì)下降。對(duì)此WTO協(xié)定中未作規(guī)定，而“安提瓜訴美國限制網(wǎng)絡(luò)賭博案”也回避了公共秩序例外的域外適用效力問題。

有學(xué)者認(rèn)為：“制定國際貿(mào)易多邊制度的困難實(shí)質(zhì)上在于如何區(qū)分下列兩種情況：一方面，一個(gè)非保護(hù)主義取向的政府不能避免某些國內(nèi)政策附帶地產(chǎn)生針對(duì)外國競爭者的歧視；另一方面，一個(gè)保護(hù)主義取向的政府使用一個(gè)合法的目的作為設(shè)計(jì)能夠限制外國競爭的國內(nèi)政策的借口。所以挑戰(zhàn)就在于，設(shè)計(jì)出對(duì)這樣兩種情況之間的區(qū)分反應(yīng)靈敏的規(guī)則，使前者豁免，而又可以阻止后者發(fā)生?！薄?3〕Aaditya Mattoo and Arvind Subramanian, Regulatory Autonomy and Multilateral Disciplines: The Dilemma and a Possible Resolution, 1 Jiel, 1998, p.303.WTO協(xié)定中所含的例外制度正是這類具有“過濾器”功能或“紗窗”功能的規(guī)則，其設(shè)計(jì)目的主要是為了維護(hù)國際自由貿(mào)易價(jià)值與成員國特殊利益價(jià)值之間的平衡，孔的大小決定了成員國自由裁量余地的多寡。如果例外制度的立法和司法趨于嚴(yán)格，那么被告自由裁量的余地減少，敗訴率就會(huì)上升，反之，被告敗訴率便會(huì)下降。

捍衛(wèi)被告特殊的各種非貿(mào)易價(jià)值并因此使被告享有對(duì)貿(mào)易實(shí)施合法限制權(quán)利的例外制度散見于WTO各個(gè)具體的協(xié)議中。在諸多由例外制度予以保護(hù)的非貿(mào)易價(jià)值中，公共秩序價(jià)值可謂是一個(gè)較為重要的選項(xiàng)，因?yàn)椤肮仓刃蚴侵笇?duì)反映在公共政策和法律中的社會(huì)根本利益的維護(hù)，這些根本利益包括了法律標(biāo)準(zhǔn)、安全和道德”?！?4〕Supra note ［5］, paras.6.463, 6.466, 6.467.因此，若有關(guān)公共秩序或公共利益例外的援引條件或適用規(guī)則都十分嚴(yán)苛，采取措施的一方將很難根據(jù)公共秩序例外獲得豁免降低敗訴率的話，則被告試圖根據(jù)其他非貿(mào)易價(jià)值例外降低敗訴率的可能性就更微乎其微了。具體到公共秩序例外的域外適用效力上，需要以上述例外條款進(jìn)行抗辯的爭議措施在適用過程中都有可能會(huì)關(guān)涉公共秩序例外的域外適用效力。對(duì)公共秩序例外的域外適用效力的認(rèn)定與解釋則關(guān)涉具有貿(mào)易限制效果的爭議措施的正當(dāng)性能否成立并因此取得豁免，如果能證明公共秩序例外不存在域外適用效力或者對(duì)其域外適用效力應(yīng)該施加嚴(yán)格限制，那么其他例外亦當(dāng)如是。

二、GATS公共秩序例外之域外適用效力問題的學(xué)術(shù)分歧

就GATS公共秩序例外的域外適用效力而言，目前直接談及此問題的主要有Nicolas F.Diebold的文章，他認(rèn)為應(yīng)該拒絕賦予公共秩序例外以域外適用效力。雖然關(guān)于公共秩序例外的域外適用效力的問題幾無學(xué)者涉及，但是關(guān)于與公共秩序比肩而立的公共道德例外的域外適用效力的討論則非常激烈，因?yàn)榕c人權(quán)和環(huán)境有關(guān)的非政府組織及學(xué)者都希望將貨物生產(chǎn)國與人權(quán)直接或者間接相關(guān)的問題，如童工問題、以虐待動(dòng)物的方式生產(chǎn)貨物問題及環(huán)境問題等，通過公共道德例外的域外適用效力的規(guī)定納入WTO法系統(tǒng)中，通過借助WTO爭端解決機(jī)制促進(jìn)人權(quán)主張的實(shí)現(xiàn)。從總體上看，目前這些學(xué)者的觀點(diǎn)可謂是非黑即白的。

（一）反對(duì)的觀點(diǎn)及理由

1.實(shí)施措施國與爭議措施的境外目標(biāo)無法形成足夠強(qiáng)的聯(lián)系

Nicolas F.Diebold認(rèn)為，根據(jù)WTO的司法實(shí)踐，域外適用效力通常跟域外的產(chǎn)品制造、加工及自然資源獲取的方式（processes and production methods，簡稱PPMs）聯(lián)系在一起。如同貨物必須經(jīng)過生產(chǎn)過程、服務(wù)必須經(jīng)過提供過程一樣，因此，提供服務(wù)的方法與提供貨物的方法是可以類比的。但兩者的不同在于，貨物的PPMs通常是發(fā)生在國外，而服務(wù)的提供則既可能發(fā)生在國外，也有可能發(fā)生在國內(nèi)，這完全取決于服務(wù)的提供模式。在GATS規(guī)定的4種服務(wù)提供模式——模式一跨境提供、模式二境外消費(fèi)、模式三商業(yè)存在和模式四自然人流動(dòng)——中，調(diào)整模式一和模式二的法律規(guī)則很有可能具有域外適用效力。例如，上述與模式二有關(guān)的這個(gè)例子，A國法律規(guī)定公民在B國旅游期間如有召幼妓行為，在其返回A國時(shí)將會(huì)被認(rèn)為侵犯了B國的公共秩序而被A國公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)起訴。相反，在模式三和模式四的方式下，服務(wù)都在規(guī)制國境內(nèi)提供，因此，就缺乏了潛在的域外適用效力。而且，Nicolas F.Diebold還認(rèn)為，域外適用效力的形成必須建立在爭議措施的境外政策目標(biāo)與實(shí)施爭議措施國有足夠密切聯(lián)系的基礎(chǔ)上。根據(jù)《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）的相關(guān)規(guī)定，該要求有被滿足之可能，因?yàn)橐圆坏赖碌幕蛘邔?duì)環(huán)境有損害的方式生產(chǎn)出來的產(chǎn)品物理性跨越了國境，如在“美國蝦龜案”中，海龜是遷移的，會(huì)游入美國領(lǐng)海。與之相較，在服務(wù)的場合則很難找到相同緊密程度的聯(lián)系。事實(shí)上，模式二下的服務(wù)整個(gè)在國外提供并消費(fèi)，與WTO爭端中被告境內(nèi)發(fā)生聯(lián)系的只有消費(fèi)者的住所和國籍，這樣一種聯(lián)系，緊密程度明顯不夠。

2.GATS的序言排除了公共秩序例外的域外適用效力

Nicolas F.Diebold認(rèn)為，GATS的的序言規(guī)定“給予國家政策目標(biāo)應(yīng)有的尊重”，為實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)，有權(quán)采用新的法規(guī)，這表明在通常情況下，GATS的例外條款不可能使旨在追求被告境外的政策目標(biāo)的措施取得合法性，或者只有在存在一種非常強(qiáng)的聯(lián)系的情況下，至少其聯(lián)系強(qiáng)度要超過根據(jù)GATT情況下保護(hù)的客體與被告之間的關(guān)系的情況下才有可能取得合法性?！?5〕同前注〔11〕，Nicolas F.Diebold文，第70-71頁。

3.反對(duì)賦予公共秩序例外的鄰近概念公共道德例外以域外適用效力

Lorand Bartel反對(duì)直接賦予公共道德例外以域外適用效力，認(rèn)為生產(chǎn)者的不道德生產(chǎn)行為在貨物進(jìn)口到進(jìn)口國后可以導(dǎo)致消費(fèi)者的不道德消費(fèi)行為，因此，以保護(hù)本國公共道德的政策目標(biāo)就可以阻止本國公民消費(fèi)其他國家以不道德的方式生產(chǎn)出來的產(chǎn)品進(jìn)而影響到出口國的公共道德，從而使措施獲得事實(shí)上的域外適用效力。〔16〕See Lorand Bartel, Article XX of GATT and the Problem of Extraterritorial Jurisdiction, The Case of Trade Measures for the Protection of Human Rights, 36 Journal of World Trade, 2002, p.353.Jagdish Bhagwati認(rèn)為，WTO不適于解決這么復(fù)雜的問題，如果將貿(mào)易權(quán)利與勞工權(quán)利或者類似權(quán)利結(jié)合起來的話，制裁效果經(jīng)常適得其反，那么其作用就像是炮艦外交政策的GATT制裁版，將置落后的國家于不利的地位?！?7〕See Jagdish Bhagwati, Afterword, the Question of Linkage, 96 Am.J.Int’L L., 2002, p.126, 132, 133.Diego J.Linan Nogueras、Claire R.Kelly、Dexter Samida等學(xué)者則認(rèn)為，適用GATT第20（a）條時(shí)，允許WTO成員將自己的公共道德概念具有域外適用效力在現(xiàn)實(shí)生活中是不可能的，既然公共道德的概念在不同國家存在差異性，適用這么一個(gè)主觀性的概念使其具有域外適用效力將會(huì)使整個(gè)GATT保證的具有互利商業(yè)性質(zhì)的優(yōu)勢置于非常危險(xiǎn)的境地。〔18〕See Diego J.Linan Nogueras & Luis M.Hinojosa Martinez, Human Rights Conditionality in the External Trade of the European Union: Legal and Legitimacy Problems, 7 Colum.J.Eur.L., 2001, p.307, 328; Claire R.Kelly, Enmeshment as a Theory of Compliance,37 N.Y.U.J.Int’L L.& Pol., 2005, p.303, 328; Dexter Samida, Protecting the Innocent or Protecting Special Interests? Child Labor,Globalization, and the WTO, 33 Denv.J.Int’L.& Pol’Y, 2005, p.411, 426, n.108.

（二）支持的觀點(diǎn)及理由

學(xué)者持支持立場的觀點(diǎn)與理由如下。Salman Bal和Steve Charnovitz認(rèn)為，既然WTO協(xié)定中的一般例外有適用于境外的情況，如GATT第20（e）條適用于外國犯人生產(chǎn)的產(chǎn)品的情況，那么公共道德例外也應(yīng)可延伸而具有域外適用效力?！?9〕See Salman Bal, International Free Trade Agreements and Human Rights: Reinterpreting Article XX of the GATT, 10 Minn.J.Global Trade, 2001, p.62, 78; Steve Charnovitz, The Moral Exception in Trade Policy, 38 Va.J.Int’L L., 1998, p.701.Francisco Francioni則認(rèn)為，如果承認(rèn)公共道德例外具有域外適用效力的話，那么就應(yīng)該是徹底的域外適用效力，也就是說，即使貨物生產(chǎn)或服務(wù)提供與公共道德無直接關(guān)系，只要該出口國或服務(wù)提供國的國家行為或國家秩序在進(jìn)口國或服務(wù)接受國看來是不道德的，那么公共道德例外的域外適用效力就對(duì)所有原產(chǎn)地是該被認(rèn)為不道德的國家的產(chǎn)品或服務(wù)發(fā)生效力。〔20〕See Francisco Francioni, Environment, Human Rights, and the Limits of Free Trade, in Environment, Human Rights, and International Trade, Francesco Francioni ed., 2001, p.1, 19-20.

其實(shí)，研析上述觀點(diǎn)我們不難發(fā)現(xiàn)，這個(gè)值得注意的問題并不是非黑即白的，而是有灰度的，在現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性與學(xué)界的認(rèn)知之間存在需要被填補(bǔ)的鴻溝。

三、GATS公共秩序例外之域外適用效力問題的立法與司法解讀

有關(guān)公共秩序例外的域外適用效力的灰度就在于這個(gè)問題在立法層面上并無限制，司法層面上卻體現(xiàn)了對(duì)其的約束。

（一）GATS在立法層面并未排除公共秩序例外的域外適用效力

WTO上訴機(jī)構(gòu)于“歐盟荷爾蒙案”中認(rèn)為：“將一個(gè)條約條款識(shí)別為例外條款，并不意味對(duì)該條款就應(yīng)該采用嚴(yán)格解釋或者縮小解釋。對(duì)該條款的解釋仍應(yīng)慮及上下文的意思和條款的目的按照通常文本意義來進(jìn)行解釋，換句話說，仍應(yīng)該按照國際法解釋習(xí)慣規(guī)則進(jìn)行解釋?！薄?1〕AB Report, EC-Hormone Decision, para.104.對(duì)GATS第14條第1款（a）項(xiàng)規(guī)定的公共秩序到底是否特指措施實(shí)施方的公共秩序，最有說服力的上下文可謂GATS第14條第2款之規(guī)定。

GATS第14條第1款（a）項(xiàng)相較于GATS第14條第2款的規(guī)定明顯少了特指詞“its”。GATS第14條第2款（a）項(xiàng)規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：（a）要求任何成員提供其認(rèn)為如披露則會(huì)違背其根本安全利益的任何信息（to require any Member to furnish any information, the disclosure of which it considers contrary to its essential security interests）……”與之相反，GATS第14條第1款（a）項(xiàng)對(duì)公共秩序例外的規(guī)定是：“為保護(hù)公共道德或維護(hù)公共秩序所必需的措施（necessary to protect public morals or to maintain public order）?！北葘?duì)該兩條文可以發(fā)現(xiàn)，第14條第1款（a）項(xiàng)少了兩個(gè)重要的詞——“it considers”和“its”。其中，特指詞“its”與本文所研究的主題密切相關(guān)，該字的缺失顯然不是疏忽所致，因?yàn)閃TO協(xié)定的每一個(gè)用語都可以說是協(xié)商談判的結(jié)果，這表明至少從文本上看，GATS第14條第1款（a）項(xiàng)規(guī)定的公共秩序的概念在外延上并沒有排除公共秩序例外的域外適用效力，不應(yīng)該簡單地將概念的外延縮小解釋成被告國家，即采取限制貿(mào)易措施的國家的公共秩序，也就是說，不能因?yàn)槭抢鈼l款就在沒有任何證據(jù)支持的情況下，對(duì)概念的外延進(jìn)行限縮解釋，排除掉公共秩序例外的域外適用效力。

（二）GATS注釋5和歐盟司法實(shí)踐證明需要限制公共秩序例外的域外適用效力

雖然GATS立法并未否定公共秩序例外的域外適用效力，但是根據(jù)GATS第14條第1款（a）項(xiàng)注釋5的規(guī)定，“只有在社會(huì)的某一根本利益受到真正的和足夠嚴(yán)重的威脅時(shí)，方可援引公共秩序例外”，這表明公共秩序涉及社會(huì)某一根本利益，故一般需要效力級(jí)別較高的法律允以保護(hù)，通常這屬于國內(nèi)公法范疇，也就是說，屬于國家主權(quán)行使之體現(xiàn)，意味著以保護(hù)措施實(shí)施對(duì)象國的公共秩序?yàn)槊拗瀑Q(mào)易似乎有干涉他國主權(quán)（尤其是他國內(nèi)政）之嫌。歐盟和GATT的司法實(shí)踐所體現(xiàn)出的對(duì)公共秩序例外的域外適用效力的某種否定在一定程度上也正是基于此種考慮。

《維也納條約法公約》第32條規(guī)定：“為證實(shí)由適用第三十一條所得之意義起見，或遇依第三十一條作解釋而意義仍屬不明或難解或所獲結(jié)果顯屬荒謬或不合理時(shí)，為確定其意義起見，得使用解釋之補(bǔ)充資料，包括條約之準(zhǔn)備工作及締約之情況在內(nèi)?！笨疾霨ATS原文中對(duì)（a）項(xiàng)注釋5的規(guī)定，“只有在社會(huì)的某一根本利益受到真正的和足夠嚴(yán)重的威脅時(shí)，方可援引公共秩序例外”，該援引條件并非空穴來風(fēng)，早在1975年歐洲法院關(guān)于Roland Rutili v.Ministre de I’inte’rieur案的判決中就已經(jīng)形成了完全相同的解釋。〔22〕See ECJ, Case 36/75 Roland Rutili v.Ministre de I’inte’rieur, ［1975］ ECR 01219, para.28.

在1974年發(fā)生的Yvonne van Duyn v.Home Office案中，歐洲法院首次對(duì)歐共體條約中涉及的公共秩序概念進(jìn)行了司法解釋，但表現(xiàn)得十分保守，認(rèn)為“每個(gè)歐洲成員有絕對(duì)的獨(dú)享的權(quán)利對(duì)本國的公共秩序的概念作出定義。公共秩序是與時(shí)空相關(guān)的概念，成員有權(quán)根據(jù)社會(huì)的演變而改變其公共秩序概念”?！?3〕Case 41/74, Yvonne van Duyn v.Home Office ［1974］ ECR, 01337 at 01351.在一年后的Roland Rutili v.Ministre de I’inte’rieur案中，歐洲法院的態(tài)度出現(xiàn)了迥異，認(rèn)為“成員國可以自由決定本國公共秩序。但是，需要基于本國公共秩序減損條約項(xiàng)下的平等待遇和工人自由移動(dòng)等基本權(quán)利的保障義務(wù)時(shí)，該公共秩序應(yīng)該被嚴(yán)格解釋。此時(shí)，不存在不受共同體機(jī)構(gòu)控制的成員國的單邊解釋。除非另一個(gè)國家國民的存在或者其行為導(dǎo)致對(duì)一國的根本利益構(gòu)成一種真正的、足夠嚴(yán)重的損害，該國才可以限制另一國家的國民進(jìn)入該國境內(nèi)，停留或自由移動(dòng)”。〔24〕Case 36/75 Rutili ［1975］ ECR 1219, p.28.也就是說，歐洲法院在1975年就已經(jīng)形成了與GATS第14條第1款（a）項(xiàng)注釋5規(guī)定相同的限制性條件，即援引公共秩序例外必須要滿足兩個(gè)特別的前提條件：一是必須是對(duì)一個(gè)社會(huì)的根本利益的侵害；二是損害必須是真實(shí)的、足夠嚴(yán)重的。之后，在“MRAX案”和“Gattoussi案”等案件中，歐洲法院均一字不改地重申了該限制性條件?！?5〕Case C-459/99 MRAX ［2002］ ECR I-6591, p.79; ECJ, Case 97/05 Mohamed Gattoussi v.Stadt Russelsheim （2006）,ECR I-11917, para.41; http://csdle.lex.unict.it/Archive/LW/EU%20social%20law/EU%20case-law/Opinions/20110614-014309_Conc_C_97_05enpdf.pdf, last visit on Feb.28, 2020.在這些判決中，法院認(rèn)為基于公共秩序例外實(shí)施的具有限制自由貿(mào)易效果的成員國措施會(huì)潛在地削弱歐盟的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，因此即使成員國有一定的自由裁量權(quán)定義公共秩序的概念，該公共秩序例外對(duì)于歐共體條約旨在實(shí)現(xiàn)的貿(mào)易自由價(jià)值所造成的實(shí)質(zhì)影響應(yīng)該是法院允以嚴(yán)格控制的對(duì)象?！?6〕See Office of the United Nations High Commission for Human Rights: Human Rights and World Trade Agreements: Using General Exception Clauses to Protect Human Rights, HR/PUB/05/5, p.10-11.

鑒于GATS第14條第1款（a）項(xiàng)并未對(duì)公共秩序例外的域外適用效力問題作出明定，但是，如上所述其注釋5規(guī)定的特殊援引條件源自歐盟的司法實(shí)踐的影響，所以若要確定GATS第14條第1款（a）項(xiàng)涉及的公共秩序例外的域外適用效力問題，則就有必要參考?xì)W盟在公共秩序例外的域外適用效力上的司法實(shí)踐。

在歐盟的司法實(shí)踐中，與公共秩序例外的域外適用效力相關(guān)的最具代表性的案例是1974年發(fā)生的“Dassonville案”。Dassonville將一種名為Scotch的威士忌酒從英國進(jìn)口到法國，然后從法國再進(jìn)口到比利時(shí)并在比利時(shí)境內(nèi)銷售。比利時(shí)主管機(jī)關(guān)因Dassonville未獲英國海關(guān)授權(quán)其在比利時(shí)境內(nèi)使用Scotch該特定名稱的許可，違反了英國調(diào)整工商業(yè)貿(mào)易的法，故基于《羅馬條約》第36條規(guī)定的公共秩序例外起訴了Dassonville。Dassonville辯稱，比利時(shí)的措施具有類似數(shù)量限制的效果，違反了該條約第30條之規(guī)定?；陔p方的理由，本案的焦點(diǎn)問題其實(shí)在于：比利時(shí)主管機(jī)關(guān)具有貿(mào)易限制效果的措施能否基于保護(hù)英國的公共秩序而獲得合法性。

歐洲法院沒有審查比利時(shí)的措施是否與《羅馬條約》第36條規(guī)定的例外之一相符，而是采取了一條捷徑，即認(rèn)為比利時(shí)的措施不能根據(jù)第36條獲得合法性是因?yàn)樵摯胧┰跉W盟成員國之間形成了武斷的、變相的貿(mào)易歧視，因?yàn)閷?duì)直接從英國進(jìn)口到比利時(shí)的酒和從英國轉(zhuǎn)口法國進(jìn)口到比利時(shí)的酒實(shí)施了歧視性待遇。

但是，該案的總法律顧問明顯意識(shí)到了爭議措施的域外適用效力這個(gè)問題，故認(rèn)為政府要想根據(jù)《羅馬條約》第36條使其爭議措施獲得合法性，就只能是出于保護(hù)他們自己的公共秩序的目的，而不能是為了保護(hù)其他國家的公共秩序。也就是說，如果是為了保護(hù)商業(yè)財(cái)產(chǎn)的話，那么只能是來源國，如英國，才有權(quán)憑借 《羅馬條約》 第36條，而不是進(jìn)口國，如比利時(shí)。為了將其觀點(diǎn)論述得更加透徹，總法律顧問進(jìn)一步認(rèn)為，一個(gè)政府也不能因?yàn)橐Ｗo(hù)其目的國的公共秩序而限制貨物出口?？偟膩碚f，總法律顧問的觀點(diǎn)就是《羅馬條約》第36條只允許每個(gè)成員國僅出于保護(hù)其自己的國家利益才實(shí)施具有貿(mào)易限制效果的措施?！?7〕See Case 8/74, Procureur du Roi v.Benoit and Dassonville, 1974 E.C.R.837, 851, 860, 2 C.M.L.R.436 （1974）; http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?oqp=&for=&mat=or&lgrec=en&jge=&td=%3BALL&jur=C%2CT%2CF&num=C-8%252F74&page=1&dates=&pcs=Oor&lg=&pro=&nat=or&cit=none%252CC%252CCJ%252CR%252C2008E%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252Ctrue%252Cfalse%252Cfalse&language=en&avg=&cid=7948595, last visit on Feb.28, 2020; https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:61974CJ0008&from=IT, last visit on Feb.28, 2020.

1977年，歐盟委員會(huì)的一個(gè)決定支持了總法律顧問的觀點(diǎn)。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，即使一個(gè)成員國禁止以殘忍的方法屠殺禽類，也不能因?yàn)檫@個(gè)理由就限制從低標(biāo)準(zhǔn)國家進(jìn)口被殘酷殺死的禽類。換言之，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，對(duì)公共秩序的違反只能發(fā)生在該殘酷行為的實(shí)施地。從歐盟的法律實(shí)踐也可看出，基于《羅馬條約》第36條實(shí)施的國家行為應(yīng)該只是出于保護(hù)本國的利益，而不能是為了保護(hù)其他國家的利益。〔28〕同前注〔19〕，Steve Charnovitz文，第725-727頁。也就是說，歐盟的法律實(shí)踐否定了公共秩序例外的域外適用效力。由此也可以推出，即使賦予GATS公共秩序例外以域外適用效力，也必須要對(duì)該效力進(jìn)行必要的限制。

（三）GATT司法實(shí)踐證明需要限制公共秩序例外的域外適用效力

Nicolas F.Diebold認(rèn)為，基于保護(hù)被實(shí)施措施方的公共秩序的爭議措施要取得合法性，必須在爭議措施的境外目標(biāo)與爭議措施實(shí)施方之間建立起足夠緊密的聯(lián)系。很顯然，這一觀點(diǎn)混淆了公共秩序例外的域外適用效力與公共秩序例外的域外管轄問題。因?yàn)檫@兩者的利益維護(hù)對(duì)象是不同的，公共秩序例外的域外適用效力是為了保護(hù)被實(shí)施措施方的利益，而公共秩序例外的域外管轄則是出于維護(hù)措施實(shí)施方的本國利益。

在GATT的司法實(shí)踐中，雖未有直接與公共秩序例外的域外適用效力相關(guān)的案件，但被廣泛討論、被認(rèn)為是與爭議措施的域外適用效力相關(guān)的案例則有三個(gè)——美墨金槍魚案〔29〕“美墨金槍魚案”的起因是，適用拖網(wǎng)技術(shù)在東太平洋熱帶海域捕撈金槍魚時(shí)，容易傷害在習(xí)性上與金槍魚結(jié)伴而游的海豚。按照美國1972年《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，捕撈金槍魚時(shí)順帶捕殺的海豚要控制在一定的數(shù)量內(nèi)，否則要允以制裁。1990年美國政府根據(jù)法院命令禁止墨西哥的金槍魚及其制品進(jìn)口，由此引發(fā)本案。、美歐金槍魚案〔30〕由于美國禁止金槍魚及其制品進(jìn)口，涉及“中間國家”金槍魚制品對(duì)美的出口，1992年歐共體與荷蘭以同樣的內(nèi)容提出了起訴，GATT專家組于1994年6月作出裁決報(bào)告。和美國蝦龜案〔31〕海龜是一種瀕危物種，1973年《瀕危野生動(dòng)植物物種國際貿(mào)易條約》（CITES）將海龜列為最高級(jí)別保護(hù)物種。漁民在適用拖網(wǎng)魚船捕撈海蝦時(shí)會(huì)順帶撲殺與海蝦結(jié)伴而游的海龜。美國科學(xué)家發(fā)明了一種海龜驅(qū)趕裝置（TED），為了推廣該裝置，1989年美國在其1973年《瀕危物種法》中增設(shè)了609條款，規(guī)定凡未能在捕蝦的同時(shí)放活海龜者，就禁止該國的海蝦向美國進(jìn)口。1996年印度、馬來西亞、巴基斯坦和泰國聯(lián)合指控美國的禁令違反了GATT1994的第1、11、13條。。管轄權(quán)基礎(chǔ)是這三個(gè)案例的共同關(guān)鍵因素。領(lǐng)土原則決定了國家行使管轄權(quán)僅限于領(lǐng)土范圍，也就是說，一國無權(quán)在其他國家的領(lǐng)土范圍內(nèi)行使主權(quán)行為?！?2〕See L.Oppenheim, I International Law §144a （8th ed.H.Lauterpacht 1955）; Stanley J.Marcuss and Eric L.Richard,Extraterritorial Jurisdiction in United States Trade Law: The Need for a Consistent Theory, 20 Colum.J.Transnat’l L., 1981, p.441-443.1927年常設(shè)國際法院在“荷花號(hào)”案中對(duì)該原則作出了一定的修正，指出管轄權(quán)不能由一個(gè)國家在其領(lǐng)土之外行使，除非依據(jù)來自國際習(xí)慣或一項(xiàng)條約的允許性規(guī)則。而普遍接受的不存在爭議的域外管轄的國際習(xí)慣只是指國家對(duì)其域外的國民和懸掛其國旗的船只行使屬人管轄權(quán)?！?3〕參見［英］詹寧斯·瓦茨修訂：《奧本海國際法》第1卷第1分冊，中國大百科全書出版社1995年版，第329-338頁；The S.S.Lotus, ［1927］ P.C.I.J., ser.A, No.10, p.150.

在“美墨金槍魚案”中，美國沒有辯稱其要保護(hù)的海豚在美國的領(lǐng)水范圍內(nèi)，而是聲稱海豚在海水里游來游去是不屬于任何一個(gè)締約方管轄的全球共享資源，這使該案專家組認(rèn)為美國無權(quán)采取措施實(shí)施域外管轄。本案中，美國主張保護(hù)其領(lǐng)土之外的在回歸線附近的東太平洋海域的海豚的政策是依據(jù)其對(duì)美國人和美國船舶的屬人管轄權(quán)，對(duì)此，專家組認(rèn)為，美國的主張有一定的合理性。而在“美國蝦龜案”中，美國所爭辯的并不僅限于海龜屬于“全球共享資源”，而是“除了平黑類海龜（只限于澳大利亞周圍水域，并且其不屬于美國609條款設(shè)計(jì)的種類）外，所有種類的海龜，在其生命周期的所有或部分時(shí)間內(nèi)都生活在美國管轄的大西洋、太平洋和加勒比海域”?！?4〕朱曉勤：《從GATT/WTO爭端解決實(shí)踐看環(huán)境保護(hù)單邊措施的域外效力問題》，載《國際貿(mào)易問題》2004年第2期。對(duì)此，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，受保護(hù)的海龜與美國建立了充分的聯(lián)系，故可將其視為美國管轄范圍內(nèi)的動(dòng)物。

由此可見，這三個(gè)案例所要求建立的關(guān)系都不是爭議措施所保護(hù)的對(duì)象與爭議措施所適用對(duì)象國之間的管轄權(quán)聯(lián)系，而是與爭議措施實(shí)施方之間的管轄權(quán)聯(lián)系，也就是說，爭議措施必須是為了保護(hù)本國具有管轄權(quán)的人或物或其他利益標(biāo)的，而不是為了保護(hù)其他國家的利益。實(shí)施措施國與措施的境外目標(biāo)之間的聯(lián)系緊密程度決定的并不是GATT例外條款的域外適用效力取得規(guī)則，而只是域外管轄權(quán)的取得規(guī)則，即傳統(tǒng)意義上的效果管轄權(quán)的取得規(guī)則而已。〔35〕關(guān)于效果管轄的一個(gè)經(jīng)典假設(shè)性案例就是甲國A國民站在該國領(lǐng)土上槍殺邊境對(duì)面的乙國B國民。從此角度我們也可認(rèn)為，這三個(gè)案例間接地否定了對(duì)GATT例外條款的域外適用效力。

四、GATS公共秩序例外之域外適用效力的邊界建構(gòu)

既然一方面GATS文本沒有排除公共秩序例外的域外適用效力，另一方面GATS注釋5規(guī)定、GATT的司法實(shí)踐及歐盟的司法實(shí)踐又證明需要限制公共秩序的域外適用效力，那么隨后要解決的問題便演變?yōu)槿绾卧谫x予公共秩序例外以域外適用效力的同時(shí)允以適當(dāng)?shù)南拗?，即其邊界該如何建?gòu)？由于需要限制公共秩序例外的域外適用效力是基于公共秩序例外的域外適用效力的負(fù)面效果容易造成對(duì)他國國家主權(quán)的干涉，所以問題的關(guān)鍵就在于如何排除具有域外適用效力的貿(mào)易限制措施的不當(dāng)性。

根據(jù)國際法律責(zé)任的一般原理，排除不當(dāng)性的情況包括同意、對(duì)抗與自衛(wèi)、不可抗力和偶然事故以及危難或緊急狀態(tài)?！?6〕參見《國家責(zé)任條款草案》第五章，A/RES/56/83，http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_6_2001.pdf，2019年8月10日訪問?？梢?，措施實(shí)施對(duì)象國的同意是最有可能排除掉該措施不當(dāng)性的理由。但是，事后的同意顯然是不可能的，只可能是事前的同意，而單邊的事前同意也幾乎是不可想象的，故此，最有可能排除掉具有貿(mào)易限制效果的措施的不當(dāng)性的理由就是被實(shí)施措施方曾經(jīng)作出的多邊性質(zhì)的事前同意。換言之，如果被實(shí)施措施方與措施實(shí)施方在事前已經(jīng)締結(jié)或參加了一項(xiàng)涉及公共秩序的國際條約，那么基于條約的善意履行原則，當(dāng)一國未履行已經(jīng)批準(zhǔn)的條約義務(wù)時(shí)，原則上其他國家就有權(quán)糾正該國家的錯(cuò)誤行為，〔37〕See Kyle Bagwell, Petros C.Mavroidis & Rober W.Staiger, It’s a Question of Market Access, 96 Am.J.Int’L L., 2002, p.56,73-74.包括通過實(shí)施具有貿(mào)易限制效果的措施維護(hù)被實(shí)施措施方的公共秩序的方式來最終維護(hù)國際條約規(guī)定的公共秩序價(jià)值目標(biāo)。

具體而言，可考慮允以下述4個(gè)條件的限制：一是國際條約必須是涉及公共秩序的；二是措施實(shí)施方與被實(shí)施措施方都屬于該條約的締約國；三是被實(shí)施措施方未履行維護(hù)條約規(guī)定的公共秩序價(jià)值的國際義務(wù)；四是措施實(shí)施方未從該項(xiàng)貿(mào)易限制的措施中直接或間接獲利。

關(guān)于第一個(gè)條件，國際條約必須是涉及公共秩序的滿足下列三種情況之一。首先，條約中已有明確規(guī)定的。試舉一個(gè)近似的例子作分析，旨在實(shí)現(xiàn)信息社會(huì)服務(wù)的自由流通的《歐洲電子商務(wù)指令》第3條第4款規(guī)定：“成員國可以采取措施減損有關(guān)信息社會(huì)服務(wù)方面的指令義務(wù)，如果滿足下列條件的話：（a）這些措施必須是（i）基于下列理由所必需的：公共秩序，特別是阻止、調(diào)查、偵查和起訴刑事犯罪，包括保護(hù)未成年人和反對(duì)煽動(dòng)種族、性別、宗教、國籍歧視和侵犯個(gè)人尊嚴(yán)的斗爭……”〔38〕Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the Internal Market （‘Directive on electronic commerce’）.這些羅列的價(jià)值就構(gòu)成了指令參加國的國際公共秩序。該指令序言第（22）條規(guī)定：“為了保證對(duì)公共利益目標(biāo)的有效保護(hù)，信息社會(huì)服務(wù)應(yīng)該由服務(wù)提供國實(shí)施監(jiān)管。有必要保證信息服務(wù)提供國的主管機(jī)關(guān)不僅為了本國公民的利益而且為了共同體公民的利益提供這樣的保護(hù)……”其次，條約中并未明確規(guī)定其目標(biāo)價(jià)值是公共秩序，但是條約締約國的國內(nèi)法如果將這些目標(biāo)價(jià)值視為公共秩序以國家根本法或以嚴(yán)格法律程序進(jìn)行立法的話，那么也可視條約所保護(hù)的目標(biāo)價(jià)值構(gòu)成國際公共秩序。最后，一些眾所周知的具有國際公共秩序性質(zhì)傾向的國際條約，如國際勞工組織的童工指南和聯(lián)合國滅絕種族罪條約等，這些條約的性質(zhì)如何可由條約設(shè)立的專門組織提供解釋性意見。

關(guān)于第二個(gè)條件，即措施實(shí)施方與被實(shí)施措施方同屬于該條約的締約國，這是比較容易被證明的，故而基本上無需作出解釋。

關(guān)于第三個(gè)條件，即被實(shí)施措施方未實(shí)施條約規(guī)定的國際公共秩序義務(wù)應(yīng)由措施實(shí)施方舉證。如果當(dāng)前與公共秩序有關(guān)的國際條約有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的話，那么該執(zhí)行機(jī)構(gòu)就應(yīng)該提供一份確認(rèn)函來確認(rèn)有義務(wù)履行條約義務(wù)的國家的履約情況。如果沒有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，那么原則上WTO是沒有權(quán)限對(duì)該國際條約的規(guī)定進(jìn)行解釋的，于此情形，被指責(zé)違反了該國際義務(wù)的國家必須違反的是條約中某一條非常清晰明了的無需解釋的規(guī)范（或條約義務(wù)）才行，否則，任何疑點(diǎn)利益都應(yīng)該歸于被指責(zé)違反國際公共秩序義務(wù)的國家?！?9〕See Mark Wu, Free Trade and the Protection of Public Morals: An Analysis of the Newly Emerging Public Morals Clause Doctrine, 33 Yale J.Int’l L., 2008, p.244-247.

關(guān)于第四個(gè)條件，若措施實(shí)施方?jīng)]有直接或間接從該項(xiàng)貿(mào)易限制的措施中獲利，則這個(gè)條件的舉證責(zé)任必須倒置，即應(yīng)由被實(shí)施措施方提出措施實(shí)施方從該項(xiàng)貿(mào)易限制的措施中獲利的初步證據(jù)，由措施實(shí)施方證明其未從該項(xiàng)措施中獲利，若措施實(shí)施方不能證明這一點(diǎn)，就推定措施實(shí)施方從該項(xiàng)措施中獲利，該措施就不能根據(jù)GATS第14條第1款（a）項(xiàng)獲得正當(dāng)性。如果措施仍然希望獲得正當(dāng)性，那么就應(yīng)該考慮WTO協(xié)定的其他規(guī)定。

簡而言之，如果賦予公共秩序例外以域外適用效力，那么就應(yīng)該基于這種效力所導(dǎo)致的干涉他國主權(quán)的嫌疑，而給予多邊主義的嚴(yán)格限制，嚴(yán)格限定此種效力的邊界。值得強(qiáng)調(diào)的是，如果措施實(shí)施國沒有任何協(xié)定依據(jù)而單邊主義地進(jìn)行公共秩序例外的域外適用是經(jīng)典意義上的干涉內(nèi)政行為，這并非本文的討論范疇。本文由始至終關(guān)注的公共秩序例外的域外適用效力問題的討論語境不是單邊主義的，而是多邊（涵蓋少邊情形）主義的，是討論在多邊協(xié)定未曾明確排除公共秩序例外的域外適用效力時(shí)，此種效力能否當(dāng)然存在，效力的產(chǎn)生需要滿足何種構(gòu)成要件或者說限制性條件的問題。例如，在GATS語境下，GATS成員對(duì)非GATS成員實(shí)施公共秩序例外的域外適用或者反之由非GATS成員對(duì)GATS成員實(shí)施均是一種典型的單邊主義的域外適用，構(gòu)成經(jīng)典意義上的對(duì)他國內(nèi)政的干涉。只有措施實(shí)施國與被實(shí)施措施對(duì)象國均為GATS成員，且如上所述GATS條款并未明文排除公共秩序例外的域外適用時(shí)，才涉及公共秩序例外的域外適用效力的邊界問題。

由于任何條約的權(quán)利義務(wù)都是一個(gè)讓步妥協(xié)形成的整體，爭端解決機(jī)構(gòu)無權(quán)擴(kuò)大或者縮小解釋，從而改變條約的談判利益格局。而從上述分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，無論是歐盟的機(jī)構(gòu)，還是WTO爭端解決機(jī)構(gòu)均或是回避這個(gè)問題，或是在多邊的語境下簡單套用單邊語境下的邏輯框架，或者只是簡單地給出一個(gè)否定觀點(diǎn)卻未作相應(yīng)的論證，這些都在客觀上改變了談判形成的利益格局，改變了條約主導(dǎo)價(jià)值與共同體公共秩序價(jià)值之間的邊界線。

任何條約談判達(dá)成的共同體公共秩序的內(nèi)涵和外延都或多或少地呈現(xiàn)出模糊性，有賴于公共秩序例外的域外適用效力的內(nèi)涵和外延的界定得以逐步明晰與澄清，這也是一個(gè)共同體公共秩序觀的塑造過程。正是在此意義上，被實(shí)施措施方的公共秩序、措施實(shí)施方的公共秩序與條約所確立的共同體公共秩序在概念與外延上應(yīng)該朝著逐步同一化的方向發(fā)展。由條約規(guī)定公共秩序例外成為公共秩序的一種憲法性機(jī)制，即公共秩序的一種多邊證據(jù)，在此種情況下，措施實(shí)施方基于維護(hù)被實(shí)施措施方的公共秩序而采取的貿(mào)易限制措施固然因域外適用效力而有干涉他國主權(quán)之嫌，但因多邊條約未明確排除公共秩序例外的域外適用作為事前同意的證據(jù)，條約中公共秩序概念所蘊(yùn)含的共同體價(jià)值底限的內(nèi)涵在性質(zhì)上是一種條約遵守行為，這就同時(shí)具備了執(zhí)行條約中公共秩序義務(wù)的正當(dāng)性。

五、結(jié)語

隨著全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革和優(yōu)化，服務(wù)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易將逐步取代貨物貿(mào)易成為更加重要的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展力量，同時(shí)，政府采購也將成為一個(gè)越來越重要的市場。各個(gè)國家服務(wù)法規(guī)發(fā)展程度方面存在的不平衡與國際服務(wù)貿(mào)易逐步自由化之間的矛盾，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)性與各國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的基本公共政策目標(biāo)之間的緊張關(guān)系，以及政府采購協(xié)定締約國范圍的擴(kuò)張與國內(nèi)生產(chǎn)商及媒體對(duì)購買“國貨”呼聲的上漲之間的沖突，都使得公共秩序例外制度成了一個(gè)越來越重要的“緩沖地帶”。

應(yīng)當(dāng)明確的是，公共秩序例外制度的適用結(jié)果既不能導(dǎo)致多邊貿(mào)易制度的崩潰或減損，又不能使國家在爭端解決機(jī)構(gòu)的能動(dòng)司法中被悄然剝奪WTO談判形成的并表現(xiàn)在文本中的權(quán)利。這個(gè)雙重目的的實(shí)現(xiàn)首先要依賴于對(duì)公共秩序的合理定位，〔40〕參見陳儒丹：《國家公共秩序還是國際公共秩序》，載《國際經(jīng)貿(mào)探索》2012年第10期。而公共秩序例外的域外適用效力的邊界的合理定位就是其中之一。

目前學(xué)界在公共秩序例外及相鄰概念公共道德例外的域外適用效力問題上持有多種學(xué)術(shù)立場，既有反對(duì)意見，也有肯定意見，然而擱置這些非黑即白的立場，從立法和司法兩個(gè)層面去分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題的灰度。在立法層面，GATS并未排除公共秩序的域外適用效力；在司法層面，GATS注釋5和歐盟司法實(shí)踐證明需要限制公共秩序例外的域外適用效力，而且GATT司法實(shí)踐也間接證明需要限制公共秩序例外的域外適用效力，慮及WTO協(xié)定的累加適用關(guān)系，GATT司法解釋無疑也具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Α?/p>

故此，在賦予公共秩序例外以域外適用效力的同時(shí)允以適當(dāng)?shù)南拗撇攀菍?duì)此種灰度的適度回應(yīng)。公共秩序例外的域外適用效力因干涉他國主權(quán)之嫌而被詬病為以公共秩序之名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)，為了防止此類情況的發(fā)生，必須對(duì)該公共秩序施以多邊主義的嚴(yán)格限制，即需要滿足以下4個(gè)條件，國際條約必須是涉及公共秩序的、措施實(shí)施方與被實(shí)施措施方都屬于該條約締約國、被實(shí)施措施方?jīng)]有履行維護(hù)條約規(guī)定的公共秩序價(jià)值的國際義務(wù)和措施實(shí)施方未從該項(xiàng)貿(mào)易限制的措施中直接或間接獲利。唯其如此，才能因?yàn)楸粚?shí)施措施方曾經(jīng)作出的多邊性質(zhì)的事前同意而排除具有域外適用效力的貿(mào)易限制措施的不當(dāng)性。

中國應(yīng)該支持并向國際社會(huì)宣揚(yáng)并強(qiáng)化這種對(duì)公共秩序例外的域外適用效力的多邊化或區(qū)域化的限制。因?yàn)樵诋?dāng)前WTO框架體系風(fēng)雨飄搖之際，單邊貿(mào)易保護(hù)主義開始盛行，或打著維護(hù)國家安全的旗號(hào)，或披著經(jīng)濟(jì)制裁的外衣，泛化乃至濫用對(duì)公共秩序價(jià)值的保護(hù)顯然也是政策工具之一，所以對(duì)公共秩序例外的域外適用效力施加嚴(yán)格限制，從防御的角度看對(duì)維護(hù)中國利益殊有必要。與此同時(shí)，應(yīng)該對(duì)中國的國際角色有一個(gè)動(dòng)態(tài)的認(rèn)知，隨著中國的境外利益權(quán)重日益上升，特別是在“一帶一路”建設(shè)中，形成一個(gè)區(qū)域公共秩序觀的共識(shí)并維護(hù)這種共識(shí)具有相當(dāng)?shù)谋匾?。在此方面，歐盟的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)驗(yàn)證了這種區(qū)域公共秩序觀的形成對(duì)于區(qū)域發(fā)展的重大價(jià)值。