規(guī)?；》孔赓U企業(yè)的政策塑造
——德國經驗解析

汪建強

（重慶科技學院 法政與經貿學院，重慶 401331）

黨的十九大報告提出，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。[1]由此將住房租賃提高到前所未有的高度，成為了與銷售并重的住房供給支柱之一。而規(guī)?；赓U企業(yè)發(fā)展的極端滯后正是制約我國住房租賃發(fā)展的關鍵因素之一。根據第六次人口普查數據測算，全國約90%的租賃住房來自個人出租，住房租賃企業(yè)僅占1%的份額。[2]而根據鏈家研究院等機構統(tǒng)計，2018年我國規(guī)?；》孔赓U企業(yè)的市場份額僅為2%左右，北京也僅為5%。

從發(fā)達國家的經驗看，專業(yè)化的租賃機構是住房租賃市場的重要供給主體，租房市場的專業(yè)化、規(guī)模化程度越高,市場供給與需求相匹配的能力就越高，租房的生活品質就有更好保障，租房對購房的替代、分流功能就越強。德國不僅是歐洲乃至全球住房租賃市場最發(fā)達的國家之一，也是專業(yè)化住房租賃機構較為成熟的國家之一。國內學界對德國的房地產市場調控研究較多，但對其租賃機構發(fā)展則關注較少，在我國大力推進租購并舉戰(zhàn)略的歷史機遇期，考察分析德國培育住房租賃機構的經驗舉措無疑具有重要的啟示與借鑒意義。

一、德國住房租賃企業(yè)發(fā)展概況

德國在歐洲發(fā)達國家中住房租賃比例最高，長期保持在55%左右，核心城市柏林、漢堡分別高達85%、77%。[3]184，185租賃住房的供給主體包括個體自然人和家庭、政府保障性的市政住房機構、民間互助保障性的住房合作社、宗教慈善組織以及私營的住房租賃公司。在過去30余年里，這些供給主體的地位發(fā)生了顯著的變化，1987年個體或家庭出租人占租賃住房供給的88%，[4]2009年降至58%；而私營租賃企業(yè)2009年占比提升至11%，[5]2014年提高到19%[6]，成為租賃市場成長最快的供給主體。

德國前七大房地產開發(fā)商中有五家都是以住房、公寓的租賃為主業(yè)，最大開發(fā)商Vonovia公司保有的租賃住房2004年僅有約7.1萬套，2019年增至近50萬套（公司自有約42萬套，受托管理經營近8萬套），約占全國機構租賃住房的4%，服務租戶約100萬人，租金收入達20.7億歐元，占公司總收入的70%，成為德國住房租賃企業(yè)的領軍者。①文中有關Vonovia公司的數據均來自該公司的年報。有德國學者研究指出，長期以來德國住房租賃市場通過這種“機構化”發(fā)展，形成了比國際普遍高得多的規(guī)?；赓U企業(yè)的市場占比，促進德國的住房體系形成了一種“基礎性的彈性”，一定程度上避免了全球金融危機的影響和沖擊。[7]

二、德國對住房租賃企業(yè)的政策塑造

作為對國民基本生活和社會經濟穩(wěn)定有著重大影響的基礎性行業(yè)，住房租賃受到了德國政府的長期重視，能產生多重有利效應的住房租賃企業(yè)更是得到了傾斜性的培育和扶持?！氨M管大型住房租賃企業(yè)的緣起在每個國家都不盡相同，但又全都無一例外地涉及到一定程度的政府參與和介入。”[8]

（一）租金控制的市場化導向

德國一直奉行社會市場經濟的原則，強調社會經濟的運行要以市場機制調節(jié)為主，政府有限干預為輔，因此德國雖然也施行了租金控制，但力度明顯偏弱，保證了租賃企業(yè)能獲得相應的收益并持久地經營運轉。

德國的租金管制分為兩個層次，第一層次是那些接受了政府補貼、資助的保障性租賃住房，在建成后的25-30年內必須保持低租金，期滿后轉到第二層次，即管制力度非常寬松、靈活的營利型租賃住房系統(tǒng)，這一系統(tǒng)最重要的部分是將租金增長綁縛在一個不大幅超出當地房租的水平上。[9]100這一系統(tǒng)既包括個體或家庭出租者，也包括租賃企業(yè)，具體的規(guī)定是3年內租金累計漲幅不得超過30%，2012年后調為15%。從表面上看，這樣的控制力度不可謂不強，但其中的關鍵在于“當地房租”的標準確定上。其他西方國家租金控制基準的確定或基于物價，或基于房屋質量標準，或基于政治考量，或基于房屋建造成本以及租戶組織與出租方的協(xié)商，德國是唯一一個使用“市場化導向”（market-lead）租金控制基準的國家，租金基準的確定是建立在遵循市場租金狀況的標準上的，即所謂的“鏡子租金”。[10]

鏡子租金是一個各類住房租金的數據庫，是對過去4年里相似地段、等級的租賃住房的所有合同租金額進行跟蹤計算而來，地方政府每2-3年調整一次鏡子租金的各級標準，其目的就是使房租基準能與市場化的租金水平變化保持一致，“試圖準確地反映當地房租水平，因此可以被形容為與市場相符合的，即與社會市場原則相一致……房屋租賃市場的價格應由市場決定，盡管是在國家規(guī)定的范圍以內”[9]101。因此，德國的租金漲幅控制標準來自于市場機制，由市場環(huán)境影響和決定，無論漲幅設置是高是低，租賃企業(yè)都可以獲得在市場平均租金水平之上或與之持平的一定收益，都有利可圖。

（二）政府的傾斜性扶持與引導

德國的社會型市場理論“將市場看作是嵌入于宏觀社會、政治和文化系統(tǒng)的，它（政府）試圖積極地參與市場的建設和持續(xù)的維護工作……政策制定應該是前瞻性的，市場應該被置于持續(xù)的組織和重組的過程中，以保證其能夠最有效地運行”[9]13。相比其他發(fā)達國家，在德國住房租賃企業(yè)的發(fā)展中，政府參與、介入的色彩更為濃厚，租賃企業(yè)的規(guī)模化運營更加明顯地受益于政府傾斜性的“機構化”塑造與推動。

1.政策性的財稅扶持

德國政府給予了租賃企業(yè)各種各樣的財政補助，如建房補助、費用補貼、國有政策性金融機構及各類政府機構的低息貸款、政府專項債券等。2016-2018年，僅Vonovia公司獲得的政策性低息貸款就分別達8 400萬、7 500萬、8 700萬歐元。德國還設計了針對租賃企業(yè)的系統(tǒng)化稅收減免政策，包括企業(yè)稅、交易稅、增值稅、住房及相關資產折舊的稅負扣除、因房屋的環(huán)?；蚰芎母倪M而獲得的退稅，等等。按Vonovia公司的計算，得益于這些優(yōu)惠政策，公司每年大約能少繳稅2 000萬-3 000萬歐元。

2.對規(guī)?；洜I的推動引導

為提升租賃市場的集中度和專業(yè)度，德國政府有意識地推動和引導租賃企業(yè)持續(xù)做大規(guī)模，通過不斷并購加強市場整合，形成越來越高的市場成熟度。2001年Vonovia公司從政府所屬的各地方鐵路公司以優(yōu)惠價購得6.5萬套住宅，隨后幾年又用同樣方式陸續(xù)從能源、電力等公用事業(yè)公司收購了5萬多套住宅，到2006年成為了德國最大的房地產公司。此后，公司的并購主要轉向了正常的商業(yè)收購，政府雖不再刻意地直接施以優(yōu)待，但對這類龍頭企業(yè)的并購業(yè)務始終持鼓勵態(tài)度。再者，如上文所述，德國的保障性租賃住房在低租金運行25-30年后，如果租賃者不愿購買而是繼續(xù)租住，則租金額度會上漲到市場租金水平，同時政府會將這類住房出售給租賃企業(yè)，改變房屋歸屬，實現(xiàn)自身職能轉變并進一步強化租賃市場運行的專業(yè)化、集約化。[7]

（三）嚴謹穩(wěn)健地運用融資工具

除了行政性的財稅支持外，為緩解租賃企業(yè)的融資問題，德國還實施了穩(wěn)健的住房租賃金融服務產品和模式的創(chuàng)新，開辟出有效的融資渠道和工具來培育住房租賃市場，其典型便是房地產投資信托基金（Real Estate Investment Trust，簡稱 REITs）。該基金以發(fā)行收益憑證的方式，匯集眾多中小投資者的資金，交由專業(yè)的投資機構管理，由該機構對房地產行業(yè)進行投資和經營，并將投資綜合收益按投資比例分配給投資者。

德國2007年頒行《房地產投資信托法》，建立REITs，對REITs的運作管理、投資比例、分紅要求、借貸限制、稅收優(yōu)惠、信息披露、監(jiān)管機制等作出了詳盡規(guī)定。與其他發(fā)達國家相比，德國REITs獨具特色：首先，嚴控REITs的數量，2007-2016年，REITs從僅2支增加到4支，遠低于其他發(fā)達國家的基金數量。其次，將住宅地產（住房購置）排除在REITs投資范圍以外，可投資的房地產僅限于租賃住房、商業(yè)地產及相關在建工程，這一投資限制為德國所獨有。[11]其三，無論房產持有還是交易環(huán)節(jié)，德國REITs的稅收優(yōu)惠力度比其他主要國家更大。[12]143-146其四，對REITs的監(jiān)管更為嚴厲，除2007年法律外，2013年德國還引入了歐盟的另類投資基金經理人監(jiān)管指令（AIFMD），對REITs設置了更高、更嚴密的限制和要求，曾一度引起了基金管理機構的緊張。

通過這些獨創(chuàng)性的設計，REITs在德國獲得了較高質量的發(fā)展。一方面，數量控制與高度嚴格的監(jiān)管使REITs的運行規(guī)范高效，收益率顯著。據統(tǒng)計，在英法荷德意比六國中，德國REITs的平均年收益率僅次于比利時，位居第二。另一方面，僅可投資于住房租賃以及更大幅度的稅收優(yōu)惠，更有利于租賃企業(yè)的發(fā)展壯大。有研究指出，德國REITs的績效表現(xiàn)同Vonovia等房地產公司的業(yè)績發(fā)展具有高度明顯的正相關性。[11]

（四）嚴格約束租賃企業(yè)的社會責任

在租賃企業(yè)發(fā)展早期，租賃企業(yè)更為注重數量擴張，對服務質量、租住環(huán)境等重視不足，導致大量租戶抗議和投訴，指責企業(yè)收取了高額房租卻不在住房的維護保養(yǎng)和升級改造上下功夫。聯(lián)邦政府的研究機構也發(fā)布報告稱，大型住房租賃企業(yè)與租戶之間的關系“并不融洽且具有沖突性”[8]。

在此情況下，德國政府對租賃企業(yè)的社會責任、服務質量進行了有力的監(jiān)控和約束。一方面，通過《租房法》等法律法規(guī)對租賃雙方權利義務作出了全面規(guī)定，為租戶居住權益設置了底線。租房合同一旦簽訂即為無限期合同，出租方除擬自用住房、住房老化需重建、租戶未按期繳納房租等特定情況外，不得解約，租戶要解約則無需理由，只需提前通知即可。此外，對租賃住房的質量、企業(yè)運營的規(guī)范程序也實施了嚴格的、高標準的法律控制，對企業(yè)經營形成了明顯的社會效益導向。另一方面，政府還努力構建多方參與和制衡的社會共治格局，不僅在政府各層級設立了與大型租賃企業(yè)及其分支機構的定期協(xié)商機制，還鼓勵、支持各種租戶組織的設立，容許其與其他社會組織、福利團體、媒體機構等一同參與政府和租賃企業(yè)的協(xié)商機制，形成對企業(yè)運營服務質量的多元化監(jiān)督。

三、德國的政策經驗對我國的啟示與警省

我國正處于住房租賃市場的起步階段，機構化住房租賃非常薄弱、滯后，對其政策制度安排還處在醞釀、探索、試驗的階段。德國的國情與我國確實存在諸多差異，但德國能躋身全球最發(fā)達、穩(wěn)定的住房租賃市場之列，其做法經驗也必有合理可取之處，可以為我們提供多角度的思考與認識。

（一）住房租賃企業(yè)的模式分類與思考

1.集中式租賃企業(yè)

從德國租賃機構的發(fā)展形態(tài)看，同時開展住房開發(fā)建設和租賃業(yè)務的房地產企業(yè)是租賃機構的主體，而在其壯大過程中曾得益于政府性租賃機構的房源優(yōu)惠轉讓。我國目前也存在著這兩種類型的租賃機構，一些房地產開發(fā)龍頭企業(yè)正開始拓展住房租賃業(yè)務，在建造商品房的同時集中持有住房、運營住房租賃，憑借自身品牌和長期積累的實力、經驗，逐漸獲取了一定的市場份額，可稱之為集中式市場租賃企業(yè)。另一類是集中式政府性租賃企業(yè)，即由地方政府主導成立政府性、國有性質的住房租賃公司，通過自建、收購、劃撥、租賃等方式獲取房源以出租。

在我國住房租賃還比較滯后、規(guī)范性不足的情況下，基于政府公信力、權威性的國有租賃機構確有存在必要，其租房產品供給的安全、穩(wěn)定、適價正是當下租賃市場所缺乏的。但也必須看到，住房租賃涉及大量個性化、非標準化的服務行為，機構租賃還涉及裝修、管理、維護保養(yǎng)等大量日常工作，而且租賃市場競爭激烈，在這種高度競爭性和差異化服務的領域，市場企業(yè)通常更具優(yōu)勢，國有機構在市場靈敏度、有效對接客戶動態(tài)需求、經營效率等方面往往有所欠缺，因此對國有租賃機構的市場規(guī)模應有比較理性的判斷和規(guī)劃。隨著租賃市場的逐漸發(fā)展成熟，國有機構應適時適度地讓渡市場，對其地位角色應限定于住房租賃市場的組成部分之一而非主導形態(tài)，政府對租賃市場的主要職責是制定完善市場規(guī)則、標準，加強監(jiān)管及提供服務，為租賃市場的充分競爭創(chuàng)造良好環(huán)境。

2.分散式租賃企業(yè)

隨著“互聯(lián)網+”潮流的發(fā)展以及我國住房市場從增量開發(fā)轉入存量流通的新時代，傳統(tǒng)的房地產中介機構正積極利用其數據、網點的優(yōu)勢介入租賃市場，憑借長期積累的客戶資源，以較低的成本迅速獲取分散在城市各處的大量租賃房源，快速擴張規(guī)模，獲得了很大的市場份額，形成分散式市場租賃企業(yè)的模式。相比上兩類企業(yè)，它的供給、交易效率更高，但在安全、穩(wěn)定、合規(guī)、理性等方面相對較差，必須加強監(jiān)管，科學規(guī)范引導，在有力的規(guī)則約束下激發(fā)其市場活力，使其成為與集中式租賃企業(yè)互補的市場主體形式。

（二）對不同模式租賃企業(yè)的差異化政策支持

1.集中式市場租賃企業(yè)

這類企業(yè)本是房地產開發(fā)企業(yè)，長期實行高周轉、快回報的業(yè)務形式，在轉向經營租賃業(yè)務后將面臨回報周期變長、成本升高、擴張變慢的挑戰(zhàn)，尤其在房價地價高企、租售比關系極度扭曲的情況下，降低其土地成本是新建租賃住房需首要解決的問題。[13]對此，各地已開始了土地供給的某些創(chuàng)新改革，如探索土地年租制、調整土地出讓規(guī)定、推出定向的租賃住房建設用地、試點利用集體土地建設租賃住房等。然而這些改革的受益對象大都是國有租賃企業(yè)，市場化租賃企業(yè)能享受到的改革紅利并不多。

其次，與分散的個體出租者相比，租賃企業(yè)的稅種更多、稅負更重且更難逃稅。據測算，各種稅費大約占企業(yè)住房租金收入的30%。[14]因此，需推進以降低稅費負擔為重點的租賃企業(yè)稅制改革，減輕企業(yè)的稅負壓力。同時，集中式租賃企業(yè)開發(fā)租賃住房的前期資金投入巨大，可住房租賃卻不像銷售那樣能快速回收成本，這也給企業(yè)造成了較大的資金壓力。政府可鼓勵商業(yè)銀行和金融機構或由政策性銀行和金融機構對租賃企業(yè)提供長期低息貸款，也可以由財政資金、政策性資金對企業(yè)的商業(yè)貸款提供適度的貼息補助。

再次，集中式租賃企業(yè)還可以借鑒分散式企業(yè)的操作辦法，只掌握租賃住房的經營權而不必獲得所有權。與分散式企業(yè)不同的是，它獲取的租賃房源依然是集中管理運營的。Vonovia公司運營的租賃住房中的16%便是所有權與經營權分離的受托型集中住房。從我國的情況看，政府可鼓勵國有企業(yè)、大中型民企、學校、醫(yī)院等單位將閑置住房或非住宅類用房改建為租賃住房，然后委托給租賃企業(yè)管理運營，尤其是各類產業(yè)園區(qū)中企業(yè)自行配套建設的員工宿舍、人才公寓等，非常適合租賃企業(yè)的承接運營，這既可以提升租賃企業(yè)的實力，又可使園區(qū)企業(yè)不用分心和承擔員工居住生活的專業(yè)服務問題。

2.分散式市場租賃企業(yè)

這類企業(yè)沒有購地和建房的資本投入，資金壓力相對較小，而且因其快捷獲取房源、擴大規(guī)模的能力，得到了各種投融資的注入。鑒于資本的逐利沖動、快速擴張的經營規(guī)模，再加上中介機構本就存在的各種不規(guī)范行為，政府對其關注重點應首先放在加強監(jiān)管、嚴格規(guī)范上。政府應對中介的租賃服務、出租住房的基本條件制定明確、細化的標準規(guī)則，對從業(yè)人員及行業(yè)準入設置嚴格的資格門檻，配套以科學合理的懲戒措施；推動建立房地產中介的行業(yè)組織或協(xié)會，強化行業(yè)自律與信用機制；將各類改革措施中行之有效的內容梳理整合，出臺地方性的租賃管理條例并逐漸向更高的立法層級過渡。

在有力管制的同時，政府也應重視對這類企業(yè)的包容與扶持，對其開展的創(chuàng)新業(yè)務理性審視、科學研判、積極配合。比如一些企業(yè)實施的信用租房便是對誠信社會建設的一種助力，有些實力較強的中介租賃機構也開始引入集中式企業(yè)的運作方式，集中租下或收購房源再行出租，并借此建立自己的專業(yè)維護服務團隊，政府對此可予以積極響應與鼓勵。此外，在稅制方面，政府可在企業(yè)經營環(huán)節(jié)上適當降低租賃業(yè)務收入的稅率，在促進企業(yè)獲取房源環(huán)節(jié)上，對個人或家庭因將住房委托給企業(yè)出租而獲得的收入做一定減免和抵扣，并與個人自行出租住房所獲收入的稅率形成合理差距，還可改革現(xiàn)行房地產稅“重交易輕保有”的結構，加強對住房保有的征稅力度，激活存量房資源，幫助企業(yè)收納更多的個體房源，加大專業(yè)化、規(guī)范化的租賃供給。

（三）穩(wěn)健審慎的住房租賃金融產品供給

目前我國住房租賃市場的融資渠道主要有四類：銀行信貸、公司信用類債券、資產證券化、股權融資。以REITs為代表的資產證券化金融產品是其中擴張最快的融資渠道。[15]2017年11月初，國內首單住房租賃類REITs正式發(fā)行，發(fā)行規(guī)模2.7億元，到2019年年中，住房租賃資產證券化產品就增至9單，規(guī)模達399億元。[16]

如此急速的擴張一方面反映了我國住房租賃市場的巨大潛力和對住房租賃金融產品的迫切需求，但另一方面也造成了金融風險的累積和加大。2018年初以來，防范金融風險、治理金融亂象成為各界高度關注的熱點，具體到住房租賃金融產品領域，REITs的急劇擴張也已引起了研究者對其泡沫化的嚴重擔憂。[17，15]住房租賃市場的成長離不開金融支持，發(fā)展REITs等資產證券化產品是金融支持實體經濟的重要體現(xiàn)，但這必須建立在健康理性的基礎之上，REITs產品過快過密的涌入有可能導致租賃企業(yè)和投資者對市場預期過高判斷，放大金融杠桿的風險。有學者指出，德國的住房租賃REITs市場由于嚴謹審慎的監(jiān)管和穩(wěn)健的規(guī)?？刂?，基本未受金融危機的影響，保證了住房市場和投資者的穩(wěn)定收益。[18]我國住房租賃REITs剛開始啟動，在保持積極態(tài)度的同時，應當高度關注、警惕可能存在的風險。發(fā)展住房租賃相關資產證券化產品是一項復雜的系統(tǒng)工程，政府既要加快跟進和推動，也需要適度收緊并加強對市場主體的監(jiān)管，綜合衡量風險，防止金融創(chuàng)新的泛化和濫用，矯正市場的盲目樂觀情緒，尊重市場規(guī)律，保障行業(yè)的健康發(fā)展。

（四）房租的科學調控與租戶權益的保障并行推進

住房租金標準和限制出租人租賃合同解除權缺乏制度硬約束是我國住房租賃制度的主要缺陷。[19]自“租購并舉”戰(zhàn)略提出以來，全國主要城市的房租不斷上漲，“住不起”正演變?yōu)椤白獠黄稹?。因此，在租賃市場發(fā)展初期，政府對房租的管制是一條必由之路，住房租賃市場不能夠完全由市場定價。[20]基于我國租賃市場的現(xiàn)實，參考德國房租管控的經驗，可探索嘗試房租管制的如下思路：（1）在部分重點城市、中心城市試行房租控制，這已有一定民意支持和現(xiàn)實基礎，但將房租控制作為全國性政策則無必要，也不可行。（2）房租控制的基調應是對市場規(guī)律的準確把握與尊重。隨著城市化的推進以及人們靈活流動就業(yè)意愿的增強，大中城市租房需求及房租的持續(xù)上漲是必然趨勢，房租控制不應強行違背這一規(guī)律。在房租控制中應當深入全面了解租賃市場的真實信息，在嚴控房租不合理暴漲的同時，充分考慮租賃企業(yè)的合理盈利需求，保障其適當收益，尊重市場力量而非簡單粗暴地行政壓制，即實行具有適當謙抑性的租金管制模式。[21]（3）在房租控制運作中加強租戶的參與。租戶是房租壓力的直接承受者，在分散化的租賃關系下，租戶很難形成對租金的有效制約，而在機構化租賃關系下，則可調動租戶形成組織化力量，以提升其議價能力，促進政府、租賃企業(yè)、租戶的良性互動，構建住房租賃領域多元主體參與的治理格局。

引導租戶形成一定的集體性力量也是對其租住權益的進一步維護。租戶在形成集合化力量后才有可能對出租方產生實質性壓力，制約其對租賃關系的過度投機或侵權，而對租戶損壞房屋設施、拖欠租金等行為，租戶組織也能發(fā)揮相應的溝通協(xié)調、抑制約束作用，“房東和租戶組織起來參與治理會給他們各自都帶來安全感”[22]。以規(guī)范的立法給予租戶切實的保護當然是最理想的狀態(tài)，但在成型立法最終出臺前，綜合利用上述政策扶持工具，監(jiān)督、懲治租賃企業(yè)對租戶的侵權行為，營建穩(wěn)定、公平的租賃關系，進而對個體化租賃市場產生傳導、示范、帶動效應，這在當前立法任務繁重但租賃需求旺盛、供求關系失衡的情況下，更為可期。

習近平總書記強調，要總結我國住房改革發(fā)展經驗，借鑒其他國家解決住房問題的有益做法，深入研究住房建設的規(guī)律性問題。[23]發(fā)展機構化、專業(yè)化、規(guī)?；淖赓U企業(yè)是培育住房租賃市場的關鍵環(huán)節(jié)，是落實新時代住房改革戰(zhàn)略的重要舉措，對我國也是一個嶄新的發(fā)展課題。德國在這一領域已形成了不少有益的做法，既包含正向的有力激勵支持，又有反向的嚴格規(guī)制，我國目前已開始運用其中的一些措施，發(fā)掘到了改革住房租賃市場某些規(guī)律性的政策工具，只是還處于起步性的摸索階段，還需要在尊重、分析國情的基礎上進行更深入、精細、科學的研判、改進、重塑，才能更好推進房住不炒、租購并舉戰(zhàn)略的全面實現(xiàn)。