應(yīng)松年 張曉瑩

2020年6月28日，在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)向常委會(huì)作了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）〉的說(shuō)明》，頒布實(shí)施已24年的《行政處罰法》，迎來(lái)了首次全面修 改?！?〕2009年8月27日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《關(guān)于修改部分法律的決定》對(duì)《行政處罰法》作了第一次修正；2017年9月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)法官法〉等八部法律的決定》中對(duì)《行政處罰法》作了第二次修正。均為部分修改。站在這一重要的歷史節(jié)點(diǎn)上，有必要深刻認(rèn)識(shí)《行政處罰法》頒布實(shí)施的重要意義，準(zhǔn)確把握我們所處的時(shí)代背景和法治階段，通過(guò)對(duì)《行政處罰法》立法本意和初心的回顧，檢視和反思《行政處罰法》24年來(lái)的實(shí)踐，并結(jié)合《中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱“ 《修訂草案》 ”），展望《行政處罰法》的修改思路和方向。

一、《行政處罰法》頒布實(shí)施的重要意義

1996年3月17日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)了《行政處罰法》?！缎姓幜P法》的頒布，是我國(guó)行政法制建設(shè)中的一件大事，是推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、實(shí)施依法治國(guó)基本方略的一個(gè)重要步驟?！缎姓幜P法》成為我國(guó)第一部保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，統(tǒng)一規(guī)范行政行為的法律?！缎姓幜P法》的頒布實(shí)施意義重大：

一是保障憲法有效貫徹實(shí)施。憲法是我國(guó)的根本大法，在法治體系中具有至高無(wú)上的地位和最高權(quán)威，是制定法律的依據(jù)。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家的根本制度、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成和運(yùn)行的基本原則等?！缎姓幜P法》作為規(guī)范行政權(quán)行使、保護(hù)公民合法權(quán)益的法律，承載著實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利、貫徹憲法理念的重要作用，是對(duì)憲法所規(guī)定的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作，國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，公民必須遵守憲法和法律、保守國(guó)家秘密、愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、遵守勞動(dòng)紀(jì)律、遵守公共秩序，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)、人身自由不受侵犯等規(guī)定的具體化，對(duì)于推動(dòng)憲法實(shí)施、加強(qiáng)憲法實(shí)施，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，具有重要意義。

二是推進(jìn)我國(guó)民主法治建設(shè)進(jìn)程?！缎姓幜P法》首次對(duì)一項(xiàng)行政行為作出了從實(shí)體到程序的全面規(guī)范，確立了處罰法定、公正公開(kāi)、過(guò)罰相當(dāng)、處罰和教育相結(jié)合等重要原則，明確劃分了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定行政處罰的不同權(quán)限。不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)違法者違法行為的懲戒和教育，也體現(xiàn)了對(duì)執(zhí)法者處罰行為的監(jiān)督和約束，同時(shí)還注重對(duì)立法者設(shè)定處罰行為的限制和規(guī)范。在這種三位一體的法律框架下，實(shí)現(xiàn)了保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公共利益，規(guī)范行政處罰設(shè)定和實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史重任。可以說(shuō)，《行政處罰法》是繼行政訴訟法之后，我國(guó)行政法治進(jìn)程中又一部具有里程碑意義的重要法律，標(biāo)志著我國(guó)民主法治建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。

三是健全我國(guó)法律責(zé)任制度體系?！缎姓幜P法》的出臺(tái)實(shí)施，健全、完善了我國(guó)法律責(zé)任制度。在《行政處罰法》制定之前，我國(guó)刑事責(zé)任方面已經(jīng)有了刑法和刑事訴訟法，民事責(zé)任方面有了民法通則和一系列單行的民事法律以及民事訴訟法，已經(jīng)基本確立了較為完備的刑事責(zé)任和民事責(zé)任法律制度。而在行政責(zé)任方面，雖然不同單行法中有具體規(guī)定，但是還缺少一部總括性的、統(tǒng)一的規(guī)定?！缎姓幜P法》出臺(tái)后，填補(bǔ)了我國(guó)法律責(zé)任制度的 一個(gè)重要缺口，刑事、民事、行政三大法律責(zé)任制度正式確立。

四是奠定我國(guó)行政程序法律基礎(chǔ)。作為規(guī)范三大基本行政行為的“行政三法”的排頭兵，《行政處罰法》開(kāi)創(chuàng)了行政程序法制化的先河，樹(shù)立了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰必須遵守法定程序、違反法定程序是違法行為甚至無(wú)效行為的理念。《行政處罰法》確立的聽(tīng)取陳述申辯、告知、回避、聽(tīng)證、送達(dá)、裁執(zhí)分離、收支兩條線等重要程序，成為我國(guó)行政程序的制度基礎(chǔ)，《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》中很多程序規(guī)定都源自于行政處罰程序，《行政處罰法》也被稱為“小行政程序法”。這些程序完善了中國(guó)行政程序法律制度，確立了正當(dāng)程序的原則和依法行政的理念，對(duì)于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)形成程序觀念具有深遠(yuǎn)影響。

二、《行政處罰法》修改的時(shí)代背景

《行政處罰法》實(shí)施二十四年來(lái)的歷程，也是我國(guó)依法治國(guó)方略形成、發(fā)展和完善的歷程，是行政法制建設(shè)飛速發(fā)展的歷程。1997年，黨的十五大報(bào)告將“依法治國(guó)”確立為治國(guó)基本方略，提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”。1999年，憲法修改增加規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的戰(zhàn)略全局出發(fā)，從前所未有的高度謀劃法治，以前所未有的廣度和深度踐行法治，開(kāi)辟出全面依法治國(guó)理論和實(shí)踐的新境界。2012年，黨的十八大報(bào)告提出，“法治是治國(guó)理政的基本方式，要加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，全面推進(jìn)依法治國(guó)”。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，在我黨歷史上首次將依法治國(guó)作為中央全會(huì)的主題，提出“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，全面依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)法治國(guó)家，堅(jiān)持全面依法治國(guó)是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要組成部分。同時(shí)，提出了到2035年法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成的戰(zhàn)略目標(biāo)，并決定成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的時(shí)代背景下，行政法治建設(shè)作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)，得到了全黨全社會(huì)的高度關(guān)注，行政法治制度變革密集發(fā)生，法治政府建設(shè)工作進(jìn)一步提速增效，行政法治建設(shè)不斷向縱深拓展。這一時(shí)期的行政立法扎實(shí)推進(jìn)，行政行為法律制度“三部曲”完成，我國(guó)初步建立起具有濃厚中國(guó)特色的“三大行政行為法（《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》）+兩大行政救濟(jì)法（《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》）”體系。同時(shí)，部門行政法律更加完善，行政權(quán)得到全方位規(guī)范，依法行政理念深入人心。

與此同時(shí)，《行政處罰法》與新時(shí)期建設(shè)法治政府、法治國(guó)家的歷史使命，與新型行政管理體制和政府職能，與不斷發(fā)展中的實(shí)踐，逐漸產(chǎn)生了一些不適應(yīng)，行政處罰手段單一、地方治理手段不足、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不匹配、程序不完備等問(wèn)題逐步凸顯。而從《行政處罰法》立法時(shí)就開(kāi)始爭(zhēng)議的一些老問(wèn)題，也在實(shí)施中暴露出局限性。面對(duì)這些舊有的問(wèn)題、制度成長(zhǎng)中的問(wèn)題、發(fā)展中的問(wèn)題，要求我們要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，回應(yīng)時(shí)代呼聲，根據(jù)全面依法治國(guó)的新要求，對(duì)《行政處罰法》及時(shí)作出調(diào)整。

三、《行政處罰法》修改的指導(dǎo)思想

（一）緊扣改革新要求

行政體制改革的不斷深化給行政法制的發(fā)展創(chuàng)新提供了強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力和支撐力，在改革實(shí)踐探索中，一些具有里程碑意義的制度建設(shè)也在不斷充實(shí)著我國(guó)行政法制的制度肌體。其中，行政執(zhí)法體制作為依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到法律法規(guī)的全面正確實(shí)施，關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的切實(shí)保障，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的有效維護(hù)，對(duì)于解決當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的機(jī)構(gòu)林立、權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法隨意等問(wèn)題，對(duì)于提升執(zhí)法水平、執(zhí)法效率和執(zhí)法公信力意義重大?！缎姓幜P法》作為規(guī)范行政執(zhí)法行為的一般法，勢(shì)必要根據(jù)推進(jìn)全面依法治國(guó)新形勢(shì)和新要求，以行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能為中心，在總結(jié)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)入“深水區(qū)”、邁向“新高度”，對(duì)一些重要制度加以確立或調(diào)整，推動(dòng)行政處罰法律制度更加完善、針對(duì)性更強(qiáng)。

（二）堅(jiān)持處罰法定原則

處罰法定原則是行政法治原則在行政處罰領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，是領(lǐng)會(huì)《行政處罰法》立法宗旨和精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。處罰法定原則貫穿于行政處罰的全過(guò)程，對(duì)設(shè)定和實(shí)施行政處罰提出了總體要求。處罰法定包含了應(yīng)受處罰的行為法定、實(shí)施行政處罰的依據(jù)法定、實(shí)施行政處罰的主體及其職權(quán)法定、處罰的程序法定等多重內(nèi)涵。在當(dāng)前時(shí)代背景下，處罰法定原則更是全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政的應(yīng)有之義，無(wú)論是在上世紀(jì)90年代初制定《行政處罰法》時(shí)，還是在當(dāng)前修改《行政處罰法》過(guò)程中，都應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持和牢牢把握。實(shí)踐中行政處罰的設(shè)定權(quán)限、實(shí)施主體、實(shí)施程序等需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《行政處罰法》予以確定，確保行政機(jī)關(guān)始終在法律框架內(nèi)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)，以法定的程序，公正、合理地行使處罰權(quán)。

（三）發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性

毛澤東同志在1956年發(fā)表《論十大關(guān)系》的著名講話中指出，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的高度，對(duì)發(fā)揮兩個(gè)積極性作出進(jìn)一步要求部署。黨的十九大報(bào)告中將賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)作為深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)把“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。體現(xiàn)在《行政處罰法》修改上，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性具有特殊內(nèi)涵。一是要堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一原則，是我們黨和國(guó)家從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中總結(jié)出來(lái)的，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的政治前提和核心要義。一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例都不得同憲法相抵觸，一切地方性法規(guī)、自治條例和單行條例也不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。二是要合理劃分中央事權(quán)和地方事權(quán)。中央立法要加強(qiáng)法律、行政法規(guī)對(duì)“一盤棋”的統(tǒng)籌，重在對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生、關(guān)系全局利益的重要領(lǐng)域強(qiáng)化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)宏觀事務(wù)的管理，側(cè)重于基本制度和基本規(guī)范的確立；地方立法要著力于管理地方事務(wù)和解決地方實(shí)際問(wèn)題，查遺補(bǔ)漏，通過(guò)在地方先行先試，為國(guó)家立法和全國(guó)性改革提供經(jīng)驗(yàn)。三是要充分發(fā)揮地方立法主動(dòng)性和積極性。早在1978年12月，鄧小平同志在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》講話中提出：“現(xiàn)在立法的工作量很大……有的法規(guī)地方可以先試搞，然后總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律?！卑凑者@一精神，地方組織法幾經(jīng)修改，對(duì)我國(guó)立法體制進(jìn)行了重要改革，賦予相關(guān)地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。立法法和其他有關(guān)法律及決定，也對(duì)地方立法權(quán)限作了規(guī)定。憲法和法律賦予了地方立法廣闊的空間。實(shí)踐反復(fù)證明，地方立法為推進(jìn)地方改革開(kāi)放、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成提供了強(qiáng)大助力。《行政處罰法》修改，尤其是在地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)問(wèn)題的處理上，要注重發(fā)揮地方立法積極性，給地方立法適度放權(quán)，使地方性法規(guī)在貫徹執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增強(qiáng)地方政府治理能力中發(fā)揮更大作用。最終的目標(biāo)是，建立原則性與靈活性相統(tǒng)一、頂層設(shè)計(jì)與先行先試相協(xié)調(diào)的國(guó)家立法體制，做到上下貫通、管理高效。

（四）強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制

行政權(quán)是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分。全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督，保障其依法正確行使，這是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家過(guò)程中的永恒課題。行政處罰權(quán)作為行政權(quán)的重要組成部分，具有管理事務(wù)領(lǐng)域?qū)?、自由裁量空間大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施等特點(diǎn)，能夠?qū)Ξ?dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)、資格、名譽(yù)等造成直接減損，一旦被濫用，將會(huì)對(duì)公民基本權(quán)利和依法治國(guó)方略實(shí)施造成損害。因此，在《行政處罰法》中，對(duì)行政處罰權(quán)的監(jiān)督和制約機(jī)制是不可或缺的內(nèi)容。1996年制定《行政處罰法》，即是對(duì)監(jiān)督制約行政權(quán)的初步嘗試，開(kāi)創(chuàng)了監(jiān)督制約行政權(quán)的新階段。行政法制發(fā)展完善二十多年來(lái)，我國(guó)步入推進(jìn)全面依法治國(guó)的新階段，對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督只能加強(qiáng)，不能削弱?！缎姓幜P法》修改應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建更加有效的行政處罰權(quán)制約和監(jiān)督體系，利用黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，形成合力，使違法行政行為得到及時(shí)糾正。

四、完善《行政處罰法》的主要方向和路徑

《行政處罰法》的完善，要緊密融入行政法治建設(shè)發(fā)展歷程，與時(shí)代同步伐，與改革同頻率，與實(shí)踐同發(fā)展，處理好以下幾個(gè)主要問(wèn)題：

（一）重塑行政處罰種類

在《行政處罰法》制定之前，各種行政處罰的形式是通過(guò)相應(yīng)單行法律、法規(guī)和規(guī)章確定的。實(shí)踐中經(jīng)常采用的處罰類別有三、四十種，處罰名稱的總數(shù)有二百多種，其中許多處罰形式都是由行政部門和地方用各種規(guī)范性文件的形式設(shè)定的?！?〕章新生、關(guān)保英：《淺談〈行政處罰法〉存在的幾個(gè)立法技術(shù)問(wèn)題》，《江海學(xué)刊》1997年第4 期。有的學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式來(lái)規(guī)定處罰種類，即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，列舉幾種主要處罰類型的具體形式。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行的“行政罰法”即是采用了這種方式來(lái)規(guī)定行政處罰種類?？紤]到通過(guò)類型化模式規(guī)定行政處罰種類將造成處罰的“筐”過(guò)大，容易導(dǎo)致亂設(shè)處罰名目，最終，《行政處罰法》采用了列舉加兜底的模式規(guī)定了行政處罰的種類，列舉的六種處罰，正是和學(xué)者梳理出的應(yīng)用較多的幾種處罰種類基本吻合的。之所以規(guī)定這些種類的處罰，按照當(dāng)時(shí)的考慮，一是要規(guī)范現(xiàn)有的行政處罰的種類，現(xiàn)行的一百多種處罰不一定都是行政處罰，《行政處罰法》也不應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的處罰都予以肯定；二是要基本確定我國(guó)的行政處罰的種類，作為今后設(shè)定行政處罰的基本法律依據(jù)。從確定我國(guó)的行政處罰制度角度考慮，也不應(yīng)當(dāng)確定一百多種行政處罰，太多種類的的行政處罰，這對(duì)我國(guó)的國(guó)際形象來(lái)說(shuō)并不是一件好事?！?〕全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法行政法室：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉講話》，法律出版社1996年版，第 33頁(yè)。

《行政處罰法》實(shí)施以來(lái)，這一規(guī)定對(duì)于嚴(yán)格限定處罰類型、規(guī)范處罰行為，發(fā)揮了重要作用，行政處罰實(shí)踐中處罰名目繁多、亂設(shè)處罰的現(xiàn)象得以逐步改觀，但在實(shí)踐中也逐漸暴露出一些局限性。近年來(lái)，關(guān)于行政處罰種類反映最突出的問(wèn)題就是“不夠用”，傳統(tǒng)的行政處罰種類對(duì)有的違法者顯現(xiàn)出威懾力不足的缺陷，這和社會(huì)治理方式的不斷轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理手段的不斷創(chuàng)新不無(wú)關(guān)系。與此同時(shí)，原本發(fā)揮擴(kuò)充行政處罰種類作用的兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”被束之高閣，甚少適用。其中一個(gè)重要原因是，《行政處罰法》并未規(guī)定行政處罰的定義和界定標(biāo)準(zhǔn)，某一行政管理措施是否屬于行政處罰，法律、行政法規(guī)規(guī)定的哪些行政措施屬于新創(chuàng)設(shè)的行政處罰種類，均無(wú)從判斷，確定標(biāo)準(zhǔn)、確定主體和確定方式都是缺失的。這就導(dǎo)致大量性質(zhì)與處罰相同、功能與處罰相近的行政管理措施游離在行政處罰法律規(guī)范之外，甚至刻意通過(guò)“改頭換面”“換湯不換藥”的方式加以規(guī)避。在這其中，爭(zhēng)議最大的當(dāng)屬失信懲戒措施。有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)將公民列入“黑名單”，只要是以公民違法為前提，并直接導(dǎo)致公民聲譽(yù)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到限制或者剝奪的，就是一種行政處罰，至少有一部分失信懲戒措施已經(jīng)具備了行政處罰的性質(zhì)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就把“公布姓名或名稱、公布照片或者其他相類似之處分”明確列為了處罰種類。此外，還有通報(bào)批評(píng)、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、從業(yè)限制等措施，都已與行政處罰無(wú)異，僅僅因?yàn)槊Q不在《行政處罰法》第8條所列的范圍，就未納入《行政處罰法》予以規(guī)范，偏離了法治軌道。

從《修訂草案》目前的規(guī)定來(lái)看，立法者選擇了增加列舉名稱的路徑來(lái)充實(shí)行政處罰種類，增加了通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、不得申請(qǐng)?jiān)S可、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)、責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為等在實(shí)踐中應(yīng)用較多的處罰種類，〔4〕《修訂草案》第9條。將其納入《行政處罰法》規(guī)范。同時(shí)，還增加規(guī)定了行政處罰的定義，意圖通過(guò)這樣的方式，激活“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”這一兜底條款，為法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)行政處罰種類提供標(biāo)尺，明確一些行政管理措施的行政處罰屬性。這一方案公開(kāi)后，引發(fā)了三種不同的聲音，一種認(rèn)為，目前的擴(kuò)充仍不“解渴”，應(yīng)當(dāng)以更加積極的態(tài)度，將實(shí)踐中反響最為強(qiáng)烈的失信懲戒、責(zé)令限期拆除等納入行政處罰種類。一種認(rèn)為，僅靠增加列舉名稱來(lái)擴(kuò)充處罰種類“治標(biāo)不治本”，對(duì)現(xiàn)有的處罰種類加以歸類總結(jié)，列舉并輔以概括，才能徹底解決處罰種類包容性不足的問(wèn)題。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，此次新增的處罰種類中，并非都屬于行政處罰，比如責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為，尤其是責(zé)令停止違法行為、責(zé)令履行法定義務(wù)的行為，與責(zé)令改正的關(guān)系模糊不清，難以界分，不宜列入處罰種類。

究竟應(yīng)當(dāng)是采用類型化還是列舉式規(guī)定行政處罰種類？這一爭(zhēng)論已貫穿了《行政處罰法》制定、實(shí)施和修改的全過(guò)程。我國(guó)《行政處罰法》雖然采用了列舉式規(guī)定處罰種類，但從立法本意來(lái)看，并不僅限于列舉的這六種名稱的處罰，有的行政處罰可以包括比較多的形式，如警告可以包括指出違法事實(shí)，吊銷許可證可以包括吊銷職業(yè)資格證等。〔5〕同前注［3］。實(shí)際上可以作這樣的理解——“警告類”的處罰、“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)類”的處罰、“暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照類”的處罰等等，《行政處罰法》第8條規(guī)定的并非是處罰的名稱，而是類別。如果將其都理解為名稱，無(wú)疑是過(guò)于狹窄了。這也顯現(xiàn)出一些類型化的傾向，只不過(guò)相較于申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰、人身罰的“大類型”，是一種“小類型”罷了。

類型化和列舉式的抉擇，取決于對(duì)我國(guó)行政法治發(fā)展階段的判斷。如果采用類型化模式規(guī)定行政處罰種類，在當(dāng)前階段下，設(shè)定機(jī)關(guān)和當(dāng)事人是否有足夠的鑒別能力，去判斷一個(gè)行政管理措施是否屬于行政處罰，屬于哪類罰種？這種籠統(tǒng)的限定，會(huì)不會(huì)反而成了行政處罰被亂設(shè)、濫用的突破口，使通過(guò)二十多年規(guī)范得以改善的處罰亂象再次卷土重來(lái)？如果選擇列舉式規(guī)定行政處罰種類，則不會(huì)給現(xiàn)有的處罰種類的規(guī)范造成過(guò)大的波動(dòng)，給立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，尤其是當(dāng)事人的指向依然是明確的、易于把握的。處罰種類的確定使得行政處罰“巧立名目”的問(wèn)題大大改觀，要維護(hù)這來(lái)之不易的成果，則應(yīng)選擇穩(wěn)中求進(jìn)、適度擴(kuò)大的路徑，不要有太大動(dòng)作，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的列舉模式上，結(jié)合實(shí)踐發(fā)展的需要，適當(dāng)增加列舉的種類。

至于列舉哪些，這本應(yīng)是一個(gè)學(xué)理問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)緊密圍繞行政處罰“不利處分”的本質(zhì)進(jìn)行判斷和篩選，但我們無(wú)法脫離行政法治實(shí)踐來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題。目前我國(guó)還沒(méi)有《行政程序法》，除了已經(jīng)制定法律的處罰、許可和強(qiáng)制行為，其他行政行為的行使都缺乏統(tǒng)一的成文法規(guī)范，更多是依靠公正程序來(lái)約束，在這種情況下，盡可能的將一些不利性處分行為納入《行政處罰法》中，有利于監(jiān)督行政權(quán)規(guī)范行使，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。同時(shí)，通過(guò)明確行政處罰的定義、確立界定行政處罰屬性的基本規(guī)則，激活兜底條款，把好行政處罰的關(guān)口，讓該進(jìn)的進(jìn)來(lái)，該管的管住，通過(guò)這樣的路徑，便能夠基本解決行政處罰種類規(guī)范不足的問(wèn)題。

（二）明確行政處罰定義

現(xiàn)行《行政處罰法》并沒(méi)有規(guī)定行政處罰的定義。在當(dāng)年制定《行政處罰法》的過(guò)程中，立法者曾多次試圖給行政處罰下一個(gè)定義，但最終未能明確，原因就是給行政處罰下這個(gè)定義很難。但從當(dāng)前行政處罰種類屬性界定不清的現(xiàn)實(shí)難題來(lái)看，還是需要給行政處罰下一個(gè)定義，這是判斷一個(gè)行為是否屬于行政處罰的重要標(biāo)準(zhǔn)，有益于解決行政處罰界限不清尤其是由此帶來(lái)的濫設(shè)亂設(shè)問(wèn)題。行政三法中，《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》都在總則中對(duì)行政許可和行政強(qiáng)制的定義作了明確規(guī)定。這次《修訂草案》明確了行政處罰的定義，即“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以依法減損權(quán)利或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”?！?〕《修訂草案》第2條。行政處罰定義的確立，對(duì)我國(guó)行政法理論可謂是一個(gè)重要進(jìn)步和貢獻(xiàn)，不僅在形式上使行政三法實(shí)現(xiàn)了體例結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一和完整，更重要的是在劃清行政處罰界限的問(wèn)題上作了大膽嘗試，填補(bǔ)了一個(gè)重要行政行為的概念空白。當(dāng)然，對(duì)這一定義，學(xué)界也不乏爭(zhēng)議，從行政處罰的對(duì)象是不是“違反行政管理秩序”的行為，到行政處罰的形式是不是“依法減損權(quán)利或者增加義務(wù)”，以及最重要的一點(diǎn)，行政處罰定性為“懲戒”是否準(zhǔn)確，都有一些不同的意見(jiàn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，給行政行為下一個(gè)定義并非易事，無(wú)論是在《行政許可法》還是《行政強(qiáng)制法》的立法過(guò)程中，定義從來(lái)都是一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，描述行政處罰行為有多個(gè)角度、多種要素可以選擇，哪一種更準(zhǔn)確、更全面，可能并沒(méi)有一個(gè)完美答案。

在以往的研究中，很多學(xué)者從《行政處罰法》的規(guī)定中，提取出行政處罰以行政管理為目的、以違反行政管理秩序的行為為對(duì)象、以行政機(jī)關(guān)為主體、以懲罰性或制裁性措施為手段等基本要素，給它下了一個(gè)學(xué)理概念。有的認(rèn)為行政處罰是行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依法對(duì)違反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的行政管理相對(duì)人實(shí)施的制裁。〔7〕參見(jiàn)應(yīng)松年、馬懷德：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，人民出版社1996年版，第27-28頁(yè)。有的提出，行政處罰是行政主體為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的目的，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政管理秩序的行為，給予人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的及其他形式的法律制裁的行政行為?！?〕姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第309頁(yè)。有的認(rèn)為行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或者其他組織所實(shí)施的一種懲戒行為?！?〕關(guān)保英：《行政處罰》，載應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》（第四卷），人民出版社 2018 年版，第1385 頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者翁岳生的著作中，將行政罰定義為行政機(jī)關(guān)基于維持行政秩序之目的，對(duì)于過(guò)去違反行政義務(wù)者，所施以刑罰以外之處罰?！?0〕洪家殷：《行政罰》，載翁岳生主編：《行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版社 2009 年版，第 791-792 頁(yè)。和我們對(duì)行政處罰的理解基本是一致的。這些對(duì)行政處罰的定義，萬(wàn)變不離其宗，基本要素都是相通的，但同時(shí)，與其他行政行為的要素也是近似的，單靠這些要素，并不能清晰地劃清行政處罰與其他行政行為的界限。比如以行政管理為目的，以行政機(jī)關(guān)為實(shí)施主體，以行政權(quán)為手段等特征，很多行政行為都符合這些特征。因此，若要將行政處罰從眾多行政行為中剝離開(kāi)來(lái)，一定要抓住行政處罰區(qū)別于其他行政行為的兩個(gè)核心特征，一是處罰實(shí)現(xiàn)的具體形式，二是處罰的性質(zhì)。

《修訂草案》在給行政處罰下定義時(shí)，突出了這兩個(gè)要素，將處罰實(shí)現(xiàn)的具體形式歸納為“減損權(quán)利或者增加義務(wù)”，將處罰的性質(zhì)定性為 “懲戒”，這個(gè)路徑是正確的，抓住了行政處罰的核心要素。但對(duì)處罰具體表現(xiàn)形式的描摹和對(duì)處罰的定性是否準(zhǔn)確，還存在探討的空間。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《修訂草案》第9條規(guī)定的處罰種類中，大多都是可以嵌入“減損權(quán)利或者增加義務(wù)”的具體形式中的，但對(duì)于“責(zé)令停止行為”，究竟是屬于對(duì)當(dāng)事人行為能力予以限制的“減損權(quán)利”性質(zhì)，還是對(duì)當(dāng)事人行為提出強(qiáng)制性指令的“增加義務(wù)”，亦或是將當(dāng)事人違法狀態(tài)恢復(fù)為合法狀態(tài)的“恢復(fù)原狀”性質(zhì)？恐怕難以一概而論。責(zé)令性行為在實(shí)踐中表現(xiàn)出的制止危害發(fā)生、補(bǔ)救恢復(fù)、懲罰等多重功能，給“減損權(quán)利或增加義務(wù)”的定位帶來(lái)了不確定性。而對(duì)“懲戒”的定性，亦有較多不同聲音，在以往的研究中，更多觀點(diǎn)將行政處罰定性為“制裁”性行為?！?1〕胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2003年版，第289頁(yè)；王連昌：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第185頁(yè)；姜明安：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2003年版，第149頁(yè)；馮軍：《行政處罰法新論》，中國(guó)檢察出版社2003年版，第32頁(yè)。反對(duì)“懲戒性”的一個(gè)重要理由，是認(rèn)為現(xiàn)有的“沒(méi)收違法所得”并未減損當(dāng)事人權(quán)利，不具有懲戒功能，有很多學(xué)者都對(duì)此進(jìn)行過(guò)論證。〔12〕應(yīng)松年：《行政法學(xué)新論》，中國(guó)方正出版社1999年版，第370頁(yè)；余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2019年版，第336頁(yè)；熊文釗：《行政處罰原理》，中國(guó)人事出版社1998年版，第73頁(yè)；王青斌：《行政法中的沒(méi)收違法所得》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第6期。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，沒(méi)收違法所得會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生懲戒的心理和精神效果，因而屬于行政處罰?！?3〕參見(jiàn)馮軍：《行政處罰法新論》，中國(guó)檢察出版社2003年版，第120頁(yè)。對(duì)行政相對(duì)人違法占有的財(cái)產(chǎn)的減損，也可以理解為一種減損，同樣體現(xiàn)了懲罰性。〔14〕張曉瑩：《行政處罰視域下的失信懲戒規(guī)制》，《行政法學(xué)研究》2019年第5期。本文以為，與懲戒相比，制裁包含的范圍更廣。在英國(guó)和美國(guó)，將所有對(duì)行政相對(duì)人不利的措施都定義為“行政制裁”?！?5〕胡建淼：《“其他行政處罰”若干問(wèn)題研究》，《法學(xué)研究》2005年第1期。制裁包含了約束、管制、限制、懲罰等多重內(nèi)涵，而以暫時(shí)性限制人身自由、暫時(shí)性控制公民財(cái)物、依靠行政強(qiáng)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行行政決定為表現(xiàn)形式的行政強(qiáng)制，也恰恰具備制裁的一些突出特點(diǎn)。有觀點(diǎn)就認(rèn)為，行政處罰、行政強(qiáng)制都是對(duì)當(dāng)事人非法行為進(jìn)行制裁，懲處其非法行為所得利益的行政行為。〔16〕關(guān)保英：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政法學(xué)新視野論叢》，法律出版社1996年版，第118-119頁(yè)。法律手段對(duì)違法行為人的制裁不能僅體現(xiàn)在某一階段上，不僅要制裁過(guò)去的違法行為，更應(yīng)該預(yù)防將來(lái)違法行為的發(fā)生。行政處罰注重于制裁，行政強(qiáng)制則在于預(yù)防。正是這兩者的有機(jī)協(xié)調(diào)，完善了我國(guó)行政法制的制裁階段?！?7〕張淑芳：《行政強(qiáng)制與行政處罰關(guān)系的若干問(wèn)題探討》，《中國(guó)法學(xué)》1999年第3期。因此，懲戒相較于制裁，對(duì)行政處罰的定位更為精準(zhǔn)，更符合行政處罰的原則和特征，既有懲、亦有戒，能夠體現(xiàn)行政處罰“處罰與教育相結(jié)合”的原則和精神，兼顧行政處罰的教育、威懾和預(yù)防功能。

（三）放寬行政處罰設(shè)定權(quán)

在《行政處罰法》立法前，由于沒(méi)有法律上的統(tǒng)一規(guī)定，各級(jí)法律規(guī)范設(shè)定行政處罰的權(quán)限、范圍沒(méi)有限制，設(shè)定主體亂、設(shè)定法律層級(jí)亂、設(shè)定隨意性大、設(shè)定種類繁雜、法律規(guī)范不統(tǒng)一等問(wèn)題，在實(shí)踐中都有表現(xiàn)。在當(dāng)時(shí)，甚至還不存在“設(shè)定權(quán)”，準(zhǔn)確地說(shuō)，是“設(shè)定權(quán)有限”的概念，很多行政機(jī)關(guān)都把行政處罰設(shè)定權(quán)作為規(guī)范性文件制定權(quán)所附帶的一個(gè)天然權(quán)力，有制定權(quán)自然有處罰設(shè)定權(quán)，是在行政機(jī)關(guān)中較為普遍的認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)也造成了對(duì)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的隨意盤剝，影響了政府形象。因此，不首先解決設(shè)定權(quán)問(wèn)題，程序規(guī)定再好也是沒(méi)有意義的，為了治“亂”、治“濫”，《行政處罰法》從源頭抓起，著重規(guī)范了處罰的設(shè)定行為。對(duì)于地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)，當(dāng)時(shí)的考慮是，維護(hù)全國(guó)法制統(tǒng)一是地方性法規(guī)規(guī)定處罰的前提，地方性法規(guī)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，細(xì)化法律、行政法規(guī)，但在細(xì)化過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循憲法規(guī)定的“不抵觸原則”。如果地方認(rèn)為法律、行政法規(guī)的某些規(guī)定不能適應(yīng)本地具體情況，應(yīng)當(dāng)提出修改法律的建議，不能徑自作出與法律、行政法規(guī)不一致的規(guī)定?！?8〕同前注［7］，第85-86頁(yè)。因此，《行政處罰法》第11條第2款對(duì)地方性法規(guī)規(guī)定違法行為的權(quán)限作了限定，規(guī)定“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”。而在這一規(guī)定的理解上，一直存有“領(lǐng)域說(shuō)”“事項(xiàng)說(shuō)”“行為說(shuō)”三種寬窄不一的理解?！缎姓幜P法》的立法說(shuō)明中指出，已經(jīng)有法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)只能結(jié)合本地具體情況，在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)予以具體化。已經(jīng)制定的法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰的種類中沒(méi)有罰款的，地方性法規(guī)和規(guī)章不能增加規(guī)定罰款的行政處罰?！?9〕參見(jiàn)時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)曹志1996 年3 月12 日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（草案）〉的說(shuō)明》。可以看出，立法機(jī)關(guān)在對(duì)這一問(wèn)題的理解和把握上一直傾向于更加嚴(yán)格的“領(lǐng)域說(shuō)”。嚴(yán)格的設(shè)定權(quán)限的規(guī)定對(duì)于治理行政處罰的“設(shè)定亂”取得了很好的治理效果，地方性法規(guī)在設(shè)定行政處罰時(shí)更加慎重，有效維護(hù)了法制統(tǒng)一，保護(hù)了公民合法權(quán)益，這一規(guī)定也已成為地方性法規(guī)合法性審查工作的重要內(nèi)容。

在我國(guó)社會(huì)主義法律體系尚不健全，大量領(lǐng)域沒(méi)有制定法律行政法規(guī)的時(shí)期，限縮地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)并未給地方立法和地方治理帶來(lái)明顯障礙。但經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，《行政處罰法》制定時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和法治環(huán)境發(fā)生了巨大改變。一是地方立法經(jīng)驗(yàn)逐步成熟，立法水平和立法質(zhì)量逐步提高，亂設(shè)、濫設(shè)行政處罰的現(xiàn)象已經(jīng)有了根本性轉(zhuǎn)變。二是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新事物、新情況、新問(wèn)題層出不窮、日新月異，法律和行政法規(guī)難以及時(shí)對(duì)實(shí)踐中的新生問(wèn)題作出回應(yīng)，需要地方立法充分發(fā)揮“拾遺補(bǔ)漏”的作用。三是黨的十八屆四中全會(huì)和《立法法》明確了賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的精神和要求，更好地發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性和積極性，發(fā)揮地方性法規(guī)在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用是必然趨勢(shì)。在這種新形勢(shì)下，要求地方性法規(guī)在處罰領(lǐng)域與法律、行政法規(guī)完全“上下一般粗”已難以滿足地方行政管理的實(shí)際需求。喬曉陽(yáng)同志在第二十三次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話中提到，要采取積極的立法政策，賦予地方更多的立法空間，要通過(guò)研究修改《行政處罰法》第11條第2款等有關(guān)規(guī)定，力爭(zhēng)徹底解決當(dāng)前面臨的難 題。〔20〕喬曉陽(yáng)：《如何把握〈行政處罰法〉有關(guān)規(guī)定與地方立法權(quán)限的關(guān)系——在第二十三次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話》，《地方立法研究》2017年第6期。我們看到，這次《修訂草案》在放寬地方性法規(guī)設(shè)定權(quán)問(wèn)題上，邁出了一大步，增加規(guī)定：“地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出說(shuō)明?！薄?1〕《修訂草案》第12條第3款。

本文認(rèn)為，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的前提下，為地方性法規(guī)適度“松綁”，放寬其行政處罰設(shè)定權(quán)，既符合中央充分發(fā)揮地方立法主動(dòng)性和積極性的政策精神，也有利于解決地方立法遇到的實(shí)際困難。至于放到多大程度，核心就是要秉持“不抵觸原則”，只要與上位法不抵觸，應(yīng)當(dāng)允許地方性法規(guī)在上位法規(guī)定的行為之外，結(jié)合本地實(shí)際，增加規(guī)定新的違法行為和處罰。但同時(shí)，這一放寬也引發(fā)很多擔(dān)憂，這種大踏步式的放寬，是否會(huì)導(dǎo)致地方設(shè)定行政處罰失去約束，亂、濫再現(xiàn)？因此，在賦予地方必要的立法空間的同時(shí)，仍然要警惕行政機(jī)關(guān)設(shè)定處罰的沖動(dòng)，防止行政權(quán)擴(kuò)張和部門利益法制化，防止行政機(jī)關(guān)步入“行政管理就是行政處罰、沒(méi)有行政處罰就不會(huì)管理、遇到問(wèn)題就只想一罰了事”的誤區(qū)。從《修訂草案》的規(guī)定來(lái)看，立法者也有著同樣的擔(dān)憂，因此設(shè)計(jì)了一套聽(tīng)證、論證和說(shuō)明的程序來(lái)控制地方補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的權(quán)限。這樣的制度設(shè)計(jì)，的確能在一定程度上起到約束和監(jiān)督地方立法增設(shè)行政處罰的作用，但還不夠，我們還可以通過(guò)三種路徑來(lái)強(qiáng)化這種程序制約。一是細(xì)化聽(tīng)證和論證的程序要求，做到公開(kāi)、廣泛，防止聽(tīng)證和論證程序流于形式。二是仿照行政許可制度，增加事后評(píng)價(jià)制度，對(duì)增設(shè)的行政處罰的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并允許公民、法人或者其他組織就增設(shè)的行政處罰事項(xiàng)的實(shí)施提出意見(jiàn)和建議，對(duì)實(shí)施效果不好、與實(shí)踐發(fā)展不相適應(yīng)、通過(guò)其他行政管理方式可以替代的行政處罰及時(shí)修改或廢止。三是充分發(fā)揮備案審查制度對(duì)地方立法的監(jiān)督作用，有重點(diǎn)地對(duì)增設(shè)行政處罰的地方性法規(guī)開(kāi)展主動(dòng)審查，規(guī)范地方性法規(guī)設(shè)定處罰的行為。

另外，還有一個(gè)問(wèn)題需要同步考慮。關(guān)于行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)，這次《修訂草案》沒(méi)有作出修改。從現(xiàn)行《行政處罰法》的表述來(lái)看，對(duì)行政法規(guī)設(shè)定權(quán)和地方性法規(guī)設(shè)定權(quán)的限制是整體設(shè)計(jì)、聯(lián)動(dòng)考慮的，甚至條文表述都是基本一致的?，F(xiàn)行《行政處罰法》第10條第2款規(guī)定，“ 法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”。那么當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)設(shè)定權(quán)放寬之后，意味著對(duì)不得超越法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為中的“行為”的內(nèi)涵作了限縮解釋，這一限縮必將同步適用于行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)規(guī)定。因此，關(guān)于行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)限也應(yīng)相應(yīng)擴(kuò)張，明確其對(duì)法律未規(guī)定的違法行為，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，并遵循一定論證程序。

當(dāng)然，地方立法所面臨的手段不足的難題，并不能僅僅依靠放寬行政處罰設(shè)定權(quán)這一條路徑來(lái)解決，要激發(fā)地方立法的動(dòng)能，充分發(fā)揮它的治理效能，還是要多措并舉，多方完善，從立法、執(zhí)法和建章立制上多角度全方位來(lái)解決。

（四）完善行政處罰體制

1. 綜合執(zhí)法

《行政處罰法》出臺(tái)前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)正處于調(diào)整時(shí)期，政府各部門職能配置不合理，各部門組織規(guī)則不健全，職權(quán)劃分不明確，工作中互相扯皮掣肘的現(xiàn)象普遍存在。尤其是在城市管理、市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)膨脹、權(quán)限不清、多頭處罰、重復(fù)處罰的問(wèn)題十分突出，當(dāng)時(shí)的一些執(zhí)法亂象被戲稱為“幾十頂大蓋帽管一頂破草帽”，給政府形象造成了很大負(fù)面影響。為改變這種亂象，各地開(kāi)始逐步探索綜合執(zhí)法，將原來(lái)由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)分別行使管理權(quán)的管理領(lǐng)域統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)管理并實(shí)施統(tǒng)一執(zhí)法，主要集中在集貿(mào)市場(chǎng)、市容管理等領(lǐng)域。關(guān)于是不是在行政處罰中確定“綜合執(zhí)法”的概念，有過(guò)一些爭(zhēng)議。最終，《行政處罰法》確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，規(guī)定國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。這一規(guī)定，雖未明確綜合執(zhí)法的概念，但為綜合執(zhí)法改革提供了法律途徑和依據(jù)，綜合執(zhí)法在城市管理領(lǐng)域開(kāi)始試點(diǎn)，具體放在了建設(shè)部門來(lái)監(jiān)管。

城市管理綜合執(zhí)法作為綜合執(zhí)法改革的“排頭兵”和“試驗(yàn)田”，對(duì)深化行政體制改革、促進(jìn)社會(huì)綜合治理、建設(shè)法治政府起到了積極的推動(dòng)作用，為綜合執(zhí)法體制改革的全面推開(kāi)積累了深厚的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也暴露出許多問(wèn)題。較為突出的問(wèn)題是，城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理體制不清、各地對(duì)城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位不一致，職責(zé)邊界不清、部門間交叉和推諉的問(wèn)題并存，此外還有法律法規(guī)不健全、管理方式簡(jiǎn)單、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法行為粗放等問(wèn)題，社會(huì)各界反映較為強(qiáng)烈，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

為從根本上解決這些問(wèn)題，黨和國(guó)家不斷深化行政執(zhí)法體制改革，對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法體制作出了重大調(diào)整。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步提出，深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。同年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確指出，整合組建市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)五大領(lǐng)域的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊(duì)伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。 這一改革方案的出臺(tái)，正式明確了我國(guó)綜合執(zhí)法體制改革的方向和路徑，確立了我國(guó)綜合執(zhí)法領(lǐng)域的“1（城管）+5（市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)）”模式。

綜合執(zhí)法改革實(shí)踐的方向和路徑已經(jīng)確定，《行政處罰法》作為相對(duì)集中行政處罰的制度源頭，在修改時(shí)也對(duì)綜合執(zhí)法體制改革的新成果和新要求進(jìn)行了吸收和體現(xiàn)，規(guī)定“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰”〔22〕《修訂草案》第17條。，正式確立了綜合執(zhí)法的法律地位。

綜合執(zhí)法寫入《行政處罰法》之后，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，相對(duì)集中行政處罰的制度源流，也就是現(xiàn)行《行政處罰法》“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的規(guī)定，已經(jīng)完成使命，不必再保留。而綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰規(guī)定的并存，導(dǎo)致二者的關(guān)系變得含混不清。本文以為，相對(duì)集中行政處罰的制度規(guī)定，仍有保留的必要。如前所述，相對(duì)集中行政處罰制度在最初設(shè)計(jì)時(shí)，其雛形就是以綜合執(zhí)法的形式存在的，這一規(guī)定是綜合執(zhí)法改革的重要法律依據(jù)，行政處罰權(quán)的集中行使，也是綜合執(zhí)法的主要內(nèi)核。而綜合執(zhí)法改革經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐，其形式和內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了較大的演進(jìn)和發(fā)展，這一點(diǎn)從《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的規(guī)定可以看出：“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)……推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置?！睉?yīng)當(dāng)說(shuō)，此次增加綜合執(zhí)法的規(guī)定，其重要意義在于在《行政處罰法》中固化相對(duì)集中行政處罰的改革成果，明確已經(jīng)成熟的“1+5”綜合執(zhí)法領(lǐng)域的法律地位，但這并不意味著原有的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定便無(wú)存在的必要?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中還提出，要“繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法”，也就是說(shuō)，在綜合執(zhí)法領(lǐng)域，不會(huì)止步于現(xiàn)有的六大領(lǐng)域，各地還可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，繼續(xù)在相關(guān)領(lǐng)域探索開(kāi)展綜合執(zhí)法。而“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的規(guī)定，將為這種探索留下制度空間，提供法律依據(jù)。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法

綜合執(zhí)法是為了在橫向上整合政府職能和行政執(zhí)法力量、減少多頭執(zhí)法。而近年來(lái)大力推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法，則是為了在縱向上理順不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，減少執(zhí)法層次。

在我國(guó)的社會(huì)管理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔(dān)了大量服務(wù)職能和管理職責(zé)，其中多數(shù)具體管理職責(zé)都要落實(shí)到行政執(zhí)法中。而在我國(guó)以市、縣（區(qū)）兩級(jí)地方政府管理為主的體制下，執(zhí)法職能主要由市區(qū)縣行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有管理職責(zé)但無(wú)執(zhí)法手段，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，造成“看見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”，行業(yè)主管部門“條條”形式的執(zhí)法體制逐漸難以適應(yīng)一些城市管理的需要。

將執(zhí)法權(quán)適度下移，擴(kuò)大基層政權(quán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，有利于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、完善基層政府功能，這也是深化改革過(guò)程中的時(shí)代要求。自黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家多次對(duì)基層政權(quán)在社會(huì)治理中的角色定位提出了要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，省（自治區(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級(jí)管理權(quán)限包括行政處罰等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。

在城市治理體制改革不斷深化的時(shí)代背景下，地方實(shí)踐中探索出多種街道執(zhí)法模式，如街屬街管街用模式、區(qū)屬街管街用模式。北京還推出了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”模式，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)被授予執(zhí)法“召集權(quán)”，一旦召集信號(hào)發(fā)出，各相關(guān)部門執(zhí)法人員必須趕到執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)職責(zé)拿出具體執(zhí)法措施。〔23〕北京市黨的建設(shè)研究會(huì)課題組等：《黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨 部門報(bào)到”》，《城市管理與科技》2019年第1期。2020年4月，北京市出臺(tái)《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》，通過(guò)政府規(guī)章正式授予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分執(zhí)法權(quán)，以其名義相對(duì)集中行使。此外，浙江、廣東、山東、內(nèi)蒙等多地也紛紛出臺(tái)了授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)行綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件。

執(zhí)法權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道取得了較好的實(shí)踐效果，但《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰實(shí)施主體與實(shí)踐中實(shí)際行使行政處罰權(quán)的主體卻產(chǎn)生了脫節(jié)。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的實(shí)施主體為具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，以及經(jīng)依法授權(quán)、委托的組織，而在管轄級(jí)別上，明確了行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄，只有法律、行政法規(guī)可作另行規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，街道作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)，既不屬于“縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”，也不屬于被授權(quán)、委托的組織，又沒(méi)有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法普遍面臨法律依據(jù)不足的困境。

權(quán)由法定是《行政處罰法》的核心原則，未經(jīng)依法授權(quán)，任何組織和個(gè)人都不得實(shí)施行政處罰。2016年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也明確強(qiáng)調(diào)，法律規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門上述管理權(quán)限需要賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的，按法定程序和要求辦理。改革實(shí)踐帶來(lái)的行政執(zhí)法體制的革新，要求在理論上和制度上對(duì)行政處罰的執(zhí)法體制進(jìn)行重新定位，并通過(guò)《行政處罰法》加以確立，這是在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治的必然要求。《修訂草案》及時(shí)作出了回應(yīng)，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級(jí)人民政府部門的部分行政處罰權(quán)”?！?4〕《修訂草案》第22條第2款。這一修改，在維持了現(xiàn)有以縣級(jí)以上地方政府執(zhí)法為主的體制的基礎(chǔ)上，給部分符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法開(kāi)了口子，這是符合改革精神的。

但是，從全國(guó)的情況來(lái)看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說(shuō)只占到一小部分，我國(guó)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應(yīng)當(dāng)定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其執(zhí)法權(quán)。在這種情況下，《修訂草案》授權(quán)“省、自治區(qū)、直轄市”可以決定“符合條件的”鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對(duì)轄區(qū)內(nèi)的違法行為行使“有關(guān)縣級(jí)人民政府部門的部分行政處罰權(quán)”，這種限制顯然是不夠的，一旦出現(xiàn)上面不切實(shí)際、胡亂下放，下面承接不住、胡亂執(zhí)法的情況，將激化人民群眾和基層政府的矛盾，引發(fā)大量的行政爭(zhēng)議。因此，下放執(zhí)法權(quán)到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要把控住三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是明確下放的主體，《修訂草案》只規(guī)定為省、自治區(qū)、直轄市，未明確是省級(jí)人大還是省級(jí)政府。從這項(xiàng)授權(quán)的性質(zhì)來(lái)看，主要還是對(duì)地方政府級(jí)別管轄權(quán)的再分配，可以由省政府來(lái)決定，具體應(yīng)當(dāng)制定省政府規(guī)章來(lái)授權(quán)，當(dāng)然，如果由省級(jí)人大制定法律層級(jí)更高的省級(jí)地方性法規(guī)來(lái)授權(quán)自然更好。二是對(duì)街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的條件作出一定限制。不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都具有承接執(zhí)法權(quán)的能力，一般應(yīng)下放給經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、行政區(qū)域廣闊、人口比較集中、社會(huì)治理水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，《修訂草案》僅限定為“符合條件的”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，太過(guò)籠統(tǒng)，難以為地方下放執(zhí)法權(quán)提供明確指引和約束。應(yīng)當(dāng)對(duì)被下放執(zhí)法權(quán)的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件作出更進(jìn)一步的規(guī)定，對(duì)其執(zhí)法能力作出原則性要求。三是將下放的行政處罰權(quán)限定在一定范圍內(nèi)?！缎抻啿莅浮芬?guī)定下放“有關(guān)縣級(jí)人民政府部門的部分行政處罰權(quán)”，這一限定顯然是不夠的，一定要強(qiáng)調(diào)下放的執(zhí)法權(quán)要屬于基層管理迫切需要、符合基層行政管理特點(diǎn)、能夠有效承接。從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，適合由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的事項(xiàng)一般主要集中在市容環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等領(lǐng)域。有觀點(diǎn)提出，在權(quán)力下放過(guò)程中還要考慮到政府的管理成本和行政效率，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)與特征，把握好權(quán)力下放的尺度。例如在環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的職權(quán)以滿足基本生活需要為宜，如環(huán)境檢查、垃圾處理、環(huán)境污染等，而環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、大型環(huán)境事故等專業(yè)性較強(qiáng)的職能則由縣級(jí)以上環(huán)保部門負(fù)責(zé)。〔25〕夏正林、何典：《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)配置研究》，《江淮論壇》2019年第6期。

（五）優(yōu)化行政處罰程序

行政處罰程序是對(duì)行政主體實(shí)施行政處罰的規(guī)范，是實(shí)施行政處罰的合法操作規(guī)程。行政處罰程序的完善，不僅對(duì)規(guī)范行政處罰行為發(fā)揮著重要作用，對(duì)行政程序理論和實(shí)踐的發(fā)展完善也有著深遠(yuǎn)影響。遵循行政處罰程序?qū)嵤┬姓幜P，是法治理念和價(jià)值的體現(xiàn)，更是依法行政的具體行動(dòng)。只要行政法制在發(fā)展變化，行政程序的完善就是一個(gè)永不間斷的課題。

全面推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府是推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)任務(wù)，而完善行政執(zhí)法程序也是建設(shè)法治政府的必然要求，黨和國(guó)家針對(duì)行政執(zhí)法程序的變革和完善作出了一系列部署。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法提出了總要求，要求完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度；嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度；推行行政執(zhí)法公示制度；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。2018年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法的三項(xiàng)重要制度提出了具體明確的要求。

《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）〉的說(shuō)明》中，專門介紹了《修訂草案》關(guān)于行政處罰程序的修改內(nèi)容，涉及到公示、全過(guò)程記錄、法制審核、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、回避、簡(jiǎn)易程序、立案、聽(tīng)證等九個(gè)方面的程序，對(duì)行政處罰程序作了全面完善，體現(xiàn)了這些年行政執(zhí)法實(shí)踐中行政程序方面的建設(shè)成果。這其中有一項(xiàng)重大進(jìn)步，就是針對(duì)交通執(zhí)法領(lǐng)域中民眾反響強(qiáng)烈的電子監(jiān)控設(shè)備執(zhí)法的合法性和規(guī)范性問(wèn)題作了回應(yīng)，對(duì)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，明確應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保設(shè)置合理、標(biāo)準(zhǔn)合格、標(biāo)志明顯，記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)清晰、準(zhǔn)確，不經(jīng)審核不得作為證據(jù)。同時(shí)還要求將設(shè)置地點(diǎn)向社會(huì)公布，并采取措施方便當(dāng)事人查詢違法事實(shí)。〔26〕《修訂草案》第38條。這些規(guī)定，精準(zhǔn)回應(yīng)了實(shí)踐中存在的“隱蔽執(zhí)法”“執(zhí)法陷阱”等問(wèn)題，是對(duì)行政處罰程序的重要補(bǔ)充。另外，針對(duì)此次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情防控中凸顯出的執(zhí)法難題，《修訂草案》還作了一個(gè)特別規(guī)定，“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法從重處罰，并可以簡(jiǎn)化程序?！薄?7〕《修訂草案》第46條。這一規(guī)定意在提高緊急情況下的行政效率，初衷是好的，但是我們也看到，在此次疫情防控中，行政手段不足與濫用行政權(quán)的情況同時(shí)存在，一些地方的“硬核”防控變成了“硬來(lái)”防控，一家三口在家打麻將就被“紅袖章”掀桌打耳光這樣任性執(zhí)法的新聞屢見(jiàn)不鮮。《修訂草案》只是簡(jiǎn)單地規(guī)定可以“簡(jiǎn)化程序”，恐怕將會(huì)對(duì)現(xiàn)有的行政處罰程序規(guī)范體系造成破壞，簡(jiǎn)化程序應(yīng)當(dāng)在何種必要程度下才能簡(jiǎn)化？可以簡(jiǎn)化的是哪些程序？誰(shuí)能夠決定簡(jiǎn)化程序？這些問(wèn)題，涉及《行政處罰法》與傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等相關(guān)應(yīng)急法律中程序規(guī)定的銜接，更關(guān)系到行政效率與公正程序的平衡和決策，應(yīng)當(dāng)慎之又慎，經(jīng)過(guò)充分的研究、論證和評(píng)估。