公務(wù)員考試錄用制度下的少數(shù)民族干部選拔和任用

摘 要：公務(wù)員考試錄用制度是《公務(wù)員法》的重要組成部分，在此制度的規(guī)定下，我國目前公務(wù)員的選拔和任用均采用考試錄用的方式進行，少數(shù)民族干部的選拔和任用也適用此制度。公務(wù)員考試錄用制度的實行，能進一步提高少數(shù)民族干部隊伍的素質(zhì)，但卻存在著少數(shù)民族考生與其他考生在起點上的不公平、與《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》在干部任用方面的照顧性沒有實現(xiàn)有效銜接以及對少數(shù)民族照顧的規(guī)定沒有細化等問題?？梢酝ㄟ^細化對少數(shù)民族報考者的照顧規(guī)定;建立分級分類考試機制;合理安排社會招收部分的少數(shù)民族考生指標(biāo);完善少數(shù)民族考生加分制度等，推進公務(wù)員考試錄用制度的改革和完善，做好少數(shù)民族干部的選拔和任用工作。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員錄用制度;少數(shù)民族干部;選拔;任用

公務(wù)員考試錄用制度是《公務(wù)員法》的重要組成部分，我國于2006年1月1日起正式生效的《公務(wù)員法》對公務(wù)員考試錄用的原則、范圍、具體要求都做了相應(yīng)的規(guī)定。自其實施以來，公務(wù)員的選拔和任用均采用考試錄用的方式進行。同時，我國是多民族國家，公務(wù)員考試錄用制度的推行對少數(shù)民族干部的選拔和任用具有全面而深遠的影響。一方面有利于少數(shù)民族干部隊伍的整體素質(zhì)提升，另一方面在部分民族區(qū)域自治地區(qū)，由于考試競爭較為激烈，漢族考生的競爭優(yōu)勢逐漸凸顯，少數(shù)民族考生在考試競爭中顯得較為被動，抬高了少數(shù)民族進入干部隊伍的門檻。公務(wù)員考試錄用制度中的“公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取”的規(guī)定看似公正，但對于少數(shù)民族考生而言，由于所受基礎(chǔ)教育的薄弱，在起點即有失公平，未能與我國民族區(qū)域自治制度中對少數(shù)民族的相關(guān)照顧政策形成有效銜接。因此充分分析公務(wù)員考試錄用制度對少數(shù)民族干部選拔和任用的影響，把握好公平競爭與民族照顧的平衡原則，對于堅持和完善民族區(qū)域自治制度、提高少數(shù)民族干部隊伍素質(zhì)、推動少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展具有重要意義。

一、公務(wù)員考試錄用制度及其對少數(shù)民族干部選拔和任用的意義

公務(wù)員考試錄用是為選拔、錄用公務(wù)員而進行的考試，它是指國家公務(wù)員錄用的主要機關(guān)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，通過筆試、面試、現(xiàn)場操作、情景模擬測驗、心理測驗等方式來測量、評價應(yīng)試者的知識、能力、專業(yè)水平、心理、品德等情況是否符合國家公務(wù)員要求的手段和方法。其主要宗旨是將競爭機制引入到我國公務(wù)員制度中。在公務(wù)員考試錄用過程中貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，為廣大考生提供了更加公平的競爭機會?？荚囦浻玫墓缘玫搅松鐣膹V泛認可，同時，也有助于擴大選人用人視野，優(yōu)化公務(wù)員隊伍的素質(zhì)，進而提高政府的執(zhí)政和管理水平。

在此背景下，公務(wù)員考試錄用制度對于少數(shù)民族干部的選拔和任用也就具有十分積極的意義，具體為：

1.公務(wù)員考試錄用制度的實行，有利于少數(shù)民族干部隊伍素質(zhì)的提高，建立精干高效的少數(shù)民族干部隊伍。公務(wù)員考試錄用制度，使公務(wù)員的錄用更加科學(xué)和嚴格，實現(xiàn)了充分嚴把“進口”關(guān)，把社會上優(yōu)秀的少數(shù)民族人才吸收到干部隊伍中來，提高了少數(shù)民族干部隊伍的素質(zhì)。

公務(wù)員考試錄用制度的核心是“凡進必考”，并具有嚴格的程序和標(biāo)準。依據(jù)目前我國的公務(wù)員考試錄用制度，公務(wù)員的招考第一步要面向社會，通過嚴格的資格審查，組織報考。報考的資格包括報考崗位所需的民族、性別、年齡、學(xué)歷、專業(yè)等，對符合條件者進行進一步考察。第二步組織筆試。目前筆試的科目包括《申論》、《行政職業(yè)能力測試》、《公共基礎(chǔ)知識》等，對報考人員的綜合能力進行全面考察。第三步進行面試。對通過筆試的報考人員按筆試成績的高低，以錄用人數(shù)1：3或1：2的比例進入面試，將組織計劃能力、應(yīng)急應(yīng)變能力、人際關(guān)系協(xié)調(diào)能力等作為考試的內(nèi)容，對考生進行考察。通過面試的考生還要進行嚴格的考核，內(nèi)容包括：政治思想、道德品質(zhì)、遵紀守法情況、團結(jié)互助精神、主觀能動性以及身體健康狀況等。其中把思想品德作為重點進行考核。通過以上嚴格、科學(xué)、系統(tǒng)、層層把關(guān)的考試，能夠最大程度地體現(xiàn)出“擇優(yōu)錄取”，將德才兼?zhèn)?、真正高素質(zhì)的優(yōu)秀少數(shù)民族人才選拔進國家公務(wù)員隊伍中來，全面提高了少數(shù)民族干部隊伍的素質(zhì)。同時，我國正處于經(jīng)濟建設(shè)高速發(fā)展時期，發(fā)展的關(guān)鍵在于人才，而人才的競爭歸根結(jié)底在于制度的競爭。通過層層考核選拔和任用的少數(shù)民族干部，能夠具備較為強烈的競爭意識，使整個干部隊伍形成講競爭、講成效的工作氛圍。

2.公務(wù)員考試錄用制度的實行，有利于建立健全公平競爭和公開監(jiān)督的少數(shù)民族干部用人機制。公務(wù)員考試是公開公正的競爭、知識與能力的競爭、品德與才能的全面競爭，充分體現(xiàn)了公開、平等、擇優(yōu)的原則，為人才提供了展現(xiàn)的平臺。一些來自貧困家庭的少數(shù)民族考生，能夠在公務(wù)員考試錄用制度所創(chuàng)建的公平競爭環(huán)境下，通過自身努力，進入到公務(wù)員系列中。這有利于激勵和促進人才成長，打破不利于人才成長的束縛，同時克服和防止用人過程中消極腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、公務(wù)員考試錄用制度下少數(shù)民族干部選拔和任用呈現(xiàn)出的問題

公務(wù)員考試錄用制度的實行，雖然有利提高少數(shù)民族干部隊伍的素質(zhì)，創(chuàng)建良好的用人機制，但是對于教育水平落后、經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的少數(shù)民族地區(qū)的干部選拔和任用而言卻呈現(xiàn)出了一系列問題。

1.公務(wù)員考試錄用制度中的公平性與實際推行中的不公平性并存。我國目前推行的公務(wù)員考試錄用制度所以堅持的是“公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取”的原則，充分體現(xiàn)出來了公平性特點，但卻無形中抬高了少數(shù)民族進入干部隊伍的門檻。只有接受過較好教育的少數(shù)民族考生，才能在激烈的競爭中脫穎而出。可事實上大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育的水平都相對落后，考生之間存在著起點上的不公平。具體表現(xiàn)為少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族考生與本地區(qū)漢族考生之間的差距以及與其他發(fā)達地區(qū)考生之間的差距。這種由基礎(chǔ)教育階段就存有的差距使看似公平的“公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取”的考試錄用規(guī)定，在推行中卻存在著從起點上就有著的不公平性。不同教育條件下成長的考生，卻要通過統(tǒng)一難度、統(tǒng)一要求的考試來錄用，毋庸置疑，少數(shù)民族考生擁有的成功機會大大低于漢族考生或是發(fā)達地區(qū)考生，一些民族地區(qū)的基層公務(wù)員崗位被起點更高的漢族考生或教育發(fā)達地區(qū)的考生所獲得。這種情況的存在，短期來看，不利于少數(shù)干部的選拔。從長遠來看，少數(shù)民族干部數(shù)量在干部隊伍中的所占比例會有所下降，不利于我國民族區(qū)域自治制度的貫徹。

2.公務(wù)員考試錄用制度中對少數(shù)民族報考者的“照顧”只有簡單提及，沒有進一步的細化規(guī)定，難以落實。2006年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》第四章“錄用”第二十一條規(guī)定：“錄用主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。民族自治地方依照前款規(guī)定錄用公務(wù)員時，按照法律和有關(guān)規(guī)定對少數(shù)民族報考者予以適當(dāng)照顧。”[1]雖然有明確的“照顧”規(guī)定，但對于如何“照顧”，“照顧”的標(biāo)準和標(biāo)準制定的機構(gòu)等，卻沒有作出進一步的規(guī)定。使得在實際的錄用工作中很難體現(xiàn)出對少數(shù)民族考生的照顧，或是把握不好照顧的尺度，如在一些少數(shù)民族眾多的地區(qū)，相關(guān)部門就曾嘗試通過對少數(shù)民族考生加分的方式來體現(xiàn)出“照顧”的規(guī)定，卻引來了較大的爭論，甚至還出現(xiàn)了個別考生為了獲得少數(shù)民族的加分照顧而“制造”少數(shù)民族身份，以及在公務(wù)員錄取過程中存在“暗箱操作”的現(xiàn)象，引發(fā)了社會上對考試制度的公開、透明、公平的質(zhì)疑，最終加分政策只能取消。出現(xiàn)這類情況的根源正是目前我國的公務(wù)員考試錄用制度只對少數(shù)民族的“照顧”有簡單提及，沒有進一步的細化規(guī)定，使得這種“照顧”難以落實。

3.公務(wù)員考試錄用制度與《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》在干部任用方面的照顧性沒有實現(xiàn)有效銜接。《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會中應(yīng)當(dāng)由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或副主任。”[2]第十七條規(guī)定：“自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，要盡量配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。”[2]第十八條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)所屬工作部門的干部中，要盡量配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員?！盵2]第二十二條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)社會主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部和各種專業(yè)技術(shù)人才。民族自治地方的自治機關(guān)錄用工作人員的時候，對實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼疹?。民族自治地方的自治機關(guān)可以采取特殊措施，優(yōu)待、鼓勵各種專業(yè)人員參加自治地方各項建設(shè)工作?！盵2]第七十條規(guī)定：“上級國家機關(guān)幫助民族自治地方從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！盵2]這些規(guī)定體現(xiàn)了我國對少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)所采取的特殊政策，不僅貼近我國民族地區(qū)的現(xiàn)實，也為少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)提供了法律保障。但是，我國目前實行的公務(wù)員考試錄用制度對民族地區(qū)公務(wù)員的招錄缺乏明確的規(guī)定，在一定程度上弱化了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》相關(guān)規(guī)定的實施力度，進而影響了少數(shù)民族干部隊伍的發(fā)展壯大。

三、少數(shù)民族干部的選拔和任用對公務(wù)員考試錄用制度提出的完善要求

少數(shù)民族干部的數(shù)量和素質(zhì)，關(guān)系到我國民族區(qū)域自治制度的落實，關(guān)系到各民族之間的平等，也關(guān)系到少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。我國目前推行的公務(wù)員考試錄用制度能提高少數(shù)民族干部的總體素質(zhì)，也給少數(shù)民族干部的選拔和任用提供了制度化、公平性的操作環(huán)境，但仍然存在著較多的突出問題，需要結(jié)合具體實際進行相應(yīng)的完善。

1.結(jié)合各地的實際情況，細化對少數(shù)民族報考者的照顧規(guī)定。民族地區(qū)應(yīng)高度重視少數(shù)民族干部數(shù)量的增加，對少數(shù)民族報考者予以照顧。除國家規(guī)定的政治條件外，其他報考條件可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r適當(dāng)?shù)剡M行調(diào)整、放寬。具體有以下考慮：第一，適當(dāng)放寬少數(shù)民族報考者的學(xué)歷要求。對國家重點扶持的民族貧困縣以及發(fā)展較為落后的少數(shù)民族聚居地區(qū)的公務(wù)員錄用的報考要求做適當(dāng)調(diào)整。因為這些地方由于經(jīng)濟的貧困，也導(dǎo)致了文化教育的落后，高學(xué)歷的少數(shù)民族考生偏少。如果將錄用的“門檻”設(shè)置過高，只能將大多數(shù)少數(shù)民族考生拒之于門外，長期以往，還將大大減少當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族干部的數(shù)量，不利于民族區(qū)域自治制度的落實。因此，可適當(dāng)降低這些地區(qū)民族考生的學(xué)歷要求;第二，對于學(xué)歷較低，在民族地區(qū)基層工作，為民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)做出較大貢獻的少數(shù)民族在報考上一級民族事務(wù)工作部門時應(yīng)優(yōu)先錄用;第三，對在民族地區(qū)基層工作兩年以上的少數(shù)民族干部，在報考高一級政府工作部門時，應(yīng)優(yōu)先錄用等?？傊?，要細化“照顧”的規(guī)定，使照顧政策能得以落實。

2.探索建立分級分類考試機制，使一些教育水平落后地區(qū)的少數(shù)民族考生能有機會進入到政府基層管理崗位。我國的少數(shù)民族由于歷史和社會發(fā)展等因素，大多地處邊疆，交通不便，信息不靈，基礎(chǔ)教育落后，在學(xué)習(xí)起點上與其他發(fā)達地區(qū)的考生或漢族考生存在很大的差距。有些少數(shù)民族考生在漢語應(yīng)用與表達方面與漢族考生的差距巨大，而目前公務(wù)員錄用考試中筆試環(huán)節(jié)的《申論》科目和《行政職業(yè)能力測試》科目的重要組成部分都是對考生的漢語應(yīng)用和表達能力進行考察。面試環(huán)節(jié)對考生的漢語應(yīng)用和表達的要求則更高，很多少數(shù)民族考生在面試過程中不是因為不知道答題的內(nèi)容，而是因為漢語表達不流暢的因素使成績受到影響。因此，應(yīng)該探索出分級分類的考試機制，盡量減少少數(shù)民族考生在公務(wù)員錄用考試中所承受的不公平性影響。

在今后的公務(wù)員錄用考試中，可根據(jù)職位分類法逐步實現(xiàn)科學(xué)的分類、分級考試，這是考錄制度走向科學(xué)化的一個重要方向。目前我國的公務(wù)員考試并沒有和管理上的職位分類法相掛鉤，不論學(xué)歷、年齡、民族基本上是實行統(tǒng)一的考試內(nèi)容，忽視了個人的學(xué)術(shù)背景和專業(yè)優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)根據(jù)報考者的學(xué)歷、專業(yè)建立分級分類的考試機制，例如，把我國的公務(wù)員考試分為三個層次，即高級、中級和初級。高級適用于中央國家機關(guān)及省級政府部門公務(wù)員的錄用，中級適用于省級一般性的職能部門和地市級政府，初級適用于縣、鄉(xiāng)級公務(wù)員錄取。根據(jù)不同級別、不同層次的公務(wù)員考試制定不同難度系數(shù)的考試試題，高級公務(wù)員主要考察應(yīng)試者在宏觀政策層面上的理解，而低級公務(wù)員則更多地考察實際技能和對政策的執(zhí)行力。通過科學(xué)的分級、分類考試，使一些起點較低的少數(shù)民族考生能夠有機會進入到基層公務(wù)員崗位工作。另外，也可以考慮在民族區(qū)域自治地區(qū)公務(wù)員錄用的面試環(huán)節(jié)中采用雙語（即漢語和當(dāng)?shù)孛褡逭Z言）自主選擇的考試方式，減少因為漢語表達障礙而影響考試成績的情況發(fā)生。

3.各級人事部門要安排社會招收部分的機動指標(biāo)，用于錄用少數(shù)民族考生，保證少數(shù)民族干部在干部隊伍中的數(shù)量比例。民族地區(qū)各級人事部門在省或自治區(qū)人民政府下達的公務(wù)員錄用指標(biāo)中，應(yīng)安排社會招收部分的機動指標(biāo)用于招錄少數(shù)民族考生，這樣能做到在進人環(huán)節(jié)上實現(xiàn)對少數(shù)民族的照顧，保證少數(shù)民族干部在干部隊伍中的數(shù)量比例。同時在指標(biāo)設(shè)置上，要做到與《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中對少數(shù)民族干部任用照顧性的有效銜接，如民族自治地方的自治機關(guān)在招錄公務(wù)員時要考慮從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人，設(shè)置專門的指標(biāo)，錄用當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族。當(dāng)然，在指標(biāo)設(shè)置上，要嚴格按照當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族和漢族人口比例確定合適的比例，避免出現(xiàn)對漢族考生的不平等。要加強審核少數(shù)民族身份的機制，杜絕為了報考公務(wù)員而突擊改換民族身份的情況。

4.完善少數(shù)民族考生加分制度，做到在我國少數(shù)民族占多數(shù)地區(qū)的公務(wù)員考試中少數(shù)民族考生和漢族考生的權(quán)利平衡。在公務(wù)員錄用考試中，對少數(shù)民族考生進行加分，是體現(xiàn)對少數(shù)民族的照顧和貫徹我國民族區(qū)域自治制度的重要方面，但在我國廣西、云南、貴州、內(nèi)蒙古、新疆、四川西部、西藏等地，存在許多世居少數(shù)民族，這些少數(shù)民族占當(dāng)?shù)厝丝诒壤械慕^大多數(shù)，漢族人口占當(dāng)?shù)厝丝诘纳贁?shù)。如果加分制度不科學(xué)、不完善，會形成少數(shù)民族考生和漢族考生平等權(quán)的失衡，引發(fā)社會矛盾。因此要完善我國少數(shù)民族占多數(shù)地區(qū)的民族考生加分制度。從理論層面上看，我們可以做如下考慮：

第一、在全國范圍的公務(wù)員考試中（比如每年十一月舉行的中央國家機關(guān)和直屬機關(guān)公務(wù)員考試），可以從我國《民族區(qū)域自治法》和《公務(wù)員法》保護少數(shù)民族的平等權(quán)利的立法目的出發(fā)，酌情給予少數(shù)民族考生適當(dāng)?shù)募臃终疹?。這是因為在全國范圍內(nèi)，漢族仍然占90%以上、少數(shù)民族人口不到10%，并且少數(shù)民族在經(jīng)濟和文化上和漢族仍然有一定的差距。這樣做能實現(xiàn)合理差別與平等保護。

第二、在地方性的公務(wù)員考試中則要分情況分別予以不同的對待。因為我國目前的民族區(qū)域自治地方包括了兩種情況：一種是雖然實行了少數(shù)民族自治制度，但是在該自治地方中少數(shù)民族人口（或者各少數(shù)民族的總和）實際上仍然只是占少數(shù)的地方（如廣西壯族自治區(qū)）;另一種是漢族人口占少數(shù)的偏遠少數(shù)民族自治地方，因此與之相對應(yīng)的是，在公務(wù)員考試的加分照顧中，應(yīng)就我國民族區(qū)域自治地方的兩種情況分別采取不同的辦法：其一，在單一少數(shù)民族或者若干少數(shù)民族的人口總和占少數(shù)的民族自治區(qū)域地方公務(wù)員考試中，仍然需要給予少數(shù)民族考生適當(dāng)?shù)募臃?。因為在這些地區(qū)里，某一個或者所有少數(shù)民族人口的總和仍然占全體人口的少數(shù)，他們處于弱勢地位。為了保護一定數(shù)量的少數(shù)民族人口進入地方政府中任職，實現(xiàn)少數(shù)民族區(qū)域自治的目標(biāo)，有必要在地方公務(wù)員的考試中給予他們加分照顧;其二，在少數(shù)民族人口占多數(shù)的自治區(qū)域的地方公務(wù)員考試中，由于少數(shù)民族人口是占到50%以上，甚至80-90%以上的絕對多數(shù)，漢族是占了少數(shù)，那么我們就不能籠統(tǒng)的采取像全國范圍內(nèi)對少數(shù)民族的照顧加分政策，而有必要對當(dāng)?shù)靥幱谏贁?shù)的漢族人口的平等權(quán)予以適當(dāng)?shù)年P(guān)注。當(dāng)然，在全國范圍內(nèi)，由于漢族人口依然占絕大多數(shù)，從總體上的平等保護著眼，也不宜給在這些自治地方處于少數(shù)的漢族加分。比較合適的作法是：在這些地區(qū)既不給處于多數(shù)的少數(shù)民族加分，也不給處于少數(shù)的漢族人口加分。

注釋：

[1]《中華人民共和國公務(wù)員法》全文，http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=91802

[2]《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》全文，http：//baike.baidu.com/link？url=i0Yj969jnHzwx5g_

作者簡介：

鄒麗娟（1975--）女，副教授，碩士生導(dǎo)師，現(xiàn)從事馬克思主義基本原理的教學(xué)和研究。