李 爍

引 言

1989 年《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“舊法”）第54 條第2 項(xiàng)規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。由此，“違反法定程序”成為撤銷判決的獨(dú)立理由，〔1〕參見應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2005 年版，第514 頁(yè)。撤銷判決成為法院應(yīng)對(duì)程序瑕疵行為的唯一判決形式?！?〕應(yīng)松年、楊小君：《法定行政程序?qū)嵶C研究——從司法審查角度的分析》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2005 年版，第369 頁(yè)?！斑`反法定程序一律撤銷”彰顯了行政程序獨(dú)立價(jià)值，但因忽略程序瑕疵類型的多樣性，不免陷入程序本位主義?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）試圖對(duì)此進(jìn)行糾偏，明確在兩種情形下——不具有可撤銷內(nèi)容、基于利益衡量撤銷該行為會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或公共利益，法院判決確認(rèn)違法。但此時(shí)不予撤銷系對(duì)“撤銷”因素之考量，即“不能撤銷”抑或“不宜撤銷”，而非依據(jù)行政程序本身或者與行政程序相關(guān)的實(shí)體結(jié)果來(lái)確定?！?〕參見余凌云：《對(duì)行政程序輕微瑕疵的司法反應(yīng)》，《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2005 年第4 期。舊法“違反法定程序一律撤銷”之立場(chǎng)并未得到實(shí)質(zhì)性改變。

直到2014 年修法，新《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）根據(jù)程序違法嚴(yán)重程度及其對(duì)原告權(quán)利實(shí)際影響劃分程序瑕疵類型，并分別配置了相異的法律后果，舊法“一刀切”的立場(chǎng)才實(shí)質(zhì)性改變。新法第70 條第3 項(xiàng)繼承了舊法規(guī)定，行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷；同時(shí)，新法第74 條第2 項(xiàng)規(guī)定，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。即新法允許對(duì)“程序輕微違法”行為有條件地不予撤銷。但新法并未對(duì)“程序輕微違法”這一不確定法律概念作必要解釋。盡管2018 年2 月8 日施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《司法解釋》”）第96 條采取“反向排除+正向認(rèn)定”方式，對(duì)“程序輕微違法”予以客觀化，但反向排除難免掛一漏萬(wàn)，正向認(rèn)定亦有片面之嫌疑。反思何謂“程序輕微違法”有其必要性。

從現(xiàn)有研究成果看，理論界側(cè)重于對(duì)“程序輕微違法”司法審查現(xiàn)狀的描述，〔4〕參見王玎：《論行政程序違法的司法審查》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年第5 期；陳振宇：《行政程序輕微違法的識(shí)別與裁判》，《法律適用》2018 年第11 期。鮮有對(duì)“程序輕微違法”的規(guī)范分析，而且案例樣本數(shù)量偏少，審判法院層級(jí)偏低，難免以偏概全。同時(shí)未能檢視司法審查的誤區(qū)，更未提出司法審查的應(yīng)然路徑。有鑒于此，本文擬在對(duì)“程序輕微違法”規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，對(duì)新法實(shí)施以來(lái)涉及“程序輕微違法”認(rèn)定且審判層級(jí)相對(duì)較高的裁判文書進(jìn)行梳理，觀察“程序輕微違法”司法審查的面貌。以北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)為檢索范圍，以“程序輕微違法”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截止2019 年12 月31 日，共獲初始檢索結(jié)果12695 項(xiàng)。為確保案例權(quán)威性，本文將分析樣本限于最高人民法院及高級(jí)人民法院裁判的案件，輔之以北大法寶推薦的中級(jí)、基層以及專門人民法院審理的經(jīng)典案例、應(yīng)用案例與參閱案例。剔除重復(fù)、雷同及不相關(guān)項(xiàng)后，獲得有效檢索結(jié)果348 項(xiàng)。以此為分析樣本，本文試圖完成兩個(gè)任務(wù)：一是結(jié)合“程序輕微違法”的制度定位，檢視司法實(shí)踐有無(wú)遵循立法既定路徑，并分析存在的誤區(qū)；二是總結(jié)“程序輕微違法”司法審查中的有益經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)“活的法”以彌補(bǔ)成文法不足，為司法實(shí)踐提供指引。

一、行政行為程序輕微違法的制度定位

鑒于“輕微”是一個(gè)不確定概念，對(duì)“程序輕微違法”進(jìn)行語(yǔ)義闡釋并非易事?；趯?duì)裁判文書的觀察，“程序輕微違法”與“狹義程序瑕疵”“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”以及“違反法定程序”之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，是困擾法院的難點(diǎn)所在。故厘清以上三組關(guān)系，明確彼此界限，“程序輕微違法”的制度輪廓也就顯現(xiàn)出來(lái)。

（一）“程序輕微違法”是對(duì)“狹義程序瑕疵”的揚(yáng)棄

在張淑芝訴西安市公安局碑林分局治安行政處罰上訴案中，法院認(rèn)為，被告民警在口頭傳喚時(shí)未出示工作證件，應(yīng)被判決確認(rèn)違法?！?〕西安鐵路運(yùn)輸法院（2017）陜行初1983 號(hào)行政判決書。但在張義訴南京市公安局鼓樓分局治安行政處罰案再審申請(qǐng)程序中，法院認(rèn)為，雖被申請(qǐng)人的執(zhí)法警察在傳喚時(shí)未出示工作證件……其行為程序上存在瑕疵，但不足以導(dǎo)致該行為違法，不予認(rèn)可申請(qǐng)人確認(rèn)行政強(qiáng)制行為違法的再審請(qǐng)求。〔6〕江蘇省高級(jí)人民法院（2016）蘇行申1084 號(hào)行政裁定書。同一程序瑕疵，〔7〕此處“程序瑕疵”是在廣義上理解與使用的，即一旦違反現(xiàn)行有效程序規(guī)范，即構(gòu)成程序瑕疵。后文若未作特別強(qiáng)調(diào)，本文“程序瑕疵”概念均是廣義上的“程序瑕疵”。不同法院作出“程序輕微違法”與“狹義程序瑕疵”的不同認(rèn)定。那么，“狹義程序瑕疵”與“程序輕微違法”是何關(guān)系？

回答以上問題的前提是明確何謂“狹義程序瑕疵”。“狹義程序瑕疵”是司法實(shí)踐產(chǎn)物，在新法實(shí)施前就已在司法實(shí)踐中廣泛運(yùn)用。前文提到的張義案的裁判邏輯只是舊有司法習(xí)慣的延續(xù)。具體而言，新法實(shí)施前，除因情況判決、不具有可撤銷內(nèi)容等因素而轉(zhuǎn)入確認(rèn)違法判決外，法院應(yīng)依舊法第54 條第2 項(xiàng)作出撤銷判決，但法院會(huì)基于種種理由，對(duì)那些程序上雖有瑕疵，但實(shí)體上并無(wú)違誤之行政行為，以《若干解釋》第56 條為依據(jù)作出駁回判決。因法院使用“程序瑕疵”概念是從狹義上理解的，指代不構(gòu)成“違反法定程序”的程序不規(guī)范，故學(xué)界稱之為“狹義程序瑕疵”?！?〕楊登峰：《行政行為程序瑕疵的指正》，《法學(xué)研究》2007 年第1 期。

新法實(shí)施前，法院認(rèn)定“狹義程序瑕疵”的理由多樣。包括：“未對(duì)案件的實(shí)體結(jié)果產(chǎn)生影響”〔9〕韓永娟訴東港市公安局前陽(yáng)公安分局治安行政處罰上訴案，遼寧省丹東市中級(jí)人民法院（2014）丹行終19 號(hào)行政判決書?！拔丛斐僧?dāng)事人實(shí)際權(quán)益受損”〔10〕鄭寶珠訴龍海市公安局及第三人王國(guó)祥治安行政處罰案，福建省龍海市人民法院（2014）龍行初10 號(hào)行政判決書?！安蛔阋詫?dǎo)致該行為違法”〔11〕晉中新寶獅汽車貿(mào)易有限公司訴晉中市人民政府房屋行政登記案，山西省晉中市中級(jí)人民法院（2015）晉行初33-2 號(hào)行政判決書。以及“避免不必要的反復(fù)處理和資源浪費(fèi)”〔12〕駐馬店市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金山辦事處界牌居委會(huì)第三居民組訴駐馬店市人民政府土地行政確權(quán)案，河南省信陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2014）信行初7 號(hào)行政判決書。四種，但這四種理由卻非處于同一層面。理由一、二是“因”，理由三、四是由此引申出來(lái)的“果”。法院以“不足以導(dǎo)致該行為違法”或者“避免不必要的反復(fù)處理和資源浪費(fèi)”為由作出駁回判決的案件，以程序瑕疵“未對(duì)案件實(shí)體結(jié)果產(chǎn)生影響”或“未造成當(dāng)事人實(shí)際權(quán)益受損”為前提。換言之，只要程序瑕疵“無(wú)關(guān)實(shí)體結(jié)果而不影響原告實(shí)際權(quán)益”，則可能被法院以“狹義程序瑕疵”為由予以維持。由此，“狹義程序瑕疵”與“未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的程序輕微違法”之間似乎有著難以割舍的關(guān)系。

從新舊法的沿革角度，可發(fā)現(xiàn)“程序輕微違法”是對(duì)舊法司法實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用的“狹義程序瑕疵”的揚(yáng)棄?！皳P(yáng)”指的是“吸納了審判實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)程序違法的表現(xiàn)形態(tài)按照輕重程度進(jìn)行區(qū)分，然后分別設(shè)計(jì)梯度式的責(zé)任后果和判決形式”；〔13〕張步峰：《違反法定程序?qū)嵤┰V訟法律后果——評(píng)〈行政訴訟法修正案（草案）〉的“違反法定程序”條款》，《河北法學(xué)》2014 年第11 期?！皸墶敝羔槍?duì)“狹義程序瑕疵”，新法提煉為“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序輕微違法”，并規(guī)定確認(rèn)違法判決而非駁回判決。這一論斷是對(duì)裁判文書觀察的結(jié)果：“從程序違法的形態(tài)上看，各地法院行政訴訟法修改后對(duì)于程序輕微違法的判斷與歷年行政典型案例中對(duì)于狹義程序瑕疵的認(rèn)定范圍基本相同?！薄?4〕高宏亮：《審慎治愈：行政程序輕微違法的司法審查與矯正》，載賀榮主編：《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究》，最高人民法院出版社2017 年版，第1594-1595 頁(yè)。被認(rèn)定為“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序輕微違法”的情形與“狹義程序瑕疵”的認(rèn)定情形更是有高度一致性。

舉例而言，超期處理在新法實(shí)施前一般被以“狹義程序瑕疵”為由判決駁回。如李國(guó)群訴重慶市國(guó)土資源和房屋管理局政府信息公開案，法院認(rèn)為被告未在法定期限內(nèi)作出政府信息申請(qǐng)告知書，屬“狹義程序瑕疵”。〔15〕重慶市第五中級(jí)人民法院（2014）渝五中法行終89 號(hào)行政判決書。但新法實(shí)施后，針對(duì)超期處理，法院多依《司法解釋》第96 條認(rèn)定為“程序輕微違法”，如常州市晨迪電器有限公司等訴常州市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專利行政處理決定上訴案?！?6〕江蘇省高級(jí)人民法院（2016）蘇行終1266 號(hào)行政判決書。即便有法院沿用“狹義程序瑕疵”概念，將超期處理認(rèn)定為“狹義程序瑕疵”，但旋即為二審法院推翻。如余縣林訴梅州市人民政府不履行行政復(fù)議職責(zé)上訴案，針對(duì)被告未在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定，一審法院以程序瑕疵不足以影響原告的合法權(quán)益為由判決駁回訴訟請(qǐng)求。但二審法院認(rèn)為：“被上訴人確屬超期作出行政復(fù)議決定，其行政行為應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法……原審法院判決駁回上訴人的該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求不當(dāng)?！薄?7〕廣東省高級(jí)人民法院（2017）粵行終1565 號(hào)行政判決書。

理論界相關(guān)論述亦可為這一論斷提供支撐。新法出臺(tái)前，盡管規(guī)范上難覓“程序輕微違法”，但已有學(xué)者論述“狹義程序瑕疵”時(shí)將其與“程序輕微違法”相勾連：“行政行為存在瑕疵，但該瑕疵的存在并未對(duì)結(jié)果的形成產(chǎn)生影響，也不會(huì)對(duì)相對(duì)人的實(shí)體性權(quán)利造成損害，屬于輕微的程序性違法?！薄?8〕王長(zhǎng)平：《“補(bǔ)正”個(gè)案比較分析與制度構(gòu)建思考》，《新疆高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2010 年第2 期。據(jù)此，程序瑕疵亦屬程序違法范疇，不過行政瑕疵行為僅是一種輕微程序違法，且以對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響為前提。此時(shí)“狹義程序瑕疵”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序輕微違法”基本同義。

（二）“程序輕微違法”是獨(dú)立的客觀程序標(biāo)準(zhǔn)

在呂漢杰訴汕頭市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專利行政處理決定上訴案中，法院在認(rèn)定被告超期行為屬“程序輕微違法”基礎(chǔ)上指出，由于結(jié)論正確，對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，故不予撤銷行政行為?！?9〕廣東省高級(jí)人民法院（2016）粵行終1134 號(hào)行政判決書。但在戚愛君訴威海市人民政府海域使用權(quán)行政許可上訴案中，法院認(rèn)為“威海市政府雖然存在超期作出行政許可決定的問題，但未對(duì)劉公島水產(chǎn)公司的合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響，故該行政許可行為應(yīng)屬于輕微程序違法”。〔20〕山東省高級(jí)人民法院（2016）魯行終56 號(hào)行政判決書。針對(duì)程序瑕疵，前者法院在作出“程序輕微違法”認(rèn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步判斷原告權(quán)利有無(wú)受到該程序瑕疵之實(shí)際影響。后者法院則基于原告權(quán)利未受到程序瑕疵之實(shí)際影響之事實(shí)而得出“程序輕微違法”結(jié)論。

以上裁判不一致反映了對(duì)“程序輕微違法”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”之間關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)。就前者而言，“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”與“程序輕微違法”在邏輯上是并列關(guān)系。即“‘程序輕微違法’界分為兩類：一類是對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響；一類是對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響?！薄?1〕柳硯濤：《認(rèn)真對(duì)待行政程序“瑕疵”——基于當(dāng)下行政判決的實(shí)證考察》，《理論學(xué)刊》2015 年第8 期。就后者而言，程序輕微違法與否取決于是否對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，倘若未產(chǎn)生實(shí)際影響，則屬程序輕微違法；反之，則不屬程序輕微違法。對(duì)上述不同認(rèn)識(shí)，僅從新法第74 條第2 項(xiàng)之規(guī)定看，難以斷定何為正解，但對(duì)立法原意的把握可作為理解“程序輕微違法”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”關(guān)系的有益途徑。分析新法第70 條第3項(xiàng)、第74 條第2 項(xiàng)的形成過程有助于準(zhǔn)確把握立法原意。

就程序瑕疵法律后果問題，兩次審議稿及最終新法規(guī)定均不相同。依據(jù)一次審議稿，是否“對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響”是判斷是否作出撤銷判決的基本標(biāo)準(zhǔn)，程序嚴(yán)重違法但未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響亦不能判決撤銷。〔22〕《行政訴訟法修正案（草案）（一次審議稿）》第69 條第3 項(xiàng)規(guī)定，行政行為“違反法定程序，且可能對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的”，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。第73 條第（三）項(xiàng)規(guī)定，“具體行政行為程序違法，但未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的”，人民法院判決確認(rèn)具體行政行為違法或者無(wú)效。但在二次審議稿中，一次審議稿的立場(chǎng)被否定?！?3〕《行政訴訟法修正案（草案）（二次審議稿）》第69 條第3 項(xiàng)規(guī)定，行政行為“違反法定程序，不能補(bǔ)正的”，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。第73 條第3 項(xiàng)規(guī)定，“行政行為程序輕微瑕疵，能夠補(bǔ)正的”，人民法院判決確認(rèn)行政行為違法?？紤]到“如果認(rèn)為只要實(shí)體沒有錯(cuò)誤就可以的話，便會(huì)導(dǎo)致程序上的規(guī)則之保障失去其存在的意義”，〔24〕［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999 年版，第230 頁(yè)?！坝谐Ｎ瘑T提出，如果強(qiáng)調(diào)‘可能對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響’，不利于行政機(jī)關(guān)程序觀念的樹立，建議予以修改”?！?5〕江必新：《新行政訴訟法專題講座》，中國(guó)法制出版社2014 年版，第260-261 頁(yè)。故依二次審議稿規(guī)定，是否作出撤銷判決視程序本身違法行為嚴(yán)重程度決定而與相對(duì)人權(quán)利無(wú)關(guān)。但這亦未為立法者認(rèn)可。原因可能是二次審議稿的規(guī)定過于強(qiáng)調(diào)程序獨(dú)立價(jià)值，忽視了對(duì)相對(duì)人主觀權(quán)利因素的考慮?！案鞣N程序法律制度說(shuō)到底是實(shí)體法律制度運(yùn)行的保障，不與任何實(shí)體問題相關(guān)的純粹程序毫無(wú)意義。”〔26〕王麟：《對(duì)一種行政判決的思考和分析——關(guān)于“違反法定程序”的判決》，《行政法學(xué)研究》2005 年第4 期。二次審議稿在設(shè)計(jì)程序瑕疵法律后果時(shí)，完全不考慮相對(duì)人主觀權(quán)利因素的做法并非是一種妥當(dāng)?shù)闹贫劝才?，其相?duì)于一次審議稿有矯枉過正之嫌。

從新法最終規(guī)定來(lái)看，立法者采取了折中立場(chǎng)。一方面，針對(duì)程序瑕疵行為，以其“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”為由作出確認(rèn)違法判決，同時(shí)還須滿足程序違法“輕微”之要求，避免了一次審議稿將主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)作為判斷程序違法行為撤銷與否的唯一考量因素，行政程序的獨(dú)立價(jià)值得到保證。另一方面，程序瑕疵在“輕微”違法前提下，撤銷與否還有賴于判斷原告權(quán)利有無(wú)受實(shí)際影響，避免了二次審議稿將程序違法的撤銷與否與相對(duì)人主觀權(quán)利完全脫節(jié)，有效兼顧了維護(hù)行政效率。若以“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”作為“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要件，便與被否定的一次審議稿無(wú)異，“程序輕微違法”只能是獨(dú)立于“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)外的客觀程序標(biāo)準(zhǔn)。

（三）“程序輕微違法”是“違反法定程序”的補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)

在海南通什創(chuàng)業(yè)投資公司訴五指山市政府征收決定案的再審申請(qǐng)程序中，法院認(rèn)為，五指山市政府作出收地決定之前未經(jīng)集體討論決定，違反行政處罰的法定程序，故應(yīng)被判決撤銷?！?7〕海南省高級(jí)人民法院（2016）瓊行終226 號(hào)行政判決書。但在桃江縣金旺煙花鞭炮有限公司訴桃江縣人民政府關(guān)閉企業(yè)行政決定案的再審申請(qǐng)程序中，再審法院認(rèn)可了二審判決的觀點(diǎn)，即被告“未經(jīng)縣政府常務(wù)會(huì)議集體討論決定”的行為屬于程序輕微違法?！?8〕最高人民法院（2017）最高法行申5665 號(hào)行政裁定書。同一程序瑕疵，不同法院作出“程序輕微違法”與“違反法定程序”之不同認(rèn)定。同為程序瑕疵司法審查標(biāo)準(zhǔn)，“程序輕微違法”與“違反法定程序”是何關(guān)系？對(duì)于以上問題，從以下兩個(gè)角度進(jìn)行規(guī)范解釋或許有所裨益：

一方面，采取體系解釋的方法。作為程序瑕疵司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，“違反法定程序”與“程序輕微違法”分別由新法第70 條、74 條所規(guī)定。從其內(nèi)在邏輯看，第70 條第3 項(xiàng)在前，規(guī)定基本原則；第74 條第2 項(xiàng)在后，作為第70 條第3 項(xiàng)的補(bǔ)充性規(guī)定，規(guī)定例外情形。依據(jù)新法第74 條第2 項(xiàng)，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，法院判決確認(rèn)違法而不撤銷行政行為?？烧J(rèn)為在程序瑕疵司法審查中，“確認(rèn)判決和撤銷判決存有邏輯上的主次、先后關(guān)系”?！?9〕李義松、丁揚(yáng)霈：《行政程序違法裁判類型之再探討》，《行政與法》2016 年第5 期。即針對(duì)程序瑕疵，法院應(yīng)先考慮以“違反法定程序”為由判決撤銷，例外情形下才作出確認(rèn)違法判決。所謂例外情形指滿足“行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”要件。

另一方面，采取歷史解釋的方法，從新舊法沿革角度可得出同樣結(jié)論。舊法所確立的“違反法定程序一律撤銷”立場(chǎng)因“忽視了行政效率與程序違法的多樣性，沒有根據(jù)程序違法行為的不同情形設(shè)定不同的法律后果”而備受批評(píng)?！?0〕同前注［21］。為實(shí)現(xiàn)程序瑕疵法律后果多樣化，兼顧行政程序公正與效率雙重價(jià)值，新法第70 條第3 項(xiàng)在“違反法定程序”外增加了新的程序瑕疵類型——“程序輕微違法”，并配置了確認(rèn)違法的法律后果。在堅(jiān)守“一律撤銷”立場(chǎng)的基礎(chǔ)上，新法補(bǔ)充允許法院針對(duì)程序瑕疵行為有條件地作出確認(rèn)違法判決?？烧J(rèn)為，對(duì)于程序瑕疵行為新法采取以撤銷為原則，以確認(rèn)違法判決為例外的判決模式。

綜上所言，同為程序瑕疵的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，“程序輕微違法”是“違反法定程序”的補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)。程序瑕疵司法審查中，法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“撤銷是原則、確認(rèn)違法是例外”，即優(yōu)先考慮適用“違反法定程序”標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把握“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)的適用條件。

二、行政行為程序輕微違法司法審查的誤區(qū)

從裁判文書反映的情況看，由于部分法院理解適用的偏差，“程序輕微違法”的制度定位并未在司法實(shí)踐中得到落實(shí)。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）“程序輕微違法”的認(rèn)定空間被“狹義程序瑕疵”擠壓

新法實(shí)施后，“狹義程序瑕疵”已為新法第74 條第2 項(xiàng)所規(guī)定的“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序輕微違法”所代替，再無(wú)“狹義程序瑕疵”適用空間。但“狹義程序瑕疵”的表述依舊在裁判文書中屢見不鮮。大量本屬“程序輕微違法”的程序違法行為披上了“狹義程序瑕疵”外衣被法院一駁了之，“程序輕微違法”認(rèn)定空間被擠壓。除前文提到的張義案，法院以“不足以導(dǎo)致該行為違法”為由作出“狹義程序瑕疵”認(rèn)定外，同樣裁判邏輯在司法實(shí)踐中并不鮮見。如在鄒付愛訴商丘市梁園區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定案的再審申請(qǐng)程序中，再審法院認(rèn)為，梁園區(qū)政府程序上存在一定瑕疵，但不影響案件的實(shí)體處理結(jié)果，因此一審、二審法院判決駁回訴訟請(qǐng)求或上訴請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)?！?1〕最高人民法院（2017）最高法行申2767 號(hào)行政裁定書。在高冬艾訴瓊山區(qū)人民政府土地征收決定上訴案中，法院認(rèn)為，瓊山區(qū)政府未在作出征收決定前組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證，亦未專門就征收決定報(bào)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論，程序確實(shí)存在不當(dāng)……未因此影響高冬艾的實(shí)際權(quán)益，一審法院判決駁回訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)?！?2〕海南省高級(jí)人民法院（2017）瓊行終字147 號(hào)行政判決書。此外，部分法院在程序瑕疵司法審查中甚至不使用“狹義程序瑕疵”概念而作出駁回判決。如高芳保訴臨湘市桃林鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法及行政賠償案，法院認(rèn)為被告未遵守《行政強(qiáng)制法》的程序要求對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，屬程序輕微違法，據(jù)《行政訴訟法》第74 條第2 項(xiàng)，不屬應(yīng)撤銷的行政行為。在此基礎(chǔ)上，依《行政訴訟法》第69 條、《若干解釋》第56 條第4 項(xiàng)作出駁回判決?！?3〕湖南省臨湘市人民法院（2016）湘0682 行初第14 號(hào)行政判決書。該案中法院并未作出“狹義程序瑕疵”之認(rèn)定，但是一方面認(rèn)定該程序瑕疵符合新法第74 條第2 項(xiàng)的要件；另一方面卻作出了駁回判決而非確認(rèn)違法判決。法院以“狹義程序瑕疵”為由駁回原告訴訟請(qǐng)求，與新法劃分程序瑕疵類型的目的相違背，最終重新回歸到新法實(shí)施前的程序瑕疵司法審查路徑，不可避免地?cái)D壓了“程序輕微違法”的認(rèn)定空間。

（二）司法簡(jiǎn)單化處理導(dǎo)致“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)被虛置

“程序輕微違法”是獨(dú)立的客觀程序標(biāo)準(zhǔn)，與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)是并列關(guān)系，但部分法院采取簡(jiǎn)單化處理方式，將“程序輕微違法”作為“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要件，使得“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)被虛置。前文提到的戚愛君案中，法院認(rèn)為，威海市政府超期作出許可未對(duì)劉公島水產(chǎn)公司的合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響，屬輕微程序違法?！?4〕同前注［20］。同樣，在陳昂等訴定安縣人民政府等土地登記案中，再審法院認(rèn)為，定安縣政府的頒證行為雖存在程序上的瑕疵，但并無(wú)證據(jù)證明該頒證行為侵犯陳家土地使用權(quán)，二審法院“程序輕微違法”之認(rèn)定并無(wú)不當(dāng)?！?5〕最高人民法院（2017）最高法行申5484 號(hào)行政裁定書。此外，更有法院旗幟鮮明地指出，“行政機(jī)關(guān)對(duì)影響原告合法權(quán)益的程序未予履行的，屬于程序嚴(yán)重違法；對(duì)于其他不影響原告合法權(quán)益的程序未予遵守的則屬于程序輕微違法”?！?6〕河南省鄭州市中級(jí)人民法院（2015）鄭行終386 號(hào)行政判決書。以上裁判邏輯可細(xì)化為以下幾點(diǎn)。（1）原告權(quán)利有無(wú)受程序瑕疵實(shí)際影響是認(rèn)定程序瑕疵違法是否“輕微”之標(biāo)準(zhǔn)。“程序輕微違法”以原告權(quán)利未受實(shí)際影響為要件。（2）程序雖有瑕疵，但若原告權(quán)利未因之受到影響，即可認(rèn)定“程序輕微違法”并判決確認(rèn)違法。程序違法“輕微”與否與程序違法程度無(wú)關(guān)。（3）最終原告權(quán)利有無(wú)受程序瑕疵實(shí)際影響成為法院審查的唯一核心所在?！?7〕這一論點(diǎn)僅針對(duì)新法第74 條第1 款第2 項(xiàng)而言，不包括程序瑕疵司法審查中還存在另外兩種可以作出確認(rèn)違法判決的情形——情況判決的適用或者不具有可撤銷內(nèi)容。程序瑕疵被撤銷抑或被確認(rèn)違法全系“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)之適用。此種裁判邏輯系以“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)架空“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)，后者被虛置。

（三）說(shuō)理的缺失導(dǎo)致“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)被濫用

“程序輕微違法”是“違反法定程序”的補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)。程序瑕疵司法審查中，法院應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說(shuō)明某程序瑕疵是否屬于“程序輕微違法”，避免“程序輕微違法”與“違反法定程序”混淆。但新法未明確“程序輕微違法”的適用情形，“出于避免卷入復(fù)雜問題、盡快結(jié)案等司法策略的考慮”，〔38〕何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016 年版，第441 頁(yè)。法院往往選擇不進(jìn)行必要說(shuō)理而在裁判文書中徑直認(rèn)定某程序瑕疵屬“程序輕微違法”，導(dǎo)致“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)的濫用。除前文提到的桃江縣金旺煙花鞭炮有限公司案，法院徑直認(rèn)定集體討論程序缺失為“程序輕微違法”外，在海南省長(zhǎng)昌煤礦長(zhǎng)昌村民委員會(huì)羅案村第一經(jīng)濟(jì)合作社、第二經(jīng)濟(jì)合作社訴?？谑腥嗣裾C發(fā)集體土地所有證糾紛案的再審程序中，法院亦是徑直將頒證行為某些程序先后順序顛倒認(rèn)定為“輕微違反法定程序”，而未判決撤銷該頒證行為?！?9〕最高人民法院（2015）行監(jiān)1450 號(hào)行政裁定書。程序瑕疵司法審查中，裁判文書必須說(shuō)明程序瑕疵為何屬于“程序輕微違法”而不屬于“違反法定程序”，否則就缺乏基本的說(shuō)理性。但就以上兩個(gè)案例而言，即使不從說(shuō)理性角度評(píng)判也非無(wú)懈可擊。原因在于，集體討論程序的缺失、行政程序顛倒這類程序瑕疵難以被歸結(jié)為“程序輕微違法”。

首先，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論是《行政處罰法》明文規(guī)定的程序要求。作為法律明確規(guī)定的強(qiáng)制程序，其作用在于通過要求重大的行政處罰決定經(jīng)過行政機(jī)關(guān)合議形成合意，從而防止個(gè)人獨(dú)斷恣意。從重要性講，集體討論程序的缺失難謂“程序輕微違法”。從域外經(jīng)驗(yàn)看，集體討論程序缺失則應(yīng)導(dǎo)致行政行為被撤銷。以西班牙為例，“偏離包含形成集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)意志的根本性規(guī)定的法規(guī)情況下所作的行為”“完全無(wú)效”?！?0〕同前注［31］。其次，以上案例中的程序顛倒具體指地界線圖的制作時(shí)間早于指界調(diào)查的時(shí)間、制作土地證的時(shí)間早于審批同意頒證的時(shí)間。這一程序顛倒本質(zhì)上違背了行政行為“先取證、后裁決”的行政執(zhí)法基本原則?！斑`反法定順序作出的行政行為，尤其是影響事實(shí)認(rèn)定的程序顛倒。即使實(shí)體處理以及除順序以外的其他程序均為合法正確，也只能算是‘誤打誤撞’，法律不應(yīng)容忍這種‘撞大運(yùn)式’的執(zhí)法。”〔41〕同前注［31］。以上兩個(gè)案例只是本應(yīng)認(rèn)定為“違反法定程序”但卻被作“程序輕微違法”處理的眾多案例的冰山一角。究其根源在于立法對(duì)何謂“程序輕微違法”缺乏必要指引，法院可隨意決定某程序瑕疵是否屬“程序輕微違法”，進(jìn)而決定是判決撤銷還是確認(rèn)違法。

三、行政行為程序輕微違法司法審查的應(yīng)然路徑

（一）秉承程序瑕疵類型二分法立場(chǎng)

“程序輕微違法”是對(duì)“狹義程序瑕疵”的揚(yáng)棄，改變了以往司法實(shí)踐中針對(duì)程序瑕疵判決駁回訴訟請(qǐng)求的處理方式。新法實(shí)施后，法院應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，秉承新法對(duì)程序瑕疵“違反法定程序”與“程序輕微違法”的二分法立場(chǎng)，加大對(duì)程序瑕疵司法審查力度并作出撤銷判決抑或確認(rèn)違法判決，而非一駁了之。有學(xué)者基于對(duì)司法實(shí)踐的抽象概括認(rèn)為在“違反法定程序”與“程序輕微違法”外，“存在單純通過靜態(tài)的救濟(jì)或補(bǔ)正遺漏程序而無(wú)需確認(rèn)違法的狹義程序瑕疵”?！?2〕同前注［8］。法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求即可?！?3〕梁君瑜：《程序瑕疵的三分法與司法審查》，《法學(xué)家》2017 年第3 期。對(duì)此，本文不敢茍同。

舊法下“狹義程序瑕疵”概念之運(yùn)用“在個(gè)案中會(huì)使很多‘抓住’行政行為程序違法從而信心滿滿等待勝訴的原告，意外敗在‘瑕疵’二字”，〔44〕同前注［31］。此種結(jié)果對(duì)原告實(shí)難謂公平。破解該窘境的關(guān)鍵在于在制度層面實(shí)現(xiàn)程序瑕疵類型及法律后果多樣化。為此新法允許“程序輕微違法”行為有條件地被判決確認(rèn)違法。對(duì)此，立法機(jī)關(guān)解釋到，“設(shè)計(jì)判決方式時(shí)要兼顧法律邏輯和社會(huì)效果，原告本來(lái)是對(duì)的，法院不僅沒有撤銷違法行政行為，還要駁回原告訴訟請(qǐng)求，判原告敗訴，法理情理都說(shuō)不通，也必然難以解決行政爭(zhēng)議”?！?5〕信春鷹：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，法律出版社2014 年版，第198 頁(yè)。倘若“狹義程序瑕疵”是獨(dú)立于“程序輕微違法”的另一種合法狀態(tài)，法院依舊可以“狹義程序瑕疵”為由判決駁回訴訟請(qǐng)求，這不符新法嚴(yán)格設(shè)定程序瑕疵法律后果的立法原意。

同時(shí)，從新法關(guān)于駁回判決的規(guī)定來(lái)看，即便修法過程中兩易其稿，但“關(guān)于駁回訴訟請(qǐng)求判決的規(guī)范表述并無(wú)任何實(shí)質(zhì)性變化，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是沿用舊法中對(duì)于維持判決的文字表達(dá)增加了針對(duì)不作為之訴情形，即‘原告要求被告履行職責(zé)理由不成立的’”?！?6〕李義松、丁揚(yáng)霈：《行政程序違法裁判類型之再探討》，《行政與法》2016 年第5 期。駁回訴訟請(qǐng)求判決是對(duì)行政行為合法性的充分肯定，顯然不適用于程序瑕疵行為，即便該程序瑕疵非?！拜p微”。從域外經(jīng)驗(yàn)看，雖存在不撤銷或確認(rèn)違法的程序瑕疵，但該程序瑕疵及其“合法”法律后果須有法律明確規(guī)定。以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為例，“行政機(jī)關(guān)違反現(xiàn)行有效程序規(guī)定所為之行政決定，具有程序瑕疵并將導(dǎo)致該行政行為具有違法性。但是，在某些情況下，由于立法者明確排除其違法性，所以，該等具有程序瑕疵之行政行為仍為合法行為”。〔47〕許登科：《淺論行政程序中程序瑕疵之法律效果——以行政程序法為中心》，《全國(guó)律師》1999 年第10 期。在沒有規(guī)范依據(jù)的前提下，法院以“狹義程序瑕疵”為由作出駁回判決顯然有待商榷。

值得一提的是，該學(xué)者認(rèn)識(shí)到司法實(shí)踐中絕大多數(shù)“狹義程序瑕疵”至少屬于“程序輕微違法”。但從其劃定的“狹義程序瑕疵”范圍的兜底性條款看，“狹義程序瑕疵”基本內(nèi)涵是“輕度且不損及相對(duì)人權(quán)利的程序瑕疵”?！拜p度且不損及相對(duì)人權(quán)利的程序瑕疵”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序輕微違法”邊界在哪里，該學(xué)者未給出答案。事實(shí)上，“輕度且不損及相對(duì)人權(quán)利的程序瑕疵”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序輕微違法”并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。認(rèn)為在“程序輕微違法”外存在所謂“狹義程序瑕疵”，會(huì)導(dǎo)致本就難以把握的“程序輕微違法”更加模糊不清。

（二）兼顧客觀程序標(biāo)準(zhǔn)與主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)

“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)具有獨(dú)立性，其與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)分別在客觀程序以及主觀權(quán)利層面發(fā)揮雙重過濾作用。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)不僅是對(duì)司法實(shí)踐簡(jiǎn)單化處理方式的糾偏，而更關(guān)乎撤銷判決的適用空間。

依據(jù)新法第74 條第2 項(xiàng)，客觀程序?qū)用嬉肋`法嚴(yán)重程度，可將程序違法分為輕微程序違法行為及非輕微程序違法行為。主觀權(quán)利層面，依程序違法行為對(duì)原告權(quán)利有無(wú)產(chǎn)生實(shí)際影響，可將程序違法分為對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的程序違法以及對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序違法。客觀程序與主觀權(quán)利的交互，程序違法存在四種形態(tài)：（1）程序非輕微違法且對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響；（2）程序非輕微違法但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響；（3）程序輕微違法，且對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響；（4）程序輕微違法但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響。

依“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立性，除非情況判決或不具可撤銷內(nèi)容而判決確認(rèn)違法外，若法院欲針對(duì)某程序瑕疵作出確認(rèn)違法判決，該程序瑕疵不僅需在違法嚴(yán)重程度上“輕微”，原告權(quán)利亦未因之受實(shí)際影響。以上四種形態(tài)中，只有形態(tài)（4）可被確認(rèn)違法，而（1）（2）（3）應(yīng)被撤銷。但司法簡(jiǎn)單化處理之下，原告權(quán)利有無(wú)受實(shí)際影響成為法院審查的核心所在，程序瑕疵行為被撤銷抑或是被確認(rèn)違法，全系于法院對(duì)原告權(quán)利有無(wú)受實(shí)際影響之判斷。此時(shí)只存在兩種程序瑕疵類型：原告權(quán)利受程序瑕疵實(shí)際影響的程序非輕微違法；原告權(quán)利未受程序瑕疵實(shí)際影響的程序輕微違法。前者面臨被法院判決撤銷；后者，法院則判決確認(rèn)違法。即形態(tài)（1）（3）被判決撤銷，形態(tài)（2）（4）僅被判決確認(rèn)違法。

司法簡(jiǎn)單化處理下，本應(yīng)依法被撤銷的“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序非輕微違法（違反法定程序）行為”僅被作確認(rèn)違法處理，依法應(yīng)被撤銷的程序瑕疵行為僅被確認(rèn)違法，《行政訴訟法》通過對(duì)程序瑕疵設(shè)置否定性法律后果進(jìn)而借助司法審查倒逼行政機(jī)關(guān)依程序法行政的目的便可能落空，此即強(qiáng)調(diào)“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立性之意義所在。

（三）嚴(yán)格適用“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)

“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)具有補(bǔ)充性特點(diǎn)，這就要求法院在程序瑕疵司法審查中，應(yīng)優(yōu)先考慮適用“違反法定程序”標(biāo)準(zhǔn)，例外情形方可作出“程序輕微違法”認(rèn)定。以下結(jié)合《司法解釋》第96 條，參考有益司法經(jīng)驗(yàn)，嘗試實(shí)現(xiàn)“程序輕微違法”判斷的客觀化。

1. 反向排除：什么不是“程序輕微違法”

《司法解釋》第96 條規(guī)定了“程序輕微違法”的反向排除理由，即對(duì)原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的，不為“程序輕微違法”。那么，是否意味著程序瑕疵未對(duì)原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的，法院即應(yīng)認(rèn)定為“程序輕微違法”？答案是否定的。整個(gè)行政程序規(guī)則體系中，“行政機(jī)關(guān)程序上的義務(wù)與相對(duì)人的程序性權(quán)利不是一一對(duì)應(yīng)的”〔48〕魏建良：《論違反行政程序的法律后果》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2001 年第2 期。。有的程序規(guī)則關(guān)系相對(duì)人的程序性權(quán)利，如《行政許可法》第36 條關(guān)于“有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯”“應(yīng)當(dāng)聽取意見”，第48 條關(guān)于“聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行”“有權(quán)申請(qǐng)回避”等程序要求。有的程序規(guī)則則無(wú)涉相對(duì)人的程序性權(quán)利，如《行政處罰法》第32 條“復(fù)核”步驟、第38 條“集體討論”步驟。對(duì)于“復(fù)核”“集體討論決定”等與相對(duì)人程序性權(quán)利無(wú)關(guān)的程序規(guī)則之違誤，有法院拒絕作出“程序輕微違法”認(rèn)定的裁判邏輯頗為中肯。具體而言：

復(fù)核程序盡管無(wú)關(guān)相對(duì)人程序性權(quán)利，卻與行政行為的準(zhǔn)確性休戚相關(guān)。任何可能影響行政行為準(zhǔn)確性的程序瑕疵，理應(yīng)不能認(rèn)定為“程序輕微違法”。在山東基能能源科技有限公司訴濟(jì)南市地方稅務(wù)局稽查局行政處罰上訴案中，被上訴人濟(jì)南市地方稅務(wù)局稽查局針對(duì)被上訴人基能公司作出了稅務(wù)行政處罰決定，但未履行《行政處罰法》要求的復(fù)核程序要求。對(duì)此，法院認(rèn)定違反法定程序。其理由是：“復(fù)核程序，是確保結(jié)果公正的重要保障。通過復(fù)核程序，行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的陳述、申辯理由充分加以考慮，確保行政處罰結(jié)果正確……本案中，從可能影響行政處罰結(jié)果的角度考量，復(fù)核程序?qū)Ρ簧显V人更有意義。上訴人未提供證據(jù)證明其盡到了復(fù)核義務(wù)，從而可能影響被訴行政處罰決定的結(jié)果正確?！薄?9〕山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院行政判決書（2015）濟(jì)行終217 號(hào)。

集體討論程序功能在于防止個(gè)人獨(dú)斷恣意，盡管無(wú)關(guān)相對(duì)人程序性權(quán)利，但卻關(guān)系《行政處罰法》公正原則實(shí)現(xiàn)與否。所有行政程序都是在特定行政法律制度中的程序，這些特定行政法律制度均有其基本原則并體現(xiàn)在立法規(guī)范中。如《行政處罰法》第4 條確立了行政處罰法律制度的基本原則——公正、公開，并配備一系列程序性規(guī)則保障這些基本原則得到落實(shí)，集體討論程序便是其一。對(duì)于關(guān)系法律制度基本原則的程序性規(guī)則，盡管與相對(duì)人依法享有的聽證等重要程序性權(quán)利無(wú)關(guān)，此類規(guī)則之違誤亦不會(huì)對(duì)原告的重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害，但若違背了，等于破壞了其背后所欲保障的法律制度的基本原則，故難謂“程序輕微違法”。〔50〕同前注［2］。如針對(duì)集體討論程序缺失之瑕疵，盡管有法院認(rèn)為其屬“程序輕微違法”，但不乏有法院對(duì)其作出“違反法定程序”之認(rèn)定，前文提到的海南通什創(chuàng)業(yè)投資公司案便是如此。

綜上，由程序瑕疵的違法效果角度觀之，除相對(duì)人重要程序性權(quán)利外，行政行為準(zhǔn)確性以及行政法律制度基本原則均可構(gòu)成“程序輕微違法”的反向排除理由。倘若程序瑕疵對(duì)行政行為的準(zhǔn)確性，或者行政法律制度的基本原則產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，法院一般不應(yīng)作出“程序輕微違法”的認(rèn)定。至于如何判斷實(shí)質(zhì)性，將行政程序分為基本程序、基本程序組成要素兩個(gè)層次的觀點(diǎn)可資借鑒。〔51〕同前注［8］。以告知之基本程序?yàn)槔?，其包括時(shí)間、地點(diǎn)、方式、內(nèi)容等程序要素。無(wú)論維護(hù)相對(duì)人程序性權(quán)利、實(shí)現(xiàn)行政法律制度基本原則、還是確保行政行為準(zhǔn)確性均是行政程序獨(dú)立價(jià)值，這些獨(dú)立價(jià)值往往通過基本程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，基本程序缺失必然導(dǎo)致其所保障的獨(dú)立價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。但基本程序運(yùn)作中欠缺某個(gè)程序要素其保障的獨(dú)立價(jià)值未必落空?？烧J(rèn)為前者情形行政程序獨(dú)立價(jià)值受實(shí)質(zhì)影響，后者情形則未受實(shí)質(zhì)影響。

2. 正向認(rèn)定：什么是“程序輕微違法”

《司法解釋》第96 條還正向列舉了“程序輕微違法”的認(rèn)定情形?；趯?duì)裁判文書的觀察，法院基于種種理由而正向認(rèn)定的“程序輕微違法”情形不限于《司法解釋》列舉的內(nèi)容。盡管這些裁判文書很多作出于《司法解釋》實(shí)施前，但就“程序輕微違法”的正向認(rèn)定理由不乏創(chuàng)見，如體現(xiàn)在“程序瑕疵的補(bǔ)救與違法效果的消失”論點(diǎn)上。具體而言，與行政程序獨(dú)立價(jià)值相關(guān)的基本程序存在瑕疵，并有減損相對(duì)人程序性權(quán)利、有礙行政法律制度的基本原則實(shí)現(xiàn)，或者影響到行政行為準(zhǔn)確性之虞，但特定情形該程序瑕疵得到補(bǔ)救以至于違法效果歸于消失的，出于法律安定性之考慮，可作“程序輕微違法”之認(rèn)定以設(shè)法維持其法律效力?！?2〕參見羅傳賢：《行政程序法基礎(chǔ)理論》，五南圖書出版公司1990 年版，第261 頁(yè)。司法實(shí)踐中的此類特定情形包括以下幾種：

其一，其他行政程序間接實(shí)現(xiàn)了該瑕疵程序所欲實(shí)現(xiàn)的目的。如在陳慕容等訴醴陵市規(guī)劃局規(guī)劃行政管理上訴案中，醴陵市規(guī)劃局依據(jù)史文偉提供的定點(diǎn)紅線圖進(jìn)行審查并將定點(diǎn)紅線圖公示后，認(rèn)為定點(diǎn)紅線圖有建房定點(diǎn)相鄰的左啟元及陳慕蓉簽署同意建設(shè)的書面意見，采取聽證已無(wú)必要為由，便向史文偉核發(fā)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證。法院認(rèn)為，“該許可行為雖然因未告知相關(guān)利害關(guān)系人聽證權(quán)利與行政許可法的相關(guān)規(guī)定不符，但因有上訴人陳慕蓉簽字同意建設(shè)的書面意見，故應(yīng)屬該行政行為程序輕微違法”。〔53〕湖南省株洲市中級(jí)人民法院（2015）株中法行終60 號(hào)行政判決書?！耙蛴猩显V人陳慕蓉簽字同意建設(shè)的書面意見”，表明被告在作出行政決定時(shí)考慮了相關(guān)利害關(guān)系人的意見，同意建設(shè)的書面意見起到聽證程序所應(yīng)發(fā)揮的功能。此種裁判邏輯頗有見地。因?yàn)樾姓绦蛑贫润w系中各個(gè)具體程序之間并非是獨(dú)立的，不同程序所欲維護(hù)的程序獨(dú)立價(jià)值可能有所重疊，從而呈現(xiàn)出不同具體程序之間相互配合、相互補(bǔ)充以共同維護(hù)某一獨(dú)立程序價(jià)值之形態(tài)。倘若關(guān)系到相對(duì)人的程序性權(quán)利、行政法律制度基本原則，或者行政行為準(zhǔn)確性之基本程序存在瑕疵，但是由于其他程序措施間接使得該程序所維護(hù)之程序獨(dú)立價(jià)值得到保障的，故可認(rèn)定該程序瑕疵為“程序輕微違法”。

其二，基本程序有所瑕疵，但行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取相應(yīng)程序性措施進(jìn)行補(bǔ)救使程序瑕疵之違法后果歸于消失。典型者如步驟遺漏。在李平安訴漯河市公安局城關(guān)分局行政處罰案中，法院認(rèn)為“盡管被告第一次詢問李平安時(shí)沒有向李平安告知權(quán)利義務(wù)，但是被告在第二次詢問李平安時(shí)，在詢問前告知了權(quán)利義務(wù)，保障了被詢問人依法應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利”，〔54〕河南省臨潁縣人民法院（2015）臨行初字第25 號(hào)行政判決書。故該程序瑕疵屬于“程序輕微違法”。在法院看來(lái)，被告在第二次詢問中告知了原告相關(guān)權(quán)利義務(wù)，補(bǔ)救了第一次告知權(quán)利義務(wù)步驟的缺失。有必要強(qiáng)調(diào)的是，此處的“補(bǔ)救”并非是補(bǔ)正制度。補(bǔ)正制度的本質(zhì)是將違法變?yōu)楹戏ㄇ乙曔`法從未發(fā)生，〔55〕程序違法的自我補(bǔ)正指對(duì)欠缺合法要件的行政行為進(jìn)行事后補(bǔ)救，從而使違法的行政行為因補(bǔ)足要件，成為合法的行政行為，繼續(xù)維持其效力。參見王萬(wàn)華：《行政程序法研究》，中國(guó)法制出版社2000 年版，第259頁(yè)；范文舟：《行政行為變更論》，中國(guó)法制出版社2011 年版，第100-103 頁(yè)?！把a(bǔ)救”只是一種事實(shí)行為，補(bǔ)救行為使得程序瑕疵的損害后果歸于消失而非“違法轉(zhuǎn)合法”。當(dāng)然，對(duì)補(bǔ)救的效果有所要求，必須能夠確保相對(duì)人的程序性權(quán)利、行政程序法律制度基本原則以及行政行為的準(zhǔn)確性得到保障或無(wú)減損之虞，法院方可作出“程序輕微違法”之認(rèn)定。

其三，相對(duì)人事后協(xié)助行為使得程序瑕疵損害后果消失。以相對(duì)人具備某種條件或者資質(zhì)為前提的行政行為，倘若相對(duì)人不具備，該行為基本程序便有瑕疵。如依據(jù)《契稅暫行條例》第11 條規(guī)定，辦理有關(guān)土地、房屋的權(quán)屬變更登記手續(xù)以納稅人出具契稅完稅憑證為前提。倘若在納稅人未出具契稅完稅憑證的情形下，行政機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)的，法院應(yīng)當(dāng)作出撤銷判決。但相對(duì)人事后實(shí)施協(xié)助行為使程序瑕疵損害后果消失的——如及時(shí)繳納并向行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充出具契稅完稅憑證的——法院可視為該基本程序瑕疵得到補(bǔ)救而作出“程序輕微違法”認(rèn)定。這在陜西煜豐置業(yè)有限公司訴西安市住房保障和房屋管理局房屋行政登記案中得到體現(xiàn)。該案被告在第三人并未出具契稅完稅憑證的情形下，辦理了房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記。法院經(jīng)過審理認(rèn)為：“本案中，被告于2015 年12 月9 日辦理了房屋權(quán)屬變更登記，第三人于2015 年12 月10 日實(shí)際繳納了契稅，被告在第三人未出具契稅完稅憑證的情況下即辦理了房屋權(quán)屬變更，屬程序輕微違法，但不予撤銷?！薄?6〕西安鐵路運(yùn)輸法院（2016）陜7102 行初103 號(hào)行政判決書。在法院看來(lái)，即便被告程序上存在瑕疵，但是由于第三人次日實(shí)際繳納了契稅，使得行政行為作出的前提條件或者資質(zhì)重新具備，故可被認(rèn)定為“程序輕微違法”。

結(jié) 語(yǔ)

圍繞行政行為程序輕微違法的司法審查，本文主要從規(guī)范和實(shí)踐兩個(gè)層面展開論述。在規(guī)范層面，分析“程序輕微違法”制度的定位；在實(shí)踐層面，檢視“程序輕微違法”司法審查存在的誤區(qū)。貫穿規(guī)范與實(shí)踐層面的邏輯主線是“程序輕微違法”與“狹義程序瑕疵”“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”以及“違反法定程序”之間的關(guān)系。一方面，通過對(duì)上述三組關(guān)系的分別論述，明晰“程序輕微違法”的制度定位；另一方面，因法院未能正確處理上述關(guān)系，才導(dǎo)致了“程序輕微違法”司法審查中的諸多誤區(qū)。相應(yīng)地，要確保立法既定路徑在司法審查中得到遵循，法院也必須從處理好這三組關(guān)系著手。具體而言：第一，應(yīng)秉承程序瑕疵類型二分法之基本立場(chǎng)，而非以“狹義程序瑕疵”為由將本應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法甚至撤銷的“程序輕微違法”行為一駁了之。第二，應(yīng)兼顧客觀程序標(biāo)準(zhǔn)與主觀權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，程序瑕疵只有同時(shí)滿足“程序輕微違法”及“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”兩個(gè)條件方能作出確認(rèn)違法判決。第三，劃定“程序輕微違法”與“違反法定程序”二者邊界，以實(shí)現(xiàn)“程序輕微違法”標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格適用。