新冠肺炎疫情防控中的應(yīng)急信息管理問題與對策研究

周曉英

摘? ?要：文章采用文獻分析方法，分析了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理的發(fā)展概況，采用政策分析的方法，回顧了我國應(yīng)急管理和應(yīng)急信息管理制度建設(shè)的歷程和取得的成效，通過網(wǎng)絡(luò)輿情觀察，結(jié)合新冠肺炎疫情防控中出現(xiàn)的一些信息現(xiàn)象，對新冠肺炎疫情發(fā)展四個階段暴露的信息問題加以概述分析，從應(yīng)急信息管理制度建設(shè)的角度提出了相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎;疫情防控;公共衛(wèi)生事件;突發(fā)事件;應(yīng)急管理;應(yīng)急信息管理

Abstract This paper uses literature analysis methods， analyzes the status of emergency information management elevelopment for public health emergencies， uses policy analysis methods， reviews the basic course and results achieved of emergency management and emergency information management system construction in China. Based on the observation of public opinion on the Internet， combined with the occurrence process of COVID-19 epidemic and some information phenomena， analyze the information problems exposed in the four stages of the development of the COVID-19 epidemic. And from the perspective of the construction of emergency information management system， the problems are elaborated and analyzed， and suggestions for improvement are put forward.

Key words COVID-19; epidemic prevention and control; public health emergencies; emergencies; emergency management; emergency information management

1? ?引言

2019年底爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19，以下簡稱“新冠肺炎”）疫情是對中國一次突如其來的考驗。中央成立了應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院建立了疫情聯(lián)防聯(lián)控機制，各地紛紛啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。全國各地開始群策群力、同舟共濟，積極防治疫情，并集全國之力支援湖北疫區(qū)，顯示了中國速度和中國效率，以及政府的超級動員能力和人民群眾的強大威力。目前，全國的新冠肺炎每日確診人數(shù)在逐步減少，治愈人數(shù)逐步增多，疫情防控局勢向好發(fā)展。

新冠肺炎重大疫情的防控工作，體現(xiàn)了我國在重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理方面的進步與能力，但同時也暴露出了一些在重大疫情防控中應(yīng)急信息管理方面值得探究的問題和急需補上的短板。本文采用文獻分析方法，分析了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理的研究概況;采用政策分析方法，回顧了我國應(yīng)急管理和應(yīng)急信息管理制度建設(shè)的基本歷程;采用網(wǎng)絡(luò)輿情觀察方法，結(jié)合新冠肺炎疫情防控過程中出現(xiàn)的一些信息現(xiàn)象，以應(yīng)急信息管理制度建設(shè)的角度對新冠肺炎疫情發(fā)展四個階段暴露的信息問題進行了闡述分析，并提出了相關(guān)建議。期望通過對新型肺炎疫情發(fā)展過程中應(yīng)急信息管理事件的觀察和分析，以為今后突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機事件中的精準(zhǔn)施策提供應(yīng)急信息支持。

2? ?應(yīng)急信息管理研究的起源和發(fā)展

根據(jù)美國聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局的定義，應(yīng)急管理是“組織分析、規(guī)劃、決策和對可用資源的分配以實施對災(zāi)難影響的減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和從中恢復(fù)。其目標(biāo)是拯救生命，防止傷亡，保護財產(chǎn)和環(huán)境[1]。20世紀(jì)60-70年代，從新西蘭建立現(xiàn)代民防體制開始，應(yīng)急管理研究開始萌芽。90年代美國高校開始設(shè)立緊急事態(tài)管理專業(yè)，對具有危險性、突然性、急迫性的，危及到人民的生命、財產(chǎn)或者環(huán)境的，必須由政府采取應(yīng)對行動的事件或狀態(tài)即緊急事態(tài)（Emergency），開始科學(xué)研究和人才培養(yǎng)。所謂應(yīng)急管理（Emergency Management）也就是對緊急事件或狀態(tài)進行管理[2]。

應(yīng)急信息管理是危機管理的重要內(nèi)容，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，有效的應(yīng)急信息管理有助于政府把握應(yīng)對危機的主動權(quán)，建立信任，減少謠言，正確引導(dǎo)公眾輿論和公眾行為;高效的應(yīng)急信息管理有助于政府快速掌握危機發(fā)展?fàn)顩r，合理配置應(yīng)急物資和其他應(yīng)急資源，做出科學(xué)可靠的決策以促進危機事件快速地、有序地加以解決。

新世紀(jì)以來的2001年“9·11事件”、2003年“SARS事件”、2005年“印度洋海嘯”等重大突發(fā)公共危機事件的爆發(fā)，使人們意識到需要對突發(fā)公共危機事件開展系統(tǒng)、深入地研究，提出應(yīng)對的理論和方法?？梢园l(fā)現(xiàn)，國際上近年來對突發(fā)事件的應(yīng)急管理研究越來越重視，目前對突發(fā)事件的學(xué)術(shù)研究也已涵蓋了對緊急事件和狀態(tài)的事前預(yù)防、事中應(yīng)對和事后恢復(fù)全過程。在諸多的應(yīng)急管理領(lǐng)域及分支中，發(fā)揮先導(dǎo)、預(yù)測和支撐作用的應(yīng)急信息管理作為應(yīng)急管理和信息管理的交叉學(xué)科領(lǐng)域，是近年來應(yīng)急管理研究中的一個重要分支和組成部分。具體而言，應(yīng)急信息管理是以突發(fā)事件或者公共危機事件的全過程為基礎(chǔ)，利用信息管理理論和信息手段，在應(yīng)急管理過程中全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確、連續(xù)地收集、分析和利用與突發(fā)事件處置相關(guān)的重要信息，為應(yīng)急決策機構(gòu)提供信息服務(wù)，從而保證應(yīng)急決策的及時性、準(zhǔn)確性和有效性[3]。

我國的應(yīng)急信息管理研究起始于20世紀(jì)80年代，2000年以后特別是2003年“非典”疫情之后得到快速發(fā)展[4]。我國目前對于應(yīng)急信息管理的研究主要從計算機應(yīng)用、應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)急信息管理平臺建設(shè)等方面展開。2013年國家社科基金辦公室批準(zhǔn)立項了南京大學(xué)蘇新寧教授任首席專家的國家社科基金重大項目“面向突發(fā)事件應(yīng)急決策的快速響應(yīng)情報體系研究”和武漢大學(xué)李綱教授的“智慧城市應(yīng)急決策情報體系建設(shè)研究”，可見在應(yīng)急管理和應(yīng)急決策中情報體系的建設(shè)尤其受到重視。這些研究項目及相關(guān)成果也為我國重大危機事件應(yīng)急信息管理的理論與實踐發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

綜合分析我國應(yīng)急信息管理研究現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，目前面向重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急信息管理研究存在的一些不足：（1）對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急信息管理研究成果不多，現(xiàn)有研究尚不足以有效支持解決當(dāng)前新冠肺炎疫情這類重大公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急信息管理所產(chǎn)生的問題;（2）對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急信息管理中，如何在社交媒體信息泛濫的時代，在應(yīng)急的狀態(tài)下保證信息的利用問題研究不夠;（3）對如何在碎片化信息發(fā)布環(huán)境下實現(xiàn)快速信息整合，以支持政府和公眾把握事實、了解動態(tài)的研究不多;（4）對我國的應(yīng)急信息管理制度體系建設(shè)研究成果不夠。

3? ?我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理制度建設(shè)

3.1? ? 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理制度建設(shè)歷程

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制建設(shè)肇始于2003年，該年國務(wù)院制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2011年修訂），將突發(fā)公共衛(wèi)生事件定義為“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件”。該條例明確要解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作中存在的信息不準(zhǔn)、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題，不僅制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息上報制度、信息舉報制度和信息發(fā)布制度，還強調(diào)有效處置突發(fā)事件要建立“信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確”的應(yīng)急制度[5]。

2003年“非典”疫情之后，按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的要求，國務(wù)院設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方應(yīng)急處理指揮部來負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急處理工作。

2006年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實施國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的決定》（國發(fā)〔2005〕11號）和中編辦《關(guān)于增設(shè)國務(wù)院辦公廳國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字〔2005〕47號）文件，國務(wù)院辦公廳設(shè)置了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，發(fā)揮應(yīng)急管理的運轉(zhuǎn)樞紐作用，應(yīng)急管理辦公室的工作對原有應(yīng)急體系的應(yīng)急工作分散、被動的問題有了很好的改善。

2007年8月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》發(fā)布，該法對于突發(fā)事件的預(yù)防應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任等問題做出規(guī)定，確定了國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制[6]。至此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置有了法律依據(jù)，公共衛(wèi)生應(yīng)急信息的傳達和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有了基本保證。

2017年6月，原國家衛(wèi)生計生委依據(jù)上述法律、法規(guī)和制度，印發(fā)《突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，目標(biāo)是規(guī)范突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急工作，以預(yù)防和減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件對人民群眾生命健康的危害。該管理辦法對衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案的類型和內(nèi)容、預(yù)案編制、審查備案和公布、培訓(xùn)演練和宣傳、評估和修訂工作都做了規(guī)定。

2018年9月，根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，國務(wù)院成立中華人民共和國應(yīng)急管理部，原有應(yīng)急辦的職能并入應(yīng)急管理部。

通過上述過程的簡要回顧可以發(fā)現(xiàn)，我國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理制度建設(shè)，從2003年由國務(wù)院發(fā)布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》開始，到2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》發(fā)布，再到2017年《突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案管理辦法》印發(fā)，從管理制度走向法律制度，從法律規(guī)定走向工作規(guī)范，逐步完善起來。中華人民共和國國家應(yīng)急管理部的成立，整合了各方的應(yīng)急資源，為防范和化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，解決應(yīng)急過程中高度的綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性的處理工作，形成了基本的體制保證。

3.2? ? 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理制度建設(shè)成效

針對公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息，我國在已經(jīng)建立的公共衛(wèi)生體系和應(yīng)對國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律制度框架體系內(nèi)，制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范以及公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情發(fā)布相關(guān)規(guī)定，地方政府制定了突發(fā)事件相關(guān)的信息管理辦法，疫情報告信息技術(shù)支持了疫情動態(tài)的及時獲取。這些學(xué)術(shù)研究成果和實踐中的制度和體制建設(shè)，形成了我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理的基礎(chǔ)。

3.2.1? ?國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息報告基本制度框架已經(jīng)建立

2003年11月，時任原中華人民共和國衛(wèi)生部部長吳儀簽署的文件《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法（衛(wèi)生部第 37 號令）》（2006年9月修訂）（以下簡稱《辦法》）[7]，成為我國公共衛(wèi)生應(yīng)急信息管理制度建設(shè)的重要文件。首先，《辦法》是在我國成功戰(zhàn)勝SARS疫情之后，充分總結(jié)SARS防控的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出的，具有很好的實戰(zhàn)指導(dǎo)價值;其次，《辦法》形成了公共衛(wèi)生事件疫情監(jiān)測信息治理的基本框架，對疫情監(jiān)測信息報告的組織管理、報告辦法、衛(wèi)生行政部門的調(diào)查、信息管理與通報、信息發(fā)布內(nèi)容、監(jiān)督指導(dǎo)和管理辦法、獎懲和責(zé)任等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。在具體內(nèi)容上，《辦法》[7]有以下幾個特點：

（1）明確了疫情監(jiān)測信息報告的目的：即致力于加強我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)控信息報告管理工作，提供及時、科學(xué)的防治決策信息;

（2）確定了傳染病疫情監(jiān)測信息報告的原則：即“堅持依法管理、分級負(fù)責(zé)，快速準(zhǔn)確，安全高效”;

（3）規(guī)定了各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)、各級各類醫(yī)療機構(gòu)以及各級政府衛(wèi)生行政部門三類機構(gòu)的疫情監(jiān)測、信息報告與管理的職責(zé)，職責(zé)內(nèi)容包括屬地化管理、流行病學(xué)調(diào)查、公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)維護管理、涉外機構(gòu)疫情管理、人員培訓(xùn)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、報告制度等內(nèi)容;

（4）對信息化數(shù)據(jù)監(jiān)測體系、平臺和軟件建設(shè)提出了要求：要求國家建立公共衛(wèi)生信息監(jiān)測體系，公共衛(wèi)生信息管理平臺、基礎(chǔ)衛(wèi)生資源數(shù)據(jù)庫和管理應(yīng)用軟件，以滿足應(yīng)急公共衛(wèi)生信息采集、匯總、分析、報告工作的需要;

（5）對傳染病和疫情報告的人員、方式、時限做出明確規(guī)定：包括責(zé)任報告單位、責(zé)任報告人、報告卡保留時長、城鎮(zhèn)2小時內(nèi)農(nóng)村6小時內(nèi)的報告時限做出的規(guī)定;

（6）對疫情的信息的登記、通報和發(fā)布做出規(guī)定：其中包括傳染病和疫情的記錄、報表收發(fā)、核對、疫情分析、通報對象、公共衛(wèi)生事件和疫情發(fā)布的內(nèi)容;

（7）制定了相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督管理制度以及單位及個人違規(guī)懲罰要求。

3.2.2? ?全國疫情報告制度逐步推行和完善

2005年以后，國家衛(wèi)生部門相繼印發(fā)了《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范（試行）》（衛(wèi)辦應(yīng)急發(fā)〔2005〕288號）和《國家救災(zāi)防病信息報告管理規(guī)范（試行）》（衛(wèi)辦應(yīng)急發(fā)〔2006〕134號），對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和救災(zāi)防病的管理機構(gòu)、信息報告范圍、報告內(nèi)容、報告方式、信息分析和監(jiān)控，信息系統(tǒng)技術(shù)保障進一步作出了詳細規(guī)定。

衛(wèi)生部門也開展了為數(shù)不多的相關(guān)培訓(xùn)活動，如2006年7月，衛(wèi)生部舉辦了為期2天的全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件及救災(zāi)防病信息報告系統(tǒng)省級師資培訓(xùn)班，培訓(xùn)省級師資80余人[8]。

3.2.3? ?國家突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急信息發(fā)布方案已經(jīng)制定并實施

2003年12月，衛(wèi)生部制定了《法定報告?zhèn)魅静∫咔楹屯话l(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》（衛(wèi)辦發(fā)〔2006〕79號），2004年1月1日起試行，2006年3月3日正式修訂的版本向公眾發(fā)布。該方案向社會傳達的基本信息有[9]：（1）國家衛(wèi)生部將定期或不定期發(fā)布我國法定報告?zhèn)魅静∫咔楹屯话l(fā)公共衛(wèi)生信息，發(fā)布頻率是以月報、季報和年報形式，發(fā)布的媒介是《中華人民共和國衛(wèi)生部公報》和衛(wèi)生部網(wǎng)站的“疫情發(fā)布”專欄，必要時授權(quán)主要新聞媒體發(fā)布或召開新聞發(fā)布會通報情況;（2）國家衛(wèi)生部將公布全國法定報告?zhèn)魅静∫咔椋瑑?nèi)容包括法定傳染病在我國發(fā)生的總體情況、局部爆發(fā)或流行情況、控制情況、相關(guān)防控措施等，對流行趨勢進行分析并在必要時發(fā)布疫情預(yù)警信息;（3）國家衛(wèi)生部將公布突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息，包括事件的總體情況、發(fā)病人數(shù)及救治情況、事件發(fā)生原因、預(yù)防控制措施等相關(guān)情況;（4）遇到重大或特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件并啟動應(yīng)急預(yù)案后，衛(wèi)生部將按照應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，及時向社會公布有關(guān)情況及預(yù)防控制措施。

3.2.4? ?地方政府建立了相應(yīng)配套突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息管理辦法

地方政府針對國家法律和文件規(guī)定，也制定了一些突發(fā)事件信息管理相關(guān)的文件規(guī)定，如《北京市突發(fā)事件信息管理辦法》《上海市突發(fā)事件信息報告工作管理辦法》《廣州市突發(fā)事件信息發(fā)布管理規(guī)定》等，對突發(fā)事件信息收集、分析、處理、報送、發(fā)布和反饋等管理活動做出規(guī)定，建立了突發(fā)事件信息監(jiān)測、信息報送、隊伍建設(shè)和保障措施等方面的機制。

3.2.5? ?建成全球最大公共衛(wèi)生疫情報告信息系統(tǒng)并建立直報制度

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》要求，吸收SARS疫情信息報送方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，為克服疾病疫情信息的不及時、不全面、不完整的問題，有效地掌握全國的疾病預(yù)防控制信息以便做好應(yīng)急決策，2004年4月1日由中國疾病預(yù)防控制中心設(shè)計建設(shè)的《中國疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)》正式上線運行。該系統(tǒng)實現(xiàn)了對法定傳染病個案信息的實時、在線報告和監(jiān)測，可以由醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)直接向中央報告疫情。2014年我國100%的縣級及以上疾病預(yù)防控制機構(gòu)、98%的縣級以上醫(yī)療機構(gòu)、94%的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)直報，直報單位總數(shù)達6.8萬余家，日均監(jiān)測傳染病個案2萬例[10]，是我國建成的全球最大傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。疫情信息從基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)現(xiàn)、診斷后，到國家疾病控制中心接報，時間從直報前的5天縮短為4小時。該疫情直報系統(tǒng)改變了過去疫情報告的一個月報告一次，并且需要逐級匯總層層上報的機制，形成了“縱向到底、橫向到邊”的覆蓋能力，全國所有鄉(xiāng)級以上的衛(wèi)生機構(gòu)、所有種類的衛(wèi)生機構(gòu)包括醫(yī)療、監(jiān)督、疾病預(yù)防等都納入這個系統(tǒng)。上報信息后，中國疾病預(yù)防控制中心可以實時看到全國各地上報的傳染病案例信息，并生成監(jiān)測日報，匯總周報向國家衛(wèi)健委提交。

該疫情直報系統(tǒng)是我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域信息管理模式的改革創(chuàng)新成果，系統(tǒng)運行16年來，起到了一定的疾病預(yù)防控制效果，中國疾病預(yù)防控制中心捕捉到如禽流感、鼠疫等不少傳染病情況[11]，為及時采取措施提供了信息支持。

4? ?新冠肺炎疫情防控中的應(yīng)急信息管理問題分析與對策建議

新冠肺炎疫情發(fā)生后，在黨中央國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的應(yīng)急事件處置措施總體成效明顯。然而，此次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，我們也看到了在疫情應(yīng)急信息的報告、發(fā)布、分析與管理等方面的不足，并一定程度上對新冠肺炎這一重大公共衛(wèi)生危機事件的管控、處置造成了不良后果。

4.1? ? 新冠肺炎疫情目前所暴露的信息問題及分析

從2019年12月至2020年2月底，新冠肺炎疫情所暴露的信息問題可以從下面幾個階段來看：

（1）第一階段：疫情傳播較早時期。在這一階段，權(quán)威部門和專家未及時發(fā)布 “人傳人”的危機預(yù)警信息，公眾、疾控機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)以及政府部門沒有更早重視病毒的傳播危機，沒有及早采取有效防控措施，可以說正是由于疫情信息報告、信息預(yù)警和信息發(fā)布的疏漏，才造成了這一階段病毒廣泛傳播、疫情防控不力。

（2）第二階段：病毒廣泛傳播、國家開始采取有效防控措施。在這一階段，出現(xiàn)了社交媒體的信息量鋪天蓋地，微信、公眾號、App、微博等移動傳媒信息爆炸，同時由于權(quán)威疫情信息發(fā)布平臺的話語權(quán)主導(dǎo)功能缺失、信息發(fā)布弱勢、未能及早樹立公信力和號召力，導(dǎo)致出現(xiàn)了謠言肆掠、信息真假難辨、公眾無所適從的現(xiàn)象。

（3）第三階段：國家高規(guī)格病毒防控措施開始實施之后。這一階段，雖然謠言被各種平臺辟謠、疫情被多個可靠渠道通報和發(fā)布，但信息渠道眾多、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，大量淺層次信息充斥，深度分析信息匱乏。一些媒體上發(fā)布的“鐘南山院士說……”從一個側(cè)面反映了公眾對正直的醫(yī)學(xué)專家的尊敬和信任，另一個側(cè)面也反映了官方媒介在公眾信任度上的形象不明和跟進不力，導(dǎo)致一些謠言也以“鐘南山院士說……”這樣的方式誘騙民眾上當(dāng)。公眾獲取疫情信息、學(xué)習(xí)和認(rèn)知的過程，沒有一個統(tǒng)一的、耳熟能詳?shù)臋?quán)威發(fā)布，高水平的信息缺少國家權(quán)威的發(fā)布平臺。

（4）第四階段：武漢建成交付火神山、雷神山醫(yī)院，全國疫情防控逐步進入有序化。這一階段，病患收治信息、醫(yī)療服務(wù)信息、交通出行信息、生活用品信息、捐贈物資信息、志愿服務(wù)信息、慈善捐助等信息滿天飛，各種交流平臺如防疫物資交流平臺、志愿者服務(wù)平臺、捐贈信息服務(wù)平臺爭相出現(xiàn)、魚目混雜，民眾看到了如原黃岡衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)那樣在沒有充分信息保障的情況下，媒體見面會中一問三不知的狀況，也看到了全程脫稿、數(shù)據(jù)明確的市長受到廣泛贊揚，背后深層的因素是信息統(tǒng)一渠道、信息整合和信息協(xié)同能力的差異，由于無法進行全面信息分析，便難以摸清整體情況、無法有效配置資源、信息決策必然缺乏保障。

4.2? ? 完善應(yīng)急信息管理制度建設(shè)及相關(guān)的對策建議

新冠肺炎疫情暴露了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障能力存在的短板和缺陷，主要體現(xiàn)在預(yù)防意識不強、預(yù)警功能缺失、協(xié)同聯(lián)動乏力、社會參與不足、輿論引導(dǎo)失誤等方面[12]。這些問題也有待通過應(yīng)急信息管理體制機制的建立和完善來協(xié)助問題的解決。從公共衛(wèi)生應(yīng)急信息管理制度的角度對新冠肺炎疫情期間所產(chǎn)生的應(yīng)急管理信息問題加以分析，將能幫助我們發(fā)現(xiàn)深層次的諸多原因和改進的措施。本文主要從應(yīng)急信息管理制度建設(shè)的視角，針對此次新冠肺炎疫情防控中所暴露的應(yīng)急信息管理問題提出以下建議：

（1）疫情信息監(jiān)測報告制度應(yīng)該廣為宣傳和廣泛知曉。雖然國家層面有了突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息報告制度，但是新冠肺炎疫情初期未能快速準(zhǔn)確地得到監(jiān)測和報告。反映了相關(guān)醫(yī)療機構(gòu)、疾病控制機構(gòu)和政府衛(wèi)生行政管理機構(gòu)的部分人員缺乏應(yīng)急信息訓(xùn)練、預(yù)防意識不強、責(zé)任沒有到位。疫情初期武漢的一些醫(yī)務(wù)人員，他們敏銳的意識到了傳染病危險，卻只是通過微信群提醒家人親人注意防范，沒有意識到要先選擇疫情信息報告系統(tǒng)這個最重要的救人途徑來阻止病毒傳播，創(chuàng)造拯救更多人的機會;部分疾控機構(gòu)和政府衛(wèi)生行政管理機構(gòu)人員對疫情報告的責(zé)任意識、危機意識不強，導(dǎo)致危機信息早期未能引起高度重視，喪失了早期防控病毒傳播、減少危害程度的機會。因此，疫情信息監(jiān)測報告制度迫切需要廣為宣傳并得到廣泛知曉。

（2）需要充分考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的阻礙因素。新冠肺炎疫情信息早期未能按照應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定及時向社會公布，公眾未加防范從而造成了病毒傳播廣泛的后果。雖然國家層面有了《法定報告?zhèn)魅静∫咔楹屯话l(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》，但在具體實行公共衛(wèi)生應(yīng)急信息發(fā)布過程中，仍然有一些顯而易見的阻礙因素，如怕引起社會恐慌、怕影響領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績、怕影響重要的集體或者社會活動等。如何在制度建設(shè)中充分考慮阻礙因素，克服信息發(fā)布必然存在的這些障礙，杜絕同樣的問題再次出現(xiàn)，是公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布制度所要考慮的一個重要問題。

（3）讓先進的疫情直報系統(tǒng)發(fā)揮最有效的作用。雖然我國有全球最大的公共衛(wèi)生疫情報告信息系統(tǒng)，但是該系統(tǒng)未能在新冠肺炎病毒擴散的初期起到最有效的作用，錯過了疫情在有限范圍內(nèi)防控的時間窗口，導(dǎo)致疫情很快從武漢向全國擴散。疫情直報系統(tǒng)的短期失效原因目前不得而知，可能有人為和技術(shù)兩方面因素。人為因素表現(xiàn)在，相關(guān)責(zé)任人未按要求提供疫情數(shù)據(jù)進入系統(tǒng)，或者系統(tǒng)的確有數(shù)據(jù)，但是相關(guān)責(zé)任人未及時采取相應(yīng)的行動;技術(shù)因素表現(xiàn)在，如果系統(tǒng)有數(shù)據(jù)但相關(guān)責(zé)任人未采取行動時，系統(tǒng)應(yīng)該有發(fā)現(xiàn)問題并不斷發(fā)布警告的功能。但不管是人為還是技術(shù)哪方面的問題，疫情直報系統(tǒng)都應(yīng)該得到改善，在嚴(yán)格管理制度和強化智能化預(yù)警功能方面需要加強。

（4）健全和完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急信息管理制度。應(yīng)急信息是以公共危機事件的全過程為基礎(chǔ)，涉及到應(yīng)急信息全生命周期即收集、整理、響應(yīng)、發(fā)布、分析、傳播和利用等方面的問題。我國目前所建立的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急信息管理制度，只有突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布制度，兩種制度不完全性地涉及到了應(yīng)急信息的收集、傳播方面的問題，但很少涉及到應(yīng)急信息整合、應(yīng)急信息分析和應(yīng)急信息利用方面的問題?？梢?，我國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急信息管理制度尚不健全，已有的制度需要進一步修訂完善，為達到信息通報、信息預(yù)警、信息發(fā)布、信息響應(yīng)、信息傳播、信息分析的應(yīng)急支持效果，很多新的制度亟待建立。

（5）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息的作用要得到全面認(rèn)識，信息的支持保障功能應(yīng)在制度中加以確立。我國政府非常重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急信息的問題，這一點從2003年之后國家層面或者衛(wèi)生部、衛(wèi)計委或者衛(wèi)健委發(fā)布的多個有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、傳染病疫情方面的應(yīng)急信息報告、應(yīng)急信息發(fā)布方面的規(guī)章制度和法律規(guī)范中就能看出來。但是，在應(yīng)急管理過程中，信息的作用應(yīng)該是全方位的，信息有助于發(fā)現(xiàn)問題、信息有助于跟蹤問題、信息有助于分析問題、信息有助于解決問題。我們需要建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息預(yù)警制度支持應(yīng)急信息報告中的危機識別;我們需要建立國家權(quán)威信息平臺發(fā)布制度支持輿情引導(dǎo)和權(quán)威發(fā)布;我們需要建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息分類和整合制度支持應(yīng)急管理所需要的協(xié)同聯(lián)動功能實現(xiàn);我們需要建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息捕獲與分析制度支持應(yīng)急管理的決策需要。因此，需要全面認(rèn)識應(yīng)急信息的作用，通過制度強化信息的支持保障功能。

（6）為在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時建立國家支持的統(tǒng)一信息平臺提供制度保證。新冠肺炎疫情的權(quán)威發(fā)布缺少一個國家支持的、耳熟能詳?shù)慕y(tǒng)一信息平臺，目前主要是通過官媒專欄專題的方式或者社會媒體專題專欄的方式發(fā)布信息，雖然有官方聲音、疫情進展等等基礎(chǔ)內(nèi)容，但是難免有力量不集中、信息不全面、信息碎片化、淺顯信息重復(fù)、深度信息匱乏等問題。需要在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時，快速建立國家支持的統(tǒng)一信息平臺，提供權(quán)威信息發(fā)布、引導(dǎo)社會輿論、促進信息整合、開展深度分析、協(xié)助協(xié)同管理，并有措施保證政府部門、社會媒體和平民百姓都耳熟能詳、廣為知曉。

5? ?結(jié)語

面向重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急信息管理是一個涉及到信息披露、輿情治理、知識服務(wù)等一系列重要研究問題的宏觀研究領(lǐng)域，面向新冠肺炎的應(yīng)急信息管理研究也需要從各個維度、各個視角進行多層次、立體化的深入與拓展，以最終為我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理和疫情科學(xué)防控提供學(xué)術(shù)支持與信息保障。本文在概述我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，主要從公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理的視角和基于可獲取的公共信息對此次新冠肺炎暴露出的相關(guān)問題進行了闡述分析，提出了相關(guān)建議對策，但由于疫情還未結(jié)束、有關(guān)信息掌握不夠全面，對新冠肺炎疫情的應(yīng)急信息管理研究還有待后續(xù)更多學(xué)者的參與和深入。