梁曦之　陳宏彩

摘要：隨著反腐敗斗爭(zhēng)的不斷深入，反腐的維度和手段需要不斷拓展和創(chuàng)新。深化干部交流制度改革是預(yù)防腐敗的新維度，文章提出應(yīng)當(dāng)注重頂層設(shè)計(jì)和多方協(xié)作，充分發(fā)揮干部交流制度的廉政建設(shè)功能。

關(guān)鍵詞：干部交流;預(yù)防腐敗;廉政建設(shè)

中圖分類號(hào)：D262.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2020）01-0081-07

我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度始于1990年代，1990年7月7日中共中央作出《關(guān)于實(shí)行黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》，要求從黨中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部委及各省、自治區(qū)、直轄市做起，實(shí)行各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的交流制度。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，干部交流制度的目的大體可以分為兩類：一是鍛煉和培養(yǎng)干部，提高干部能力，從而加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè);二是因親屬關(guān)系而產(chǎn)生的任職回避。專門從防止腐敗的角度來(lái)研究干部交流制度的文章幾乎沒(méi)有，只是關(guān)于反腐敗的觀點(diǎn)零星出現(xiàn)在有關(guān)干部交流的文章中。一般的觀點(diǎn)認(rèn)為，干部交流制度有助于破除地方官員因“地緣”而形成的“人情網(wǎng)”“關(guān)系網(wǎng)”，從而減少腐敗現(xiàn)象。[1]本文從廉政建設(shè)的角度來(lái)研究干部交流，并從中思考完善干部交流制度的途徑。

一、隊(duì)伍建設(shè)和任職回避：干部交流制度的二重維度

《公務(wù)員法》第十一章“交流與回避”中明確提到公務(wù)員交流的方式有調(diào)任、轉(zhuǎn)任以及掛職鍛煉三種，同時(shí)公務(wù)員不得擔(dān)任與其法定親情關(guān)系有直接關(guān)聯(lián)的職務(wù)，需要進(jìn)行任職回避。2006年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》的第二章、2019年3月中共中央修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中的第五十一條都提到交流的對(duì)象和目的，即需要通過(guò)交流鍛煉提高領(lǐng)導(dǎo)能力的、在一個(gè)地方或者部門工作時(shí)間較長(zhǎng)的、按照規(guī)定需要回避的等成員需要進(jìn)行干部交流。從這些規(guī)定可以看出，在交流制度中干部能力、隊(duì)伍建設(shè)和任職回避是提的比較多的，可以說(shuō)，相當(dāng)一段時(shí)期以來(lái)，干部交流制度的主要目的是隊(duì)伍建設(shè)和任職回避。

（一）干部交流制度：加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的路徑選擇

干部交流的重要目的之一是加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，無(wú)論是調(diào)任、轉(zhuǎn)任還是掛職鍛煉，起初的目的都是加強(qiáng)干部能力培養(yǎng)，提高干部隊(duì)伍素質(zhì)和水平。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部交流，對(duì)流入地來(lái)說(shuō)，有利于為領(lǐng)導(dǎo)班子注入新的血液，給領(lǐng)導(dǎo)班子帶來(lái)新思想、新辦法和新氣象，從而優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子整體結(jié)構(gòu);對(duì)流出地來(lái)說(shuō)，干部交流加強(qiáng)了地區(qū)之間、部門之間的聯(lián)系，促進(jìn)不同地區(qū)、不同部門之間的協(xié)作合作;對(duì)交流干部來(lái)說(shuō)，可以跳出原有的圈子，擺脫固有的人情圈子的束縛，以新面孔來(lái)適應(yīng)新的工作和新的環(huán)境，不斷突破自己的潛能，不斷增強(qiáng)綜合素質(zhì)，開闊自己的眼界，從而提高才能，增強(qiáng)各種本領(lǐng)。

實(shí)行干部交流一方面可以激發(fā)干部活力，讓干部在更廣闊的空間中得到鍛煉，開闊眼界，增長(zhǎng)才干;另一方面也可以打破僵化的官僚制的固有格局，為干部晉升提供不同的發(fā)展渠道。美國(guó)學(xué)者庫(kù)克認(rèn)為為了激發(fā)工作人員的創(chuàng)造力，應(yīng)該及時(shí)變換工作部門和研究課題，即要進(jìn)行相應(yīng)的人才流動(dòng)，人的一生應(yīng)該要在不斷變化的新工作領(lǐng)域中來(lái)激發(fā)自己的創(chuàng)造力。[2]從組織行為學(xué)的角度說(shuō)，組織核心成員的調(diào)入或調(diào)出都會(huì)影響一個(gè)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，新的成員提供了新的組織血液，這有利于調(diào)整組織的結(jié)構(gòu)，優(yōu)化組織成員配置，使組織保持活力。[3]同時(shí)，根據(jù)“卡茲組織壽命曲線”原理[4]，組織壽命的長(zhǎng)短與組織內(nèi)的信息溝通情況有關(guān)，當(dāng)組織成員相處時(shí)間超過(guò)五年，由于大家過(guò)于了解和熟悉，在思維上會(huì)形成定勢(shì)，從而導(dǎo)致反應(yīng)遲鈍和認(rèn)識(shí)趨同，這時(shí)組織會(huì)呈現(xiàn)出“老化”狀態(tài)，實(shí)行干部交流制度可以讓黨和政府組織保持生命力、持久力。因此，干部交流是符合人才成長(zhǎng)、組織成長(zhǎng)規(guī)律的，能讓干部和組織都處于和保持“活力”狀態(tài)。

（二）干部交流制度：任職回避的必然要求

干部交流的另一個(gè)目的是任職回避。公務(wù)員任職回避制度是指為了保證公務(wù)員廉潔地履行職責(zé)，防止公務(wù)員因親屬關(guān)系濫用權(quán)力，謀取非法利益，從而設(shè)定一些法定事由禁止其在某地?fù)?dān)任某職務(wù)的任職管理制度。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，國(guó)內(nèi)學(xué)界一般把回避制度分為公務(wù)回避、地域回避、任職回避三種。從橫向上根據(jù)公務(wù)員類型可將任職回避劃分為行政任職回避和司法任職回避，從縱向的“進(jìn)”“管”“出”環(huán)節(jié)可以分為公務(wù)員就職回避、職務(wù)變動(dòng)回避以及離職回避。由于任職回避需要將當(dāng)事人調(diào)離原來(lái)的工作崗位，因此就產(chǎn)生了回避性的交流。回避是以親屬回避為核心的一種人事管理制度，回避性交流是為了讓干部避免因親屬、地緣等關(guān)系而影響其正常工作。[5]

改革論壇梁曦之，陳宏彩：廉政建設(shè)視域中的干部交流制度的完善受我國(guó)傳統(tǒng)習(xí)俗和傳統(tǒng)文化的影響，家族觀念、宗法宗族觀念仍然影響著我們的行為方式。人們一直處于也習(xí)慣處于“熟人社會(huì)”，這種對(duì)“熟人”的依賴感影響著人們的日常生活和我國(guó)政治生活，任人唯親現(xiàn)象層出不窮，托關(guān)系、走后門似乎成為一種常態(tài)化的存在，這對(duì)公務(wù)員正常工作、依法行政等產(chǎn)生了不良影響。根據(jù)布坎南的“公共選擇理論”可知，政治市場(chǎng)也能用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來(lái)解釋，在政治市場(chǎng)中人也會(huì)通過(guò)自己的理性計(jì)算去選擇自己利益的最大化，公共組織并不是神圣的、無(wú)私奉獻(xiàn)的組織，很多時(shí)候也有自己的利益考量。[6]這就說(shuō)明不能純粹地去信任政府，政府也是由人組成、靠人去運(yùn)行的，因此必須要有制度、機(jī)制去預(yù)防、約束政府的行為。絕對(duì)的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，必須預(yù)防這種常態(tài)化病態(tài)的存在，其中任職回避制度就是一種有效的預(yù)防性措施。實(shí)行回避性交流一來(lái)有利于干部本身能避免這種“親情網(wǎng)”的約束，全心全意做好本職工作，從而減少后顧之憂;二來(lái)能減少徇私舞弊現(xiàn)象，打造一個(gè)公平公正的政治環(huán)境，使老百姓心安，從而增進(jìn)百姓對(duì)政府的認(rèn)同感和信賴感，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)。

二、深化腐敗預(yù)防：干部交流制度的新維度

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)腐敗的態(tài)度更多的是事后懲戒，這樣使得很多腐敗分子都抱有僥幸心理，不斷地以身試法，不斷地出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。因此，我們對(duì)待腐敗不能僅僅只采取單一的事后懲戒方式，更要注重事前預(yù)防。2005年，以《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》為標(biāo)志，我國(guó)反腐工作從被動(dòng)防御轉(zhuǎn)向了主動(dòng)進(jìn)攻，由治標(biāo)轉(zhuǎn)向了標(biāo)本兼治、綜合治理。為此，黨的十六屆三中全會(huì)提出建立健全標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的懲治與預(yù)防腐敗體系。[7]黨的十八大提出，我們必須堅(jiān)持中國(guó)特色的反腐倡廉道路，把黨風(fēng)廉政建設(shè)工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)總體布局，以推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)為重點(diǎn)，發(fā)揮自身示范帶頭作用，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。[8]習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石”[9]67。反腐敗是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就，我們需要有堅(jiān)定的決心和毅力，反腐敗永遠(yuǎn)在路上。

目前關(guān)于預(yù)防腐敗的文章不少，大部分都是在闡述腐敗的定義、預(yù)防腐敗的理論、我國(guó)現(xiàn)有的預(yù)防體系、國(guó)外預(yù)防腐敗的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)預(yù)防體系的不足和建議等，都比較宏觀，從干部交流這個(gè)視角來(lái)討論預(yù)防腐敗的文章相對(duì)較少。因此，本文旨在已有研究的基礎(chǔ)上，開辟聚焦干部交流與腐敗預(yù)防和廉政建設(shè)的新視角。

大量的案例表明，干部若長(zhǎng)期在一個(gè)地區(qū)任職，就很容易在地方上橫行霸道，實(shí)行“上有政策，下有對(duì)策”，對(duì)上搞地方、部門保護(hù)主義，選擇性、扭曲性執(zhí)行政策，從而阻礙中央政策的落實(shí);對(duì)下容易搞“山頭”，拉幫結(jié)派、近親繁殖，甚至利用職權(quán)便利做一些損害百姓利益之事。[3]以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視預(yù)防腐敗，在十九大報(bào)告中指出，“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開”[9]67-68;2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《憲法修正案》，在《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增加了“監(jiān)察委員會(huì)”，各級(jí)監(jiān)委會(huì)的成立是預(yù)防腐敗的重要措施。目前預(yù)防、打擊腐敗的措施主要有廉政教育、制度建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)督等，筆者認(rèn)為除了傳統(tǒng)的手段，還應(yīng)該尋找新的切入點(diǎn)和突破口，從源頭治理、多管齊下，可以考慮通過(guò)干部交流，打破他們固有的小圈子、小天地，阻斷“人情網(wǎng)”帶來(lái)的個(gè)人私利，進(jìn)而減少腐敗行為的發(fā)生。

（一）傳統(tǒng)反腐措施的效能與缺陷

教育在預(yù)防腐敗的手段中是一種成本最低、潛移默化、不可缺少的手段，隨著對(duì)反腐敗的不斷深入，我國(guó)的教育宣傳機(jī)制也在不斷走向成熟。學(xué)習(xí)教育在黨內(nèi)一直發(fā)揮著重要的作用，是我黨保持先進(jìn)性的重要途徑。黨的十四大以后，黨中央開始加強(qiáng)了對(duì)廣大黨員的反腐教育工作，但是，廉政教育的經(jīng)常化、制度化與實(shí)效化始終是個(gè)難題，廉政教育的效果因人而異，能夠真正達(dá)到內(nèi)化于心、外化于行有著一定的難度。

隨著反腐敗的不斷推進(jìn)，我國(guó)逐漸建立了反腐敗的相關(guān)制度。根據(jù)立法主體的不同，可以將我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)防腐敗的法律分為法律、法規(guī)以及黨內(nèi)規(guī)范性文件。[10]關(guān)于反腐敗的法律有《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《公務(wù)員法》《行政訴訟法》等;關(guān)于反腐敗的法規(guī)分為行政法規(guī)和地方法規(guī)，行政法規(guī)有《信訪條例》《政府信息公開條例》，地方法規(guī)如《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》等;黨內(nèi)規(guī)范性文件有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等。這些都能起到預(yù)防腐敗的作用，但從中可以發(fā)現(xiàn)，反腐敗的法律比較分散，缺乏綜合性立法，同時(shí)黨內(nèi)規(guī)范性文件多于法律法規(guī)。

監(jiān)督，從宏觀上來(lái)說(shuō)可以分為國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督。在國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，最重要也最有效的是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督等。黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督中占有很高的地位，現(xiàn)在為了增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，紀(jì)委監(jiān)委從政府機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)，處于與政府、監(jiān)察、法院平等的地位，就是現(xiàn)在的監(jiān)察委員會(huì)，因此，監(jiān)委會(huì)是最主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。隨著監(jiān)察體制試點(diǎn)工作的開展，紀(jì)委監(jiān)委的獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，但是與香港的廉政公署或者國(guó)外的其他監(jiān)察機(jī)關(guān)相比，它的獨(dú)立性還是不夠。在當(dāng)前的體制機(jī)制下，紀(jì)檢監(jiān)察屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，特別是在基層，紀(jì)檢監(jiān)察在工作上過(guò)于依賴同級(jí)紀(jì)委，被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者，這樣使得監(jiān)察職能很難真正得到落實(shí)。

（二）干部交流對(duì)廉政建設(shè)的影響

干部交流根據(jù)交流的跨地區(qū)來(lái)看可分為中央調(diào)任、跨省交流以及省內(nèi)交流[11]。理論上，交流可以沖破長(zhǎng)時(shí)間形成的關(guān)系網(wǎng)、人情網(wǎng)，從而阻斷權(quán)力尋租的鏈條，為預(yù)防腐敗提供一條新路。為什么說(shuō)干部交流具有預(yù)防腐敗效應(yīng)？這可以從邏輯推理上進(jìn)行論證。

從橫向上看，首先，干部交流使干部調(diào)離原來(lái)的崗位，這在客觀上限制了官員在同一個(gè)地方的任期，進(jìn)而打破干部因利益和時(shí)間而形成的人情關(guān)系網(wǎng)，從而減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生;其次，對(duì)于流入地來(lái)說(shuō)，新鮮血液有可能打破現(xiàn)有的利益格局，從而減少腐敗的可能;最后，干部在跨地區(qū)或跨部門之間交流，可以復(fù)制反腐經(jīng)驗(yàn)，從而推進(jìn)反腐敗建設(shè)。

從縱向上看，首先，干部交流可以搭建一個(gè)中央與地方信息交流的平臺(tái)，減少了中央與地方之間的信息不對(duì)稱，從而提高中央反腐敗工作的效率。在一些情況下，由于地方利益和中央利益的不完全一致，地方官員可能會(huì)為了維護(hù)自身利益而向中央隱瞞一些不好的信息，但是對(duì)于交流過(guò)來(lái)的干部來(lái)說(shuō)，他們沒(méi)有繼續(xù)隱瞞這些不好信息的激勵(lì)機(jī)制，或許還可能會(huì)為了自身的利益，將流入地的真實(shí)信息傳遞給中央，從而降低中央與地方之間的信息不對(duì)稱。其次，干部交流可以強(qiáng)化地方官員之間的“晉升錦標(biāo)賽”，從而增進(jìn)地方官員的反腐敗激勵(lì)。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中指出，縣級(jí)以上地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員在同一職位上任職滿10年的，必須交流。同時(shí)，中央還在同一時(shí)間頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中提出，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計(jì)達(dá)到15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這就說(shuō)明，領(lǐng)導(dǎo)干部在一個(gè)崗位最多只能待10年，就必須去其他地方任職，若是在5年中沒(méi)有能夠晉升，就不能再繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位。這樣規(guī)定可讓干部在這個(gè)時(shí)間段為了減少晉升的風(fēng)險(xiǎn)而專心投入本職工作，潔身自好，進(jìn)而減少腐敗行為的發(fā)生。

從任期上看，干部交流在客觀上限制了官員在同一個(gè)地方同一崗位的任期，過(guò)長(zhǎng)的任期就容易導(dǎo)致腐敗。官員任期與腐敗程度之間呈U型的曲線關(guān)系，隨著官員任期的不斷增加，腐敗程度從較高往下降，在過(guò)了拐點(diǎn)后，隨著任期時(shí)間的拉長(zhǎng)，腐敗程度就不斷加深。[12]因?yàn)橐庵静粓?jiān)定者多在任職初期就被腐化，隨著任期漸長(zhǎng)，地方官員被拉攏和腐化的幾率就會(huì)降低，但是這種降低也是有界限的，大概在7年的時(shí)候就會(huì)停止，因?yàn)殡S著任職時(shí)間的延長(zhǎng)，其晉升壓力會(huì)越來(lái)越大，人也容易懈怠，因此腐敗的幾率會(huì)變大。[11]

三、通過(guò)交流預(yù)防腐?。簩?shí)踐中的主要問(wèn)題

目前在重點(diǎn)領(lǐng)域、高風(fēng)險(xiǎn)崗位已經(jīng)有交流制度，其中不乏一些有力的措施。比如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中明確，交流的重點(diǎn)是縣級(jí)以上地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院、黨委和政府部分工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)成員。地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員原則上應(yīng)當(dāng)任滿一屆，在同一職位上任職滿10年的，必須交流;在同一職位連續(xù)任職達(dá)到兩個(gè)任期的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù);同一地方（部門）的黨政正職一般不同時(shí)易地交流;對(duì)擔(dān)任不同層次的公務(wù)員，國(guó)家規(guī)定了其任職的最高年齡，當(dāng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員年齡超過(guò)其所任職務(wù)最高年限時(shí)，應(yīng)免去其所擔(dān)任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，任命為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或交流到其他機(jī)關(guān)去。在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期規(guī)定為5年;黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職務(wù)連續(xù)任職達(dá)兩個(gè)任期時(shí)，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù);在同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計(jì)達(dá)到15年的，也不再推薦、提名或任命。但是，這些交流制度在預(yù)防腐敗方面還存在一定的不足之處。

（一）交流制度的局限性

交流制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，交流的人員范圍過(guò)廣?，F(xiàn)階段，被交流的對(duì)象并沒(méi)有進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的分類，比較籠統(tǒng)，交流對(duì)象及交流層次分類不具體，就會(huì)影響到實(shí)施操作。從預(yù)防腐敗的角度來(lái)看，干部交流應(yīng)主要在兩類人群中進(jìn)行，一類是縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，尤其應(yīng)該通過(guò)交流擺脫復(fù)雜人際關(guān)系的干擾，進(jìn)而避免權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗;另一類是擔(dān)任公檢法、紀(jì)檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)干部，這一類可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)政治清明、國(guó)泰民安的最后一道防線，只有保住了他們的清正嚴(yán)明，才可能在工作上做到鐵面無(wú)私，防止腐化。確定了重點(diǎn)交流對(duì)象，才能有針對(duì)性地出臺(tái)相關(guān)的具體舉措。其二，重點(diǎn)崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期規(guī)定為5年，可以連任兩個(gè)任期，兩個(gè)任期就是10年。眾所周知，我國(guó)的政治體系是金字塔型，干部需要一直沿著體系往上爬，而且越到后面晉升就越難，所以擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的人員年齡普遍會(huì)比較大，甚至接近快退休的年紀(jì)，加上在官場(chǎng)呆的時(shí)間一長(zhǎng)，容易染上體制內(nèi)一些不好的風(fēng)氣，很有可能因?yàn)槎喾N因素而進(jìn)行腐敗。德國(guó)一個(gè)公務(wù)員組織的一份調(diào)查報(bào)告顯示，一個(gè)崗位3年最容易出事，5年最容易犯錯(cuò)誤。因此，任職10年對(duì)一個(gè)人來(lái)說(shuō)時(shí)間太長(zhǎng)了。其三，交流的區(qū)域范圍較小。從預(yù)防腐敗的角度來(lái)說(shuō)，如果交流的區(qū)域偏小，就不利于領(lǐng)導(dǎo)干部擺脫原單位的人際關(guān)系圈，反而還可能擴(kuò)大已形成的關(guān)系圈?，F(xiàn)階段，我們很多縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的交流都囿于自己所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，缺乏必要的區(qū)域跨度。另外，由于體制的約束，基層領(lǐng)導(dǎo)干部區(qū)域間的工作交流并沒(méi)有得到很好的開展，省級(jí)干部之間的交流也缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)和明確的規(guī)章制度，很多跨區(qū)域的交流也因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境或家庭因素的影響受到阻礙，這些問(wèn)題需要進(jìn)一步妥善解決。

（二）交流機(jī)制的局限性

干部交流的對(duì)象過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏對(duì)特殊崗位的規(guī)定，因此干部交流對(duì)紀(jì)委監(jiān)委來(lái)說(shuō)容易造成一種尷尬。紀(jì)檢監(jiān)察人員以前的辦案對(duì)象有可能在交流的過(guò)程中成為自己的同事或領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢干部自己在交流后也有可能成為之前所查對(duì)象的下屬或同事，這些情況使得紀(jì)檢監(jiān)察人員在工作中有所顧慮，進(jìn)而影響反腐敗效果。

由于干部工作的保密性原則，干部交流過(guò)程并不透明，一把手的意志突出，其他人特別是人民群眾很少能夠參與其中，這就使得領(lǐng)導(dǎo)干部交流缺乏制度化和法治化。另外，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部交流后的效果評(píng)估，現(xiàn)在并沒(méi)有具體的措施，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中也只是對(duì)交流考核的相關(guān)問(wèn)題作了比較籠統(tǒng)的敘述——“實(shí)行交流工作責(zé)任追究制度。對(duì)違反紀(jì)律或者執(zhí)行紀(jì)律不嚴(yán)格的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅批評(píng)教育”。在我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部交流的過(guò)程中，并沒(méi)有成套的法律法規(guī)，有些法規(guī)依附于其他法規(guī)章程，有些則是簡(jiǎn)單的處罰手段，干部交流監(jiān)督考評(píng)機(jī)制的不完善容易使干部交流成為某些人排除異己的武器，更遑論預(yù)防腐敗。

（三）交流體制的局限性

組織部門是單項(xiàng)行動(dòng)主體。領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作的組織和評(píng)估主體基本上還是以組織部為主，組織部門主要考察和考慮的是這個(gè)干部的工作績(jī)效，缺乏對(duì)反腐敗這方面的考慮，因此很有可能導(dǎo)致一些尷尬局面的出現(xiàn)。同時(shí)，組織部門是根據(jù)被評(píng)估者所在單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)評(píng)估者的考評(píng)而進(jìn)行判斷的，這種單一的評(píng)判依據(jù)缺乏民主性、靈活性、客觀性，當(dāng)評(píng)估者掌握了絕對(duì)的判斷權(quán)時(shí)，交流制度容易發(fā)生變異，同時(shí)評(píng)估主體也容易產(chǎn)生腐敗和不公正。

監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性。在干部交流中要想達(dá)到預(yù)防腐敗的效果需要一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督主體。2017年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，將監(jiān)督機(jī)關(guān)從過(guò)去政府的職能部門獨(dú)立出來(lái)，與政府、法院、檢察院相平行，但是在具體的實(shí)踐過(guò)程中，紀(jì)委監(jiān)委還是受到體制的限制，獨(dú)立性較弱。比如，縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)科級(jí)以上干部的選拔和任用都是由縣組織部決定的，經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政局核撥，而且在具體的辦案中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)不僅要向上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)報(bào)備也要征求同級(jí)黨委的同意。紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)行的是同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，但是在實(shí)際的運(yùn)作中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)由于晉升、經(jīng)費(fèi)等種種考慮還是會(huì)依賴于同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這種依賴性越往基層越是明顯。監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)無(wú)疑會(huì)影響干部交流制度中反腐敗的作用。

四、頂層設(shè)計(jì)與多方協(xié)作：完善干部交流制度的路徑

干部交流關(guān)涉領(lǐng)導(dǎo)干部的成長(zhǎng)、干部隊(duì)伍建設(shè)和腐敗預(yù)防，應(yīng)從以下方面進(jìn)一步完善干部交流制度，以發(fā)揮預(yù)防腐敗的作用。

（一）對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的干部交流進(jìn)行具體規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于干部交流的文件，如《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》等，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、考核、任期、交流、回避等方面作了大致的規(guī)定，保障了領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的平穩(wěn)運(yùn)行，但是沒(méi)有更多從預(yù)防腐敗的角度來(lái)考慮干部交流。當(dāng)前，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量多、分類廣，對(duì)于一些腐敗危險(xiǎn)系數(shù)較低的崗位可以適用當(dāng)前的政策，但是對(duì)于縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)班子和公檢法、紀(jì)檢等重點(diǎn)領(lǐng)域人員，就應(yīng)該從預(yù)防腐敗的角度另外制定專門的干部交流制度條例或法規(guī)。對(duì)于縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)班子成員，在交流時(shí)既要保持流出地的穩(wěn)定性，又要達(dá)到預(yù)防腐敗的目標(biāo)，因此被交流的領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量不能超過(guò)其班子成員的三分之一，同時(shí)被交流出去的地方最好要與原工作地有一定的地理距離，且經(jīng)過(guò)紀(jì)委監(jiān)委的審查，這樣才可以達(dá)到雙重目的。對(duì)于被交流的公檢法人員來(lái)說(shuō)，由于其工作性質(zhì)的特殊性，在交流時(shí)應(yīng)更加考慮預(yù)防腐敗這個(gè)因素。公安、監(jiān)察、法院、紀(jì)委監(jiān)委這四個(gè)機(jī)構(gòu)的法律地位是平等的，也是分工合作、相互制約的，因此交流時(shí)應(yīng)考慮到這個(gè)因素，盡量不要跨部門交流，保持這四個(gè)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

（二）縮短重點(diǎn)領(lǐng)域干部的任期

在現(xiàn)有的規(guī)定中，一般的任期都是5年，在同一個(gè)崗位最多可以任職10年。10年，對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域的干部來(lái)說(shuō)，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，不利于預(yù)防腐敗?？h處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)班子成員是當(dāng)?shù)氐慕^對(duì)權(quán)力擁有者，而公檢法、紀(jì)檢又是掌握檢查、監(jiān)察、審判等特殊權(quán)力的群體，這兩類群體若是在一個(gè)地方或同一個(gè)崗位呆的時(shí)間一長(zhǎng)，極其容易滋生腐敗。因此，對(duì)于這兩類群體，應(yīng)該縮短其任期，可以考慮任期一屆，若是需要繼續(xù)連任，必須上報(bào)理由，且任職時(shí)間最長(zhǎng)不能超過(guò)7年。對(duì)于非重點(diǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部在任期方面可以按照常規(guī)，無(wú)需另作安排。

（三）擴(kuò)大交流范圍

對(duì)于市級(jí)及市級(jí)以上的跨區(qū)域交流的干部不需要太多考慮腐敗問(wèn)題，但是對(duì)于縣級(jí)以下的基層領(lǐng)導(dǎo)干部的交流應(yīng)該更多地從預(yù)防腐敗的角度來(lái)作考慮。中國(guó)自古以來(lái)就是人情社會(huì)，基層干部接觸百姓的機(jī)會(huì)多，比起中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部他們更加直接地影響百姓的利益，影響政府的權(quán)威，也更容易產(chǎn)生腐敗問(wèn)題。因此對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的交流應(yīng)該擴(kuò)大交流范圍，不能僅局限于同一個(gè)縣的鎮(zhèn)或鄉(xiāng)，應(yīng)跨縣進(jìn)行交流，盡量從根本上打破腐敗的溫床，預(yù)防人情網(wǎng)的擴(kuò)散。由于跨區(qū)域交流、跨縣交流，涉及到縣多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)主體，因此應(yīng)至少?gòu)氖屑?jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，合理規(guī)定每個(gè)縣交流的人數(shù)，可進(jìn)行自由報(bào)名或領(lǐng)導(dǎo)推薦，最終人選由組織部和紀(jì)委監(jiān)委共同決定，這樣就可以兼顧到干部能力和預(yù)防腐敗兩個(gè)因素。

（四）完善干部交流考核機(jī)制

現(xiàn)階段，我國(guó)并沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的、專門的干部交流考核機(jī)制，交流的預(yù)防腐敗功能不能很好地體現(xiàn)出來(lái)。為此，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐情況建立政績(jī)科學(xué)考核體制。比如要考慮到交流地方的環(huán)境差異，沿海地區(qū)在很多方面如基礎(chǔ)設(shè)施、人文環(huán)境等比中西部地區(qū)好，這樣交流到東部地區(qū)的干部容易做出成績(jī);西部地區(qū)由于受到自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，可能付出很多努力也不能達(dá)到想要的結(jié)果，或成果出來(lái)的比較慢，因此就不能采用一個(gè)僵化的考核標(biāo)準(zhǔn)，要因地制宜，靈活運(yùn)用，在同一情況下，應(yīng)優(yōu)先考慮西部地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部。再比如，由于干部交流層級(jí)的不同，每個(gè)層級(jí)對(duì)干部的能力要求會(huì)有所差別，可以根據(jù)被交流的層級(jí)進(jìn)行分類和制定考核標(biāo)準(zhǔn)，從而完善干部交流考核機(jī)制。

（五）改變組織部門單向行動(dòng)模式

打破單一評(píng)估模式，建立二元主體考核機(jī)制。當(dāng)前干部交流工作的推行主體和考核部門是黨委組織部，組織部門主要考慮的是交流者的政治績(jī)效和交流者所在地領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其所作的評(píng)價(jià)，這種單一的評(píng)價(jià)模式，沒(méi)有考慮到預(yù)防腐敗的因素，容易出現(xiàn)一些前文提及的尷尬現(xiàn)象。從另一方面來(lái)說(shuō)，單向部門的考核，將權(quán)力集中在一個(gè)部門或“一把手”上，這樣容易使“一把手”在干部交流上權(quán)力過(guò)大，從而滋生腐敗，因此應(yīng)改變組織部門的單向行動(dòng)模式，由紀(jì)委監(jiān)委、組織部門共同協(xié)調(diào)商議干部交流問(wèn)題。同時(shí)，可以考慮將干部交流的選拔、決定分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，首先讓組織部對(duì)交流對(duì)象進(jìn)行考核，確定其是否能勝任交流崗位，將名單送往紀(jì)委監(jiān)委，由紀(jì)委監(jiān)委從預(yù)防腐敗的角度考慮此人能否到被交流的崗位任職，最終給出通過(guò)或不通過(guò)的理由和決定，如不能通過(guò)，由組織部重新進(jìn)行人員選擇。

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Liang Xizhi，Chen HongcaiAbstract： With the deepening of the fight against corruption， the dimensions and means of anti-corruption need to be expanded and innovated.Deepening the reform of the cadre exchange system is a new dimension to prevent corruption.The article puts forward that we should pay attention to the top-level design and multi-party cooperation and give full play to the function of the cadre exchange system.

Key words： The cadre exchange ;Corruption prevention;The cultivation of clean government

責(zé)任編輯：王廷國(guó) 孔九莉 李祖杰 鄧衛(wèi)紅 劉遺倫 余爽悅