肖海燕 彭虹斌

摘要：政策執(zhí)行是確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，審視近兩年民辦教育新法新政的執(zhí)行過(guò)程，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行出現(xiàn)了進(jìn)度緩慢、舉辦者信心受挫、地方落實(shí)法律不主動(dòng)等不利局面，影響分類(lèi)管理改革進(jìn)程。根據(jù)史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，從四個(gè)層面分析新法新政執(zhí)行不力的原因，并提出相應(yīng)的調(diào)適策略：在政策層面，需及時(shí)完善政策供給，提高文本的可操作性，注重文本的漸進(jìn)性;在組織機(jī)構(gòu)層面，要優(yōu)化部門(mén)溝通機(jī)制，行政領(lǐng)導(dǎo)要正確看待民辦教育的社會(huì)價(jià)值，建立健全民辦教育監(jiān)管機(jī)制;對(duì)于目標(biāo)群體，學(xué)校需提高組織化程度，舉辦者要調(diào)整心態(tài);在環(huán)境因素層面，要支持發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，公眾應(yīng)保持對(duì)政策的理性，媒體報(bào)道要堅(jiān)持客觀公正。

關(guān)鍵詞：教育政策;民辦教育;政策執(zhí)行;政策調(diào)適;史密斯模型

一、引言

教育政策執(zhí)行是將政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，即從計(jì)劃到實(shí)踐的過(guò)程。[1]自2016年11月起，有關(guān)民辦教育的新法新政陸續(xù)出臺(tái)，并進(jìn)入執(zhí)行階段。反觀兩年多來(lái)新法新政的實(shí)施過(guò)程，存在執(zhí)行進(jìn)度緩慢、舉辦者信心受挫、地方落實(shí)法律不主動(dòng)、政府扶持和管理的具體政策不明確、辦學(xué)者權(quán)利義務(wù)不清晰、管理力量嚴(yán)重不足等問(wèn)題[2]，影響了政策執(zhí)行效率。相關(guān)各方如何積極調(diào)整以適應(yīng)新法新政是擺在面前的棘手問(wèn)題，本文以史密斯模型為視角，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四個(gè)層面探討政策執(zhí)行不力的原因，并提出相應(yīng)的調(diào)適策略，以期提高政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的匹配度。

二、理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

托馬斯·史密斯（TBSmith）在“The Policy Implementation Process”一文中提出政策執(zhí)行過(guò)程模型（如圖1所示）。他認(rèn)為，政策執(zhí)行效果受以下四個(gè)部分的影響：（1）理想化政策（the idealized policy），即合理、正確、科學(xué)的政策，與政策的形式、類(lèi)型、計(jì)劃和形象等變量息息相關(guān);（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)（the implementing organization），主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，涉及組織結(jié)構(gòu)和人員資質(zhì)、行政組織的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行計(jì)劃和能力;（3）目標(biāo)群體（the target group），是受政策影響最大的組織或組織內(nèi)的人，受組織化或制度化程度、領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度、先前的政策經(jīng)驗(yàn)影響;（4）環(huán)境因素（environmental factors），是那些可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素。環(huán)境可以看作是一種限制性的因素，即政策的執(zhí)行必須處在相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境之中。[3]這四個(gè)部分內(nèi)部或之間相互作用可能發(fā)生差異，形成緊張關(guān)系。破壞性的緊張關(guān)系會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果不符合政策制定者的預(yù)期，可以通過(guò)制度化或非制度化的形式對(duì)緊張關(guān)系進(jìn)行處理和反饋，實(shí)現(xiàn)各部分內(nèi)部或之間的協(xié)調(diào)狀態(tài)。

（二）民辦教育新政新法執(zhí)行分析框架

教育政策屬于公共政策的組成部分，民辦教育政策的執(zhí)行過(guò)程與公共政策執(zhí)行過(guò)程具有相似性，同樣會(huì)受到理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素的影響。依據(jù)史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型，構(gòu)建民辦教育新法新政執(zhí)行分析框架（如圖2所示）。以上四個(gè)部分之間及內(nèi)部關(guān)系的緊張或者不協(xié)調(diào)，會(huì)影響新法新政執(zhí)行效率，造成政策執(zhí)行結(jié)果不及預(yù)期。

三、民辦教育新法新政執(zhí)行不力的原因分析美國(guó)政策學(xué)家艾利森提出：“在達(dá)到政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！睆拿褶k教育新法新政的執(zhí)行情況來(lái)看，效果并不如預(yù)期。究其原因，與政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素等密切相關(guān)。

（一）理想化政策層面

完備的政策是政策有效執(zhí)行的前提，透過(guò)新法新政在政策執(zhí)行過(guò)程中暴露的問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)政策文本本身存在一些問(wèn)題。

1.政策文本供給不及時(shí)

一方面，國(guó)家層面的實(shí)施條例仍未落地。修訂后的民辦教育促進(jìn)法確立了民辦學(xué)校分類(lèi)管理新制度，原有的基于非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理制度的實(shí)施條例已無(wú)法滿足新制度的要求，有關(guān)民辦學(xué)校自主招生、營(yíng)利性民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠、非營(yíng)利性民辦學(xué)校的VIE架構(gòu)、國(guó)有民辦學(xué)校的去向等問(wèn)題，亟需條例進(jìn)行明確。但截至2019年9月底，實(shí)施條例仍未正式出臺(tái)。另一方面，地方配套政策遲滯。2016年12月29日，國(guó)務(wù)院三十條要求地方各級(jí)人民政府根據(jù)意見(jiàn)，因地制宜，積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)，抓緊制定出臺(tái)符合地方實(shí)際的實(shí)施意見(jiàn)和配套措施。按照預(yù)期，為了保障民辦教育促進(jìn)法順利實(shí)施，地方配套政策應(yīng)當(dāng)在新法正式生效前出臺(tái)。但新法生效前全國(guó)各地?zé)o一省市正式發(fā)布官方的實(shí)施意見(jiàn)，直到2017年9月底，以遼寧為代表的地方人民政府才出臺(tái)了第一個(gè)落地政策。

2.政策文本部分條款可操作性不強(qiáng)

以民辦學(xué)校的稅收問(wèn)題為例，新法在扶持與獎(jiǎng)勵(lì)條款中規(guī)定非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策時(shí)，并沒(méi)有提到營(yíng)利性民辦學(xué)校具體享有何種稅收優(yōu)惠。從發(fā)揮地方能動(dòng)性的角度而言，這的確為地方政策的制定預(yù)留了較大空間，可以提高地方政府制定具有地方特色政策的積極性。然而矛盾點(diǎn)在于，目前的法律體系中，任何關(guān)于稅收的立法都只能通過(guò)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院來(lái)決策，地方?jīng)]有相應(yīng)的立法權(quán)。[4]在國(guó)家層面的稅種、稅率和征管等基本制度沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整之前，地方難以拿捏稅收的扶持程度。因此，地方配套政策多以保守為主，甚至內(nèi)容與國(guó)家層面政策基本相同，缺乏與地方實(shí)情的融合度，致使政策落地的操作性不強(qiáng)。

3.政策文本局部?jī)?nèi)容的沖擊力大

2018年11月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)學(xué)前教育投資境況產(chǎn)生重要影響。首先是普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%的目標(biāo)，將幼兒園的普惠性質(zhì)變成主流，再加上小區(qū)配套幼兒園不得辦成營(yíng)利性幼兒園的規(guī)定，客觀上縮小了舉辦者選擇營(yíng)利性民辦園的空間，挫傷了他們的積極性。其次，《意見(jiàn)》中“社會(huì)資本不得通過(guò)兼并收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式控制國(guó)有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園、非營(yíng)利性幼兒園”“民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市”等規(guī)定對(duì)已進(jìn)入資本市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)帶來(lái)巨大沖擊，以在美國(guó)上市的中國(guó)幼教公司紅黃藍(lán)為例，在消息發(fā)布的當(dāng)天收盤(pán)暴跌52%。由于投資上市的道路受阻，資本進(jìn)入學(xué)前教育的熱情降低，甚至已進(jìn)入的資本也紛紛退出和撤離。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面

民辦教育新法新政的實(shí)施，需要各執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照國(guó)家層面政策的要求，及時(shí)推進(jìn)政策地方化進(jìn)程。但受制于執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部要素的不理想、不完備甚至監(jiān)督體系缺失等因素，政策執(zhí)行效率降低。

1.執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)作存在困難

新法新政執(zhí)行涉及的部門(mén)多、協(xié)調(diào)難度大。僅國(guó)務(wù)院三十條就涵蓋過(guò)渡期、土地政策、稅收政策、扶持政策、收費(fèi)定價(jià)、投融資創(chuàng)新、退出機(jī)制、財(cái)務(wù)制度等多個(gè)層面的內(nèi)容，因而地方政府在推進(jìn)新法新政地方化時(shí)，并非由單一的教育行政部門(mén)所能完成，還需要財(cái)政、工商、稅務(wù)等多個(gè)部門(mén)聯(lián)合參與、合作決策。各部門(mén)受辦公場(chǎng)地距離、執(zhí)行人員多寡等因素的限制和影響，特別是在部門(mén)原有工作任務(wù)十分緊迫的情況下，新的任務(wù)分配無(wú)疑會(huì)加重執(zhí)行人員的工作負(fù)擔(dān)，致使其缺乏積極性和主動(dòng)性。這種既需要部門(mén)及時(shí)合作，又礙于各部門(mén)職能任務(wù)繁重而無(wú)法全力支持的狀態(tài)，讓地方教育行政部門(mén)處于被動(dòng)地位，增加了政策協(xié)商的時(shí)間成本，不利于政策的高效執(zhí)行。

2.行政組織的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民辦教育社會(huì)價(jià)值存在雙重標(biāo)準(zhǔn)

地方教育行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新法新政的理解和態(tài)度決定著其會(huì)多大程度上推動(dòng)政策執(zhí)行。一些領(lǐng)導(dǎo)受“官尊民卑”思想的影響，對(duì)民辦教育的價(jià)值判斷依靠主觀偏好，處理民辦教育工作時(shí)戴“有色眼鏡”。有學(xué)者認(rèn)為：“一些教育行政領(lǐng)導(dǎo)喜歡用雙重標(biāo)準(zhǔn)看待民辦教育，當(dāng)談及教育公平和教育質(zhì)量的話題時(shí)，他們熱衷于對(duì)民辦教育與公辦教育同等要求;當(dāng)談及對(duì)民辦教育財(cái)政支持時(shí)，他們卻又將民辦教育與公辦教育區(qū)別對(duì)待?！崩?，某地方教育領(lǐng)導(dǎo)在處理教師培訓(xùn)問(wèn)題時(shí)，由政府財(cái)政支持的外出培訓(xùn)項(xiàng)目，往往優(yōu)先考慮公辦教師，而民辦教師一般只能參加當(dāng)?shù)亟M織的講座。行政領(lǐng)導(dǎo)的這種雙重標(biāo)準(zhǔn)具有不公平性，會(huì)影響其貫徹新法新政的程度。

3.執(zhí)行計(jì)劃和監(jiān)督體系欠缺

設(shè)置獨(dú)立的民辦教育監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，是有效發(fā)揮監(jiān)管作用的前提。從全國(guó)31個(gè)省級(jí)教育行政部門(mén)民辦教育管理組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況來(lái)看，有上海、天津、安徽、山東、河南、湖南、重慶、四川、貴州、云南、陜西和甘肅這12個(gè)?。ㄊ校┰O(shè)置了專責(zé)民辦教育管理的處室。[5]可見(jiàn)，民辦教育事業(yè)專項(xiàng)管理日漸成為共識(shí)，但仍然有較大的提升空間，特別是對(duì)政策執(zhí)行起重要作用的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前，尚未建立系統(tǒng)的民辦教育監(jiān)督反饋體系，現(xiàn)有督導(dǎo)人員的專業(yè)性和能力水平也有待提高。從國(guó)家教育督導(dǎo)委員會(huì)設(shè)立的處室和專題來(lái)看，并沒(méi)有以民辦教育為主的部分;各地方人民政府教育督導(dǎo)室以及教育督導(dǎo)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等部門(mén)也缺乏針對(duì)性的民辦教育板塊。由于民辦教育監(jiān)督機(jī)制的缺失，對(duì)新法新政執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度不夠，新法新政的推進(jìn)主要依靠執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的自覺(jué)行為，在各地公開(kāi)的資料中，少見(jiàn)明確的執(zhí)行計(jì)劃或時(shí)間表。

（三）目標(biāo)群體層面

目標(biāo)群體是政策作用的對(duì)象，主要包括各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校、舉辦者、投資者、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)，本文僅討論受新法新政直接影響最大的民辦學(xué)校及舉辦者。民辦學(xué)校當(dāng)前的客觀實(shí)際決定了其對(duì)新法新政的適應(yīng)還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，舉辦者對(duì)新法新政的態(tài)度也讓政策落地遭遇梗阻。

1.民辦學(xué)校的組織化程度不高

學(xué)校組織的定位是否清晰、體制機(jī)制是否健全、決策機(jī)構(gòu)是否權(quán)威等因素，對(duì)其能否及時(shí)作出符合學(xué)校發(fā)展實(shí)際的營(yíng)利性或非營(yíng)利性選擇至關(guān)重要。從學(xué)校個(gè)體組織角度看，當(dāng)前中國(guó)民辦學(xué)校的組織化程度普遍偏低，不適應(yīng)民辦教育法制化進(jìn)程和教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要。[6]一些民辦學(xué)校存在定位不明確、規(guī)章不健全、章程太隨意、財(cái)務(wù)制度不規(guī)范、資產(chǎn)和賬目不清晰，甚至舉辦者隨機(jī)決策成分大等問(wèn)題。學(xué)校組織的現(xiàn)狀無(wú)法快速適應(yīng)新法新政，減緩了學(xué)校分類(lèi)登記的進(jìn)程。

2.舉辦者對(duì)新法新政的態(tài)度糾結(jié)

與西方國(guó)家的教會(huì)、基金捐贈(zèng)辦學(xué)不同，我國(guó)民辦教育的產(chǎn)生與發(fā)展有著特殊的歷史背景和環(huán)境，缺乏捐資辦學(xué)的傳統(tǒng)。民間資本雖然存在投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)兩種典型的方式，但更多是屬于投資性質(zhì)，舉辦者希望獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。非常典型的體現(xiàn)就是，對(duì)于義務(wù)教育階段，即便國(guó)家已經(jīng)明確規(guī)定義務(wù)教育階段不得實(shí)施營(yíng)利性的情況下，仍然有45%的舉辦者傾向于選擇營(yíng)利性。[7]這種傾向性反映了舉辦者內(nèi)心對(duì)營(yíng)利性的強(qiáng)烈訴求，投資獲利仍然是其舉辦學(xué)校的重要內(nèi)驅(qū)力。除了以捐資辦學(xué)和義務(wù)教育階段的學(xué)校以外，舉辦者選擇營(yíng)利性，擔(dān)心稅費(fèi)繁重，特別是對(duì)于重資產(chǎn)的高校而言，存在較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);選擇非營(yíng)利性需要變更產(chǎn)權(quán)，不能取得投資收益，這與投資獲利的意愿相違背，再加上非營(yíng)利的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)條款不明朗，加劇了舉辦者的擔(dān)憂。

（四）環(huán)境因素層面

環(huán)境因素是那些可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素。民辦教育新法新政的執(zhí)行，既有賴于相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種宏觀環(huán)境，又受到環(huán)境因素的制約。

1.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，教育水平不均衡

我國(guó)幅員遼闊，受歷史、地域和環(huán)境因素影響，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，相應(yīng)的教育發(fā)展水平也不平衡，在此基礎(chǔ)上形成的思想觀念和意識(shí)形態(tài)也各異。整體上而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地帶民辦教育發(fā)展水平普遍高于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)。實(shí)踐中，民辦教育分類(lèi)管理改革雖然經(jīng)過(guò)多年的探索和試點(diǎn)才在全國(guó)范圍施行的，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省溫州市為代表的試點(diǎn)地本身具有很強(qiáng)特殊性，它提供的經(jīng)驗(yàn)僅僅是一種可供參考的思路，其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并不會(huì)放之四海而皆準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很難借鑒其在財(cái)政扶持、融資支持、教師待遇、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)等方面的扶持措施，面臨著如何有效推進(jìn)新法新政、鼓勵(lì)民間資本投入教育的巨大考驗(yàn)。

2.社會(huì)對(duì)新法新政存在擔(dān)憂

由于一些上市的民辦教育機(jī)構(gòu)在其披露的財(cái)報(bào)中毛利率高達(dá)到60%以上，使得社會(huì)對(duì)民辦學(xué)校貼上暴利的標(biāo)簽。允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)校以及營(yíng)利性民辦學(xué)校自主決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等條款，更增加公眾對(duì)其辦學(xué)目的擔(dān)憂，他們憂慮營(yíng)利性的學(xué)校以自主定價(jià)為借口提高收費(fèi)，大幅度提升學(xué)生入學(xué)的成本。另外，股票市場(chǎng)的不穩(wěn)定也折射出社會(huì)對(duì)政策的恐慌。2018年8月10日，實(shí)施條例（送審稿）中規(guī)定，“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過(guò)兼并收購(gòu)、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營(yíng)利性民辦學(xué)?！薄ｋS后，在香港上市的睿見(jiàn)教育、宇華教育、新高教集團(tuán)等教育股集體遭遇重挫。全國(guó)人大代表李孝軒表示，“資本市場(chǎng)對(duì)送審稿的情緒，可能不利于更多民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域”。浙江大學(xué)吳華教授也認(rèn)為：“民辦教育促進(jìn)法的核心精神是促進(jìn)，中國(guó)教育離不開(kāi)民間資本支持，此次市場(chǎng)波動(dòng)或提示我們還要慎重決策?！盵8]

3.個(gè)別媒體的不實(shí)報(bào)道造成輿論導(dǎo)向偏誤

個(gè)別媒體由于缺乏對(duì)分類(lèi)管理新法新政的全面理解，對(duì)政策產(chǎn)生不實(shí)報(bào)道，誤導(dǎo)社會(huì)輿論。例如，中共中央國(guó)務(wù)院在2018年11月發(fā)布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中“要求城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園”，這一規(guī)定被某些媒體以“私立幼兒園將退出歷史舞臺(tái)”的標(biāo)題大肆宣傳，對(duì)不知情的民辦幼兒園舉辦者和家長(zhǎng)群體造成誤導(dǎo)。實(shí)際上“不得辦成營(yíng)利性幼兒園”特指小區(qū)配套幼兒園，其他場(chǎng)所的民辦園仍然可以自主選擇辦成營(yíng)利性民辦園或非營(yíng)利性民辦園，并不存在所謂的私立幼兒園或營(yíng)利性民辦園要退出歷史舞臺(tái)的說(shuō)法。媒體這種一知半解、斷章取義的做法，有失客觀和公允，不利于引導(dǎo)積極的社會(huì)輿論。

四、促進(jìn)民辦教育新法新政有效執(zhí)行的調(diào)適策略反饋階段是史密斯模型的一個(gè)重要部分，因?yàn)樗宄乇砻髡哌^(guò)程是一個(gè)長(zhǎng)久的，持續(xù)的過(guò)程，可能永遠(yuǎn)不會(huì)有最終和明確的結(jié)束。[9]通過(guò)反饋可以對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中的緊張關(guān)系進(jìn)行處理，減少各部分因素之間因相互作為而產(chǎn)生的阻力。那么，對(duì)民辦教育新政新法執(zhí)行的反饋，需要各方采取措施不斷調(diào)適。

（一）理想化政策層面

1.及時(shí)完善政策供給

一方面，國(guó)家層面盡快出臺(tái)實(shí)施條例。我國(guó)的行政體制特征決定了我國(guó)的教育政策執(zhí)行多以“自上而下”的模式進(jìn)行。應(yīng)加緊頒布條例，為地方確定扶持政策提供方向，確保民辦學(xué)校平穩(wěn)過(guò)渡和可持續(xù)發(fā)展。另一方面，地方及時(shí)出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)和配套措施。地方的政策文本是民辦學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)登記的重要依據(jù)，要提高政策執(zhí)行效率，就必須按照國(guó)家要求，及時(shí)配齊相關(guān)政策。同時(shí)，為了降低政策在落地時(shí)的阻力，政策制定須充分發(fā)揚(yáng)民主，擴(kuò)大政策制定的社會(huì)基礎(chǔ)，廣泛吸納利益主體的訴求和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，建立起具有鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)、激勵(lì)民間資本投身教育的動(dòng)力機(jī)制。

2.提高政策文本的可操作性

地方政府要降低對(duì)上級(jí)政策的過(guò)度依賴，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性。在全面深入地調(diào)研當(dāng)?shù)孛褶k教育發(fā)展現(xiàn)狀、特征、優(yōu)勢(shì)和局限，確保政策穩(wěn)定的前提下，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行地域創(chuàng)新。地方政府能否全面落實(shí)各項(xiàng)法定的財(cái)政性扶持措施直接關(guān)系到民辦學(xué)校舉辦者的分類(lèi)選擇及辦學(xué)動(dòng)力問(wèn)題。[10]因而，地方應(yīng)盡可能明確和細(xì)化過(guò)渡政策，特別是在補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法、分類(lèi)扶持政策等涉及舉辦者利益攸關(guān)的問(wèn)題上，政策條款的制定務(wù)必清晰可執(zhí)行，增強(qiáng)可操作性，不可盲目借鑒、生搬硬套。否則，易造成政策水土不服，無(wú)法落地，甚至流于形式。

3.注重政策文本的漸進(jìn)性

《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》（送審稿）第61條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)在對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校實(shí)施分類(lèi)管理改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮有關(guān)歷史和現(xiàn)實(shí)情況，保障受教育者、教職工和舉辦者的合法權(quán)益，確保民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革平穩(wěn)有序推進(jìn)?！闭呗涞仄椒€(wěn)有序是基本定調(diào)，因此，地方在制定分類(lèi)管理相關(guān)配套政策文本時(shí)，應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎，避免激進(jìn)。尤其是對(duì)于可能會(huì)造成重大影響的條款內(nèi)容，要在充分了解利益相關(guān)者的訴求、權(quán)衡各主體之間的利益和關(guān)系基礎(chǔ)上，采取逐步分解、循序漸進(jìn)的方式加以調(diào)整，增強(qiáng)舉辦者、投資者對(duì)政策的適應(yīng)性，避免因政策沖擊力太強(qiáng)而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，產(chǎn)生破壞性后果。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面

1.優(yōu)化部門(mén)溝通機(jī)制，增強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)

首先，進(jìn)一步完善各部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。借助多種互聯(lián)網(wǎng)新媒體工具，建立線上工作群組，開(kāi)展視頻會(huì)議、在線交流，打破部門(mén)之間因辦公場(chǎng)地、距離、人員因素限制而不能及時(shí)溝通的藩籬，實(shí)現(xiàn)政策信息的有效互通和協(xié)商決策，增強(qiáng)各執(zhí)行人員對(duì)新法新政的認(rèn)同感及一致性，減少部門(mén)之間因信息不暢導(dǎo)致的執(zhí)行阻力。其次，各機(jī)構(gòu)執(zhí)行人員要強(qiáng)化自身的主體責(zé)任意識(shí)。增強(qiáng)對(duì)政策反應(yīng)的嗅覺(jué)和敏感度，提高快速適應(yīng)新政新法的能力和行政效率。再次，由于教育政策本身具有一定的時(shí)效性，政策的落地執(zhí)行也需要提高時(shí)效性。執(zhí)行人員在面對(duì)新法新政時(shí)，要樹(shù)立時(shí)間期限上的緊迫感，充分理解和消化上級(jí)下達(dá)的政策文本，以最優(yōu)的效率推進(jìn)政策地方化進(jìn)程，確保中央的政策能得到及時(shí)執(zhí)行。

2.正確看待民辦教育的社會(huì)價(jià)值

全國(guó)政協(xié)委員胡衛(wèi)認(rèn)為：“各級(jí)政府要像對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)一樣對(duì)待民辦教育，將民辦學(xué)校舉辦者當(dāng)作自己人，并為其創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，讓民辦教育能夠充分發(fā)展。”新形勢(shì)下，地方教育行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)看到民辦教育的偉大貢獻(xiàn)，不僅為社會(huì)增加了教育服務(wù)供給，培養(yǎng)了大批社會(huì)主義建設(shè)人才，還為創(chuàng)新教育體制機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。還要看到民辦教育的角色和地位已經(jīng)發(fā)生的重要轉(zhuǎn)變，由最初國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充，到社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，再到教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。鑒于此，將民辦教育工作放在公辦教育同等的地位來(lái)規(guī)劃和落實(shí)是順應(yīng)客觀實(shí)際的。

3.建立健全民辦教育監(jiān)管機(jī)制

教育督導(dǎo)制度是落實(shí)教育法律法規(guī)的重要工具，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的重要職能之一是監(jiān)督教育法律法規(guī)和方針政策的執(zhí)行情況，監(jiān)督機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮督政作用是推動(dòng)政策地方化進(jìn)程的有利保障。地方政府應(yīng)重視民辦教育管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化教育督導(dǎo)工作的權(quán)威。一方面，要設(shè)立民辦教育管理機(jī)構(gòu)或部門(mén)，負(fù)責(zé)民辦教育的專項(xiàng)管理，增強(qiáng)民辦教育事務(wù)工作的規(guī)范性和專業(yè)性;另一方面，增設(shè)民辦教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立健全監(jiān)督體系，負(fù)責(zé)民辦教育相關(guān)政策法規(guī)的落實(shí)監(jiān)督。對(duì)于已有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要不斷優(yōu)化督導(dǎo)隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)，提高督導(dǎo)隊(duì)伍的專業(yè)水平，讓督導(dǎo)部門(mén)切實(shí)發(fā)揮督政職能，確保上級(jí)的教育政策能夠優(yōu)質(zhì)高效地得到執(zhí)行，下級(jí)的政策制定能夠如期完成。

（三）目標(biāo)群體層面

1.民辦學(xué)校要進(jìn)一步提高組織化程度，規(guī)范辦學(xué)程序

各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校要按照民辦教育新法的要求，明確辦學(xué)目標(biāo)與定位，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，擬定規(guī)范的學(xué)校章程，合理布局董事會(huì)成員，發(fā)揮最高決策機(jī)構(gòu)的決策職能。特別是要做好財(cái)務(wù)方面的規(guī)范和管理，認(rèn)真建立和完善財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度和資產(chǎn)管理制度，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)帳簿。在分類(lèi)選擇過(guò)渡期內(nèi)，仔細(xì)梳理學(xué)校的財(cái)務(wù)和資產(chǎn)狀況，為正式分類(lèi)登記做好準(zhǔn)備。有關(guān)學(xué)校收費(fèi)的問(wèn)題，也要嚴(yán)格執(zhí)行教育收費(fèi)公示制度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

2.舉辦者及時(shí)調(diào)整心態(tài)，積極適應(yīng)新法新政

史密斯認(rèn)為，為了滿足政策的需求，目標(biāo)群體必須不斷調(diào)整以適應(yīng)政策。民辦教育新法新政是為了更好地規(guī)范和促進(jìn)民辦教育發(fā)展，對(duì)政府和舉辦者而言是一種雙贏。既有利于政府依法對(duì)民辦學(xué)校分類(lèi)扶持，也有利于保護(hù)舉辦者獲得合法收益的權(quán)利。舉辦者要看到這種雙贏的局勢(shì)，順應(yīng)民辦教育未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，堅(jiān)定辦學(xué)信念，轉(zhuǎn)變心理預(yù)期，認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)新法新政的精神，提高法律和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。進(jìn)一步增強(qiáng)使命感、責(zé)任感和緊迫感，以辦好人民滿意的教育為根本宗旨，切實(shí)加大教育投入，不斷深化教學(xué)改革，系統(tǒng)優(yōu)化人才培養(yǎng)模式，全面提高個(gè)性化、多樣化、高質(zhì)量的教育服務(wù)的供給能力。[11]

（四）環(huán)境因素層面

1.地方要支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化投資環(huán)境

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，教育的發(fā)展離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支撐。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，市場(chǎng)化程度越高，就越有可能獲得更多的資源來(lái)發(fā)展教育;一個(gè)地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，民營(yíng)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的可能性就越高。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)增強(qiáng)對(duì)人才的需求，同時(shí)家庭對(duì)教育的支付能力也就越強(qiáng)，進(jìn)而刺激區(qū)域民辦教育的發(fā)展。[12]對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間資本興辦高質(zhì)量、品牌化、特色化的學(xué)校，以滿足社會(huì)多元化優(yōu)質(zhì)教育的需求。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化投資環(huán)境，通過(guò)土地、稅收等多方面的政策，擴(kuò)大招商引資，積極引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育，滿足社會(huì)對(duì)普惠性教育資源的需求。

2.公眾應(yīng)保持理性，減少政策恐慌

社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)用理性客觀的心態(tài)去看待民辦教育，認(rèn)識(shí)到民辦學(xué)校不論選擇營(yíng)利性還是非營(yíng)利性，它們的公益屬性都不會(huì)改變。兩種性質(zhì)學(xué)校的存在，為社會(huì)提供了更多選擇性空間。要以包容和開(kāi)放的心態(tài)接納營(yíng)利性民辦學(xué)校，消除民辦學(xué)校就是為了掙錢(qián)的偏見(jiàn)。因?yàn)闋I(yíng)利性并不代表其喪失了公益屬性，相反，營(yíng)利性民辦學(xué)校由于身處更加嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，將會(huì)更加注重提供等價(jià)優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。對(duì)投資人而言，要明確學(xué)校與企業(yè)的最大區(qū)別在于其公益屬性，基于這樣的前提，投資教育切不可將追逐利益作為投資的唯一價(jià)值取向，必須堅(jiān)持理性和適度的投資原則，降低因政策可能變化而帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.媒體的報(bào)道應(yīng)客觀公正

由于媒體的報(bào)道對(duì)公眾輿論具有導(dǎo)向作用，稍有偏誤就會(huì)造成不良的社會(huì)影響。特別是在公眾情緒焦灼、政策敏感時(shí)期，誤導(dǎo)性的內(nèi)容更容易激發(fā)他們對(duì)政策的擔(dān)憂。民辦新法新政的頒布，開(kāi)啟了民辦教育分類(lèi)管理改革的新時(shí)代?？梢哉f(shuō)，這是在不斷優(yōu)化民辦教育發(fā)展道路上極具突破性意義的一步。因此，媒體對(duì)民辦教育分類(lèi)管理改革的報(bào)道應(yīng)當(dāng)更加真實(shí)地反映分類(lèi)管理改革政策的意圖，力求客觀、公正和全面，努力在宣傳新法新政過(guò)程中發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

總之，民辦教育新法新政執(zhí)行是否有效，取決于在執(zhí)行過(guò)程中四個(gè)重要組成部分的綜合影響?，F(xiàn)實(shí)情況下，新法新政執(zhí)行過(guò)程中暴露出的問(wèn)題值得深刻反思。確保民辦教育分類(lèi)管理改革平穩(wěn)有序進(jìn)行，需要從政策文本本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素等四個(gè)層面進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，以不斷與新法新政的要求相適應(yīng)，緩和政策在執(zhí)行過(guò)程中的緊張狀態(tài)，最大程度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）

收稿日期：2019-08-20

作者簡(jiǎn)介：肖海燕，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生;彭虹斌，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。（廣州/530631）

*本文系2018年度廣東省社科類(lèi)社會(huì)組織課題“新法下民辦學(xué)校有效運(yùn)營(yíng)模式改革研究”（編號(hào)SL18SKT11）的研究成果。