朱雨薇

摘 要：《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）是針對(duì)職務(wù)犯罪而言，但是它不屬于《刑事訴訟法》體系，然而它“調(diào)查”終結(jié)的案件要移交檢察院、法院起訴、審判，那么兩者之間的法律銜接就十分重要。實(shí)務(wù)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)于其特別的地位，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)全覆蓋的體制，必然對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的工作開展產(chǎn)生影響。由于《監(jiān)察法》管轄的方式劃分以干部級(jí)別為主，不同于《刑事訴訟法》中的方式，所以管轄爭(zhēng)議不可避免。監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的管轄案件范圍不同，但是在一人涉多個(gè)罪名，多人涉多個(gè)罪名以及后續(xù)罪名變化涉及管轄權(quán)屬，會(huì)進(jìn)一步引起管轄爭(zhēng)議。此外適當(dāng)及時(shí)解決異地管轄、管轄權(quán)擴(kuò)大問(wèn)題，在一定程度上明確了各機(jī)關(guān)的權(quán)力權(quán)限，只有明確權(quán)力的內(nèi)涵和外延，才能將權(quán)力限定在合理框架內(nèi)，推進(jìn)司法改革有重大意義。

關(guān)鍵詞：法法銜接;管轄權(quán)爭(zhēng)議;協(xié)調(diào)機(jī)制

一、問(wèn)題產(chǎn)生

2018年3月我國(guó)頒布施行《監(jiān)察法》，到現(xiàn)在已經(jīng)近一年半，我國(guó)從上到下已經(jīng)基本形成系統(tǒng)的監(jiān)察體制，對(duì)打擊腐敗貪污起到重要作用。但是《監(jiān)察法》施行的過(guò)程中，在實(shí)務(wù)方面遇到許多立法理論上沒(méi)有預(yù)料到的困境，正應(yīng)了法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，其中主要矛盾集中在基層監(jiān)察委和人民檢察院、公安機(jī)關(guān)之間，特別是有關(guān)管轄權(quán)的爭(zhēng)議問(wèn)題。管轄對(duì)于刑事訴訟的啟動(dòng)和正常進(jìn)行十分重要，案件發(fā)生后，首當(dāng)其沖的就是該案件由哪個(gè)專門機(jī)關(guān)立案受理，否則訴訟活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行，管轄確定后為專門機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟活動(dòng)提供了法律依據(jù)^[1]。我國(guó)刑事訴訟理論將管轄劃分為立案管轄和審判管轄，立案管轄是人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)在直接受理案件的權(quán)限劃分，審判管轄是人民法院內(nèi)部第一審案件的權(quán)限劃分。

雖然監(jiān)察委的監(jiān)察案件范圍是職務(wù)犯罪，人民檢察院保留的偵查案件類型也在《刑事訴訟法》有明確規(guī)定，但是立法上《監(jiān)察法》在后續(xù)調(diào)查行為結(jié)束后，要移交法院判決，決定了它和《刑事訴訟法》之間必定要有銜接，而基于監(jiān)察委的特殊性，銜接就有困難了?！侗O(jiān)察法》改變了我國(guó)“一府兩院”的權(quán)利格局，形成了“一府一委兩院”新格局，監(jiān)察委是一種全新的體制^[2]。它與《刑事訴訟法》都屬于基本法，雖然《監(jiān)察法》權(quán)限負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)犯罪，但是最終還要交于人民法院進(jìn)行審判定罪，而人民法院是《刑事訴訟法》體制的一部分，因而，實(shí)務(wù)中監(jiān)察委和公安機(jī)關(guān)、人民檢察院之間如何銜接，直接關(guān)系到法律實(shí)務(wù)工作的開展。因此盡快實(shí)現(xiàn)二者之間的有效銜接是十分重要的，但是想要真正實(shí)現(xiàn)銜接是有困難的，一方面監(jiān)察委改變了我國(guó)的權(quán)力格局，也正是因?yàn)槿绱?，監(jiān)察委的地位十分高，尤其是原來(lái)的紀(jì)委是“一套人馬兩塊牌子”，再加上監(jiān)察委是從上到下各基層全覆蓋，人民檢察院、人民法院也要受其掣肘。特別是基層檢察院和法院受到同級(jí)監(jiān)察委的行為影響比較大。另一方面，由于監(jiān)察委的特殊地位，監(jiān)察委對(duì)職務(wù)違法犯罪采取的行為，成為“調(diào)查”，不同于《刑事訴訟法》中的偵查行為，其實(shí)《刑事訴訟法》中有關(guān)制約偵查行為的規(guī)定已經(jīng)比較完備了，但是對(duì)于“調(diào)查”顯然是無(wú)能為力的^[3]。那么看似立法對(duì)管轄權(quán)限規(guī)定的明確，實(shí)則在法律工作開展中遇到很多問(wèn)題，尤其是基層監(jiān)察委和人民檢察、公安局之間的矛盾主要是是立案管轄的爭(zhēng)議。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)案件管轄中存在的問(wèn)題及原因

（一）管轄主體及權(quán)限存在交叉與沖突

監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件采用按干部管理權(quán)限來(lái)劃分案件管轄范圍，但檢察院審查起訴、法院審判按照案件類型及刑期輕重劃分級(jí)別管轄，按犯罪地和被告人居住地來(lái)劃分地區(qū)管轄。這就涉及到應(yīng)該如何解決兩者不一致的。例如，省管干部案件由省監(jiān)委辦理，處級(jí)干部案件由地市級(jí)監(jiān)察委辦理，科以下干部案件由所屬地監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理。而檢察院審查起訴、法院審判一般是屬地管轄，或者是按照案件類型、刑期輕重劃分級(jí)別管轄，但是和監(jiān)察機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限劃分完全不同，這就會(huì)引監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在管轄權(quán)限的沖突。例如，省監(jiān)委有權(quán)管理全省范圍內(nèi)黨員干部，這樣省監(jiān)委調(diào)查的省管干部即便是在本省某個(gè)地市范圍內(nèi)，也不影響省監(jiān)察委的管轄權(quán)，但是從司法機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，未必正好是可以與省監(jiān)委對(duì)應(yīng)級(jí)別的檢察院和法院，因此在接下來(lái)的審查起訴階段、法庭審理階段都應(yīng)該明確與之對(duì)應(yīng)級(jí)別的司法機(jī)關(guān)。再如，地市級(jí)監(jiān)委管處級(jí)、科以下由屬地管，但從司法機(jī)關(guān)管轄角度來(lái)看，如果恰好該職務(wù)犯罪屬于其他地市管轄，那么不僅涉及監(jiān)察委和司法機(jī)關(guān)之間管轄權(quán)沖突如何明確，還涉及異地管轄權(quán)的沖突如何解決問(wèn)題。

（二）一人涉數(shù)罪、多罪多人并案以及訴訟中罪名改變引起管轄爭(zhēng)議問(wèn)題

1、一人涉及數(shù)罪，意味著監(jiān)察委、檢察院、公安機(jī)關(guān)可能分別都有權(quán)限對(duì)數(shù)罪中的某一罪名具有管轄權(quán)。實(shí)踐中存在如下幾種情形：第一種情況，監(jiān)察委在調(diào)查期間，發(fā)現(xiàn)該被調(diào)查人還犯有其他罪如涉黑案件，那么公安機(jī)關(guān)也有管轄權(quán);第二種情況，檢察院在權(quán)限范圍內(nèi)偵查期間，發(fā)現(xiàn)被犯罪嫌疑人還有隸屬于監(jiān)察委管轄的職務(wù)犯罪，那么此時(shí)監(jiān)察委有管轄權(quán);第三種情況，在此一人所犯的多個(gè)罪名中，監(jiān)察委、檢察院、公安機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，那么就存在三者管轄權(quán)如何協(xié)調(diào)，由哪個(gè)專門機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo)協(xié)調(diào)的問(wèn)題。實(shí)踐中，有的地方公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察委各自偵查、調(diào)查，到了檢察院再并案。有的以監(jiān)察委為主，進(jìn)行調(diào)查。進(jìn)一步說(shuō)，不論是那種方式，都必須面對(duì)這樣一個(gè)問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)偵查手段和監(jiān)察委調(diào)查采取的手段并不完全一樣，獲取證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題也存在沖突，因此前期解決管轄權(quán)問(wèn)題至關(guān)重要。

2、外多人多罪的并案，也容易引起管轄權(quán)爭(zhēng)議，比如就檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)看，公安機(jī)關(guān)管轄的罪名和監(jiān)察委管轄的罪名，由檢察院內(nèi)部具體分設(shè)的不同部門受理對(duì)接，如果因多人多罪而進(jìn)行并案，那么檢察院在對(duì)接罪名的時(shí)候，以誰(shuí)為主，是否仍舊遵循“監(jiān)察委為先”的原則，還是需要進(jìn)一步進(jìn)行明確？如果都以監(jiān)察委為主的原則開展工作，那么檢察院、公安機(jī)關(guān)的偵查行為是否各自繼續(xù)進(jìn)行，還是統(tǒng)一輔助監(jiān)察委的調(diào)查行為開展。例如，公安機(jī)關(guān)是否還進(jìn)行立案，如果已經(jīng)進(jìn)行立案的，是否有必要撤銷立案。如果管轄權(quán)交叉案件中，監(jiān)察委只在有特殊情形下才主導(dǎo)案件的調(diào)查，那么特殊的標(biāo)準(zhǔn)是什么，是按被調(diào)查干部的權(quán)限級(jí)別，還是罪行的輕重、類別或者是案件的惡劣程度。

3、偵查或?qū)彶槠鹪V、審判過(guò)程中罪名變更也會(huì)引起管轄權(quán)的爭(zhēng)議。一方面，監(jiān)察委、檢察院、公安機(jī)關(guān)前期各自調(diào)查、偵查，后期因?yàn)楦鞣N原因罪名改變，從而對(duì)管轄權(quán)屬于哪個(gè)專門機(jī)關(guān)產(chǎn)生爭(zhēng)議。如監(jiān)察委調(diào)查終結(jié)移送檢察院后，檢察院經(jīng)過(guò)審查，發(fā)現(xiàn)有漏罪、新罪或者其他原因，增加或者變更了罪名，就會(huì)在接下的訴訟程序中引發(fā)有關(guān)管轄權(quán)的爭(zhēng)議，也會(huì)致使律師在審判階段提出程序不合法等問(wèn)題。另一方面，由于《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委可以進(jìn)行留置的期間是三個(gè)月，實(shí)踐中監(jiān)察委申請(qǐng)向上級(jí)批準(zhǔn)的時(shí)候，不僅程序繁瑣復(fù)雜嚴(yán)格，而且一般上級(jí)不予批準(zhǔn)，即使是批準(zhǔn)一般就是幾天，而不是再批三個(gè)月^[4]。所以導(dǎo)致實(shí)踐中有監(jiān)察委利用公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施，以變相延長(zhǎng)調(diào)查案件的時(shí)間，這種情況是故意模糊案件性質(zhì)，也造成管轄權(quán)的爭(zhēng)議，并且可能引發(fā)新問(wèn)題，比如被限制人身自由的人在這期間出了人身安全問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任，由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題。

（三）監(jiān)察委立案管轄后犯罪嫌疑人認(rèn)罪能否撤銷案件問(wèn)題

犯罪嫌疑人在監(jiān)察委調(diào)查期間自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益的，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委對(duì)認(rèn)罪案件不能撤銷案件，但是《刑事訴訟法》中允。那么，監(jiān)察法是否應(yīng)增加此規(guī)定，如果賦予了監(jiān)察委撤銷案件的權(quán)力，那么撤銷案件的程序如何設(shè)計(jì)，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)又該怎么規(guī)定，是需要上級(jí)批準(zhǔn)還是監(jiān)察委內(nèi)部的人集體討論決定。2018年《監(jiān)察法》第45條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對(duì)沒(méi)有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位。據(jù)此，對(duì)犯罪嫌疑人有在監(jiān)察委調(diào)查期間自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益的情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)撤銷案件。但2018年《刑事訴訟法》第182條規(guī)定：犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對(duì)涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)不起訴。既然公安機(jī)關(guān)管轄的案件可以據(jù)此撤銷案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否可以撤銷案件，如果可以，那么是否需經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)。而實(shí)際上，監(jiān)察委開展工作的時(shí)候，內(nèi)部有“四轉(zhuǎn)三”的規(guī)定，對(duì)于“四轉(zhuǎn)三”并沒(méi)有明確的立法規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)社會(huì)公開，實(shí)則監(jiān)察委內(nèi)部自己人員也沒(méi)有可以衡量轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)“四轉(zhuǎn)三”后被調(diào)查人的行為從職務(wù)犯罪改為違紀(jì)處罰，其實(shí)在一定意義上等同于監(jiān)察委有撤銷案件的權(quán)力。

（四）監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄對(duì)象不明確問(wèn)題。

根據(jù)《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，監(jiān)察的對(duì)象是所有公職人員，而《刑法》中規(guī)定的主體是國(guó)家工作人員或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，公職人員和刑法中國(guó)家工作人員的界定不明確，存在交叉和錯(cuò)位的問(wèn)題。首先在主體身份確定上出現(xiàn)如何區(qū)分國(guó)家工作人員、非國(guó)家工作人員、公職人員的問(wèn)題。比如，《刑法》規(guī)定職務(wù)侵占、挪用資金、非國(guó)家工作人員受賄罪、對(duì)非國(guó)家工作人員行賄罪、對(duì)外國(guó)公職人員、國(guó)際公共組織官員行賄罪等，原本《刑法》規(guī)定是非國(guó)家工作人員的犯罪。但是根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定上述罪名監(jiān)察法可調(diào)查，然《監(jiān)察法》中沒(méi)有“非國(guó)家工作人員”的概念，它使用的是“公職人員”的概念，那么，上述罪名的主體究竟是用“公職人員”還是“非國(guó)家工作人員”來(lái)界定，這引起司法實(shí)務(wù)中基層監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查主體、偵查主體界定的混亂。其次，在法院的判決書上對(duì)“公職人員”和“國(guó)家工作人員”稱謂如何協(xié)調(diào)和對(duì)接，因?yàn)楦鶕?jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，“公職人員”的范圍顯然要大于“國(guó)家工作人員”。

（五）異地管轄不順暢問(wèn)題

異地管轄之間需要更多的協(xié)調(diào)和溝通，但是實(shí)踐中容易產(chǎn)生一些程序問(wèn)題，使得異地管轄工作不順暢。其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)商請(qǐng)指定管轄的時(shí)間較短，如監(jiān)察委的留置到期僅剩一兩天時(shí)間，而且如果涉及調(diào)查階段推進(jìn)到訴訟階段，同時(shí)被留置對(duì)象也轉(zhuǎn)換被關(guān)押的場(chǎng)所，但是檢察機(jī)關(guān)此時(shí)還要經(jīng)歷內(nèi)部審查、審批，程序繁瑣且需要消耗時(shí)間，檢察院還要商請(qǐng)法院，致使檢察院的工作被動(dòng)。其二，檢察院尚未辦理審判管轄手續(xù)，被指定調(diào)查的監(jiān)察委會(huì)經(jīng)常邀請(qǐng)同級(jí)檢察院提前介入。因?yàn)槭钱惖毓茌?，同?jí)別檢察院并無(wú)管轄權(quán)，提前介入沒(méi)有法律依據(jù)，此時(shí)檢察院如果進(jìn)行介入調(diào)查就會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法不規(guī)范的問(wèn)題。其三，異地管轄的調(diào)查案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)一般會(huì)商檢察機(jī)關(guān)還在當(dāng)?shù)貦z察院審查起訴，但是這時(shí)往往考慮當(dāng)?shù)乇O(jiān)察委的工作能力，較少考慮同級(jí)檢察院的公訴能力、法院審判力量?？赡軙?huì)出現(xiàn)這樣一種局面，該地的監(jiān)察委工作能力比較強(qiáng)，但是同級(jí)人民檢察院和人民法院能力不夠，影響案件的處理效果，如基層機(jī)關(guān)之間容易出現(xiàn)“熟人之間”提前泄露案件進(jìn)展的問(wèn)題。

（六）監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄權(quán)擴(kuò)大化問(wèn)題

實(shí)踐中有的地方監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)有被利用的嫌疑，如離婚一方故意向監(jiān)察委舉報(bào)，而對(duì)信訪部門不管的案件，也有群眾到監(jiān)察委進(jìn)行舉報(bào)甚至故意誣告的現(xiàn)象，浪費(fèi)司法資源。此外，在具體實(shí)踐中，由于垂直部門上下級(jí)之間人事任命、財(cái)務(wù)管理都是一體的，容易存在利益鏈條，在這種環(huán)境下開展工作，派駐紀(jì)檢組本身就面臨著很大的阻力，如果案件線索如果不經(jīng)過(guò)派駐紀(jì)檢組調(diào)查，就沒(méi)有辦法認(rèn)定是本部門查辦還是移交地方查辦更好。因?yàn)榘讣€索經(jīng)過(guò)垂直部門派駐紀(jì)檢組前期初核，容易打草驚蛇，但是移交地方紀(jì)委監(jiān)委又極有可能發(fā)生利益庇護(hù)現(xiàn)象。也存在有人向垂直單位的派駐紀(jì)檢組發(fā)函，函件不啟封原封退回的情況，同時(shí)垂直管理部門對(duì)自身的線索管理范圍也有困惑。一些群眾在舉報(bào)線索時(shí)也不知應(yīng)該向地方紀(jì)委監(jiān)委舉報(bào)，還是向派駐紀(jì)檢組舉報(bào)。由于舉報(bào)的門檻很低，如果隨意放縱，也會(huì)使得監(jiān)察委的精力被浪費(fèi)，甚至可能是故意孤島監(jiān)察工作，但是即使存在故意的清晰，大部分都是不構(gòu)成犯罪的。實(shí)踐中有的檢察人員就提出對(duì)這些人也進(jìn)行調(diào)查，但是這些舉報(bào)的人，并不在《監(jiān)察法》規(guī)定“公職人員”中，如果對(duì)這些人可以進(jìn)行監(jiān)察，那在一定程度上擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）針對(duì)管轄權(quán)主體及權(quán)限沖突，通過(guò)指定管轄解決。

調(diào)研組認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件采用按干部管理權(quán)限來(lái)劃分案件管轄范圍，而司法機(jī)關(guān)管轄按照案件類型及刑期輕重劃分級(jí)別管轄、按犯罪地和被告人居住地來(lái)劃分地區(qū)管轄均有其自身的邏輯與合理性，應(yīng)該在維持兩者管轄不一致的現(xiàn)有規(guī)定前提下，加強(qiáng)監(jiān)察委與檢察院、法院的案件對(duì)接，充分利用好指定管轄制度，提高案件的辦理效率^[5]。指定管轄不僅是監(jiān)察委和司法機(jī)關(guān)之間商定，更要在上下級(jí)之間形成良好的溝通機(jī)制。指定管轄原則上以初次指定管轄為準(zhǔn)，在初次指定管轄地起訴、審判。

（二）針對(duì)一人涉及多罪、多人多罪并案，以及訴訟程序罪名改變引起的管轄爭(zhēng)議問(wèn)題，需要監(jiān)察委和司法機(jī)關(guān)通過(guò)加強(qiáng)溝通予以解決

溝通機(jī)制是我國(guó)當(dāng)前解決監(jiān)察委職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)和司法機(jī)關(guān)偵查權(quán)交叉管轄的主要方法與思路，例如，2018年11月最高人民檢察院最新出臺(tái)的《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條即規(guī)定：人民檢察院立案?jìng)刹榉缸飼r(shí)，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時(shí)涉嫌監(jiān)察委員會(huì)管轄的職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)溝通，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查，人民檢察院予以協(xié)助。經(jīng)溝通，認(rèn)為全案由監(jiān)察委員會(huì)管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤銷案件，將案件和相應(yīng)職務(wù)犯罪線索一并移送監(jiān)察委員會(huì);認(rèn)為由監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會(huì)管轄的相應(yīng)職務(wù)犯罪線索移送監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將溝通情況報(bào)告上一級(jí)人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對(duì)案件的偵查。監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院分別管轄的案件，調(diào)查（偵查）終結(jié)前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)就移送審查起訴有關(guān)事宜與監(jiān)察委員會(huì)加強(qiáng)溝通，協(xié)調(diào)一致，由人民檢察院依法對(duì)全案審查起訴^[6]。

具體到上述管轄爭(zhēng)議問(wèn)題，實(shí)務(wù)中的解決辦法通常是：第一，監(jiān)委組織協(xié)調(diào)成立調(diào)查組一并調(diào)查、一并移送審理、一并移送起訴，優(yōu)點(diǎn)是直接并案調(diào)查，易于操作;第二，將相關(guān)線索交司法機(jī)關(guān)依法立案?jìng)刹椋善渲幸环讲扇∠拗迫松碜杂傻拇胧?，雙方分別移送審查起訴，優(yōu)點(diǎn)是分工明確，專職專責(zé)，利于發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，缺點(diǎn)是不易于統(tǒng)一協(xié)調(diào)，特別是需要到起訴部門以后并案，對(duì)辦理案件的期限方面要求較高。第三，公安機(jī)關(guān)針對(duì)普通刑事案件立案后移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)并案調(diào)查，特點(diǎn)是更加靈活。針對(duì)實(shí)踐中的不同做法，最終還是需要國(guó)家監(jiān)察委聯(lián)合兩高出臺(tái)具體明確的相關(guān)規(guī)定，明確一個(gè)主體涉及多個(gè)罪名的管轄原則，明確調(diào)查或偵查結(jié)束后是主辦單位將多個(gè)罪名向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴，還是主辦單位和配合單位各自向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴。

（三）針對(duì)監(jiān)察委立案管轄后嫌疑人認(rèn)罪能否撤銷案件問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確賦予監(jiān)察委同樣享有撤銷案件權(quán)。

可以考慮將《刑事訴訟法》第182條在《監(jiān)察法》中予以規(guī)定并加以修改：犯罪嫌疑人在監(jiān)察委調(diào)查期間，自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益的，監(jiān)察委可以撤銷案件。立法既然肯定了公安機(jī)關(guān)管轄的案件對(duì)此類情形可以撤銷案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)在自己管轄案件中當(dāng)然可以參照適用，可以享有撤銷案件權(quán)。應(yīng)當(dāng)將對(duì)犯罪嫌疑人撤銷案件的情形界定為兩個(gè)條件：自愿認(rèn)罪和有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益。但考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊定位，不需要經(jīng)最高人民檢察院核。但是，為防止權(quán)力濫用，在程序設(shè)計(jì)上可以考慮將該撤銷案件權(quán)上提一級(jí)，由上一級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)方可撤銷案件。

（四）針對(duì)《監(jiān)察法》中公職人員和《刑法》中國(guó)家工作人員的稱謂不同造成的管轄權(quán)爭(zhēng)議，建議兩高聯(lián)合國(guó)監(jiān)委出明確解釋界定主體概念。

對(duì)于“公職人員”的內(nèi)涵，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》解釋為任何在締約國(guó)擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的人員，任何涉及公共權(quán)力的形式、公共職能或者提供服務(wù)的其他人員。據(jù)此可以看出，公職人員的內(nèi)涵比較廣。如果該犯罪嫌疑人或者被調(diào)查人的身份不屬于國(guó)家工作人員，那么就考慮是否可以認(rèn)定為公職人員，這在一定程度上實(shí)際彌補(bǔ)了身份上可能出現(xiàn)的空缺。從理論上來(lái)看，還要在身份的前提看，分析其行為和行使的權(quán)力，進(jìn)而綜合判斷應(yīng)當(dāng)屬于哪個(gè)專門機(jī)關(guān)管轄。實(shí)務(wù)工作中遇到這種情況可以先請(qǐng)示上級(jí)，由上級(jí)協(xié)調(diào)指定管轄予以解決;而對(duì)于法院判決后判決文書上的稱謂，則建議使用公職人員，畢竟公職人員包含國(guó)家工作人員，如果使用國(guó)家工作人員的稱謂反而容易造成犯罪主體的遺漏^[7]。

（五）建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

針對(duì)異地管轄不順暢的問(wèn)題，監(jiān)察委和檢察院之間要提前做好溝通、協(xié)調(diào)，完善檢察機(jī)關(guān)的提前介入制度，做好異地介入與磋商。國(guó)監(jiān)委和最高人民檢察院之間可以聯(lián)合出臺(tái)具體的規(guī)范性文件，建立能夠長(zhǎng)效溝通的機(jī)制或者協(xié)調(diào)方式，如會(huì)議行使，當(dāng)該工作分給專門的對(duì)接部門，同時(shí)省監(jiān)察委和省檢察院也可以效仿國(guó)監(jiān)委和最高檢，也聯(lián)合出臺(tái)具體的工作辦法，加強(qiáng)省監(jiān)委和省檢察院的協(xié)作配合，以及各地市之間監(jiān)委和檢察院的配合。當(dāng)監(jiān)察委和司法機(jī)關(guān)之間管轄權(quán)限有沖突由上級(jí)指定管轄時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)商請(qǐng)指定管轄的時(shí)間要兼顧監(jiān)察委的留置到期時(shí)間，以及檢察機(jī)關(guān)審查、審批的時(shí)間，要給檢察機(jī)關(guān)保留充足的開展后續(xù)工作的時(shí)間，避免檢察院的工作被動(dòng)，提高控訴犯罪的質(zhì)量^[8]。

（六）針對(duì)監(jiān)察委管轄權(quán)擴(kuò)大化問(wèn)題，監(jiān)察委管轄權(quán)不宜擴(kuò)大到一般公民

《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委的調(diào)查行為針對(duì)職務(wù)犯罪，且監(jiān)察委有留置權(quán)，留置權(quán)在一定時(shí)間內(nèi)剝奪了公民的人身自由。根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，剝奪人身自由需要立法賦權(quán)才可以，表明憲法對(duì)公民的保護(hù)。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)隨意的將監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)大到一般民眾，等于擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限，顯然是不合適的，也不合法。對(duì)于公民故意誣告可以在現(xiàn)行的法律法規(guī)下解決，如一般公民故意誣告又不構(gòu)成刑事犯罪的，可以進(jìn)行治安處罰，不宜擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。再則，對(duì)弈司法實(shí)務(wù)中基層出現(xiàn)派駐部門調(diào)查阻力以及和當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)委之間的博弈，建議省監(jiān)委給予重視解決，實(shí)際這已經(jīng)不只是派駐部門和當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)委管轄權(quán)之間的爭(zhēng)議問(wèn)題。監(jiān)察委可以聯(lián)合檢察院、法院可以出臺(tái)明確的程序規(guī)定，或者以會(huì)議紀(jì)要的形式下發(fā)，對(duì)派駐部門和地方監(jiān)委之間遇到的類似案件管轄權(quán)具體爭(zhēng)議的處置

四、結(jié)語(yǔ)

《監(jiān)察法》的施行是在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下創(chuàng)新的新的體制，它為解決我國(guó)當(dāng)下貪污腐敗問(wèn)題而生，對(duì)司法體制改革形成一定的沖擊，理論上和《刑事訴訟法》也存在一定的矛盾，需要協(xié)調(diào)，實(shí)務(wù)中更是涉及到諸如管轄權(quán)爭(zhēng)議中關(guān)于一人多案、多人多案、管轄對(duì)象等等細(xì)小繁瑣的問(wèn)題，但是又是實(shí)務(wù)工作開展必須解決的問(wèn)題。正是因?yàn)椤侗O(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間程序的銜接上存在許多諸如留置權(quán)、證據(jù)材料運(yùn)用、具體程序?qū)拥葐?wèn)題，所以在立法完成后，推行工作中，再以相關(guān)的司法解釋、規(guī)范性文件補(bǔ)充說(shuō)明，建立良好的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制就顯得十分重要。

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