淺談PPP模式下污水治理存在問題及建議

曹悅穎 崔淑梅 張博謙 陳欣 閆藝鑫

摘? 要：隨著我國“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會(huì)”目標(biāo)的提出，山東省農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，環(huán)境污染問題尤其是水環(huán)境污染問題日益突出，并呈現(xiàn)出迅速惡化的趨勢。PPP模式作為一種與時(shí)俱進(jìn)的新型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式，也是政府和私營部門合作的一種融資模式，可以減輕政府財(cái)政壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也為公共部門和私營部門帶來穩(wěn)定收入的戰(zhàn)略選擇。筆者對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村污水治理所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，并針對(duì)PPP如何助力煙臺(tái)市鄉(xiāng)村污水治理提出了意見和建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式? 鄉(xiāng)村? 污水治理

近年來，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村生活水平不斷提高，對(duì)居住環(huán)境的要求也相應(yīng)增高，農(nóng)村環(huán)境以及污水治理問題越來越受到國家和社會(huì)的普遍關(guān)注。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，城市污水處理率達(dá)到95.5%，而農(nóng)村污水處理率僅為22%，農(nóng)村污水治理問題迫在眉睫。

PPP模式作為一種與時(shí)俱進(jìn)的新型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式，也是政府和私營部門合作的一種融資模式，可以減輕政府財(cái)政壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也為公共部門和私營部門帶來穩(wěn)定的收入的戰(zhàn)略選擇。PPP模式在我國城鎮(zhèn)污水治理方面正迅速發(fā)展，但是關(guān)于農(nóng)村污水治理PPP模式的理論研究仍然缺少。截止到2019年7月31日，根據(jù)財(cái)政部的項(xiàng)目管理庫中的數(shù)據(jù)可知，山東省PPP項(xiàng)目總數(shù)為688個(gè)，PPP污水處理項(xiàng)目總數(shù)為40個(gè)，而鄉(xiāng)村污水處理項(xiàng)目僅有5個(gè)。目前，PPP模式在我國城鎮(zhèn)污水治理方面正迅速發(fā)展，浙江省、江蘇省等南方地區(qū)也相繼采用PPP模式解決鄉(xiāng)村污水治理問題，梳理了一批標(biāo)桿示范項(xiàng)目，具有一定的借鑒意義。

1? PPP模式下鄉(xiāng)村污水治理存在的問題分析

鄉(xiāng)村污水治理是一個(gè)涉及面廣、兼顧因素較多的系統(tǒng)工程。我們選取山東省12個(gè)村子為調(diào)研對(duì)象，對(duì)政府相關(guān)人員、村干部進(jìn)行采訪，對(duì)村民發(fā)放相關(guān)調(diào)查問卷。我們采用實(shí)地觀察法，對(duì)12個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研，觀察鄉(xiāng)村的居住環(huán)境、管道現(xiàn)狀、道路情況、周圍水質(zhì)情況以及污水處理方式等;通過問卷調(diào)查法，在進(jìn)行實(shí)地問卷調(diào)查的同時(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)的廣泛性與方便性來進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查。采用線上及線下同時(shí)進(jìn)行的方式，從而高效地對(duì)該問卷進(jìn)行調(diào)查;通過文獻(xiàn)調(diào)查法，查閱相關(guān)的文獻(xiàn)、規(guī)范，從而獲得相關(guān)信息，了解國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀。通過訪談法，對(duì)政府相關(guān)人員、鎮(zhèn)政府相關(guān)人員、街道辦事處相關(guān)人員、村干部進(jìn)行訪談?wù){(diào)研，獲取相關(guān)資料;通過抽樣調(diào)查法，用隨機(jī)抽取的12個(gè)村子的發(fā)展情況和村民意愿去推斷整個(gè)山東省鄉(xiāng)村的特征。

通過調(diào)研、走訪以及文獻(xiàn)查閱，我們對(duì)PPP與鄉(xiāng)村污水治理的現(xiàn)狀以及發(fā)展過程中的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析研究，總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

1.1 村民意識(shí)薄弱，參與度較低

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村里大部分年輕人都選擇外出讀書或者打工，導(dǎo)致村中老齡化嚴(yán)重，年輕人較少。根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)得出村民年齡分布情況，88%為50歲以上老人，老齡化嚴(yán)重，村民文化水平普遍偏低。對(duì)村民文化水平統(tǒng)計(jì)可以看出，52%村民為初中以下學(xué)歷。

根據(jù)對(duì)于任意排放污水的危害或者不良影響了解程度統(tǒng)計(jì)可以看出，44%的村民從未聽過，45%的村民聽過但是不是很了解，僅有11%的村民知道任意排放污水可能會(huì)產(chǎn)生的危害或不良影響。表明大部分村民還沒有認(rèn)識(shí)到任意排放污水與對(duì)周圍環(huán)境的相關(guān)性，此方面意識(shí)薄弱環(huán)保知識(shí)普及度較低，會(huì)成為發(fā)展PPP模式下鄉(xiāng)村污水治理的阻礙。

1.2 地形復(fù)雜且規(guī)模較小

農(nóng)村地形復(fù)雜，丘陵、山地較多，且村民居住較為分散，若想進(jìn)行污水收集，污水管網(wǎng)布局較為分散，污水收集難度較大，造價(jià)較高。

1.3 缺乏相關(guān)治理標(biāo)準(zhǔn)

目前我國PPP模式下的鄉(xiāng)村項(xiàng)目較少，尚且處于探索階段，政府定位不夠明確，對(duì)于建設(shè)與運(yùn)營模式都較為模糊，監(jiān)管力度相對(duì)較弱，未形成有效的監(jiān)管機(jī)制，仍需完善。

1.4 收費(fèi)較難

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，57%的村民對(duì)于改善生活污水排放的方式態(tài)度為非常迫切，愿意為發(fā)展PPP與鄉(xiāng)村污水處理的發(fā)展做好準(zhǔn)備，且有54%的村民認(rèn)為收取一定范圍內(nèi)的費(fèi)用是可以接受的。雖然多數(shù)的村民表示愿意繳納費(fèi)用，是發(fā)展PPP與鄉(xiāng)村污水處理的優(yōu)勢，但是村民愿意繳納的費(fèi)用有限。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，33%的村民愿意承擔(dān)人均≤20元/年的污水處理費(fèi)用，13%的村民愿意承擔(dān)人均20～40元/年污水處理費(fèi)用，4%的村民愿意承擔(dān)人均40～100元/年的污水處理費(fèi)用，僅有4%的村民愿意承擔(dān)人均>100元/年的污水處理費(fèi)用。村民愿意承擔(dān)的額度太小，因此發(fā)展PPP與鄉(xiāng)村污水治理需要政府的支持與補(bǔ)貼。

1.5 投資大、回報(bào)率低，對(duì)社會(huì)資本吸引力較小

根據(jù)實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，大部分村子都采用明渠與管網(wǎng)相結(jié)合的方式，且大部分鄉(xiāng)村中的污水都是不經(jīng)過污水處理廠進(jìn)行處理，直接排放到大自然中，這些鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)村附近都不設(shè)有污水處理設(shè)施。大部分村子已實(shí)現(xiàn)路面硬化，若想進(jìn)行污水收集，鋪設(shè)污水管網(wǎng)，需重新進(jìn)行路面硬化，資金投入占比較大。鄉(xiāng)村污水治理項(xiàng)目投資較大，投資周期長，難度大且回報(bào)率低，還處于探索階段，可借鑒案例較少。相比其他PPP項(xiàng)目，鄉(xiāng)村污水治理項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本吸引力較小。

2? PPP模式下鄉(xiāng)村污水治理建議

2.1完善法律法規(guī)，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村污水發(fā)展規(guī)劃

建立相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村污水治理的建設(shè)與運(yùn)營模式、處理方式，為PPP模式與鄉(xiāng)村污水項(xiàng)目提供政策和法律依據(jù)。完善監(jiān)管體系，明確責(zé)任主體、責(zé)任范圍，相關(guān)主管部門定期對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行中期評(píng)估、績效評(píng)價(jià)，形成有效的運(yùn)維和監(jiān)督管理機(jī)制。

2.2 加大財(cái)政支持

效仿農(nóng)村廁所改造方案，制定相應(yīng)的鼓勵(lì)、資助計(jì)劃，對(duì)進(jìn)行改造的家庭給予一定的補(bǔ)助，提高資金利用效率。可借鑒美國、日本等發(fā)達(dá)國家的資助政策，對(duì)于收入較低者，提供相應(yīng)更高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，減輕村民負(fù)擔(dān)，從而推動(dòng)農(nóng)村污水治理的順利實(shí)施。

2.3 因村施策，選用不同技術(shù)方案

發(fā)展PPP模式的鄉(xiāng)村污水處理模式，針對(duì)鄉(xiāng)村污水集散程度、地勢特點(diǎn)、污水水質(zhì)等不同情況，因村施策，采用集中處理與分散處理相結(jié)合，科學(xué)合理地選擇技術(shù)方案。

2.4 采用“捆綁招標(biāo)”“廠網(wǎng)一體化”等方式

運(yùn)用項(xiàng)目“打包策略”，將同一個(gè)鎮(zhèn)甚至同一個(gè)縣的污水處理項(xiàng)目和管網(wǎng)項(xiàng)目打包成一個(gè)項(xiàng)目，形成鎮(zhèn)、縣一體的投資模式，降低建設(shè)和運(yùn)營成本，減少風(fēng)險(xiǎn)，增加成本回收率，吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方，促進(jìn)投資主體多元化。

2.5 加大宣傳力度，定期進(jìn)行培訓(xùn)

村民作為鄉(xiāng)村污水治理項(xiàng)目的受益者和污水處理費(fèi)的主要來源，村民的意愿程度直接關(guān)乎到項(xiàng)目能否順利開展。因此村民意識(shí)的培養(yǎng)刻不容緩，政府要加大宣傳力度，積極組織相關(guān)培訓(xùn)，讓村民全面認(rèn)識(shí)到任意排放污水造成的危害，主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

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