村規(guī)民約有了地方性方案

楊守濤 蔣良竹

[摘要] 充分發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，是加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的政策要求與普遍探索。南廣陽(yáng)城村契約治村的實(shí)踐是一個(gè)典型范本，其有借鑒價(jià)值的做法集中表現(xiàn)在五個(gè)方面：黨領(lǐng)群治，聚合內(nèi)生動(dòng)力;民主協(xié)商，加強(qiáng)村民自治;問(wèn)題導(dǎo)向，優(yōu)化協(xié)約內(nèi)容;剛性約束，提高執(zhí)行效果;扎實(shí)推進(jìn)，涵養(yǎng)共治氛圍。這些既是南廣陽(yáng)城村契約治村的精彩點(diǎn)、著力點(diǎn)、成就點(diǎn)、可學(xué)點(diǎn)，也是其他鄉(xiāng)村可以跟著學(xué)、照著做、做得到、做得好的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 村規(guī)民約; ?社會(huì)治理; ?協(xié)商民主

[中圖分類(lèi)號(hào)] D616 ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2020）06-0082-04

充分發(fā)揮村規(guī)民約積極作用，是推進(jìn)農(nóng)村契約型社會(huì)整合機(jī)制建設(shè)、實(shí)現(xiàn)契約治村的重要途徑，有助于更好地加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理。2018年6月14日習(xí)近平總書(shū)記在考察山東三澗溪村時(shí)，明確強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)”。2018年年底，中央七個(gè)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下做好契約治村工作，是貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理重要論述的具體體現(xiàn)，還是落實(shí)中央有關(guān)政策要求的實(shí)際舉措，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的緊迫要求。近年來(lái)，全國(guó)各地涌現(xiàn)出越來(lái)越多的契約治村成功案例。其中，北京房山區(qū)南廣陽(yáng)城村的實(shí)踐，是契約治村的典型。南廣陽(yáng)城村的做法被概括為“廣陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”，具有推廣價(jià)值。

黨領(lǐng)群治 ?聚合內(nèi)生動(dòng)力

契約治村所依托的村規(guī)民約，是廣大村民進(jìn)行自我管理與服務(wù)以及自我教育引導(dǎo)和監(jiān)督的行為規(guī)范。充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理中的作用，是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”精神的重要舉措，是健全與創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系1的重要形式。從基礎(chǔ)動(dòng)力源和生成與發(fā)展路徑的角度來(lái)看，發(fā)揮村規(guī)民約積極作用、契約治村主要有兩種模式，內(nèi)生動(dòng)力主導(dǎo)的模式和行政推力主導(dǎo)的模式。在內(nèi)生動(dòng)力主導(dǎo)的模式中，鄉(xiāng)村基層內(nèi)部各主體的有效治理需求得到激發(fā)與聚合，自覺(jué)自愿自發(fā)因素有著更為充分的體現(xiàn)。在行政推力主導(dǎo)的模式中，基層政府機(jī)構(gòu)各部門(mén)為代表的國(guó)家政權(quán)力量主動(dòng)介入、大力推動(dòng)，往往會(huì)引起政府秩序與鄉(xiāng)土秩序的融匯交合難題。南廣陽(yáng)城村的契約治村實(shí)踐，是內(nèi)生動(dòng)力主導(dǎo)模式的生動(dòng)實(shí)踐，在基層黨組織的帶領(lǐng)下，聚合了各方面內(nèi)生動(dòng)力，繪就了一幅精彩的意識(shí)自愿與行動(dòng)自覺(jué)畫(huà)卷。

在南廣陽(yáng)城村，干部群眾共同期望把村治好，這是契約治村的最大內(nèi)生動(dòng)力。一方面，村黨支部書(shū)記石印起在2014年3月就帶領(lǐng)村兩委干部思考回遷后的治理問(wèn)題、引導(dǎo)全體村民開(kāi)展大討論，最終形成了管理辦法雛形，后續(xù)不斷完善治村契約并有效付諸于行動(dòng)。另一方面，自2009年拆遷到2016年回遷，村民們都在外租房，期間很多村民對(duì)所在單元樓的種種陋習(xí)深?lèi)和唇^、對(duì)小區(qū)出租房因管理不力導(dǎo)致的問(wèn)題有了切身體會(huì)，這些經(jīng)歷激發(fā)了他們對(duì)治理好所在小區(qū)的期待。

需要說(shuō)明的是，南廣陽(yáng)城村黨員干部在帶頭與推動(dòng)各項(xiàng)治村工作的實(shí)踐中，還表現(xiàn)出了系列重要特質(zhì)，因而產(chǎn)生了很好的表率作用，轉(zhuǎn)化成了很好的治理效能。他們堅(jiān)守為民的初心與使命，堅(jiān)持以廣大村民群眾為中心，做到了把群眾冷暖時(shí)刻放在心上。他們以擔(dān)當(dāng)與干凈支撐忠誠(chéng)，忠誠(chéng)于黨和村民的利益，敢于擔(dān)當(dāng)其治村的各項(xiàng)責(zé)任。他們的工作富有前瞻性，所以，南廣陽(yáng)城村才有了契約治村的7年謀劃準(zhǔn)備，以及2016年以來(lái)的系列具體實(shí)踐。他們工作作風(fēng)民主，問(wèn)題大家提，辦法大家想，主意大家出，決策大家定。村兩委干部不是個(gè)人說(shuō)了算，不搞一言堂，所有涉及人、財(cái)、物及村民利益的問(wèn)題，都是經(jīng)過(guò)充分醞釀、反復(fù)商量以后，按照多數(shù)人的意志作出決定的。

此外，南廣陽(yáng)城村沒(méi)有遭遇干部干、村民看的問(wèn)題，村民給予了積極配合與自覺(jué)支持，熱情地參與到各項(xiàng)治村工作中。這種熱情參與，是村民自身求治期待、各項(xiàng)宣傳勸導(dǎo)工作、治村獲得感與美好體驗(yàn)共同作用的結(jié)果。村內(nèi)對(duì)民主協(xié)商而成的協(xié)約內(nèi)容持續(xù)宣傳勸導(dǎo)，治村的各項(xiàng)工作逐步融入到村民群眾的生產(chǎn)生活習(xí)慣中，并形成了共識(shí)。因而，盡管見(jiàn)不著任何與契約相關(guān)的標(biāo)語(yǔ)，大家也能很好地遵規(guī)守約，并在良好行為塑造過(guò)程中做到對(duì)違約認(rèn)罰的配合。

民主協(xié)商 ?加強(qiáng)村民自治

目前的實(shí)踐中，不少地方村規(guī)民約“價(jià)值顯然、問(wèn)題突出”。村民群眾的參與深度與廣度較低，是廣為詬病的問(wèn)題之一。

南廣陽(yáng)城村的做法，很好地踐行了“村規(guī)民約的制定、執(zhí)行上要加強(qiáng)民主”這個(gè)理論共識(shí)，廣泛而有序有效地運(yùn)用了民主治理方式，特別是運(yùn)用了當(dāng)前受到普遍關(guān)注的基層協(xié)商民主，切實(shí)地凸顯了契約內(nèi)含的商量特質(zhì)。在協(xié)約制定過(guò)程中，村內(nèi)最初制定的8章25條小區(qū)管理辦法，就是經(jīng)過(guò)一場(chǎng)“大家希望新家園管成什么樣”的大討論，通過(guò)村兩委班子和村民代表與廣大村民反復(fù)醞釀協(xié)商兩年多的結(jié)果。2016年下半年回遷上樓后，南廣陽(yáng)城村針對(duì)小區(qū)管理不斷遇到的新問(wèn)題逐步形成的系列具體治村辦法，都是由黨員和村民代表會(huì)議討論通過(guò)以后付諸實(shí)施的。在協(xié)約執(zhí)行過(guò)程中，同樣突出運(yùn)用了民主治理方式，特別是在力圖有效改變村民上樓后的生活習(xí)慣的相關(guān)工作中廣泛運(yùn)用，確保了各項(xiàng)治村契約在民主監(jiān)督中一絲不茍地執(zhí)行下去。

南廣陽(yáng)城村長(zhǎng)期堅(jiān)持的民主參與式治理工作，踐行了農(nóng)村基層民主自治原則，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督基礎(chǔ)上，通過(guò)民主協(xié)商進(jìn)一步突出和加強(qiáng)了村民自治，培養(yǎng)了大家的民主素養(yǎng)，“帶來(lái)高度的群眾滿(mǎn)意和群眾認(rèn)可，也帶來(lái)全村男女老幼的自豪感、歸屬感、向心力、凝聚力和同心同德、上下同欲?！?“協(xié)商民主、契約治村”被概括為“廣陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”的特征，被認(rèn)為具有典型性，能夠持續(xù)，值得推廣。因此，對(duì)于發(fā)揮村規(guī)民約作用、契約治村來(lái)說(shuō)，必須努力在鄉(xiāng)村基層民主治理框架內(nèi)，充分地運(yùn)用協(xié)商民主這個(gè)好辦法。其中的“約”就意味著涉及主體的多元性，意味著要在多元主體之間民主協(xié)商、對(duì)話(huà)與商量并合作推動(dòng)。另外，《意見(jiàn)》中對(duì)民意征集等體現(xiàn)協(xié)商民主的內(nèi)容也反復(fù)多次強(qiáng)調(diào)，黨的十九屆四中全會(huì)還首次將民主協(xié)商納入了社會(huì)治理體系。

問(wèn)題導(dǎo)向 ?優(yōu)化協(xié)約內(nèi)容

發(fā)揮村規(guī)民約作用、契約治村，需要村規(guī)民約的內(nèi)容具備科學(xué)合理的特性，這是村規(guī)民約應(yīng)然價(jià)值得以變成實(shí)際治理績(jī)效的一個(gè)重要前提。但是，各地現(xiàn)有的實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)容不恰當(dāng)、有待進(jìn)一步優(yōu)化的問(wèn)題。

南廣陽(yáng)城村堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，優(yōu)化了協(xié)約內(nèi)容，形成的村規(guī)民約內(nèi)容既有吸引力又堅(jiān)持了法治原則。堅(jiān)持抓準(zhǔn)群眾感知到且比較關(guān)心的問(wèn)題，“以滿(mǎn)足村民共性需求為導(dǎo)向”。南廣陽(yáng)城村是異地拆遷上樓的回遷小區(qū)，小區(qū)管理辦法很大程度上就是對(duì)村民生產(chǎn)生活習(xí)慣的過(guò)渡、小區(qū)環(huán)境秩序維護(hù)、社區(qū)化管理適應(yīng)等治理挑戰(zhàn)進(jìn)行的超前謀劃。在小區(qū)治理過(guò)程中針對(duì)陸續(xù)出現(xiàn)的問(wèn)題，逐步完善協(xié)約內(nèi)容，涉及電梯維保、環(huán)境衛(wèi)生、樓道管理、習(xí)慣養(yǎng)成等。更重要的是，這些是群眾緊迫關(guān)切、與他們的實(shí)際利益密切關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。突出巧妙治理。南廣陽(yáng)城村的治村協(xié)約內(nèi)容有著諸多巧妙治理的表現(xiàn)。尤其是把脈家庭對(duì)孩子的關(guān)愛(ài)心理、形成孩子認(rèn)養(yǎng)果樹(shù)并分得果實(shí)等體現(xiàn)共治共管共享原則的約定內(nèi)容，以及以孕婦專(zhuān)用地上停車(chē)位、訪(fǎng)客車(chē)位與探親停車(chē)券等能給村民溫暖感覺(jué)的人性化內(nèi)容照顧合理現(xiàn)實(shí)需要。堅(jiān)持法治思維，不違背現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)。對(duì)于現(xiàn)有村規(guī)民約，南廣陽(yáng)城村兩委成員做足了功課，認(rèn)真研究法律法規(guī)條文，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，因此能有效應(yīng)對(duì)少數(shù)村民關(guān)于第二輛車(chē)交費(fèi)停車(chē)問(wèn)題的合法性質(zhì)疑。

南廣陽(yáng)城村的成功實(shí)踐啟示我們，合理可行的村規(guī)民約內(nèi)容，要突出價(jià)值引領(lǐng)性、關(guān)注一般的社會(huì)規(guī)范和主流價(jià)值觀(guān)，更要能切中鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)需要，找出本地區(qū)當(dāng)前最為突出、群眾最為關(guān)心和感興趣、最具有普遍性的問(wèn)題。將一般的社會(huì)規(guī)范和主流價(jià)值觀(guān)融入問(wèn)題中并作為村規(guī)民約的重點(diǎn)，才能真正引起共鳴而刺激到廣大群眾的共同利益興奮點(diǎn)和參與熱情與積極性，最終產(chǎn)生求治的共同愿望。當(dāng)然，合理可行的內(nèi)容，還必須體現(xiàn)對(duì)實(shí)際困難群眾的關(guān)愛(ài)和溫暖，體現(xiàn)對(duì)積習(xí)問(wèn)題的過(guò)渡性處理，切實(shí)考慮當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娦愿衽c文化習(xí)俗等現(xiàn)實(shí)因素。

剛性約束 ?提高執(zhí)行效果

協(xié)約內(nèi)容既要科學(xué)合理可行，更需要?jiǎng)傂约s束落地實(shí)施?，F(xiàn)實(shí)是村規(guī)民約的約束力、執(zhí)行力往往遭遇諸多挑戰(zhàn)。

南廣陽(yáng)城村的實(shí)踐中，協(xié)約內(nèi)容的剛性約束得到了很好的體現(xiàn)，執(zhí)行效果非常明顯。這源于南廣陽(yáng)城村在實(shí)踐中采取了有力的執(zhí)行措施。除了提升對(duì)協(xié)約內(nèi)容的執(zhí)行承諾、強(qiáng)化為執(zhí)行協(xié)約內(nèi)容而廣泛開(kāi)展的宣傳與勸導(dǎo)、規(guī)范為促進(jìn)協(xié)約內(nèi)容更好地執(zhí)行而進(jìn)行的懲戒等常見(jiàn)措施外，南廣陽(yáng)城村實(shí)踐中突出了黨員干部帶頭的強(qiáng)約束力執(zhí)行措施。一是以點(diǎn)帶面的執(zhí)行方式。南廣陽(yáng)城村黨支部以及黨員的做法是，我?guī)ь^做，我先做到，做給村民看，千難萬(wàn)難，黨員帶頭就不難。同時(shí)，延展主體范圍、擴(kuò)散帶動(dòng)效應(yīng)，盡可能做更多人的工作，通過(guò)簽訂《一人一戶(hù)一族承諾書(shū)》引導(dǎo)自己家人、自己那一族人遵規(guī)守約。在村內(nèi)物業(yè)工作人員以及志愿者隊(duì)伍中推廣上述制度，提高廣大群眾遵約執(zhí)約的自覺(jué)性主動(dòng)性。二是合理有效的制度設(shè)計(jì)。針對(duì)可能出現(xiàn)的不遵約情況，南廣陽(yáng)城村設(shè)計(jì)了“管得住”的系列制度。較為典型的是針對(duì)本村村民的物業(yè)費(fèi)返還制度。南廣陽(yáng)城村物業(yè)管理采取收支兩條線(xiàn)，每年年初先按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納一年物業(yè)費(fèi)，年底予以返還，如有違約行為則按規(guī)定予以扣除，情節(jié)特別嚴(yán)重的還可能會(huì)停發(fā)全部福利。同時(shí)，還有針對(duì)租戶(hù)的三方房屋租賃合同等制度。由村委會(huì)出面，和房主、租戶(hù)簽訂三方房屋租賃合同。為制約租戶(hù)的行為，租戶(hù)要向村委會(huì)繳納保障金，房主有勸告和教育租戶(hù)遵約的義務(wù)。租戶(hù)如有違約將被扣保障金甚至退租，房主勸導(dǎo)教育不力將被扣相應(yīng)福利。

南廣陽(yáng)城村的成功實(shí)踐，充分說(shuō)明村規(guī)民約的具體內(nèi)容不能停留在文本上、墻壁上、宣傳冊(cè)上、口頭上，必須能夠約束村民行為，得以切實(shí)執(zhí)行。在《意見(jiàn)》中，對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督落實(shí)已強(qiáng)調(diào)了若干原則性的內(nèi)容。南廣陽(yáng)城村的實(shí)踐，在這些原則性的內(nèi)容之外，給契約治村工作的開(kāi)展創(chuàng)造了有價(jià)值的參考經(jīng)驗(yàn)。其以點(diǎn)帶面的辦法、旨在“管得住”的制度設(shè)計(jì)，具有重要參考價(jià)值。

扎實(shí)推進(jìn) ?涵養(yǎng)共治氛圍

發(fā)揮村規(guī)民約作用、契約治村，必須逐步培育契約治村文化、養(yǎng)成干部群眾依約治村德行，進(jìn)而涵養(yǎng)共治氛圍。深入細(xì)致的農(nóng)村基層群眾工作，正是涵養(yǎng)共治氛圍的重要途徑。在中央《意見(jiàn)》與各地具體實(shí)施意見(jiàn)都直接或間接強(qiáng)調(diào)到2020年所有村與社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約或居民公約的政策背景下，前述行政推力主導(dǎo)模式的案例將會(huì)更多地出現(xiàn)。而這種案例的成功，必然有賴(lài)于適度介入的行政權(quán)力與村民群眾自治權(quán)力良性互動(dòng)，其效果主要取決于農(nóng)村基層群眾工作的深入與細(xì)致程度。

從2009年3月拆遷起，南廣陽(yáng)城村契約治村歷經(jīng)7年準(zhǔn)備、近4年實(shí)踐的扎實(shí)推進(jìn)過(guò)程，依托創(chuàng)新的深入細(xì)致群眾工作，涵養(yǎng)有利的契約治村氛圍，發(fā)揮潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的積極作用。首先，加強(qiáng)溝通與交流，努力促進(jìn)相關(guān)村民思想意識(shí)轉(zhuǎn)變。這體現(xiàn)在村民從不習(xí)慣到習(xí)慣、從不接受到接受、從不自覺(jué)到自覺(jué)的過(guò)程中。其次，培養(yǎng)村民算大賬意識(shí)，發(fā)動(dòng)群眾做好群眾工作。村民逐步習(xí)慣了治村契約，形成了自己做好、帶動(dòng)家人和家族人做好、監(jiān)督身邊人做好的良好氛圍，對(duì)遵規(guī)守約的大家互相贊賞，對(duì)違規(guī)違約行為及時(shí)勸導(dǎo)制止。最后，注重村民群眾主人翁意識(shí)與歸屬感榮譽(yù)感。作為治村實(shí)踐重要特色的村黨支部全面主導(dǎo)物業(yè)管理，帶動(dòng)了村民參與到小區(qū)管理中來(lái)，提高了管理有效性。

南廣陽(yáng)城村的實(shí)踐表明，充分發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性扎實(shí)推進(jìn)工作、堅(jiān)持發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理中的作用，將村規(guī)民約做實(shí)做細(xì)堅(jiān)持做下去、開(kāi)展深入細(xì)致的群眾工作，終能涵養(yǎng)共治氛圍、實(shí)現(xiàn)村民角色行為塑造與村規(guī)民約完善的互促共生、累積制度性社會(huì)資本與關(guān)系性社會(huì)資本，從而催生出穩(wěn)定而可持續(xù)的治理效果。

（本文是北京市社會(huì)科學(xué)基金2019年度重點(diǎn)項(xiàng)目“北京基層協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)研究”、中共北京市委黨校2020年度重點(diǎn)科研項(xiàng)目“基層協(xié)商視野下的首都村規(guī)民約實(shí)踐研究”的階段性成果）

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（作者簡(jiǎn)介：楊守濤，中共北京市委黨校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部副主任、副教授;蔣良竹，中共北京市委黨校公共管理教研部碩士生）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊