行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略

吳業(yè)苗

內(nèi)容提要 村級(jí)治理是國(guó)家治理的重要組成部分，政府以何種策略治理鄉(xiāng)村關(guān)系到鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定和民生改善。本研究認(rèn)為，中國(guó)鄉(xiāng)村治理未曾出現(xiàn)行政化，且治理已漸趨服務(wù)民生，即村民自治實(shí)行后，政府在“放權(quán)”的同時(shí)汲取農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)資源，讓處于私域空間的農(nóng)戶承擔(dān)了一些民生事務(wù)，包括公域和共域中的一些公共事務(wù)；進(jìn)入新世紀(jì)，尤其在新農(nóng)村建設(shè)啟動(dòng)后，政府加大民生服務(wù)下鄉(xiāng)力度，并將共域和私域中大量民生事務(wù)承接下來(lái)。與此同時(shí)，基層政府還采用支付“工資”、加強(qiáng)考核等措施引導(dǎo)村干部參與民生服務(wù)，使一些村級(jí)治理出現(xiàn)疑似行政化特征。但可以肯定的是，“行政化”表象背后是“吸納”邏輯，政府采用行政吸納而非行政化策略治理鄉(xiāng)村。行政吸納是政府服務(wù)民生的治權(quán)變革，盡管它在村級(jí)治理實(shí)踐中存在行政控制村級(jí)社會(huì)、治理資源過(guò)密化等問(wèn)題，但這是行政化不當(dāng)造成的，而這些問(wèn)題完全可以通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范行政吸納予以解決。

一、問(wèn)題：村級(jí)治理是否行政化

自二十世紀(jì)八九十年代《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（下文簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）試行和正式施行以來(lái)，作為基層群眾性自治組織的村委會(huì)便開(kāi)始有了村民自治范圍內(nèi)文化教育、社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共事務(wù)和公益事業(yè)的工作職責(zé)。然而，由于改革開(kāi)放后的鄉(xiāng)村社會(huì)是在人民公社“政社合一”體制解構(gòu)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，因此，政府及其行政工作規(guī)定也就一直會(huì)深度影響鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行?，F(xiàn)實(shí)中，基層政府不僅“指導(dǎo)、支持、幫助”村委會(huì)提高村民自治能力，開(kāi)展村級(jí)治理工作，而且各地基層政府都會(huì)程度不同地直接參與村級(jí)治理活動(dòng)，以至于一些學(xué)者說(shuō)村級(jí)治理出現(xiàn)了“行政化”。

其實(shí)村級(jí)治理行政化不是國(guó)家政治預(yù)設(shè)的治理策略。自人民公社轉(zhuǎn)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府后，國(guó)家從鄉(xiāng)村中不斷收縮行政權(quán)力，主動(dòng)將“管不了、管不好”的煩瑣事務(wù)轉(zhuǎn)讓給村民自己管理。這樣一來(lái)，其一，可以減少基層政府的管理成本，集中精力把政府的事情做好，提高政府行政效率；其二，可以賦予廣大村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)力，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理；其三，可以踐行現(xiàn)代憲政民主理念，糾正國(guó)家管控村級(jí)社會(huì)的行政體制，釋放鄉(xiāng)村自主發(fā)展空間；其四，可以解決鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)制遺留下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)性難題，使具有制度彈性和包容性的村級(jí)治理體制與家庭承包制相協(xié)調(diào)。既然國(guó)家主動(dòng)讓出全部或部分村級(jí)治理權(quán)，并在《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定行政村實(shí)行村民自治，就是不想再以行政化手段治理鄉(xiāng)村，用行政權(quán)架空村委會(huì)自治權(quán)了。

然而，村民自治自實(shí)行之日起，就始終伴隨著自治和行政化的矛盾。盡管改革開(kāi)放后國(guó)家廢除“政社合一”體制，把鄉(xiāng)村分為政府和社會(huì)兩個(gè)單元，但國(guó)家、政府與鄉(xiāng)村社會(huì)還是處于共生互構(gòu)中——基層政府是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的重要力量，與村民自治組織保持密切關(guān)系，只是在不同的時(shí)空?qǐng)鼍跋露哧P(guān)系形式不盡相同。總體上看，基層政府、村委會(huì)與村級(jí)社會(huì)是一體兩面的，且在共建社會(huì)、協(xié)同治理中，基層政府還繼續(xù)保持著足夠大的強(qiáng)勢(shì)。即使村級(jí)群眾性組織/村委會(huì)擁有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治權(quán)力，也還會(huì)在村級(jí)事務(wù)尤其在涉及國(guó)家政策的事務(wù)的處理上充分尊重基層政府，服從其工作安排或在突擊性任務(wù)中為政府分擔(dān)責(zé)任。特別是在財(cái)政支付村干部報(bào)酬后，很多村干部似乎成了政府官員的“跟班”，并以“準(zhǔn)公務(wù)員”身份從事著公務(wù)性工作。

針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理出現(xiàn)的疑似行政化現(xiàn)象，學(xué)界主要從村民組織價(jià)值關(guān)懷和村級(jí)治理行政化形成機(jī)制兩個(gè)角度予以解讀。在村民自治價(jià)值關(guān)懷及其如何實(shí)現(xiàn)的相關(guān)研究中，學(xué)者們認(rèn)為，政府大量民生政務(wù)壓縮、擠壓了村委會(huì)處理村務(wù)的空間，村干部普遍處于行政管理系統(tǒng)與自治系統(tǒng)的邊際位置[1]參見(jiàn)王思斌：《村干部的邊際地位與行為分析》，〔北京〕《社會(huì)學(xué)研究》1991年第1期。，陷入“國(guó)家代理人”與“村莊當(dāng)家人”雙重角色困擾中[2]參見(jiàn)潘寧：《21世紀(jì)誰(shuí)來(lái)當(dāng)村“官”——村干部的困境與出路》，〔北京〕《調(diào)研世界》1998年第3期。，且越來(lái)越多的村級(jí)治理出現(xiàn)強(qiáng)行政、弱自治的局面。而在村級(jí)治理行政化形成機(jī)制研究上，學(xué)者們認(rèn)為，村級(jí)治理行政化契合現(xiàn)代國(guó)家科層體制的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯[3]參見(jiàn)張靜：《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》，上海書(shū)店出版社2006年版，第133-134頁(yè)。；后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期“項(xiàng)目制”又成為村級(jí)組織爭(zhēng)取國(guó)家資源的主要渠道，村委會(huì)圍繞立項(xiàng)、績(jī)效考核和結(jié)項(xiàng)等形式要件開(kāi)展村日常工作，使其成為基層政府的行政工具[4]參見(jiàn)折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，〔北京〕《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。。

從大量相關(guān)研究中我們不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)村級(jí)治理出現(xiàn)的所謂行政化持有三種觀點(diǎn)。一是村級(jí)治理“去行政化”。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者指出，村級(jí)治理行政化不符合《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治內(nèi)涵的規(guī)定，背離了“自治”的初衷，村級(jí)治理不能行政化[5]參見(jiàn)何包鋼：《協(xié)商民主與協(xié)商治理：構(gòu)建一個(gè)理性且成熟的公民社會(huì)》，〔廣州〕《開(kāi)放時(shí)代》2012年第4期。。二是村級(jí)治理行政化。持有這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，村級(jí)治理存在疑似行政化闡釋或村級(jí)治理有行政化的需要。如在村級(jí)治理中自治與行政化是保持國(guó)家與社會(huì)之間適度張力的有效方式，村級(jí)治理需要在“復(fù)合二元結(jié)構(gòu)”中進(jìn)行[6]參見(jiàn)鄭衛(wèi)東：《“雙軌政治”轉(zhuǎn)型與村治結(jié)構(gòu)創(chuàng)新》，〔上海〕《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期。。還有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前村級(jí)治理已經(jīng)出現(xiàn)“人”“事”“財(cái)”“規(guī)則”的行政化，也就是說(shuō)。僅僅強(qiáng)調(diào)村民自治的“政治正確”是不夠的，還需要正視村級(jí)治理行政化的內(nèi)在需要，推進(jìn)國(guó)家政權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村基層社會(huì)[7]參見(jiàn)朱政、徐銅柱：《村級(jí)治理的“行政化”與村級(jí)治理體系的重建》，〔武漢〕《社會(huì)主義研究》2018年第1期。。三是村級(jí)治理半行政化。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主要基于當(dāng)前村干部的“半官”性質(zhì)、村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政工具，以及項(xiàng)目制促成村級(jí)治理半行政化的事實(shí)，認(rèn)為村級(jí)治理半行政化能兼容基層政府和村委會(huì)的職能，實(shí)行村級(jí)治理半行政化是應(yīng)然方向[1]參見(jiàn)王麗惠：《控制的自治：村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問(wèn)題討論》，〔北京〕《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第2期。。

就豐富、多樣、鮮活的村級(jí)治理實(shí)踐看，行政化、去行政化和半行政化都不乏典型個(gè)案和既成事實(shí)。由此，有學(xué)者結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施[2]渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，〔北京〕《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。、秸稈禁燒[3]田雄、鄭家昊：《被裹挾的國(guó)家：基層治理的行動(dòng)邏輯與鄉(xiāng)村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例》，〔哈爾濱〕《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第2期。等開(kāi)展專題研究，深度討論村級(jí)治理的行政化現(xiàn)象和問(wèn)題。相較而言，村級(jí)治理“去行政化”多限于學(xué)理討論，而村級(jí)治理行政化或半行政化好像更能詮釋當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理策略，更符合鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)[4]參見(jiàn)李勇華：《農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新與村民自治制度的內(nèi)洽性研究》，〔福州〕《東南學(xué)術(shù)》2012年第2期。，因此，被越來(lái)越多學(xué)者認(rèn)同、接受。

盡管村級(jí)治理實(shí)踐存在某些行政化現(xiàn)象，不少學(xué)者也支持村級(jí)治理行政化或半行政化，但在國(guó)家層面村級(jí)治理行政化仍未獲認(rèn)可。特別是修改后的《村民委員會(huì)組織法》也仍未提“行政化”，并規(guī)定基層政府和村委會(huì)關(guān)系是基層政府指導(dǎo)、支持、幫助村委會(huì)工作，村委會(huì)協(xié)助基層政府開(kāi)展工作。面對(duì)村級(jí)治理行政化“事實(shí)”與學(xué)界的行政化熱議和呼聲，國(guó)家政策也沒(méi)有予以回應(yīng)。2019年中央“一號(hào)文件”對(duì)此的表述仍是“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”[5]2014年中央“一號(hào)文件”明確指出，“可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《印發(fā)〈關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案〉的通知》，對(duì)村民小組或自然村試行村民自治做出具體安排。，而非村級(jí)治理行政化、半行政化。也就是說(shuō)，國(guó)家不認(rèn)可村級(jí)治理行政化，而村級(jí)治理實(shí)踐中卻出現(xiàn)了“行政化”。那么，這是法規(guī)政策滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，還是鄉(xiāng)村治理不能用行政化替代自治，則亟須深入研究。

鑒于村級(jí)治理出現(xiàn)疑似行政化的事實(shí)和傾向，以及學(xué)界對(duì)村級(jí)治理行政化展開(kāi)的討論，本研究不再糾纏是否“行政化”，而是以當(dāng)代“改善民生-加強(qiáng)治理”的政治理念闡釋政府參與村級(jí)治理策略，進(jìn)而揭示“行政吸納”嵌套村級(jí)治理的應(yīng)然性和實(shí)然性。如此設(shè)計(jì)主要考慮的是：當(dāng)前學(xué)界對(duì)村級(jí)治理行政化討論局限于行政化手段或工具，以及行政化形成機(jī)制，而忽略了為什么要行政化治理的民生服務(wù)問(wèn)題。民生是治理之本。唯有將村級(jí)治理置于民生及其改善中審視，才有可能判別行政化與行政吸納哪個(gè)策略對(duì)村級(jí)治理更恰當(dāng)、更有效。

二、鄉(xiāng)村公域、共域和私域中的治理分野與服務(wù)跨界

回顧已有研究我們可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村場(chǎng)域中一直活躍著兩種完全不同的治理權(quán)力，即行政權(quán)力與自治權(quán)力。有些學(xué)者認(rèn)為實(shí)行村民自治后政府主動(dòng)從村級(jí)社會(huì)撤出或收縮行政權(quán)力，將村級(jí)治理歸還給村黨組織和村委會(huì)，尤其在國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，基層政府成為財(cái)政空殼的懸浮政府，沒(méi)有能力、也不愿意多插手村級(jí)社區(qū)事務(wù)，村級(jí)治理不再為行政力所左右，出現(xiàn)自治權(quán)力強(qiáng)而行政權(quán)力弱的狀況。其實(shí)，這只是表象，即行政權(quán)力從未離開(kāi)過(guò)鄉(xiāng)村，也未曾弱化，只是它的作用場(chǎng)域有所變化。

那么，在村民自治過(guò)程中政府行政權(quán)力是如何對(duì)村級(jí)治理產(chǎn)生影響的？徐勇曾指出，鄉(xiāng)政對(duì)村民自治的指導(dǎo)既是必要的，也是必須的，如果沒(méi)有政府指導(dǎo)村民自治，鄉(xiāng)村很容易受到社區(qū)和村民利益驅(qū)動(dòng)，成為超越國(guó)家法律的“村自治”[6]參見(jiàn)徐勇：《論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接》，〔武漢〕《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》1997年第1期。。防止村民自治失控只是政府的一個(gè)擔(dān)憂，更重要的是，二十世紀(jì)八九十年代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層政府運(yùn)行都需要從鄉(xiāng)村汲取資源。國(guó)家將村民自治置于政府行政中，這不僅便于政府從農(nóng)村征糧食和收稅費(fèi)，還可以讓基層政府和村委會(huì)名正言順地用“三提五統(tǒng)”中的錢支付鄉(xiāng)村部分工作人員報(bào)酬和辦公經(jīng)費(fèi)。到后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，雖然國(guó)家禁止基層政府從村級(jí)社會(huì)獲取利益，但基層政府也沒(méi)有將鄉(xiāng)村治理完全交給村委會(huì)，因?yàn)闆](méi)有基層政府的指導(dǎo)和支持，絕大多數(shù)村民自治組織難以帶領(lǐng)村民進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興。

賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村是“中國(guó)現(xiàn)代化的‘穩(wěn)定器’與‘蓄水池’”[1]參見(jiàn)賀雪峰：《鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)鍵詞：進(jìn)入21世紀(jì)的中國(guó)鄉(xiāng)村素描》，〔濟(jì)南〕山東人民出版社2010年版，第55頁(yè)。，是消除城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略大后方，國(guó)家的城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施主陣地都在鄉(xiāng)村。也就是說(shuō)，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難時(shí)期還是在共享改革開(kāi)放成果的今天，國(guó)家都沒(méi)有理由將村級(jí)治理全部放手給村民。村級(jí)治理是國(guó)家治理的重要組成部分，國(guó)家的村級(jí)治理策略一直走在優(yōu)化、升級(jí)的路上。

總之，今天的村級(jí)共同體已不再像合作化和人民公社時(shí)期那樣，是以地域?yàn)榛A(chǔ)、以血緣為紐帶，同質(zhì)人過(guò)著幾乎相同生活的有機(jī)整體。村級(jí)社會(huì)整體已逐漸被家庭承包制和村民自治解構(gòu)，尤其是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展嚴(yán)重沖擊鄉(xiāng)村社會(huì)，使其出現(xiàn)離散化、碎片化，一些鄉(xiāng)村共同體成為“半熟人”甚至陌生人社會(huì)。村級(jí)場(chǎng)域的公域、共域和私域不再界限清晰，它們混在一起，因此，行政權(quán)力也不再局限于公域，其觸角不斷向共域和私域延伸，并為村民提供越來(lái)越多的民生服務(wù)。

（一）村級(jí)社會(huì)公域、共域與私域及其邊界

將村級(jí)社會(huì)場(chǎng)域分為公域、共域和私域，不僅是村級(jí)社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效治理的需要，更是由于村級(jí)社會(huì)本來(lái)就存在這三個(gè)性質(zhì)不同的場(chǎng)域。當(dāng)然，它與村級(jí)社會(huì)的公共性有區(qū)別：從整體上看，鄉(xiāng)村公共利益、公共空間在轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了不同程度的流失、變異[2]吳業(yè)苗：《農(nóng)村社會(huì)公共性流失與變異——兼論農(nóng)村社區(qū)服務(wù)在建構(gòu)公共性上的作用》，〔北京〕《中國(guó)農(nóng)村觀察》2014年第3期。，但農(nóng)村公共性仍在抵御鄉(xiāng)村社會(huì)衰落，努力維護(hù)著鄉(xiāng)村社會(huì)日常運(yùn)行；從場(chǎng)域上看，公域中的公共性強(qiáng)于共域中的公共性，共域中的公共性強(qiáng)于私域中的公共性。性質(zhì)不同的公共性將鄉(xiāng)村場(chǎng)域的公域、共域和私域分開(kāi)，與此同時(shí)，公共性的共同、普遍等特性又將它們鏈接、糅合在一起，很難劃出行政權(quán)力和自治權(quán)力的確切邊界。

然而，在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村社會(huì)的公域小而共域大。例如傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的教育、醫(yī)療等是不在公域內(nèi)的，即上學(xué)、治病都要村民自己解決；如果沒(méi)有錢，不僅不能上學(xué)讀書(shū)，生病也只能小病硬扛、大病等死。即使本應(yīng)該屬于公域管轄的刑事、民事案件，除了殺人、放火等情節(jié)嚴(yán)重的案件外，多數(shù)在共域中依靠民俗、族規(guī)、家法等“民間法典”解決。因此有人說(shuō)，村級(jí)社會(huì)共域范圍很大，相當(dāng)多的公共物品、公共事務(wù)由村民集體包括家族、鄉(xiāng)里、社隊(duì)集體組織、村委會(huì)承擔(dān)。直到現(xiàn)在，在大多數(shù)村民觀念中，鄉(xiāng)村事是鄉(xiāng)村人的事，需要大家共同想辦法去辦。

而村級(jí)社會(huì)私域又僅限于家庭戶內(nèi)。也就是說(shuō)，家庭是村民的生活私域，戶是村民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)私域，國(guó)家和鄉(xiāng)村集體都較少關(guān)心家庭戶的瑣事。村民私域中的生產(chǎn)生活事情歷來(lái)都在家庭內(nèi)部完成，遇到大事，如婚喪嫁娶等，村莊熟人社會(huì)作為擴(kuò)大的家庭才會(huì)給予一定幫助。即使在當(dāng)下，仍有很多村民把養(yǎng)老、就業(yè)視為家庭私域的事情，即在多數(shù)村民那里，私域中的小事、瑣事只能靠家庭完成，不能找國(guó)家和政府。就此看，鄉(xiāng)村治理比城市治理簡(jiǎn)單，村民不像城市人有很多“合理、正當(dāng)”要求。當(dāng)然，這也是村級(jí)治理落后于城市社區(qū)治理的一個(gè)原因——城鄉(xiāng)治理一體化發(fā)展要求村級(jí)治理能像城市治理一樣，基層政府不能借口村民不需要，就不為他們提供均等化公共服務(wù)。鄉(xiāng)村治理需要基層政府發(fā)揮主動(dòng)性，深入共域、私域中了解村民需求，并為其提供服務(wù)。

（二）公域擴(kuò)大以及民生服務(wù)跨界

村級(jí)社會(huì)中公域擴(kuò)大應(yīng)是近幾年的事。合作化和人民公社時(shí)期，國(guó)家為擴(kuò)大鄉(xiāng)村社會(huì)的“共域”，既較少承擔(dān)“公域”責(zé)任，又盡量少地介入“私域”，讓集體組織和家庭解決鄉(xiāng)村社會(huì)民生問(wèn)題。改革開(kāi)放后，國(guó)家解體社隊(duì)集體組織，恢復(fù)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)中的主體責(zé)任，“共域”在家庭承包制的壓縮下，農(nóng)戶的“私域”得到相應(yīng)的擴(kuò)大，農(nóng)民的一些民生問(wèn)題主要由日子逐漸好起來(lái)的農(nóng)戶家庭解決。此時(shí)國(guó)家不僅較少介入村級(jí)社會(huì)民生事務(wù)，還向先于市民“富”起來(lái)的農(nóng)民加大稅費(fèi)收取力度。于是村級(jí)社會(huì)私域在農(nóng)民生活逐漸好起來(lái)的基礎(chǔ)上增大，不僅農(nóng)戶家里的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等民生問(wèn)題由農(nóng)戶自己解決，而且農(nóng)戶還要承擔(dān)一定數(shù)量的公域和共域的事情，如：國(guó)家用農(nóng)戶上交的“三提五統(tǒng)”資金發(fā)展鄉(xiāng)村公共事業(yè)；用“兩工”（義務(wù)工、積累工）建設(shè)鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施等等。以至于政府與農(nóng)民關(guān)系一度緊張，一些地方還出現(xiàn)抵制稅費(fèi)的群體性事件。

進(jìn)入二十一世紀(jì)后，國(guó)家綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也讓農(nóng)民有了共享改革開(kāi)放成果的物質(zhì)基礎(chǔ)。2005 年國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，2006 年又開(kāi)始推行新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”政策，加大了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)工作力度，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。例如在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給滿足居民的基本民生需要方面開(kāi)展了以下工作：鄉(xiāng)村道路實(shí)現(xiàn)村村通硬質(zhì)路面，大多數(shù)行政村開(kāi)通公交車；鄉(xiāng)村電網(wǎng)基本實(shí)現(xiàn)動(dòng)力電全覆蓋和改造升級(jí)，配電網(wǎng)供電能力和質(zhì)量有效提升；鄉(xiāng)村水利設(shè)施投入和建設(shè)力度逐年加大，基本打通了最后“一公里”；鄉(xiāng)村學(xué)校教育能力持續(xù)增強(qiáng)，“三免一補(bǔ)”政策的實(shí)施保障了鄉(xiāng)村孩子特別是困難家庭孩子都能接受九年義務(wù)教育；鄉(xiāng)村醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政，新型合作醫(yī)療、大病醫(yī)療補(bǔ)助、家庭醫(yī)生等政策實(shí)施基本滿足了每一個(gè)村民看病需求；此外，鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障也在加速推進(jìn)中，60 歲以上的老人都享有基本養(yǎng)老金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的農(nóng)戶家的私事，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的一些事務(wù)，以及家庭生活中的老人養(yǎng)老等事務(wù)正在進(jìn)入公域中，即由政府為其提供相應(yīng)的公共服務(wù)。

總的來(lái)看，不同時(shí)期的鄉(xiāng)村社會(huì)公域、共域和私域不盡相同，但公域隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在不斷擴(kuò)大，而共域和私域則呈現(xiàn)出縮小趨勢(shì)（見(jiàn)表1）。不僅如此，國(guó)家在城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中還進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村民生服務(wù)，政府將共域和私域中部分民生事務(wù)接管過(guò)來(lái)，努力為村民提供民生服務(wù)。

表1 鄉(xiāng)村公域、共域和私域大小變化

誠(chéng)然，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的公域、共域和私域仍處于不確定中，不同地區(qū)鄉(xiāng)村的民生狀況、不同群體的民生需求也不盡相同。特別是國(guó)家擴(kuò)大公域范圍，接管鄉(xiāng)村集體共域和家庭戶私域的民生服務(wù)還需要與村級(jí)治理結(jié)合起來(lái)，根據(jù)具體的民生需要選擇恰當(dāng)、有效的治理策略。即一方面政府要加大下鄉(xiāng)力度，為鄉(xiāng)村居民提供更好更多的民生服務(wù)，并直接參與村級(jí)社會(huì)治理；但另一方面，下鄉(xiāng)的政府權(quán)力在服務(wù)民生、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的同時(shí)，也存在一些亂象，如采用行政化方式影響了村民自治。

三、行政裹挾：政府在服務(wù)民生中過(guò)度參與村級(jí)治理

由于民生是關(guān)系到每個(gè)村民切身利益的大事，如鄉(xiāng)村振興要基于民生需求、化解民生問(wèn)題、促進(jìn)民生發(fā)展。也就是說(shuō)，村級(jí)組織和基層政府在村級(jí)治理中要以民生為“靶心”，將“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執(zhí)政理念落實(shí)到治理工作中的細(xì)微處，盡心竭力為鄉(xiāng)村居民辦好事、解難事。

總之，現(xiàn)在政府權(quán)力下鄉(xiāng)的社會(huì)情境與社隊(duì)集體化時(shí)期、改革開(kāi)放初不同，不再是“以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)養(yǎng)城”，不能采取行政手段控制鄉(xiāng)村，也不能低價(jià)或無(wú)償?shù)貜泥l(xiāng)村汲取經(jīng)濟(jì)資源。國(guó)家還在全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略中要求消弭城鄉(xiāng)民生服務(wù)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和一體化。然而，在具體執(zhí)行中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)力仍舊強(qiáng)大，不僅村民生活水平低于市民，民生服務(wù)沒(méi)有與城市完全對(duì)接，而且鄉(xiāng)村資源包括勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)化過(guò)程中不斷流失，也使民生出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題。調(diào)研中我們也看到，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村、城郊村外，多數(shù)鄉(xiāng)村的內(nèi)生組織沒(méi)有能力依靠自身力量解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的民生新問(wèn)題，更沒(méi)有辦法滿足村民日益增長(zhǎng)的民生需求?；蛘哒f(shuō)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城市差距還很大，國(guó)家“少取、放活”政策不足以從根本上改善鄉(xiāng)村民生?；仡櫽?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家實(shí)施的“重城輕鄉(xiāng)”的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，幾乎掏空了鄉(xiāng)村發(fā)展資源，侵蝕了鄉(xiāng)村進(jìn)一步發(fā)展的根基。如今，國(guó)家不再汲取鄉(xiāng)村資源，給鄉(xiāng)村休養(yǎng)生息空間，但就城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展愿景看，國(guó)家還要用“多予”方式反饋鄉(xiāng)村，“讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)”[1]中華人民共和國(guó)年鑒社編：《中國(guó)國(guó)情讀本》，〔北京〕新華出版社2014年版，第183頁(yè)。。因此，國(guó)家除了加大公共財(cái)政投入和補(bǔ)貼外，還需要在鄉(xiāng)村治理中加大民生服務(wù)力度，不斷改善鄉(xiāng)村居民的民生狀況。除此之外，政府權(quán)力下鄉(xiāng)，也不能僅僅以行政命令方式要求鄉(xiāng)村組織和村民服從政府和國(guó)家意志，而應(yīng)該與村級(jí)組織一道共謀鄉(xiāng)村民生事業(yè)，以回應(yīng)“民聲”、服務(wù)民生。

然而，因?yàn)橐恍┗鶎诱鶕?jù)中央“通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等途徑，形成村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險(xiǎn)資金保障機(jī)制”[2]《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》2008年10月24日，第1版。的精神要求為村級(jí)干部支付“工資”，并以村干部為“幫手”深度介入村級(jí)治理，所以出現(xiàn)了村級(jí)治理行政化現(xiàn)象：村級(jí)干部拿了政府“工資”，農(nóng)村基層政府便名正言順地把村級(jí)干部視為“準(zhǔn)行政干部”，對(duì)他們進(jìn)行“公職化”管理，要求他們坐班、值班，并且還將績(jī)效“工資”與村干部的工作考核結(jié)果掛鉤，等等。有學(xué)者從“行政化”實(shí)踐中提煉出選管分離模式[3]選管分離模式，基于浙江省D村的實(shí)踐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府選任村干部，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排展開(kāi)工作。行政村由村民另外選舉出“理事會(huì)”，對(duì)村委的工作進(jìn)行監(jiān)督。、行政下移模式[4]行政下移模式，基于廣東省清遠(yuǎn)市的經(jīng)驗(yàn)。行政村被改造為農(nóng)村黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機(jī)構(gòu)”，承辦登記、辦證、審核、管理、調(diào)處等事項(xiàng)。村民自治下移到一個(gè)或多個(gè)村民小組（自然村）。、村委專干模式[5]村委專干模式，基于重慶市渝北區(qū)專業(yè)“村干”實(shí)踐。除村主任外其他村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招考，分配至各村，村務(wù)主要由職業(yè)化“專干”操持，村民民主選舉的部分委員不從事具體工作。和支書(shū)主任一肩挑模式[6]支書(shū)主任一肩挑模式，基于湖北省一些地方經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織村委選舉，選舉黨內(nèi)確定的村支書(shū)為村主任。，并指出：“村兩委已經(jīng)基本納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制之內(nèi)”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機(jī)構(gòu)”；村級(jí)治理的行政化已經(jīng)是“一種社會(huì)事實(shí)狀態(tài)，正以‘現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)’的時(shí)態(tài)‘實(shí)踐’著廣大鄉(xiāng)村社會(huì)的‘構(gòu)成’”[7]朱政、徐銅柱：《村級(jí)治理的“行政化”與村級(jí)治理體系的重建》，〔武漢〕《社會(huì)主義研究》2018年第1期。。其實(shí)，正如前文所說(shuō)，學(xué)界對(duì)村級(jí)治理出現(xiàn)的“行政化”現(xiàn)象有擔(dān)憂也有認(rèn)同：擔(dān)憂的是，如果國(guó)家對(duì)農(nóng)村實(shí)行行政控制，村民自治將“無(wú)法落實(shí)”或“僅僅是形式”[8]參見(jiàn)周雪光：《國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角》，〔廣州〕《開(kāi)放時(shí)代》2013年第3期。，這將造成自治更加虛弱[9]參見(jiàn)馮仁：《村民自治走進(jìn)了死胡同》，〔成都〕《理論與改革》2011年第1期。；而認(rèn)同的是，“鄉(xiāng)政村治”體制存在諸多不足，有必要轉(zhuǎn)變村民自治純粹“群眾自治”的性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)村民自治的轉(zhuǎn)型，使其成為“帶有‘準(zhǔn)’基層政權(quán)性質(zhì)的‘類’地方自治的自治體”[10]李勇華：《鄉(xiāng)村治理與村民自治的雙重轉(zhuǎn)型》，〔杭州〕《浙江社會(huì)科學(xué)》2015年第12期。。筆者認(rèn)為，僅從“工資”、考核或所謂的實(shí)踐模式來(lái)判定村級(jí)治理行政化可能過(guò)于簡(jiǎn)單。

從村級(jí)干部基本報(bào)酬、考核報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬和專項(xiàng)工作考核報(bào)酬來(lái)看，國(guó)家并沒(méi)有對(duì)其做相應(yīng)的規(guī)定，各地根據(jù)地方財(cái)政狀況支付給村干部報(bào)酬（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村干部報(bào)酬普遍高于其他地區(qū)）。此外，由于基層政府為了有效促使村干部為政府做服務(wù)民生事情，加大了考核報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬和專項(xiàng)工作考核報(bào)酬占比，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付給村干部的這三項(xiàng)報(bào)酬還高于基本報(bào)酬。但與當(dāng)?shù)卣珓?wù)人員相比，村干部的報(bào)酬只是他們的一半，甚至更少。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村干部一方面把自己看成“國(guó)家干部”，因?yàn)樗麄冇泄べY和相關(guān)的社會(huì)保障，另一方面他們的身份認(rèn)同感還很低，因?yàn)樗麄冇X(jué)得自己干的事情比“正式干部”多，“工資”卻比他們低很多?？傮w上看，政府支付給村干部的是公域中服務(wù)民生的報(bào)酬，相對(duì)固定，且增長(zhǎng)緩慢，在性質(zhì)上與公務(wù)人員工資有較大差別。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部工作考核來(lái)看，基層政府在鄉(xiāng)村民生服務(wù)中過(guò)度介入村級(jí)治理現(xiàn)象確有存在，如有的鎮(zhèn)考核村干部三級(jí)指標(biāo)多達(dá)1200多項(xiàng)，且多數(shù)為行政類事務(wù)。筆者在安徽和江蘇各選一個(gè)鎮(zhèn)，比較2018年村干部考核名目（見(jiàn)表2）。

表2 村干部考核主要內(nèi)容比較

兩個(gè)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部考核名目差不多，可以分為基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作、民政等常規(guī)性系統(tǒng)考核和本年度圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作開(kāi)展而設(shè)立的專項(xiàng)考核。從表2可以看出，納入村干部考核的事務(wù)基本屬于行政性事務(wù)，其中相當(dāng)多的事本應(yīng)由基層政府做，但現(xiàn)在都分解、下放到村干部身上，以至于村干部花大量時(shí)間在煩瑣的行政事務(wù)上。真正涉及“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的民生服務(wù)類事務(wù)缺少“硬指標(biāo)”考核，或由基層政府和村民自治組織在實(shí)踐中做模糊處理。此外，基層政府對(duì)村干部考核還十分精細(xì)，如江蘇省海安市某鎮(zhèn)對(duì)村干部的考勤要求為：參加會(huì)議未經(jīng)批準(zhǔn)每遲到或早退一次扣工資20元，無(wú)故缺席一次扣工資50元，年內(nèi)累計(jì)遲到5次或缺席3次者不得參加當(dāng)年“評(píng)先”。村主要干部外出1天，必須向鎮(zhèn)分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村負(fù)責(zé)人請(qǐng)假；請(qǐng)假2天以上必須履行請(qǐng)銷假手續(xù)，經(jīng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)方可休假；私自外出1周者，扣除當(dāng)月基本報(bào)酬。從這里我們可以看到，基層政府對(duì)村級(jí)考核設(shè)置的項(xiàng)目都是硬性任務(wù)，村“兩委”干部在這些工作中幾乎沒(méi)有自治權(quán)，只有保質(zhì)保量完成任務(wù)，才能拿到相應(yīng)的績(jī)效報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬。

不僅如此，基層政府還將一些項(xiàng)目工程，如江蘇蘇北的農(nóng)民集中居住、浙江溫州市的禁止百姓私設(shè)靈堂、浙江慈溪市的農(nóng)村文化禮堂建設(shè)等納入考核中，甚至還將一些商業(yè)事務(wù)納入考核。如田雄等在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方將母豬保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等商業(yè)事務(wù)納入對(duì)村干部考核中[1]參見(jiàn) 田雄、 鄭家 昊：《 被裹 挾的國(guó) 家： 基層治 理的 行動(dòng)邏 輯與 鄉(xiāng)村自 主— —以黃 江縣 “秸稈 禁燒 ”事件 為例 》，〔 哈爾濱〕《 公共 管理學(xué) 報(bào)》2016年 第2期 。。

村干部做行政“代理”，分散了他們服務(wù)民生的工作精力，弱化了村委會(huì)自治功能，不利于改善鄉(xiāng)村民生，影響了鄉(xiāng)村居民的獲得感、幸福感。因此，我們不能用現(xiàn)有的、不當(dāng)?shù)?、過(guò)度的，甚至有些僵化的政府參與村級(jí)治理及其行政化模式佐證村級(jí)治理行政化的合理性，或由此而在廣大鄉(xiāng)村推行行政化治理。

四、治理策略選擇：行政吸納而非行政化

作為發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興排頭兵的基層政府，需要與村“兩委”協(xié)作，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村民生事業(yè)發(fā)展。雖然目前村級(jí)治理在民生服務(wù)中出現(xiàn)“行政化”傾向，或“已經(jīng)形成了比較成熟的行政化村級(jí)治理模式”[1]杜蛟：《吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系下的村級(jí)治理行政化——以上海地區(qū)村級(jí)治理實(shí)踐為例》，〔重慶〕《探索》2018年第6期。；但在總體上，村級(jí)治理還沒(méi)有形成行政化之實(shí)，出現(xiàn)的“行政化模式”充其量算是村級(jí)治理的實(shí)踐探索，并非就是村級(jí)治理行政化。

近年來(lái)，中央支持探索村民自治方式，鼓勵(lì)村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村“兩委”班子成員交叉任職，為增強(qiáng)“自治能力”向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)空殼村派出第一書(shū)記，或從當(dāng)?shù)馗咝．厴I(yè)生、農(nóng)民工、退伍軍人和機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書(shū)記和從優(yōu)秀村黨組織書(shū)記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)還建立了村干部報(bào)酬待遇和村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制，保障村級(jí)民生服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的必要支出。由此我們可以看出，中央對(duì)村級(jí)治理的主要意向是：加強(qiáng)和改善村黨組織，健全以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系；發(fā)揮基層群眾性自治組織功能，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力；加大政策扶持和統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)村級(jí)組織自我保障和服務(wù)農(nóng)民能力。

那么我們所說(shuō)的村級(jí)治理與行政化還有一定距離又表現(xiàn)在哪里呢：其一，村干部工作沒(méi)有職業(yè)化。除了少數(shù)村支書(shū)包括第一任書(shū)記和大學(xué)生村官外，多數(shù)村干部還有承包地，有的還有自己經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)，即使“坐班”，他們也需要用一定時(shí)間從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)或其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。筆者在溫州農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多村干部是成功的“生意人”“老板”。他們中一些人對(duì)當(dāng)村干部沒(méi)有多大興趣，只是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員盛情邀請(qǐng)下才擔(dān)任村干部。其二，村干部工作不具有專業(yè)化水平。多數(shù)村干部沒(méi)有接受過(guò)行政管理的專業(yè)培訓(xùn)，缺乏專業(yè)技能，日常村務(wù)主要依靠民俗、慣例和村民評(píng)價(jià)來(lái)處理。其三，村干部行政晉升渠道少。盡管國(guó)家打通了提拔重用優(yōu)秀村支書(shū)通道，也在公務(wù)員、事業(yè)單位考錄中照顧村干部，但提拔和招考的數(shù)量小、機(jī)會(huì)有限，不能改變村干部整體生存狀態(tài)，他們的身份是“民”而非“官”。其四，村干部農(nóng)民身份難以改變。村干部打交道的對(duì)象是與他們共存共生的農(nóng)民，盡管他們中有些人在這樣的體制下由“當(dāng)家人”變成政府“代理人”，甚至成為“贏利型經(jīng)紀(jì)人”，有的已經(jīng)成為政府財(cái)政支付薪酬的“脫產(chǎn)干部”，享有公務(wù)人員待遇，退休也有養(yǎng)老保障，但他們始終不能跳出“農(nóng)門”，他們“底色”身份還是農(nóng)民。

總之，我們認(rèn)為，村級(jí)治理中出現(xiàn)的基層政府管制村干部、行政權(quán)“綁架”自治權(quán)的現(xiàn)象更似“行政吸納”。金耀基在學(xué)界早就提出“行政吸納”概念，只不過(guò)，他說(shuō)的“行政吸納政治”，是針對(duì)香港社會(huì)存在的威脅性和反對(duì)性的政治力量，建議把統(tǒng)治階級(jí)之外的社會(huì)精英吸納進(jìn)政府體制，以增強(qiáng)政治合法性和政治穩(wěn)定[2]金耀基：《行政吸納政治——香港的政治模式》，〔香港〕牛津大學(xué)出版社1997年版，第43-44頁(yè)。。而我們所說(shuō)的鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量是基層政府，村黨組織是村級(jí)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，村委會(huì)代表廣大村民的利益和意愿，是實(shí)施村級(jí)治理的主體，即村級(jí)治理需要這三者協(xié)調(diào)合作實(shí)施。此外，鑒于鄉(xiāng)村振興以及村級(jí)治理目標(biāo)是國(guó)家制定的，涉及民生方方面面，且中國(guó)鄉(xiāng)村地域差別較大，各地的民生需求不盡相同，基層政府有必要吸納熟悉鄉(xiāng)村知識(shí)的村級(jí)組織，共謀村級(jí)治理，改善民生，滿足村民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

也就是說(shuō)，基層政府在村級(jí)治理中采用行政手段引導(dǎo)村干部執(zhí)行行政公務(wù)，開(kāi)展民生服務(wù)，其行政化表象背后是“吸納”邏輯。在這里，行政吸納是指基層政府在實(shí)施村級(jí)治理過(guò)程中，通過(guò)建立監(jiān)督機(jī)制、考核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制來(lái)拉動(dòng)村干部和其他社會(huì)力量參與村級(jí)治理的方式。村級(jí)治理行政吸納與行政化不同：一方面，村級(jí)干部是村里的政治精英或經(jīng)濟(jì)精英或文化精英，政府需要這些精英參與村級(jí)治理，協(xié)助政府公務(wù)人員建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村民生服務(wù)。另一方面，政府不單純憑借行政權(quán)力讓村干部為政府辦事，同時(shí)還為村“兩委”提供辦公經(jīng)費(fèi)，保障機(jī)構(gòu)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并為做事的人提供與勞動(dòng)量基本相當(dāng)?shù)膭趧?dòng)報(bào)酬。在這里，考核并根據(jù)考核支付績(jī)效報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬，也是保證“購(gòu)買”質(zhì)量的控制措施，而非行政化。再一方面，政府根據(jù)鄉(xiāng)村治理工作需要吸納村“兩委”干部，是對(duì)事不對(duì)人。政府對(duì)村干部的職責(zé)要求是在服務(wù)民生中“服務(wù)”政府。

有學(xué)者認(rèn)為，行政吸納是地方政府促進(jìn)村級(jí)治理的一種有效手段，屬于政府的治權(quán)變革[1]參見(jiàn)王清：《從權(quán)宜之計(jì)到行政吸納：地方政府回應(yīng)社會(huì)方式的轉(zhuǎn)型》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2015年第6期。。行政吸納打通了基層政府和村級(jí)社會(huì)溝通的渠道，有助于政府整合社會(huì)多方面力量改善民生、提高治理水平。而當(dāng)前村級(jí)治理中出現(xiàn)的行政化則是行政吸納中的亂象，其主要表現(xiàn)為：一是行政控制村級(jí)社會(huì)。村級(jí)治理出現(xiàn)“行政化”有可能導(dǎo)致村級(jí)社會(huì)被行政接管，村委會(huì)失去部分自治權(quán)，甚至造成村委會(huì)成為完全行政組織，或者說(shuō)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬機(jī)構(gòu)——“村公所”。二是村級(jí)治理資源過(guò)密化。例如在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一些行政村因人口不斷流出而出現(xiàn)嚴(yán)重的空心化問(wèn)題，但一些地方仍在加大治理投入，過(guò)度治理村莊，造成村級(jí)治理體系膨脹、權(quán)力空轉(zhuǎn)和治理懸浮。三是政府的“差序結(jié)構(gòu)”。村干部受制于政府支付的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)，行動(dòng)不斷接近政府干部，將主要精力放在“跟班”和行政任務(wù)執(zhí)行上，而較少開(kāi)展民生服務(wù)。四是治理內(nèi)卷化現(xiàn)象。具體地說(shuō)，就是政府在村級(jí)治理中投入大量治理資源，但治理的邊際效益沒(méi)有得到相應(yīng)提高，造成村級(jí)治理資源投入低效甚至無(wú)效。

我們認(rèn)為，行政吸納不規(guī)范或行政化問(wèn)題的癥結(jié)在于政府過(guò)度參與村級(jí)治理。即：在主體上，將治理的政府主導(dǎo)視為以政府為主體，沒(méi)有重視村委會(huì)及其他村級(jí)組織在村級(jí)治理中的能動(dòng)作用；在向度上，沿襲自上而下的管理，沒(méi)有把自下而上的民生需求作為治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；在理念上，習(xí)慣于下命令、發(fā)指示控制社會(huì)，沒(méi)有在村級(jí)治理中充分開(kāi)展協(xié)商、合作、互動(dòng)；在方式上，偏好“人治”“集權(quán)”，沒(méi)有看到“法治”“分權(quán)”和非國(guó)家強(qiáng)制的契約的重要性?？傊?，村級(jí)治理中出現(xiàn)的行政化問(wèn)題是行政吸納實(shí)施不當(dāng)造成的，可以通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范行政吸納加以糾正和規(guī)避。

五、小結(jié)與幾點(diǎn)建議

自二十世紀(jì)八九十年代國(guó)家實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”體制以來(lái)，鄉(xiāng)村在家庭承包制和村民自治中煥發(fā)出生機(jī)和活力，民生問(wèn)題得到一定改善。但由于當(dāng)時(shí)仍是按照城鄉(xiāng)二元體制治理鄉(xiāng)村，政府一方面鼓勵(lì)農(nóng)民致富，另一方面不斷提高稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使鄉(xiāng)村的公共事業(yè)發(fā)展緩慢，上學(xué)難、看病貴等民生問(wèn)題仍舊突出。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，國(guó)家推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)、實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，政府在拓展鄉(xiāng)村公域范圍的同時(shí)加大共域和私域的民生服務(wù)。尤其在新農(nóng)村建設(shè)啟動(dòng)后，政府權(quán)力再次“下鄉(xiāng)”，如大力推進(jìn)鄉(xiāng)村道路、水電等公共設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展，讓鄉(xiāng)村人的生存、發(fā)展?fàn)顩r得到較大改善。正是由于政府權(quán)力的深度介入，鄉(xiāng)村的社會(huì)保障、小康生活、貧困人口脫貧等民生問(wèn)題才得到了較好解決。

總之，新形勢(shì)下政府權(quán)力下鄉(xiāng)的出發(fā)點(diǎn)不是為了統(tǒng)治、控制鄉(xiāng)村，而是擴(kuò)大鄉(xiāng)村“公域”，為鄉(xiāng)村居民提供民生服務(wù)，協(xié)助村委會(huì)改善民生?；诖耍疚难芯空J(rèn)為：（1）在現(xiàn)有制度框架下行政吸納策略符合《村民委員會(huì)組織法》規(guī)制，而行政化策略則背離《村民委員會(huì)組織法》，在一定程度上影響了村級(jí)民主化治理。（2）村級(jí)治理行政化治理成本高，財(cái)政壓力大，一般難以持久。而行政吸納契合了西方新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的核心要義，如果操作規(guī)范，基層政府在鄉(xiāng)村治理中不僅能掌好舵，還能服好務(wù)。（3）鄉(xiāng)村治理行政化讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨做不完的工作和各類考核、督導(dǎo)、檢查，政務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，尤其是，行政化還綁架了村級(jí)組織，使其處于“上面千把錘，下面一根釘”的尷尬境地。行政吸納是“有限政府”“小政府”的治理策略，它以民生需求為治理本位和路向，整合村級(jí)組織和村民力量對(duì)民生實(shí)施精準(zhǔn)服務(wù)。（4）行政化對(duì)象主要是村“兩委”干部，政府用報(bào)酬“制約”了他們，造成一些鄉(xiāng)村干部阿諛?lè)畛?，不能真心?shí)意地為群眾做實(shí)事。而行政吸納是雙向互動(dòng)的治理過(guò)程，政府和村“兩委”可以通過(guò)討價(jià)還價(jià)，在村級(jí)民生服務(wù)和治理中形成“正和博弈”。

此外，本研究就基層政府參與村級(jí)治理問(wèn)題提出一些建議：

第一，沒(méi)有必要以村小組或自然村自治替代行政村自治。盡管目前有一些地方鑒于村級(jí)治理行政化的尷尬處境，試行村小組或自然村自治，并取得一些經(jīng)驗(yàn)。但我們還是認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村民小組或自然村自治的未來(lái)空間很?。盒姓遄灾伪旧戆逍〗M居民自治，是各村民組自治意愿的集中體現(xiàn)，行政村自治沒(méi)有違背村民及村小組意愿；村小組自治有可能使村級(jí)社會(huì)的公共利益更加碎片化，對(duì)鄉(xiāng)村空間調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化現(xiàn)代化發(fā)展造成阻力；最重要的是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中越來(lái)越多村民將離開(kāi)村莊，很多村莊或縮小規(guī)模，或消失，或重組，村小組實(shí)行自治不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

第二，避免鄉(xiāng)村治理走向行政化。既往的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐一再表明，國(guó)家給予鄉(xiāng)村自由、自主空間有多大，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)就有多大的發(fā)展。反之，僵化的治理體制會(huì)束縛村民手腳，阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，并最終掣肘村民追求美好生活的行動(dòng)。如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家以“超行政”措施管制鄉(xiāng)村和改革開(kāi)放初期國(guó)家以“強(qiáng)力”手段汲取鄉(xiāng)村資源，給鄉(xiāng)村民生及其改善造成了消極影響。我們認(rèn)為，中國(guó)鄉(xiāng)村地域廣、發(fā)展空間大，加上中國(guó)農(nóng)民勤勞、擁有豐富的創(chuàng)造力，只要政府管好自己的手，不隨意干涉村民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，尤其不強(qiáng)制農(nóng)民行動(dòng)統(tǒng)一，鄉(xiāng)村就會(huì)在“自在”和諧中得以充分發(fā)展。

第三，謹(jǐn)慎運(yùn)作行政吸納策略。實(shí)踐已告訴我們，行政吸納有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一要將行政化與行政吸納嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)。行政化是上級(jí)政府行政管理鄉(xiāng)村的過(guò)程，而行政吸納是上級(jí)政府吸納鄉(xiāng)村組織和社會(huì)力量更好地為村民提供服務(wù)的方式。行政化是鄉(xiāng)村自治的異化，它有可能讓“一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、帶有一定程度自治性的社會(huì)”不復(fù)存在[1]孫立平：《轉(zhuǎn)型與斷裂——改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，〔北京〕清華大學(xué)出版社2004年版，第30頁(yè)。。二要在運(yùn)作行政吸納時(shí)有所選擇，不能將市場(chǎng)、社會(huì)能解決的事務(wù)納入行政吸納。當(dāng)前一些地方政府在鄉(xiāng)村振興中替村民做主，不考慮實(shí)際情況，投資或舉債打造旅游、民俗等特色鄉(xiāng)村或建設(shè)類型各異的鄉(xiāng)村田園綜合體，一旦失敗，不僅相關(guān)的基層政府和行政村要背上沉重的債務(wù)包袱，而且有可能造成村民美好生活夢(mèng)想難以實(shí)現(xiàn)。