鐘 鑫

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

一、問題的提出

隨著改革開放進(jìn)程的加快和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入推進(jìn)，我國城市化進(jìn)程也在不斷向前推進(jìn)，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題備受關(guān)注。進(jìn)一步講，由于我國現(xiàn)階段土地征收制度不完善、法規(guī)不健全，以及在土地征收實(shí)踐操作中存在違反法定程序的情況，導(dǎo)致征地矛盾和沖突頻發(fā)，使失地農(nóng)民的社會(huì)保障難以實(shí)現(xiàn)。只有妥善解決農(nóng)村土地征收過程中失地農(nóng)民未來生活的社會(huì)保障問題，才能夠更好地解決城市化轉(zhuǎn)型過程中的社會(huì)矛盾；只有完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，促使失地農(nóng)民治理體系融入國家治理體系，才能更好地推進(jìn)新型鄉(xiāng)村建設(shè)，響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更好地將社會(huì)主義推向現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。

由農(nóng)業(yè)大國向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國發(fā)展，不斷推進(jìn)城市化，是我國實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”偉大奮斗目標(biāo)的必然路徑。我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃要求加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，健全常住人口市民化激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)更多人口融入城鎮(zhèn)。城市的擴(kuò)張必然導(dǎo)致一類人群出現(xiàn)，那就是因?yàn)橥恋卣魇斩フ厥褂脵?quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民。雖然這一類人群因失去宅基地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)后可以獲得征收補(bǔ)償，以解決臨時(shí)的生活保障問題，但是失地農(nóng)民長期社會(huì)保障不足的問題卻十分嚴(yán)峻?！巴瑫r(shí)由于我國長期以來實(shí)行城鄉(xiāng)‘二元體制’格局，享受社會(huì)保障權(quán)利的主體基本上是城市居民，農(nóng)民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會(huì)保障權(quán)利的?！盵1]并且相關(guān)學(xué)者研究表明，訴諸群體性事件已成為失地農(nóng)民表達(dá)利益需求的重要途徑[2]。因此，涉及的相關(guān)問題已經(jīng)影響到廣大人民的根本利益，應(yīng)當(dāng)引起立法者的重視和關(guān)注。

城市化導(dǎo)致土地商品化，傳統(tǒng)的社會(huì)保障依賴于家庭保障和土地保障，土地成為可以用于交換的商品，使得世代依賴于土地保障的農(nóng)民失去了最根本的保障[3]。沒有較好地處理好失地農(nóng)民社會(huì)保障問題，失去土地的農(nóng)民無法從土地征收補(bǔ)償中獲得長久的生活保障，將引發(fā)更多的社會(huì)問題。特別是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國仍處于發(fā)展中國家的基本國情沒有變，在發(fā)展社會(huì)主義事業(yè)的同時(shí)，通過完善立法解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障這一民生問題，是謀求穩(wěn)定高質(zhì)量發(fā)展極為迫切的需求。雖然當(dāng)前對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題已經(jīng)存在相關(guān)研究，但諸多現(xiàn)實(shí)問題并沒有得到根本性解決。本文的創(chuàng)新點(diǎn)體現(xiàn)在將土地征收補(bǔ)償制度與社會(huì)保障制度相結(jié)合，重點(diǎn)分析了失地農(nóng)民的參與權(quán)缺位、社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接機(jī)制不健全以及土地征收缺乏長效性補(bǔ)償?shù)葐栴}，從失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系的構(gòu)建到中央和地方立法相協(xié)調(diào)等層面，提出解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的立法進(jìn)路。

二、相關(guān)概念界定

（一）失地農(nóng)民

關(guān)于失地農(nóng)民的定義，不同的學(xué)者從不同的視角作出解釋。林俏（2016）認(rèn)為，失地農(nóng)民是指全部或部分失去農(nóng)用地的法律主體[4]。關(guān)于失地農(nóng)民概念的劃分，學(xué)界也依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將失地農(nóng)民這個(gè)概念劃分為不同的種類?！笆У剞r(nóng)民可以具體劃分為依靠土地為主要收入來源和不依靠土地為主要收入來源兩類”[5]。有學(xué)者也將失地農(nóng)民劃分為主動(dòng)失地農(nóng)民和被動(dòng)失地農(nóng)民兩類，主動(dòng)失地農(nóng)民是指主動(dòng)參與到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展并融入城市生活并自行安排生計(jì)的人；而被動(dòng)失地農(nóng)民則是指因?yàn)槌鞘谢l(fā)展等公共利益的需要，被政府命令將其使用、耕種的集體土地征收、征用，為城市化建設(shè)做出犧牲的人[6]。本文所稱的失地農(nóng)民，是指作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的成員，因?yàn)槌鞘谢l(fā)展需要，被迫全部或部分失去土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)的自然人。

（二）社會(huì)保障

最早的一部具有社會(huì)保障內(nèi)容的法律是德國于1884年制定的《勞工傷害保險(xiǎn)法》，而后長期作為勞動(dòng)法體系的組成部分。直到1935年美國頒布《社會(huì)保障法》，才首度出現(xiàn)“社會(huì)保障”一詞。關(guān)于社會(huì)保障的定義，不同學(xué)者給出了不同的解釋，但是有兩點(diǎn)意見是共同的，一是社會(huì)保障是以國家為主體并通過立法實(shí)行的制度，二是社會(huì)保障是對(duì)困難社會(huì)成員的基本生活實(shí)行保障的制度[7]。社會(huì)保障通常包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)救濟(jì)等組成部分。本文所稱的社會(huì)保障，是指以國家為主體，通過制定法律并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，對(duì)公民在暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及由于年老、疾病、生育、失業(yè)等原因而導(dǎo)致生活困難時(shí)給予經(jīng)濟(jì)支持，以保障其基本生活的社會(huì)制度。

（三）城市化

城市化，或稱城鎮(zhèn)化，是現(xiàn)代文明發(fā)展的必要過程，是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、科技的進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，使社會(huì)由以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的社會(huì)向現(xiàn)代化的城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變的一個(gè)歷史過程?！耙话阏J(rèn)為，所謂‘城市化’，就是指鄉(xiāng)村人口比重逐漸降低，城鎮(zhèn)人口比重穩(wěn)步上升，居民的物質(zhì)水平和生活方式逐漸向城鎮(zhèn)性轉(zhuǎn)移和強(qiáng)化的過程?！盵8]在世界范圍內(nèi)，多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成了城市化進(jìn)程，城市化率也趨于穩(wěn)定。雖然我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量已經(jīng)在2011年首次超過農(nóng)村人口數(shù)量，但是城市化進(jìn)程依然在進(jìn)行，并且注定是一個(gè)長期的過程。因此，需要健全適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)實(shí)際發(fā)展的社會(huì)保障制度，以解決好為城市化進(jìn)程作出犧牲的失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。

三、我國現(xiàn)階段失地農(nóng)民社會(huì)保障立法存在的問題

（一）沒有建立規(guī)范統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系

我國各地對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障有著不同的實(shí)踐，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)建立健全了不同形式的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，如北京的“城保模式”、上海的“鎮(zhèn)保模式”、重慶的“商保模式”、山東青島的“農(nóng)保模式”[9]。但是我國始終沒有規(guī)范統(tǒng)一的社會(huì)保障法律文件頒布，造成了我國現(xiàn)階段失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)的碎片化、失地農(nóng)民社會(huì)保障水平地區(qū)差異擴(kuò)大等問題。地區(qū)差異的擴(kuò)大，不僅使不同地區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平參差不齊，更導(dǎo)致地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展受到阻滯、危及區(qū)域社會(huì)安全穩(wěn)定等諸多問題的出現(xiàn)。

如表1所示，本文統(tǒng)計(jì)了關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的部分規(guī)范性法律文件。各個(gè)地區(qū)在失地農(nóng)民社會(huì)保障制度實(shí)踐過程中，也先后以出臺(tái)地方規(guī)范性文件的形式建立了各地域的失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)體系，但這也會(huì)導(dǎo)致區(qū)域化差異嚴(yán)重。社會(huì)保障水平受制于地方立法水平、經(jīng)濟(jì)條件等各種因素，致使社會(huì)保障制度不全面、不完善，進(jìn)而引發(fā)一系列相關(guān)問題；同時(shí)，我國缺乏一套自上而下的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系，也致使農(nóng)民難以獲得公平的補(bǔ)償和尋求救濟(jì)權(quán)利的依據(jù)和途徑。

表1 關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的部分規(guī)范性文件統(tǒng)計(jì)表

（二）失地農(nóng)民的參與權(quán)無法保障

目前失地農(nóng)民的參與權(quán)仍然無法得到有效保障，“有效的民主參與和監(jiān)督，能保證農(nóng)民在征地過程維護(hù)自身的利益，這是失地農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，體現(xiàn)了失地農(nóng)民的一種社會(huì)保障狀態(tài)”[10]。然而，現(xiàn)實(shí)情況是缺乏失地農(nóng)民的參與機(jī)制，農(nóng)村土地管理不規(guī)范，征地流程、手續(xù)不完善，失地農(nóng)民難以行使征地過程中的參與權(quán)。失地農(nóng)民的參與權(quán)都無法得到保障，就更遑論其對(duì)征地工作的監(jiān)督權(quán)。在公權(quán)力得不到監(jiān)督的情況下，我們要面臨的直接現(xiàn)實(shí)情況就是公權(quán)力被濫用、失地農(nóng)民的利益受到損害。

雖然我國現(xiàn)階段已經(jīng)初步建立起失地農(nóng)民對(duì)征收補(bǔ)償?shù)膮⑴c權(quán)制度，但是失地農(nóng)民是缺少對(duì)征收目的的參與權(quán)的。法律僅明確征收主體為實(shí)現(xiàn)公共利益，就能依法行使土地征收權(quán)。但是對(duì)受影響最大的農(nóng)民群體，立法上卻沒有明確賦予其對(duì)土地征收目的參與的權(quán)利。失地農(nóng)民對(duì)征收目的參與權(quán)的缺失，直接導(dǎo)致政府在進(jìn)行土地征收時(shí)不會(huì)過多顧及農(nóng)民的權(quán)益，只為城市化發(fā)展的目的服務(wù)，只考慮政績的增加，甚至產(chǎn)生貪腐行為，從而忽略失地農(nóng)民的訴求，侵害廣大農(nóng)民的根本利益。

農(nóng)民基于是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，享有對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)。作為弱勢一方的失地農(nóng)民，失去了賴以生存的土地，并且沒有參與征收土地目的的權(quán)利，這對(duì)失地農(nóng)民的生存發(fā)展以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是十分不利的。

（三）農(nóng)村征地補(bǔ)償長遠(yuǎn)性問題突出

從政府下達(dá)征收決定到實(shí)施補(bǔ)償方案，經(jīng)過由政府實(shí)施的土地征收補(bǔ)償程序之后，失地農(nóng)民可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是目前各地方政府操作下的征地補(bǔ)償形式較為單一，并沒有充分考慮失地農(nóng)民長遠(yuǎn)的生存和發(fā)展。雖然農(nóng)民失去土地的使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)之后獲得了一定的補(bǔ)償，并不一定導(dǎo)致其收入減少，不會(huì)對(duì)其短時(shí)間的生活造成較大不利影響，但是其未來長期持續(xù)性的生活、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障問題是確實(shí)存在的[11]。就養(yǎng)老保障而言，大多數(shù)農(nóng)民還是依賴家庭保障和土地保障，特別是對(duì)于收入來源單一的農(nóng)民，失去土地就意味著失去持續(xù)養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)[12]。特別是對(duì)僅依靠土地保障基本生活的失地農(nóng)民而言，一時(shí)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以緩解生活的壓力甚至讓生活在一定時(shí)間內(nèi)較為富足，但是缺少長期穩(wěn)固的社會(huì)保障。

此外，失地農(nóng)民的市民化程度低也是較為嚴(yán)重的問題。因失去土地而喪失謀生技能的農(nóng)民也屢見不鮮，對(duì)城市的陌生、恐懼可能會(huì)導(dǎo)致他們難以融入城市生活，雖然拿到了補(bǔ)償費(fèi)，但可能會(huì)養(yǎng)成坐享其成、奢侈消費(fèi)的習(xí)慣，最終導(dǎo)致坐吃山空，從而引發(fā)一系列的社會(huì)安全穩(wěn)定問題[13]。總的來講，現(xiàn)階段征地補(bǔ)償制度還是以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主要方式，社會(huì)保障補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制是缺失或者說是不完善的。

（四）失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接機(jī)制不健全

失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接機(jī)制的不完善可能導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益受損，打擊失地農(nóng)民參保的積極性，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)保障向家庭保障的退化。本文主要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行闡釋：

第一，轉(zhuǎn)接手續(xù)不完善導(dǎo)致的重復(fù)參?，F(xiàn)象。對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，雖然各地出臺(tái)了不同的政策，但是在社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接機(jī)制上仍然不健全，普遍出現(xiàn)單個(gè)失地農(nóng)民以各種身份重復(fù)參保的現(xiàn)象[14]。易言之，社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接手續(xù)和社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接機(jī)制的不健全，直接為失地農(nóng)民重復(fù)參保情況的發(fā)生創(chuàng)造了條件。重復(fù)參保現(xiàn)象不僅是對(duì)資源的浪費(fèi)，使失地農(nóng)民的參保成本增加，也不利于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象的服務(wù)和管理。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致的濫用現(xiàn)象。各地出現(xiàn)的社?；鸸芾聿簧啤⒈O(jiān)管不嚴(yán)不是偶然現(xiàn)象，在一些監(jiān)管松散的地區(qū)甚至有挪用社會(huì)保障基金的情況出現(xiàn)，在一定程度上影響了農(nóng)民的參保積極性[15]。不僅如此，這種情況對(duì)社會(huì)保障制度的推行也存在一定的阻礙作用，亟待以嚴(yán)密的規(guī)則進(jìn)行約束。

四、化解城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的立法路徑

化解城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度，要堅(jiān)持統(tǒng)籌建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系，堅(jiān)持中央立法與地方立法相協(xié)調(diào)。各級(jí)立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格遵守《中華人民共和國立法法》規(guī)定的立法程序下，認(rèn)真聽取人民群眾的意見。本文從建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度切入，具體在行政法規(guī)、部門規(guī)章層面，以及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章層面，為解決失地農(nóng)民社會(huì)保障立法相關(guān)問題提出建議。

（一）建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系

當(dāng)下的社會(huì)保障法律體系的特點(diǎn)是內(nèi)容分散，區(qū)域性差異大，沒有統(tǒng)一規(guī)范的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系。缺失健全的失地農(nóng)民社會(huì)保障規(guī)范性法律文件體系，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題的解決就無法可依。在建立社會(huì)保障體系時(shí)應(yīng)當(dāng)著重明確征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范補(bǔ)償程序，增強(qiáng)農(nóng)民征地的公開性、透明性。在我國城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民做出了巨大的貢獻(xiàn)，因被征地而導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損不符合科學(xué)發(fā)展的要求，因此在制度上建立起失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系是十分必要的。

完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的同時(shí)，要注重其與農(nóng)村土地征收補(bǔ)償工作的銜接程序，完善監(jiān)督監(jiān)管體制機(jī)制，確保失地農(nóng)民的參與權(quán)，切實(shí)為保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益建立起完整的執(zhí)行模式和救濟(jì)途徑。具體而言，就是在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等社會(huì)保障的范疇，彌補(bǔ)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的漏洞，完善包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件關(guān)于解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的法律體系，讓失地農(nóng)民獲得社會(huì)保障和尋求權(quán)利救濟(jì)有法可依。

（二）中央立法層面——完善失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)參保制度

中央立法包括全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)以及國務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章。中央立法應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)范全國各個(gè)地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障參保的制度機(jī)制，以保障失地農(nóng)民的基本利益。

第一，要建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)參保制度。根據(jù)社會(huì)保障法應(yīng)然的基本性質(zhì)和原則，解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，就要建立普惠性失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，具體包括建立因地制宜的失地農(nóng)民最低社會(huì)保障機(jī)制、人人平等的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制、以人為本的失地農(nóng)民醫(yī)療保障機(jī)制、保障基本生活和自力更生基礎(chǔ)上的失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制[16]。本文認(rèn)為，完善失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)參保制度，應(yīng)當(dāng)從行政法規(guī)、部門規(guī)章入手，重點(diǎn)保障因失去土地而喪失收入來源的失地農(nóng)民群體。首要的就是完善失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)銜接機(jī)制，建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)參保制度，以防范失地農(nóng)民重復(fù)參保情況的發(fā)生。

第二，要結(jié)合土地征收制度，完善失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度。目前我國尚未建立全國性的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，征地工作中大多數(shù)地方政府采取發(fā)放一次性安置補(bǔ)償金的形式，導(dǎo)致未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民和失地老年人的養(yǎng)老得不到充分保障。失地農(nóng)民原本綜合素質(zhì)較低，缺乏勞動(dòng)技能，而多地采取自愿原則選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式，導(dǎo)致失地農(nóng)民的參保意識(shí)不強(qiáng)。本文認(rèn)為，解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保問題，應(yīng)制定統(tǒng)一的配套法規(guī)，對(duì)失地農(nóng)民取消或降低養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限。同時(shí)應(yīng)當(dāng)完善征地補(bǔ)償機(jī)制，將征地補(bǔ)償制度與社會(huì)保險(xiǎn)制度有機(jī)地結(jié)合起來，使失地農(nóng)民的生活能夠得到長遠(yuǎn)的保障。

第三，完善失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)參保制度，要從失地農(nóng)民實(shí)際的社會(huì)保障需求出發(fā)。首先，可以設(shè)立專門的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和失地農(nóng)民救助基金，以化解農(nóng)民因失地導(dǎo)致養(yǎng)老無法得到保障進(jìn)而因失地陷入生活困難的問題。其次，可以從征地補(bǔ)償費(fèi)中一次性注入一定年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，以保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。最后，要完善失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接過程中的救濟(jì)途徑，防止重復(fù)參保等問題出現(xiàn)，為化解失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接問題提供制度保障。

（三）地方立法層面——完善失地農(nóng)民市民化的相關(guān)制度

地方立法包括有立法權(quán)的地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及地方政府制定的規(guī)章。地方立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方特色，利用地方的優(yōu)勢解決地方失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)問題。除了中央統(tǒng)籌保障的社會(huì)保險(xiǎn)之外，失地農(nóng)民還需要自食其力、自力更生，確實(shí)融入市民社會(huì)中，參與到市民生活中，并真正成為“市民”而非“失地農(nóng)民”。這是各地進(jìn)行地方立法活動(dòng)時(shí)需要考慮的問題。

第一，為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)。失去土地的農(nóng)民不再以務(wù)農(nóng)為業(yè)，其長久以來形成的生產(chǎn)生活方式也被改變。當(dāng)下各地對(duì)土地征收普遍采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男问?，但這并非長久之計(jì)，因?yàn)槭ネ恋氐霓r(nóng)民無法再通過土地獲得生活保障。而幫助失地農(nóng)民市民化、自力更生才是解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的根本措施。因此應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村土地征收補(bǔ)償入手，不僅要給予失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還要以幫助失地農(nóng)民獲得謀生手段、獲得持續(xù)性生活保障為方向，助力失地農(nóng)民融入市民社會(huì)。有學(xué)者也提出可以對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)化服務(wù)，以保障失地農(nóng)民可以獲得持續(xù)的發(fā)展能力[17]。本文同意這種觀點(diǎn)，對(duì)完全依賴于土地保障的失地農(nóng)民，可以“授之以漁”，為其提供就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)，幫助其再就業(yè)。

第二，結(jié)合地方特色創(chuàng)造就業(yè)崗位，建立失地農(nóng)民人力資源分配系統(tǒng)，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。對(duì)長期以務(wù)農(nóng)為業(yè)的失地農(nóng)民而言，其短時(shí)間內(nèi)難以覓得合適的就業(yè)崗位。而地方政府有統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)人力資源與就業(yè)崗位的條件。本文認(rèn)為，解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方特色創(chuàng)造就業(yè)崗位，建立失地農(nóng)民人力資源分配系統(tǒng)，引導(dǎo)其加入第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，促使其具有持續(xù)保障自身基本生活的能力。在失地農(nóng)民市民化方面進(jìn)行立法完善，可以充分發(fā)揮地方特色。

第三，參考先進(jìn)示范地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以地方立法的形式提供制度保障，充分引導(dǎo)失地農(nóng)民市民化。地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)和地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)以地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府規(guī)章的立法形式，因地制宜，以引導(dǎo)、指導(dǎo)失地農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)就業(yè)為主要模式。同時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合先進(jìn)示范地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在給予失地農(nóng)民基本生活保障的同時(shí)，制定對(duì)本地失地農(nóng)民市民化工作具有指導(dǎo)性的規(guī)范性法律文件，以促進(jìn)失地農(nóng)民自力更生，盡快融入市民社會(huì)。

五、結(jié)語

隨著城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型農(nóng)村建設(shè)工作不斷向前推進(jìn)，解決失地農(nóng)民的基本生活保障、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、助力脫貧攻堅(jiān)以及推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。目前各地雖有針對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，但缺乏完整統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系，失地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償?shù)膮⑴c權(quán)無法得到充分保障，存在征地補(bǔ)償形式單一、社會(huì)保障化補(bǔ)償機(jī)制缺位、失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接機(jī)制不健全等問題。因此，加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障立法，首要的是建立全面完整的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系，其次是完善失地農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的機(jī)制，最后是要完善征收補(bǔ)償方式以促進(jìn)失地農(nóng)民市民化。