李剛 鄧曉 張震 王曉華

摘? 要： 競猜型體育彩票主要以足球賽事結(jié)果為競猜對象，是中國銷售比例最高、籌集公益金數(shù)量最多的體育彩票類型。目前僅有極低比例的中國體育彩票公益金被用于足球事業(yè)，未充分貫徹中國體育彩票“來之于民、用之于民”的發(fā)行宗旨，不能很好地滿足《中國足球改革發(fā)展總體方案》的政策要求，也不符合國際彩票業(yè)發(fā)展的慣例。在遵從現(xiàn)有法規(guī)和尊重既有主體利益的基礎(chǔ)上，依據(jù)“帕累托改進(jìn)”思路提出：中國競猜型體育彩票公益金的增量資金應(yīng)適度轉(zhuǎn)向足球事業(yè)，這一改進(jìn)過程應(yīng)分階段穩(wěn)步進(jìn)行;資金應(yīng)專項(xiàng)用于青少年足球事業(yè)，以彌補(bǔ)巨大資金缺口并彰顯其重大意義;建立獨(dú)立監(jiān)督審計(jì)機(jī)構(gòu)，及時、詳實(shí)發(fā)布使用情況并協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 競猜型體育彩票; 公益金; 分配模式; 帕累托改進(jìn); 足球事業(yè)

中圖分類號： G80-05? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A? ? ? ? ?文章編號： 1000-5498（2020）09-0074-13

DOI： 10.16099/j.sus.2020.09.008

經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國彩票業(yè)已初步實(shí)現(xiàn)了從“項(xiàng)目彩票”到“部門彩票”再到“國家彩票”的轉(zhuǎn)變。在中央層面彩票公益金分配形成了以財政部代表國家統(tǒng)一分配為主、國家體育總局和民政部參與分配為輔的模式，但同時也存在分配項(xiàng)目欠失公平、項(xiàng)目細(xì)節(jié)較模糊等問題，這在很大程度上不利于中國體育彩票“來之于民、用之于民”的發(fā)行宗旨的實(shí)現(xiàn)。

競猜型體育彩票主要以體育比賽結(jié)果為競猜對象，在中國各類體育彩票中最具“體育內(nèi)涵”，也是目前銷售比例最高、籌集公益金數(shù)量最多以及市場潛力最大的體育彩票類型。同時，校園足球工作是中國足球改革發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，但巨大的資金缺口是制約其進(jìn)一步發(fā)展最關(guān)鍵的問題。

2015年3月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議審議，國務(wù)院辦公廳出臺《中國足球改革發(fā)展總體方案》，其第41條指出：“加大彩票公益金支持足球發(fā)展的力度。每年從中央集中彩票公益金中安排一定資金，資助中國足球發(fā)展基金會，專項(xiàng)用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和足球公益活動?！钡壳皟H有極低比例的彩票公益金被用于足球事業(yè)，上述政策在現(xiàn)實(shí)中有待深入貫徹落實(shí)。

發(fā)行體育尤其是足球競猜型彩票，將籌集的公益資金用于發(fā)展體育事業(yè)，這是國際慣例。部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在此方面的實(shí)踐為我們提供了不少成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然，其在某些細(xì)節(jié)操作方面的不足甚至是教訓(xùn)亦值得我們加以防范。本文遵循國際彩票業(yè)的基本規(guī)律，參考各個國家或地區(qū)的具體實(shí)踐，在遵從現(xiàn)有法規(guī)和尊重既有主體利益的基礎(chǔ)上，以“帕累托改進(jìn)”為思路，探討中國（不含港澳臺地區(qū)）競猜型體育彩票公益金分配模式的改進(jìn)策略，以促進(jìn)中國足球尤其是青少年足球事業(yè)發(fā)展，彰顯其公益屬性。

1? 文獻(xiàn)回顧與評論

1.1 國際相關(guān)文獻(xiàn)

1.1.1 彩票公益金分配與彩票銷售的關(guān)系

Landry等[1]發(fā)現(xiàn)，在其他條件不變的情況下，將彩票公益金專項(xiàng)用于教育事業(yè)的美國各州，相對于其他州，彩票銷量高出47%。如果將彩票公益金多投向教育事業(yè)1%，彩票銷量將增長近5%。作為對比，如果彩票返獎率提升1%，彩票銷量只會增長0.04%?？缰莶势钡囊胧姑绹髦莶势变N量增長19%。Stivender等[2]對1980—2000年美國發(fā)行彩票各州年度數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，如果將彩票公益金全部或部分專項(xiàng)用于教育，彩票銷量將增加11%～25%。增加的程度取決于各州民眾對彩票倫理（ethical）或道德（moral）觀念的看法。Carruthers等[3]研究發(fā)現(xiàn)，美國得克薩斯州彩票自1992年發(fā)行，彩票公益金被納入州財政總預(yù)算，從1997年8月起，專項(xiàng)用于義務(wù)教育（K-12 Education），但起初“只做不說”，直到2000年1月才在州政府網(wǎng)站公布相關(guān)數(shù)據(jù)，即“既做又說”。無論是在“只做不說”還是“既做又說”階段，即開型彩票銷量都未明顯增加，樂透型彩票銷量還略有下降。在該州收入相對較高的各縣，將彩票公益金用于教育事業(yè)，彩票銷量會增加，而其他各縣彩票銷量減少，因此從全州范圍看，彩票銷售總量不變甚至還稍有下降。作者對這一現(xiàn)象的解釋是，該州居民清楚地了解到彩票公益金用于教育不過是替代了此前的財政支出，而教育支出總量并未增加，因此打著“教育”旗號發(fā)行彩票并不能使彩票銷量增加。Brookfield[4]介紹了英國國家彩票公益金用于遺產(chǎn)彩票基金（Heritage Lottery Fund，HLF）的效果。自1994年成立以來，英國HLF支持了數(shù)以千計(jì)的紀(jì)念日項(xiàng)目，其中最重要的是第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)100周年紀(jì)念日活動。截至2018年3月，HLF為英國近2 000個項(xiàng)目資助了9 420萬英鎊，英國93%的地區(qū)至少獲得了一項(xiàng)資助。這些活動對個人產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，增加了英國國民的集體知識，豐富了該國的遺產(chǎn)。

1.1.2 發(fā)行彩票對政府財政的影響

Alm等[5]對1964—1988年陸續(xù)發(fā)行彩票的美國34個州研究發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)60—70年代，在各州決定是否發(fā)行彩票時財政壓力起到了重要作用。從20世紀(jì)80年代開始，政治考量以及模仿鄰州行為成為各州決定是否發(fā)行彩票更重要的影響因素。Calcagno等[6]基于1985—2000年美國各州的財政狀況、政治格局、州內(nèi)和州際的競爭環(huán)境以及人口數(shù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)，從公共財政的角度研究發(fā)現(xiàn)，各州商業(yè)博彩合法化的重要影響因素是州政府財政壓力，以及獲得州內(nèi)博彩收益并吸引州外游客的博彩收益。Copeland[7]通過對美國阿肯色州19位調(diào)查者以及86份相關(guān)文件的研究，描述了該州彩票公益金的希望工程項(xiàng)目（Helping Outstanding Pupils Educationally，HOPE）嵌入政策設(shè)計(jì)的過程。2009年，該州立法機(jī)構(gòu)決定就是否發(fā)行彩票進(jìn)行表決，并計(jì)劃將籌集的彩票公益金用于教育事業(yè)（主要是高等教育）。當(dāng)年9月，該州正式發(fā)行彩票。Da等[8]基于1998—2009年美國強(qiáng)力球和超級百萬彩票的各州面板數(shù)據(jù)，分析彩票公益金與各州各年度的經(jīng)濟(jì)狀況及財政政策的關(guān)系。彩票公益金能補(bǔ)充各州政府的財政收入，進(jìn)而增加社會保障方面的支出，但這僅限于經(jīng)濟(jì)蕭條時期。其背后的機(jī)理是，彩票作為一座“橋梁”，將資金從彩票購買者家庭轉(zhuǎn)移至低收入家庭，進(jìn)而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)蕭條時期的消費(fèi)水平。Dadayan[9]對美國各州政府發(fā)行彩票后所獲公益金變化趨勢的研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)80年代，越來越多的美國州政府解禁彩票，這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)處于衰退期時尤為明顯。從長期看，發(fā)行彩票所獲公益金的增長速度將放緩，甚至?xí)陆?。因此，彩票公益金并非可依賴和可持續(xù)的政府財政收入。

1.2 國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)

1.2.1 體育彩票公益金的分配

賈明學(xué)等[10]通過對我國體育彩票歷年公益金的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，我國在體育彩票公益金使用上存在目標(biāo)偏差：多錦上添花，少雪中送炭;使用績效不明顯。在此基礎(chǔ)上對我國體育彩票公益金的使用模式進(jìn)行重新定位，提出通過上繳財政滿足其他公益事業(yè)利益的需要。李毳等[11]通過對我國體育彩票公益金運(yùn)用現(xiàn)狀（包括運(yùn)用結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、監(jiān)管體系、使用效果等）的分析指出，在我國體育彩票公益金運(yùn)用過程中存在的主要問題是發(fā)行成本過高、法律法規(guī)不健全、缺乏高效監(jiān)管機(jī)制、部分地區(qū)存在挪用公益金現(xiàn)象等。張策宇[12]對我國體育彩票公益金管理模式現(xiàn)狀的分析認(rèn)為，中國體育彩票公益金采用“統(tǒng)收統(tǒng)支、?？顚Ｓ谩钡呢斦芾砟Ｊ剑凑帐罩?條線對體育彩票公益金進(jìn)行有效管理，在一定程度上發(fā)揮了體育彩票公益金的功效，但在籌集、分配、使用上還存在一些問題，阻礙了中國體育彩票的發(fā)展，建議加強(qiáng)社會監(jiān)督以促進(jìn)體育彩票良性發(fā)展。艾郁[13]對我國體育彩票資金構(gòu)成變化的分析認(rèn)為：我國體育彩票返獎率應(yīng)按照彩票的特性和市場規(guī)律科學(xué)設(shè)定，不能一味反對和壓制返獎率的提高;應(yīng)通過各種管理、市場手段，擴(kuò)大購彩者群體，從而為國家籌集更多公益金;體育彩票發(fā)行費(fèi)總體比例應(yīng)下調(diào)，同時調(diào)整發(fā)行費(fèi)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升其市場調(diào)控作用。劉辛丹等[14]利用CHARLS的2011年社區(qū)數(shù)據(jù)以及2012年體育彩票年鑒數(shù)據(jù)，從直接和間接2個傳導(dǎo)路徑探究體育彩票公益金對社區(qū)居民死亡率的影響。從直接效應(yīng)看，體育彩票公益金對社區(qū)居民的健康狀況有明顯促進(jìn)作用。從間接效應(yīng)看，體育基礎(chǔ)設(shè)施是體育彩票公益金影響社區(qū)居民死亡率的中間變量。農(nóng)村地區(qū)體育彩票公益金對降低社區(qū)居民死亡率的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)均強(qiáng)于城鎮(zhèn)地區(qū)。

1.2.2 相關(guān)主題的其他文獻(xiàn)

李麗等[15]對我國群眾體育公共財政投入問題的研究認(rèn)為，體育彩票公益金的民生性逐步彰顯，其對群眾體育的投入雖不斷增加，但仍未達(dá)到《體育彩票公益金管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定的要求，因此其使用的公益性尚待提高。莫巍峰等[16]對國家體育總局體育場地設(shè)施經(jīng)費(fèi)狀況的分析認(rèn)為，國家體育總局用于體育場地設(shè)施建設(shè)的體育彩票公益金數(shù)量逐年提高，且占本級公益金總量的60%以上。各?。▍^(qū)、市）體育彩票公益金在群眾體育設(shè)施建設(shè)方面的使用流向表現(xiàn)出東部?。▍^(qū)、市）經(jīng)費(fèi)絕對值高、西部?。▍^(qū)、市）經(jīng)費(fèi)相對值高的特征。曾小溪等[17]基于彩票公益金扶貧項(xiàng)目運(yùn)行和管理的基本狀況，以及對山東省費(fèi)縣、湖北省英山縣、四川省廣元市朝天區(qū)彩票公益金扶貧項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查認(rèn)為，彩票公益金扶貧項(xiàng)目的實(shí)施是村組道路建設(shè)的重要資金來源，改善了人畜飲水安全和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前彩票公益金扶貧項(xiàng)目實(shí)施面臨項(xiàng)目資金量偏少、項(xiàng)目整合資金難度大、項(xiàng)目資金投入分散、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和管理辦法陳舊、項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)和管理有待加強(qiáng)等問題，需不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。殷浩棟等[18]以8省9縣彩票公益金扶貧項(xiàng)目的受益群體為研究對象，通過探索性案例研究，構(gòu)建了1個交易成本分析框架，從生產(chǎn)成本、交通運(yùn)輸成本、信息獲取成本和集體行動成本等4個方面解析小型基礎(chǔ)設(shè)施的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。該研究結(jié)果顯示，以小型基礎(chǔ)設(shè)施為主的彩票公益金扶貧項(xiàng)目通過多種途徑降低了貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活成本。

1.3 文獻(xiàn)述評

目前國際彩票公益金籌集與分配相關(guān)研究文獻(xiàn)為本文提供了重要參考，其中一些普遍性、基本性的客觀規(guī)律必須遵守。但這些研究主要集中在發(fā)達(dá)國家，由于中國與其政治、經(jīng)濟(jì)情況的巨大差異，以及中外彩票業(yè)發(fā)行和運(yùn)作模式的巨大差別，若僅將國際經(jīng)驗(yàn)簡單移植到中國必然水土不服，甚至?xí)霈F(xiàn)“南橘北枳”的結(jié)果。特別要強(qiáng)調(diào)的是，從2018年起，國家體育總局體育彩票管理中心已成為世界銷售規(guī)模最大的彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)也必須在國際彩票市場獲得與自身銷售規(guī)模相匹配的話語權(quán)，為其他國家或地區(qū)尤其是發(fā)展中國家的彩票業(yè)發(fā)展做出表率。

當(dāng)前中國基礎(chǔ)學(xué)科研究需大幅增強(qiáng)，社會各界甚至是學(xué)術(shù)界都本能地對彩票研究有諸多誤解，同時彩票業(yè)又因涉及諸多敏感問題而“不能夠”或“不允許”被深入研究。在此背景下，國內(nèi)雖已有學(xué)者開始涉足彩票研究并取得了一定成果，但從總體而言，目前中國彩票領(lǐng)域相關(guān)研究仍嚴(yán)重滯后。

一方面，彩票研究成果數(shù)量不多。根據(jù)中國知網(wǎng)搜索結(jié)果，2000—2019年發(fā)表于CSSCI收錄期刊的論文主題詞包括“彩票”的僅616篇，其中2000年25篇，2009年最多，為75篇，隨后逐漸減少，2018年23篇，2019年僅20篇。作為對比，同期主題詞包括“電影”的論文22 316篇，包括“游戲”的論文5 420篇。2019年，中國體育彩票銷售規(guī)模為2 308.15億元，與同年游戲行業(yè)銷售收入2 308.80億元基本持平，是電影票房收入642.66億元的3.59倍;競猜型體育彩票銷售規(guī)模為1 219.19億元，是電影票房收入的1.90倍。

另一方面，相關(guān)研究成果質(zhì)量不高，甚至一些基本數(shù)據(jù)存在錯誤。李麗等[15]指出，2012年我國體育彩票公益金總支出為92.64億元，其中投入群眾體育的比例為43.18%。但實(shí)際上，當(dāng)年體育彩票公益金總支出為293.78億元，在國家體育總局層面投入群眾體育的資金為15.91億元。賈明學(xué)等[10]的研究數(shù)據(jù)中，總量與各項(xiàng)支出之和不匹配。劉辛丹等[14]得出的“體育彩票公益金每增加1%，社區(qū)居民的死亡率就會下降 0.016 3%”的結(jié)論讓人費(fèi)解。張策宇[12]指出，“在現(xiàn)行彩票管理制度中，財政部統(tǒng)一規(guī)定的公益金提取比例是不低于 35%的”，但實(shí)際上早在2005年9月，競猜型彩票公益金率就下調(diào)至22%，即開型彩票公益金率下調(diào)至20%。艾郁[13]提出通過多種手段擴(kuò)大體育彩民群體，增加銷售總體規(guī)模和公益金總量，但并未給出相應(yīng)對策。李毳等[11]認(rèn)為，當(dāng)時中國體育彩票發(fā)行成本過高，造成公益金比例較低，提出“要不斷降低發(fā)行成本，壓縮銷售網(wǎng)點(diǎn)傭金比例”，但并未考慮這一做法會打擊彩票銷售人員的主觀能動性，進(jìn)而大幅減少彩票的銷量和公益金數(shù)量。莫巍峰等[16]提出，應(yīng)加大對西部?。▍^(qū)、市）體育場地設(shè)施的體育彩票公益金投入力度，但實(shí)際上國家體育總局能夠分配的體育彩票公益金只占其總量的5%，因此這一設(shè)想難以實(shí)現(xiàn)。曾小溪等[17]、殷浩棟等[18]的研究都有過度夸大彩票公益金對于扶貧項(xiàng)目的作用之嫌，忽視了其他部門在此方面本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

特別是《中國足球改革發(fā)展總體方案》已出臺5 a，但第41條規(guī)定一直未能實(shí)現(xiàn)。這就需要學(xué)界擺脫利益羈絆，以提升全社會整體福利為目標(biāo)，一方面科學(xué)、準(zhǔn)確、全面地描述中國競猜型體育彩票公益金籌集和分配的實(shí)際情況，另一方面獨(dú)立、客觀、公平地提出分配模型的改進(jìn)舉措。

2? 中國競猜型體育彩票公益金籌集與分配現(xiàn)狀

2.1 競猜型體育彩票公益金籌集情況

中國競猜型體育彩票于2001年11月在遼寧、上海等12個?。▍^(qū)、市）銷售，次年逐步推廣至全國。如圖1所示：當(dāng)年銷量達(dá)70.63億元，占全部體育彩票的32.45%;籌集公益金24.72億元，亦占全部體育彩票的32.45%。2004—2009年，中國競猜型體育彩票連續(xù)6 a銷售低迷。2009年5月，更受彩票購買者歡迎的“競彩”品種在遼寧省試點(diǎn)推出，并于次年在全國推廣，此后競猜型體育彩票銷售進(jìn)入“快車道”：2010年銷量突破100億元，達(dá)到147.36億元，占全部體育彩票銷量的21.22%;籌集公益金29.99億元，占全部體育彩票籌集公益金的15.66%。2018年，受俄羅斯足球世界杯賽影響，競猜型體育彩票銷量達(dá)到歷史最大值1 655.05億元，占全部體育彩票銷量的57.68%;籌集公益金303.11億元，占全部體育彩票籌集公益金的45.30%。2019年初，財政部、民政部、國家體育總局等三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整高頻快開彩票游戲和競猜彩票游戲規(guī)則 加強(qiáng)彩票市場監(jiān)管的通知》，對其游戲規(guī)則做出重大調(diào)整，同時該年也非足球世界杯賽舉辦年，競猜型體育彩票銷量下降26.34%，但仍超過1 000億元，為1 219.19億元，占全部體育彩票銷量的52.83%;籌集公益金243.17億元，占全部體育彩票籌集公益金的41.75%。

2.2 彩票公益金分配情況

2.2.1 彩票公益金分配模式

自20世紀(jì)80年代中國開始發(fā)行彩票以來，其公益金分配方式經(jīng)歷了從“項(xiàng)目彩票”到“部門彩票”再到“國家彩票”的轉(zhuǎn)變歷程。

（1）項(xiàng)目彩票（1984—1993年）。在此階段，無論是體育彩票、福利彩票還是其他彩票，籌集的公益金都專門用于某個特定項(xiàng)目。如1989年發(fā)行的北京亞運(yùn)會基金獎券，即體育彩票的前身，所籌集的資金全部用于此項(xiàng)賽事。

（2）部門彩票（1994—1999年）。1994年正式確定了國家體育總局（國家體委）和民政部2個部門分別發(fā)行體育彩票和福利彩票的制度，籌集的公益金分別歸2個彩票管理部門。在這一階段，體育彩票成為國家體育總局事實(shí)上的“部門彩票”。

（3）國家彩票（2000年至今）。2000年，彩票監(jiān)管部門從中國人民銀行轉(zhuǎn)至財政部，實(shí)現(xiàn)彩票發(fā)行與公益金使用的分離，并逐步擴(kuò)大彩票公益金使用范圍。具體而言，分為以下3個子階段。

①過渡階段（2000—2005年）。2001年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，規(guī)定要適當(dāng)擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模，并對彩票公益金的分配比例進(jìn)行調(diào)整，中央層面的彩票公益金從此前民政部和國家體育總局獨(dú)立支配轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶斦考兄?。?dāng)年以2000年彩票發(fā)行量160億元為基數(shù)，超過基數(shù)的80%彩票公益金劃歸全國社保基金，其余留歸民政和體育部門使用。

②調(diào)整階段（2006—2011年）。2006年，財政部出臺《財政部關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》（財綜函[2006]7號），對2005年彩票公益金分配政策做出調(diào)整：彩票公益金在中央與地方政府之間，按50%∶50%的比例分配;中央層面的彩票公益金在社會保障基金、財政部專項(xiàng)基金、民政部和國家體育總局之間按60%∶30%∶5%∶5%的比例分配;在地方留成的彩票公益金中，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅(jiān)持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級人民政府財政部門與民政、體育部門研究確定分配原則。

③完善階段（2012年至今）。2012年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出，“繼續(xù)通過劃撥國有資產(chǎn)、擴(kuò)大彩票發(fā)行等渠道充實(shí)全國社會保障基金”。同年11月，為了規(guī)范和加強(qiáng)彩票公益金籌集、分配和使用管理，健全彩票公益金監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效益，財政部印發(fā)《彩票公益金管理辦法》，明確“彩票公益金是按照規(guī)定比例從彩票發(fā)行銷售收入中提取的，專項(xiàng)用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)的資金”，“彩票公益金納入政府性基金預(yù)算管理，?？顚Ｓ茫Y(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用”。

2.2.2 彩票公益金分配規(guī)模與比例

財政部綜合司自2008年起每年8月定期公布上一年中央層面彩票公益金的使用情況?；诖耍Y(jié)合全國社會保障基金理事會和國家體育總局發(fā)布的公告，本文將2007—2018年中央層面彩票公益金的分配情況總結(jié)如下。

（1）社會保障基金。如圖2所示，2007—2018年彩票公益金撥入社?；鹂傤~達(dá)2 781.43億元，占同期財政性撥款總額6 788.38億元的40.97%，占同期中央彩票公益金支配總額4 666.54億元的59.60%，且2項(xiàng)指標(biāo)從2009年起都呈上升趨勢。2018年，彩票公益金補(bǔ)充社會保障基金的規(guī)模達(dá)358.45億元，占當(dāng)年財政性撥款573.77億元的62.47%，占中央彩票公益金總支出586.54億元的61.11%。

（2）財政部專項(xiàng)基金。中央層面彩票公益金中的30%用于國務(wù)院批準(zhǔn)的社會公益事業(yè)項(xiàng)目，即“財政部專項(xiàng)基金”。如圖3所示，該基金規(guī)模呈顯著上升趨勢，從2012年起，每年都超過百億元規(guī)模。同時，該基金向越來越多的項(xiàng)目分配，不僅包括體育和民政類，還包括教育和醫(yī)療類等。

例如，2010年的6大項(xiàng)目分別是北京奧運(yùn)會、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療救助、城市醫(yī)療救助和教育助學(xué)等。2018年增至16個項(xiàng)目，分別是未成年人校外教育、鄉(xiāng)村學(xué)校少年宮建設(shè)、教育助學(xué)和大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療救助、養(yǎng)老公共服務(wù)、扶貧事業(yè)、文化公益事業(yè)、殘疾人事業(yè)、紅十字事業(yè)、法律援助、農(nóng)村貧困母親“兩癌”救助、留守兒童快樂家園、出生缺陷干預(yù)救助、禁毒關(guān)愛工程、足球公益事業(yè)和地方社會公益事業(yè)等。2018年11月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》又提出“研究中央專項(xiàng)彩票公益金等支持學(xué)前教育發(fā)展”的政策。

財政部專項(xiàng)基金可分為體育、民政、教育、醫(yī)療、其他和地方等6類。以2018年為例：體育類包括足球公益事業(yè)1項(xiàng);民政類包括養(yǎng)老公共服務(wù)、扶貧事業(yè)和殘疾人事業(yè)等3項(xiàng);教育類包括未成年人校外教育、鄉(xiāng)村學(xué)校少年宮建設(shè)、教育助學(xué)和大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、留守兒童快樂家園等4項(xiàng);醫(yī)療類包括醫(yī)療救助、農(nóng)村貧困母親“兩癌”救助、出生缺陷干預(yù)救助和紅十字事業(yè)等4項(xiàng);其他類包括文化公益事業(yè)、法律援助和禁毒關(guān)愛工程等3項(xiàng);地方類包括地方社會公益事業(yè)1項(xiàng)。

（3）國家體育總局局本級基金。國家體育總局自2012年起定期公布上年局本級彩票公益金分配情況。如圖4所示，從2012年起，每年都超過20億元。該基金分為競技體育和群眾體育2類。競技體育類占總基金的10%～30%，其中2015年最低，為11.27%，2018年最高，為30.05%，細(xì)分為后備人才、國家隊(duì)訓(xùn)練、全國運(yùn)動會、國家隊(duì)備戰(zhàn)和其他支出等5個小類。群眾體育類占總基金的70%～90%，細(xì)分為場地器材、組織建設(shè)、科研宣傳和健身活動等4個小類。

2.3 彩票公益金分配的主要問題

2.3.1 分配項(xiàng)目欠公平

中央層面彩票公益金主要用于充實(shí)社?；疬@一做法值得商榷。同時，財政部專項(xiàng)基金分配至體育事業(yè)資金與體育彩票所作的貢獻(xiàn)不相匹配。例如，該基金在2007年和2008年，各有17.32億元和6.55億元資金用于北京奧運(yùn)會，比例分別為42.97%和11.14%。但2009—2016年連續(xù)8 a，體育類資金無論是規(guī)模還是比例都接近于0。2017和2018年，各有4億元分配至體育類，用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和社會足球公益活動，比例分別僅為2.46%和2.38%。作為對比，2018年分配至醫(yī)療類和教育類項(xiàng)目的資金分別為25.74億元和27.25億元，各占15.29%，分配至民政類項(xiàng)目的資金為50.09億元，占29.75%。

2.3.2 分配細(xì)節(jié)較模糊

當(dāng)前一些機(jī)構(gòu)和媒體過度宣傳彩票的社會公益功能，但具體到公益金的分配細(xì)節(jié)又比較模糊。例如，2019年6月25日，國家體育總局公布的《2018年度本級體育彩票公益金使用情況公告》涉及29.87億元本級彩票公益金，全文僅8 188字;同年6月28日，民政部公布的《2018年度彩票公益金使用情況公告》同樣涉及29.87億元的資金，全文僅3 614字。再如，根據(jù)《彩票公益金管理辦法》第21條規(guī)定，“省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應(yīng)于每年6月底前，向社會公告上一年度本部門、單位彩票公益金的使用規(guī)模、資助項(xiàng)目、執(zhí)行情況和實(shí)際效果等”，但在每一年度的截止日前，都有很多省份未公布相關(guān)情況。

2.3.3 違規(guī)現(xiàn)象數(shù)次發(fā)生

根據(jù)《彩票公益金管理辦法》第23條規(guī)定，“彩票公益金的使用部門、單位，應(yīng)當(dāng)按照同級財政部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目資金使用計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行，不得擠占挪用彩票公益金，不得改變彩票公益金使用范圍”，但目前全國各地并未建立起各項(xiàng)彩票公益金使用情況的獨(dú)立審計(jì)機(jī)制，彩票公益金使用主體不愿接受甚至排斥社會監(jiān)督，也發(fā)生了數(shù)次彩票公益金使用違規(guī)的案件。

2.4 彩票公益金用于足球事業(yè)情況

彩票公益金用于足球事業(yè)主要體現(xiàn)在中央和地方層面。

2.4.1 中央層面

體育彩票公益金支持中國青少年足球始于2009 年。當(dāng)年5月，國家體育總局決定每年從本級體育彩票公益金中提取4 000萬元作為開展青少年校園足球的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要用于人員培訓(xùn)、器材補(bǔ)充、聯(lián)賽實(shí)施、學(xué)生保險、訓(xùn)練營和足球節(jié)組織、場地建設(shè)以及宣傳推廣等專項(xiàng)支出。同年10月，國家體育總局、教育部聯(lián)合啟動“全國青少年校園足球計(jì)劃”。2013年起，國家體育總局每年對校園足球項(xiàng)目的撥款增至5 600萬元，2017年起又增至6 600萬元。

2.4.2 地方層面

根據(jù)全國20多個省（區(qū)、市）2016—2018年彩票公益金的使用情況報告，用于足球事業(yè)的項(xiàng)目非常少，其中新疆具有一定示范意義。2002年，宋慶齡基金會與新疆維吾爾自治區(qū)體育局簽署了援建新疆宋慶齡足球?qū)W校的協(xié)議，共同促進(jìn)西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)足球運(yùn)動的發(fā)展，在這一過程中體育彩票公益金發(fā)揮了一定作用。2018年，新疆維吾爾自治區(qū)體育局將其本級體育彩票公益金225萬元用于青少年足球事業(yè)。

2.4.3 總體評價

盡管用于足球事業(yè)的彩票公益金的表面數(shù)字較大，但其占體育彩票公益金的實(shí)際比例極小，與競猜型體育彩票所籌資金總量不匹配。例如，在國家體育總局層面，2009—2018年用于足球事業(yè)的資金共計(jì)5.16億元，僅占同期局本級體育彩票公益金支出209.23億元的2.47%。2018年，國家體育總局將6 600萬元用于購買中國足球協(xié)會服務(wù)，占局本級彩票公益金支出29.87億元的2.21%;財政部專項(xiàng)基金中有4億元用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和社會足球公益活動，占該基金總支出168.35億元的2.38%。以上2項(xiàng)合計(jì)4.6億元，僅占當(dāng)年中央層面彩票公益金總支出586.54億元的0.78%。2017年，競猜型體育彩票公益金為171.77億元，占全部體育彩票公益金522.72億元的32.86%，占全部公立彩票公益金1 144.94億元的15.00%。新疆2017年競猜型體育彩票公益金為1.94億元，其中50%即9 708萬元?dú)w地方所有，2018年用于青少年足球事業(yè)的225萬元僅占其中的2.32%。

3? 競猜型體育彩票公益金分配的國際經(jīng)驗(yàn)

世界各國的彩票公益金在使用項(xiàng)目上有所不同，但基本遵循公益和公平原則，由政府支配用于各項(xiàng)社會公益事業(yè)，尤其是不少國家或地區(qū)將體育彩票籌集的大部分公益金專項(xiàng)用于各項(xiàng)體育事業(yè)。

3.1 全球整體情況

根據(jù)世界彩票協(xié)會（World Lottery Association，WLA）出版的歷年《全球彩票數(shù)據(jù)概要》（Global Lottery Data Compendium），如圖5所示，在全球整體范圍內(nèi)：彩票公益金支出最多的是財政統(tǒng)一分配，占45%左右;其次是教育類，占25%左右;再次是體育類，占6%左右;競猜型體育彩票所籌公益金占全部彩票公益金的比例為6%左右。

3.2 代表性國家情況

3.2.1 英國

目前英國占優(yōu)勢地位的彩票是國家彩票（National Lottery），所籌公益金主要用于藝術(shù)、體育、國家遺產(chǎn)、慈善、健康、教育和環(huán)境等7個領(lǐng)域，前3項(xiàng)各占20%，后4項(xiàng)合計(jì)占40%。如表1所示，目前有12個組織參與分配英國國家彩票公益金，分別是英格蘭藝術(shù)委員會（Arts Council England）、威爾士藝術(shù)委員會（Arts Council of Wales）、北愛爾蘭藝術(shù)委員會（Arts Council of Northern Ireland）、英國電影學(xué)院（British Film Institute）、創(chuàng)意蘇格蘭（Creative Scotland）、英格蘭體育 （Sport England）、北愛爾蘭體育 （Sport Northern Ireland）、蘇格蘭體育（Sport Scotland）、威爾士體育理事會（Sports Council for Wales）、全英體育（UK Sport）、遺產(chǎn)彩票基金（Heritage Lottery Fund）、大彩票基金（Big Lottery Fund）等。

根據(jù)上述比例，在2016—2017財年，英國彩票公益金共支出16.33億英鎊，其中體育類3.27億英鎊，占20%。需特別指出的是，英國還設(shè)有“奧運(yùn)彩票分配者”（Olympic Lottery Distributor）資金，該項(xiàng)資金在1996年亞特蘭大奧運(yùn)會時只有500萬英鎊，2000年悉尼奧運(yùn)會時為5 400萬英鎊，2012年倫敦奧運(yùn)會時達(dá)到了2.64億英鎊。該項(xiàng)資金主要用于資助有運(yùn)動天賦的人員，分為領(lǐng)獎臺級別（podium level）和潛在領(lǐng)獎臺級別（podium potential level）2類，前者每年資助金額為3.6萬～6萬英鎊，后者為2.3萬～4萬英鎊。此外，2012年倫敦奧運(yùn)會和殘奧會主體場館投資為31.35億英鎊，其中18.35億英鎊（占58.53%）源自國家彩票公益金。

3.2.2 日本

20世紀(jì)90年代起，日本青少年身體素質(zhì)呈下降趨勢，民眾參加體育活動的機(jī)會減少，日本奧運(yùn)成績不佳。為改變這一現(xiàn)狀，日本文部科學(xué)省在2000年提出了《體育振興基本計(jì)劃》（スポーツ基本計(jì)畫），以提高日本競技體育的國際競爭力，增強(qiáng)青少年身體素質(zhì)，提高體育參與度。2001年，日本正式發(fā)行體育振興彩票（スポーツ振興くじ），即足球彩票，目標(biāo)是：①讓每個人都熟悉運(yùn)動;②提高頂級運(yùn)動員的國際競爭力;③支持國際體育活動;④培養(yǎng)體育領(lǐng)導(dǎo)者并提高其素質(zhì)。

根據(jù)規(guī)定，日本足球彩票銷量的50%作為獎金，除去發(fā)行和銷售費(fèi)用，剩余為公益金。如圖6所示，2018年，日本足球彩票公益金共計(jì)229.60億日元，被分配至10個分項(xiàng)，其中99.33%用于體育事業(yè)：69.54億日元用于地方體育設(shè)施建設(shè)，占30.29%，主要用于俱樂部設(shè)施、草場和運(yùn)動設(shè)施建設(shè)等3項(xiàng);其次32.70億日元用于東京奧運(yùn)會，占14.24%。

4 中國臺灣、香港地區(qū)競猜型體育彩票公益金分配情況

4.1 中國臺灣地區(qū)

中國臺灣運(yùn)動彩票于2008年5月正式發(fā)行，宗旨是“為振興體育籌資以發(fā)掘、培訓(xùn)及照顧運(yùn)動人才，協(xié)助國際體育交流，健全運(yùn)動彩券發(fā)行、管理及盈余運(yùn)用，并促進(jìn)社會公益”。

2016年及以前，中國臺灣運(yùn)動彩票公益金的90%歸體育主管部門，其余10%撥入公益彩券（即當(dāng)?shù)氐摹案＠势薄保┯?，其中?.5%歸衛(wèi)生福利主管部門，0.5%歸健康保險主管部門，余下5%歸各縣市行政部門，并依《公益彩券發(fā)行條例》管理使用。2016年11月，《運(yùn)動彩券發(fā)行條例》再次修訂，將彩票公益金全部“專供主管機(jī)關(guān)發(fā)展體育運(yùn)動之用”。因此，從2017年開始，中國臺灣運(yùn)動彩票的公益金專項(xiàng)用于體育項(xiàng)目。需強(qiáng)調(diào)的是，中國臺灣運(yùn)動彩票公益金不能用于充抵已有體育預(yù)算支出。例如，2017年中國臺灣棒球經(jīng)典賽運(yùn)彩籌集公益金8 400萬元新臺幣，原計(jì)劃贊助8所學(xué)校的棒球隊(duì)，但因籌集資金高于預(yù)期，又多贊助了2所學(xué)校。又如，2018年受足球世界杯賽影響，中國臺灣運(yùn)動彩票在當(dāng)年6—7月銷量同比增長125.31%，多籌集公益金6.83億元新臺幣，為避免被“充公”，部分資金被用于中國臺北隊(duì)參加當(dāng)年雅加達(dá)亞運(yùn)會的來回“包機(jī)”。

為保證彩票公益金的透明公正，中國臺灣各級行政機(jī)構(gòu)都設(shè)有“彩券監(jiān)理委員會”負(fù)責(zé)監(jiān)督其分配及運(yùn)用事項(xiàng)，成員由官員、學(xué)者及社會團(tuán)體代表組成。各級彩票監(jiān)理委員會一般由本地行政負(fù)責(zé)人主持，但規(guī)定官員不超過1/2，即來自于民間的社會團(tuán)體代表和專家學(xué)者的人數(shù)超過1/2。委員會的重大決議需經(jīng)全體委員2/3以上出席，出席委員過半數(shù)同意。各縣市對地方彩票盈余支出也都建立了嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，每季度都必須據(jù)實(shí)制作財務(wù)報表，對項(xiàng)目支出的記載精確到個位數(shù)。

4.2 中國香港地區(qū)

目前中國香港合法的博彩主要有賽馬博彩、足球博彩和六合彩彩票等3類，均由中國香港賽馬會獨(dú)家經(jīng)營，其中前2類可歸為競猜型體育彩票。

中國香港于1846年首次舉辦賽馬活動，1884年中國香港賽馬會成立，管理賽馬運(yùn)動，并于1891年開始接受博彩投注，至今已有129年的歷史。中國香港曾長期禁止足球博彩，但非法賭球一直存在，且活動猖獗。為打擊中國香港的非法足球博彩，雖有相當(dāng)多人士強(qiáng)烈反對，但中國香港特區(qū)政府仍于2003年7月將足球彩票正式合法化銷售。中國香港民政事務(wù)局局長何志平向立法會議員介紹時強(qiáng)調(diào)：“香港不鼓勵賭博，設(shè)立合法賭球渠道，旨在打擊非法博彩業(yè)，而非為了解決財政赤字?！笨梢?，中國香港發(fā)行博彩的目標(biāo)側(cè)重于“打擊非法博彩活動”。

在中國香港，各類博彩收益以稅收形式上繳中國香港特區(qū)政府，2018—2019財年共計(jì)上繳233億元港幣。香港賽馬會將95%的稅后經(jīng)營盈余捐贈給慈善信托基金，該基金分配至4個領(lǐng)域：①體育、康樂及文化;②教育及培訓(xùn);③社會服務(wù);④醫(yī)藥衛(wèi)生。在2018—2019財年，全部資金42.77億元港幣的24.69%即10.56億元港幣被投入體育相關(guān)事業(yè)。此外，慈善信托基金創(chuàng)辦了香港體育學(xué)院，2005年該基金還捐款1.03億元港幣資助中國香港足球總會興建將軍澳足球訓(xùn)練中心。

5? 中國競猜型體育彩票公益金分配模式的改進(jìn)策略

5.1 分配思路

當(dāng)前中國競猜型體育彩票公益金很少用于支持中國足球的發(fā)展，未能充分貫徹中國體育彩票“來之于民、用之于民”的原則，也未能很好地滿足《中國足球改革發(fā)展總體方案》的政策要求，不符合國際彩票業(yè)發(fā)展的慣例，因此其分配模式亟待改革。

5.1.1 遵循原則

中國競猜型體育彩票公益金分配的改革，首先須符合《彩票管理?xiàng)l例》《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《彩票公益金管理辦法》等法規(guī)，同時尊重全國社會保障基金理事會，以及中央和地方各級財政、民政和體育等部門的既有利益，否則一方面改革舉措不會被通過，另一方面也會激發(fā)尚未從彩票公益金受益的其他部門參與彩票公益金分配的“已有且強(qiáng)烈”的意愿。

中國競猜型體育彩票公益金的分配應(yīng)遵循“帕累托改進(jìn)”原則，即用于足球事業(yè)的資金須建立在不能減少已有主體的利益基礎(chǔ)之上。根據(jù)前文所述2001年和2006年中央層面彩票公益金改革思路，筆者提出，競猜型體育彩票公益金專項(xiàng)用于足球事業(yè)的部分應(yīng)選定適當(dāng)基期，以每年相對基期的增量部分為主。

5.1.2 分配主體

中國足球協(xié)會是團(tuán)結(jié)全國足球組織和個人共同發(fā)展足球事業(yè)、具有公益性質(zhì)的社會組織，根據(jù)法律授權(quán)和政府委托管理全國足球事務(wù)。這樣在法理上天然具有對競猜型體育彩票公益金一定的支配權(quán)。因此，建議在中國足球協(xié)會成立“中國足球協(xié)會彩票公益金分配委員會”，獨(dú)立支配“中國足球彩票公益金專項(xiàng)資金”，該項(xiàng)資金來自競猜型體育彩票公益金的增量部分，并成立獨(dú)立賬戶，與其他賬戶隔離、脫鉤，專門用于足球事業(yè)。未來可考慮先在足球氛圍和經(jīng)濟(jì)水平較高的上海、北京和廣東等省市試點(diǎn)設(shè)立“地方足球彩票公益金分配委員會”，具體操作參考中央層面做法，待成熟后推廣至其他省份。

5.1.3 備選方案

基于目前彩票公益金在各省（區(qū)、市）使用情況復(fù)雜，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，本文集中討論中央層面彩票公益金的分配方案。如前所述，中央層面彩票公益金60%用于補(bǔ)充社?；穑?0%用于財政專項(xiàng)基金，5%劃歸國家體育總局。2018年足球世界杯賽、2019年彩票政策調(diào)整以及2020年新冠疫情都對競猜型體育彩票產(chǎn)生很大影響，因此，應(yīng)以2017年為基準(zhǔn)年份，當(dāng)年競猜型體育彩票公益金為171.78億元，上繳至中央層面85.89億元。彩票公益金采用跨年度使用，2020年已過半，因此探討2021年所籌競猜型體育彩票公益金在2022年的分配方案。歐洲杯足球賽延期至2021年，加之新冠疫情有望得到控制，保守估計(jì)當(dāng)年競猜型體育彩票公益金應(yīng)與2019年持平，即243.17億元，上繳至中央層面121.59億元，比2017年多35.7億元（其中約30%即10.71億元擬劃歸財政部，約5%即1.79億元擬劃歸國家體育總局），由此提出以下3項(xiàng)備選方案。

（1）A方案。將增量35.7億元全部用于足球事業(yè)。這一方案涉及社?；鸬淖⑷雴栴}，實(shí)現(xiàn)難度非常大。

（2）B方案。將劃歸財政部的增量10.71億元用于足球事業(yè)。如前所述，提高彩票公益金用于足球事業(yè)比例具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)支撐，但為實(shí)現(xiàn)這一策略，中國足球協(xié)會、國家體育總局應(yīng)與財政部門協(xié)商。

（3）C方案。將劃歸國家體育總局的增量1.79億元用于足球事業(yè)?；谥袊闱騾f(xié)會與國家體育總局的密切關(guān)系，這一策略最易實(shí)現(xiàn)，但仍面臨2個問題：①與前2個方案相比，資金數(shù)量有限;②為助力第32屆奧運(yùn)會、2022年北京冬奧會和2022年杭州亞運(yùn)會，國家體育總局局本級彩票公益金也會縮緊。

因此，中國競猜型體育彩票公益金改革目標(biāo)應(yīng)分階段進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)B方案作為保底，并在未來幾年力爭部分實(shí)現(xiàn)A方案。

5.2 投入項(xiàng)目

中國足球彩票公益金專項(xiàng)資金應(yīng)主要用于青少年足球事業(yè)。

5.2.1 政策及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（1）發(fā)展青少年足球事業(yè)是一項(xiàng)重大政治責(zé)任。“足球要從娃娃抓起”，這是鄧小平針對中國足球運(yùn)動的發(fā)展而提出的具有指導(dǎo)意義的發(fā)展建議與指示。2015年2月，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議提出了《中國足球改革發(fā)展總體方案》，并指出“發(fā)展振興足球，必須克服阻礙足球發(fā)展振興的體制機(jī)制弊端，為足球發(fā)展振興提供更好體制保障，從娃娃抓起，從基層抓起，從基礎(chǔ)抓起，從群眾性參與抓起。要讓校園足球、新型足球?qū)W校、職業(yè)俱樂部、社會足球等各種培養(yǎng)途徑銜接貫通，使足球事業(yè)發(fā)展動力更足、活力更強(qiáng)”。2019年8月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)體育強(qiáng)國建設(shè)綱要的通知》中有4處提到足球：“統(tǒng)籌建設(shè)全民健身場地設(shè)施。加強(qiáng)城市綠道、健身步道、自行車道、全民健身中心、體育健身公園、社區(qū)文體廣場以及足球、冰雪運(yùn)動等場地設(shè)施建設(shè)”“全面推動足球、籃球、排球運(yùn)動的普及和提高”“建設(shè)一批小型足球籃球場地，提高學(xué)校足球籃球場地利用率”“開展各類業(yè)余足球賽事活動和全國業(yè)余足球教練員培訓(xùn)”。

（2）落實(shí)《中國足球改革發(fā)展總體方案》目標(biāo)。該方案中期目標(biāo)為青少年足球人口大幅增加，職業(yè)聯(lián)賽組織和競賽水平達(dá)到亞洲一流，男足國家隊(duì)躋身亞洲前列，女足國家隊(duì)重返世界一流強(qiáng)隊(duì)行列。第19～23條明確了校園足球的必要性和重要性，將“從娃娃抓起”從口號落實(shí)為明文規(guī)定。第41條則指出加大彩票公益金支持足球發(fā)展的力度。每年從中央集中彩票公益金中安排一定資金，資助中國足球發(fā)展基金會，專項(xiàng)用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和足球公益活動。積極研究推進(jìn)發(fā)行以中國足球職業(yè)聯(lián)賽為競猜對象的足球彩票。

（3）目前中國青少年足球事業(yè)面臨巨大資金缺口。青少年足球培訓(xùn)不僅潛藏較大商業(yè)價值，更具極高的社會公益屬性。需強(qiáng)調(diào)的是，這項(xiàng)事業(yè)的特點(diǎn)是投資周期長、回報慢。建設(shè)完成數(shù)萬所足球?qū)W校，以及專業(yè)足球教師隊(duì)伍的培養(yǎng)和培訓(xùn)，需要較大的人力、物力和財力投入，單純靠財政撥款也會讓各級政府部門面臨資金難題。

（4）形成良性正向反饋閉環(huán)效果。競猜型體育彩票購買者主要是中青年男性，同時多為足球愛好者，將由此籌集的資金真正用于足球方面的支出，必將進(jìn)一步激發(fā)其投注熱情，從而形成一個正向循環(huán)。

5.2.2 現(xiàn)實(shí)例證

“國家對校園足球工作投入了專項(xiàng)扶持資金，各省區(qū)市、地市、縣，包括每一所校園足球特色學(xué)校都有專門的經(jīng)費(fèi)投入”[19]。截至2019年12月，教育部已在全國38萬所中小學(xué)中遴選認(rèn)定校園足球特色學(xué)校27 059所，設(shè)立校園足球改革試驗(yàn)區(qū)38個，遴選校園足球試點(diǎn)縣（區(qū)）160個，布局建設(shè)“滿天星”訓(xùn)練營80個、招收高水平足球隊(duì)高校181所。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況看，中小學(xué)普及與興趣班是足球青訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)。足球培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的主要生源為中小學(xué)生，以普及和興趣培養(yǎng)為主。因此，青訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)校園進(jìn)行普及和師資輸出就成為青少年校園足球的主要發(fā)展模式之一。將依托外部青訓(xùn)機(jī)構(gòu)的商業(yè)收費(fèi)模式和完全依托本校師資的公益模式比較如下。

（1）商業(yè)模式——上海閔行模式。上海市閔行區(qū)青少年校園足球教育發(fā)展迅速，全區(qū)81所學(xué)校普及足球教學(xué)，區(qū)域校園足球活動人口近10萬人次。閔行區(qū)青少年校園足球精英訓(xùn)練營U13、U15、U17男子，U17女子組穩(wěn)居上海市青少年精英杯賽前4名，絕大多數(shù)營員順利進(jìn)入自己理想的高中、大學(xué)學(xué)習(xí)，訓(xùn)練營也已成為校園足球明星培養(yǎng)的“搖籃”。閔行區(qū)連續(xù)承辦2016、2017中國（上海）國際青少年校園足球邀請賽，以“全員培訓(xùn)、全程對接”的理念，高品質(zhì)地辦好了“家門口”的國際賽事。閔行區(qū)校園足球聯(lián)盟學(xué)校成立校級領(lǐng)導(dǎo)小組，積極落實(shí)“每周一節(jié)足球課，每校一支足球隊(duì)”的要求，為學(xué)生參與足球運(yùn)動創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

閔行區(qū)青少年足球教育采用商業(yè)收費(fèi)模式，依托與英國托特納姆熱刺俱樂部合作的青訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行青少年足球業(yè)余培訓(xùn)，學(xué)生的培訓(xùn)費(fèi)用完全由家長承擔(dān)，培訓(xùn)時間則在每天放學(xué)后。上海市平均家庭收入水平相對較高，加之樂于在子女身上投資，每個小學(xué)推出的業(yè)余培訓(xùn)課程經(jīng)常一經(jīng)推出就報名滿員甚至比計(jì)劃超員。這一模式的特點(diǎn)是參與業(yè)余培訓(xùn)的學(xué)生大多以娛樂為主，很少參加比賽提高競技水平。

（2）公益模式——江蘇鹽城模式。江蘇省鹽城市某小學(xué)為國家級青少年校園足球特色學(xué)校，在全國校園杯比賽中連續(xù)4年進(jìn)入決賽。該校從最低年級開始，每年級都有1個足球隊(duì)。從2003年開始設(shè)立足球興趣小組起，該校的青少年足球已經(jīng)發(fā)展了17年，培養(yǎng)出現(xiàn)役國奧隊(duì)員2人，國青、國少隊(duì)員19人，俱樂部球員40余人，其中3人進(jìn)入萬達(dá)“中國足球希望之星”選秀活動。該校的校園足球教育完全依靠自身力量完成。目前全校擁有足球教練員7人，均系基層專職體育教師，其中1人擁有C級教練員證書，3人擁有D級教練員證書。學(xué)生參與該校的業(yè)余足球訓(xùn)練全部免費(fèi)。比賽服裝由學(xué)校提供，訓(xùn)練服裝由家長贊助或自己購買。每年投入學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行場地維護(hù)、器械修理和比賽資助。經(jīng)筆者實(shí)地調(diào)研，初步測算了該校青少年校園足球各項(xiàng)費(fèi)用見表2。

該校每名足球教練員每年的工資補(bǔ)助僅1萬元，折合每小時工資15元。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些教練員對如此低的補(bǔ)助也有所抱怨，但憑著對青少年足球事業(yè)的熱愛而長期堅(jiān)持，并取得了非常出色的成績。需強(qiáng)調(diào)的是，這一情況違背了市場規(guī)律，更不能在全國范圍廣泛推廣。

在中國大部分地區(qū)，要激發(fā)廣大青少年參與校園足球的熱情還應(yīng)采用公益模式。按照表2中可能比實(shí)際偏低的標(biāo)準(zhǔn)，目前全國2.7萬所青少年校園足球特色學(xué)校每年所需資金為160億元，且隨特色足球?qū)W校數(shù)量的增長，所需資金將進(jìn)一步增長。即使考慮部分高收入水平地區(qū)可能會采用商業(yè)收費(fèi)模式進(jìn)行補(bǔ)貼，所需資金也不會減少，因?yàn)楹芏喑鞘械膭趧恿Τ杀久黠@高出本文測算的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前地方政府財政并不寬裕，完全獨(dú)自承擔(dān)這項(xiàng)事業(yè)，資金壓力較大。

5.2.3 分配比例

在各地資金分配比例上，綜合考慮各地區(qū)的青少年足球基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)水平和競猜型體育彩票的銷售規(guī)模等情況，適度優(yōu)先分配于青少年足球發(fā)展較好且資金相對缺乏的地區(qū)。筆者初步設(shè)想如下：中國足球彩票公益金專項(xiàng)資金可分為中央和地方兩部分，比例分別為20%和80%;就地方部分而言，50%按各地青少年足球開展?fàn)顩r分配，30%按各省份前一年度競猜型體育彩票銷售金額比例分配，余下20%專門用于資助中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在具體投向上，中國足球彩票公益金專項(xiàng)資金可分解為4個項(xiàng)目：足球場地建設(shè)和維護(hù)費(fèi)、足球器械裝備費(fèi)、青少年足球比賽補(bǔ)助費(fèi)、青少年足球教練員勞務(wù)補(bǔ)助費(fèi)，其中前3項(xiàng)各占20%，后1項(xiàng)占40%。原因在于：對青少年足球發(fā)展而言，最重要的是有一支有責(zé)任心、有專業(yè)能力、有奉獻(xiàn)精神的教練員隊(duì)伍，因此人力資本的投入是最重要的。實(shí)施合適的激勵機(jī)制，改善和提高基層足球教師的收入水平是最迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

5.3 配套措施

5.3.1 建立獨(dú)立的監(jiān)督審計(jì)機(jī)構(gòu)

在英國、日本以及中國臺灣和香港地區(qū)，對于彩票公益金都有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。因此，建議成立第三方機(jī)構(gòu)“中國足球協(xié)會彩票公益金監(jiān)督委員會”，其成員組成可參考中國臺灣地區(qū)的“彩券監(jiān)理委員會”，成員部分來自中國足球協(xié)會、國家體育總局、財政部，另應(yīng)有超過半數(shù)以上的成員為社會團(tuán)體代表和專家學(xué)者。需強(qiáng)調(diào)的是，中國足球協(xié)會彩票公益金監(jiān)督委員會必須以第三方為視角監(jiān)督中國足球彩票公益金專項(xiàng)資金，保持公正和獨(dú)立，避免流于形式。

5.3.2 及時、詳實(shí)發(fā)布使用情況

在英國、日本以及中國臺灣和香港地區(qū)，彩票公益金使用部門都會及時、詳實(shí)地發(fā)布其分配項(xiàng)目和支配金額。例如，日本各類體育博彩銷售規(guī)模以及資金分配方式的數(shù)據(jù)均置于管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，從中可獲得日本足球彩票公益金每年在每個項(xiàng)目的使用情況，其細(xì)致、準(zhǔn)確和詳細(xì)程度需要中國彩票各監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。因此，建議未來擬成立的中國足球協(xié)會彩票公益金分配委員會在其網(wǎng)站上每月發(fā)布上月資金使用情況，具體到每個項(xiàng)目及每位個體，同時每年發(fā)布由第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)的資金使用報告。

5.3.3 協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系

若本文的設(shè)計(jì)能最終“落地成型”，中國足球協(xié)會彩票公益金分配委員會作為每年將支配數(shù)十億資金的行為主體，須提前計(jì)劃如何協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

2020年受新冠疫情影響，競猜型體育彩票乃至整個體育彩票的銷售會受到一定的負(fù)面沖擊。例如，因多國體育賽事暫停，2020年3月競猜型體育彩票相對上年同比下降90%以上。但這一沖擊應(yīng)是暫時的，未來中國競猜型體育彩票銷量至少應(yīng)維持在2019年的1 200億元水平，且伴隨中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其銷量及所籌公益金也會進(jìn)一步增加，而其公益金有能力、有責(zé)任也有理由在促進(jìn)中國足球事業(yè)尤其是青少年足球事業(yè)中發(fā)揮重要作用。

中國競猜型體育彩票公益金分配的改進(jìn)應(yīng)基于“帕累托改進(jìn)”思路，遵從現(xiàn)有法規(guī)，尊重既有主體利益，足球彩票公益金專項(xiàng)用于足球事業(yè)的部分應(yīng)以其每年新增量為主。同時，應(yīng)跨出“部門彩票”的藩籬，從國家層面的全局視角，突出青少年足球重要的公益屬性和重大的政治責(zé)任，充分依托“足球改革部際聯(lián)席會議”平臺，由國家體育總局、教育部、民政部及其他部門共同完成這一目標(biāo)。

作者貢獻(xiàn)聲明：

李? 剛：提出論文選題，設(shè)計(jì)論文框架，實(shí)地調(diào)研，撰寫論文;鄧? 曉：收集、整理部分外文文獻(xiàn)，協(xié)助撰寫、修改論文;張? 震：實(shí)地調(diào)研，修改論文;王曉華：收集、整理部分外文資料。

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