容志 王成程

[摘 要]新冠肺炎疫情防控既彰顯了我國應(yīng)急管理體系巨大的制度優(yōu)勢和治理效能，同時也暴露出我國在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的短板和不足。通過總結(jié)我國特色應(yīng)急管理體系變革與發(fā)展的成效與經(jīng)驗，以及在這次新冠肺炎疫情防控中，我國的應(yīng)急管理體系所表現(xiàn)出的特點(diǎn)，應(yīng)堅持總體國家安全觀，提高全社會的風(fēng)險意識和觀念等，進(jìn)一步優(yōu)化提升我國的應(yīng)急管理體系。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理體系;新冠肺炎疫情;優(yōu)化;提升

抗擊新冠肺炎疫情是對我國應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的一次大考?？傮w來說，應(yīng)急管理體系經(jīng)受住了緊急考驗，彰顯了我國巨大的制度優(yōu)勢和治理效能，當(dāng)然，也暴露出一些問題和不足。2020年5月，習(xí)近平總書記在召開黨外人士座談會時指出“這次應(yīng)對新冠肺炎疫情，暴露出我國在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生體系等方面存在的一些短板?！雹偻瑫r強(qiáng)調(diào)“要完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”②。因此，鑒往知來，總結(jié)反思，發(fā)揮優(yōu)勢，補(bǔ)好短板，成為中國應(yīng)急管理體系再優(yōu)化、再提升的必然選擇。

一、中國特色應(yīng)急管理體系的變革與發(fā)展

應(yīng)急管理體系是指應(yīng)對突發(fā)事件時的組織、制度、行為、資源等相關(guān)應(yīng)急要素及要素間關(guān)系的總和③，主要包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制和機(jī)制，應(yīng)急法律法規(guī)、應(yīng)急政策等內(nèi)容④。近20年來，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以推進(jìn)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化為主線，以提高國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定為目標(biāo)，中國應(yīng)急管理的基本內(nèi)涵、體制機(jī)制和工作方式都發(fā)生了巨大而深遠(yuǎn)的變化。主要體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，綜合性、全面性和現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系架構(gòu)基本成型，四梁八柱基本建立。為吸取“非典”的經(jīng)驗教訓(xùn)，2003年以后我國逐步建立起了以“一案三制”為基本框架的應(yīng)急管理體系，改變了傳統(tǒng)的條塊分割、部門為主的應(yīng)急管理形態(tài)。2018年，在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的基礎(chǔ)上，整合了國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)、公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)等13個部門的應(yīng)急管理職責(zé)，成立應(yīng)急管理部，進(jìn)一步提高了應(yīng)急管理的綜合性水平。這些改革發(fā)展實現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)急管理的三個全覆蓋。一是類型的全覆蓋，現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類突發(fā)事件，實現(xiàn)了從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變。二是過程的全覆蓋，囊括了預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù)的全部過程，實現(xiàn)了從單純重視應(yīng)急處置（事中事后）向關(guān)注全過程（事前事中事后）的轉(zhuǎn)變⑤。三是結(jié)構(gòu)的全覆蓋，應(yīng)急管理的應(yīng)對主體不再僅僅是政府，還把廣大社會和市場主體、城鄉(xiāng)社區(qū)、居民群眾等整合起來?？梢哉f，富有中國特色的、綜合性、全面性和現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系架構(gòu)基本成型，“四梁八柱”基本建立。

第二，中國特色的應(yīng)急管理體制建立健全，運(yùn)行順暢良好。2007年11月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布，明確規(guī)定國家建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。這一設(shè)計既考慮到應(yīng)急管理的統(tǒng)一性和專業(yè)性要求，也兼顧了多層級政府之間分工和協(xié)調(diào)的實際，既遵循應(yīng)急管理的一般規(guī)律，也體現(xiàn)出明顯的中國特色。在應(yīng)對2008年南方冰雪冰凍災(zāi)害、2008年“5·12”汶川地震災(zāi)害中，在處理2011年“7·23”動車追尾事故、2015年“8·12”天津濱海新區(qū)爆炸事故過程中，這一體制都經(jīng)受了檢驗，體現(xiàn)出較好的協(xié)同性和有效性。2018年，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》又提出建立“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的中國特色應(yīng)急管理體制，這是我國為進(jìn)一步實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、整合和優(yōu)化各類應(yīng)急管理資源所做出的新調(diào)整和新優(yōu)化，也表明我國的應(yīng)急管理體制進(jìn)入了新的發(fā)展階段，對提高國家整體應(yīng)急管理能力和水平具有重要意義。

第三，反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制逐步建立完善。應(yīng)急管理機(jī)制是應(yīng)對突發(fā)事件全過程的方法與措施，涵蓋了事前、事中、事后的各個環(huán)節(jié)，在應(yīng)急管理體系中具有重要地位和作用。2003年的“非典”事件，暴露出我國在應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)方面存在很多不足。2003年以后，我國不斷在實踐中發(fā)展和完善應(yīng)急管理機(jī)制，并力爭建立成“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急管理機(jī)制。在多年的實踐中，現(xiàn)已建立起反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，覆蓋應(yīng)急管理全過程、全環(huán)節(jié)、全要素的應(yīng)急管理機(jī)制。具體而言，主要是建立預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制，提高應(yīng)急準(zhǔn)備能力;建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，提高應(yīng)急預(yù)警能力;建立指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，提高統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力;建立輿情引導(dǎo)機(jī)制，提高輿情控制能力;建立社會動員機(jī)制，提高社會協(xié)同能力;建立恢復(fù)重建機(jī)制，提高應(yīng)急處置能力，等等。

第四，應(yīng)急管理在制度化、程序化和規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。《中國人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國處理突發(fā)事件的基礎(chǔ)性法律，同時也是我國一部綜合性應(yīng)急法律。在《中國人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》基礎(chǔ)上，全國人大常委會分別組織修訂了《傳染病防治法》《動物防疫法》等法律;國務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等應(yīng)對突發(fā)事件的單行法律和行政法規(guī);各級地方政府也根據(jù)各自的特點(diǎn)，出臺了相關(guān)的地方應(yīng)急管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。可以說，一個從中央到地方應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理法律規(guī)范體系已經(jīng)初步建成。⑥這標(biāo)志著我國的應(yīng)急管理法制網(wǎng)絡(luò)基本形成，正逐步在制度化、程序化、規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。

應(yīng)該說，20年來應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和經(jīng)驗為應(yīng)對此次新冠肺炎疫情提供了堅實的基礎(chǔ)和有力的保證。這也說明，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略是完全正確的，需要繼續(xù)堅持。但是，世界上沒有十全十美的管理體系，也不可能有一勞永逸的體制設(shè)計，我們推進(jìn)應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化還在路上，還有若干需要再優(yōu)化和再完善的地方。一是常規(guī)風(fēng)險與非常規(guī)風(fēng)險的關(guān)系。理性化、規(guī)范化的應(yīng)急管理體制機(jī)制能夠應(yīng)對常規(guī)性突發(fā)事件，但在非常規(guī)風(fēng)險面前往往相形見絀。在非常規(guī)風(fēng)險增多的時代，如何構(gòu)建兼顧常規(guī)和非常規(guī)風(fēng)險的應(yīng)急管理體系還是一種重大挑戰(zhàn)。二是單災(zāi)種管理與綜合統(tǒng)籌協(xié)同之間的關(guān)系。單災(zāi)種管理能夠突顯專業(yè)化優(yōu)勢，但現(xiàn)代社會是復(fù)雜的巨系統(tǒng)，次生和衍生風(fēng)險增加，因此往往對垂直與橫向的綜合統(tǒng)籌提出更多需求，如何做好分類管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是應(yīng)急管理亟待解決的問題之一。三是屬地管理與整體治理之間的關(guān)系。屬地管理為主是應(yīng)急管理的重要原則之一，但在屬地管理職責(zé)缺位或履責(zé)不佳的情況下，為了避免發(fā)生整體性風(fēng)險，如何從整體治理的角度來進(jìn)行快速有效應(yīng)對，目前還認(rèn)識不足。四是風(fēng)險防控與應(yīng)急救災(zāi)之間的關(guān)系。應(yīng)急管理重點(diǎn)在“防”、關(guān)鍵在“救”，當(dāng)“防”與“救”同時進(jìn)行，如何把握兩者的關(guān)系，還需要進(jìn)一步研究。

二、新冠肺炎疫情對中國特色應(yīng)急管理體系的檢驗

根據(jù)新冠肺炎疫情發(fā)展的時間和應(yīng)對主體的變化，我們把此次新冠肺炎疫情的防控劃分為三個階段：第一階段從2019年12月初至12月30日，為地方應(yīng)對階段。這一階段主要以湖北省和武漢市為主，主要任務(wù)是對新冠肺炎疫情的研判和前期防控。第二階段是從2019年12月31日—2020年1月24日，為省部聯(lián)動階段。這一階段主要以湖北省、國家衛(wèi)健委以及中國疾病預(yù)防控制中心為主，主要任務(wù)是對新冠肺炎疫情進(jìn)行研究并做出判斷。第三階段是從2020年1月25日—4月8日，為國家應(yīng)對階段。這一階段主要以國家力量為主導(dǎo)，主要任務(wù)是舉全國之力共抗疫情。

在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我們舉全國之力，僅用3個月左右的時間，疫情防控阻擊戰(zhàn)就取得重大戰(zhàn)略成果。在這次的新冠肺炎疫情防控中，我國的應(yīng)急管理體系表現(xiàn)出明顯的“兩強(qiáng)三弱”的特點(diǎn)。所謂“兩強(qiáng)”，具體是指“上下”兩個能力很強(qiáng)：

一是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的新型舉國體制能力很強(qiáng)。在成立中央應(yīng)對新冠肺炎疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組后，國家力量開始主導(dǎo)疫情防控的具體決策部署。在短時間內(nèi)迅速組織全國各地的醫(yī)護(hù)人員馳援武漢，根據(jù)《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，全國共調(diào)集346支國家醫(yī)療隊、4.26萬名醫(yī)務(wù)人員、900多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北。為建設(shè)火神山、雷神山醫(yī)院，從全國調(diào)集4萬名建設(shè)者和幾千臺機(jī)械設(shè)備，僅用10天建成有1000張病床的火神山醫(yī)院，僅用12天建成有1600張病床的雷神山醫(yī)院。用短短10多天建成16座方艙醫(yī)院，共有1.4萬余張床位。同時，也開啟了對口支援模式，采用以省包市的方式，全國共19個省份支援湖北省除武漢市以外16個地市。此外，還有很多企業(yè)為解決口罩等防疫物質(zhì)供應(yīng)不足的問題，迅速組織生產(chǎn)口罩、防護(hù)服、消毒液等物資。這些都充分彰顯了我國新型舉國體制強(qiáng)大的組織和動員能力。

二是新時代基層社會組織化動員能力很強(qiáng)?；鶎由鐣鳛閲抑卫淼幕締卧幵谝咔榉揽氐牡谝痪€，是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線，承擔(dān)著疫情防控“穩(wěn)定器”的重要作用。在抗疫的關(guān)鍵時期，全國各地的基層社區(qū)紛紛投身于抗擊疫情的斗爭中來，迅速組織力量、下沉人員，開展拉網(wǎng)排查、聯(lián)防聯(lián)控、封閉管理、隔離轉(zhuǎn)運(yùn)、生活服務(wù)、弱者照護(hù)等各項工作，織就了嚴(yán)密的基層防疫網(wǎng)。武漢市為進(jìn)一步排查新冠肺炎情況，開展了為期3天的集中拉網(wǎng)式大排查，摸排1000多萬人口，基層社會的組織能力之強(qiáng)可見一斑。黨的十八大以來，國家致力于推動治理重心向基層下移，夯實社區(qū)治理體系，完善各項治理機(jī)制和功能，取得了明顯成效，這些進(jìn)步是應(yīng)對此次重大突發(fā)傳染病疫情的重要基礎(chǔ)和條件。這次疫情也可以被看做是對多年來社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理體系建設(shè)的檢驗。這次重大疫情再次證明中國特色的基層治理體系的獨(dú)特性、必要性和重要性。

但是，這次疫情也暴露出我國應(yīng)急管理體制一些明顯的不足、問題和短板，這就是所謂的“三弱”：

一是突發(fā)事件的風(fēng)險研判和防控能力依然薄弱。風(fēng)險管理包含了風(fēng)險研判、風(fēng)險預(yù)警以及對風(fēng)險的處置等環(huán)節(jié)，是現(xiàn)代應(yīng)急管理實現(xiàn)主動應(yīng)對、防患未然的重要基礎(chǔ)和保障。從疫情應(yīng)對的初始階段來看，我國地方政府在重大突發(fā)事件風(fēng)險防控方面還存在明顯短板和不足。同時，常態(tài)狀態(tài)中對相關(guān)醫(yī)用物資、用品儲備不充分，造成倉促之間供給不足。

二是基層管理和服務(wù)能力依然薄弱。首先，基層公共衛(wèi)生服務(wù)能力不足，基層公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資源配置不均衡、防疫物資不足。其次，公共衛(wèi)生防疫人員隊伍不足。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年末，我國衛(wèi)生人員總數(shù)有1230萬人，全國2000多個縣、400個地市州大都存在著公共衛(wèi)生人員不足的現(xiàn)象。⑦最后，社區(qū)管理存在短板：基層公共衛(wèi)生的信息共享機(jī)制尚未建立、條線關(guān)系不明確、工作運(yùn)行不順暢、資源下沉不及時等問題。因此，當(dāng)前我國的基層管理和服務(wù)能力還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢明顯，但應(yīng)急管理體系自身的綜合協(xié)調(diào)能力依然薄弱。就地方應(yīng)對來說，具體體現(xiàn)在：風(fēng)險溝通滯后無力，且存在溝通不暢的現(xiàn)象;有力的分層分類診療機(jī)制建立太晚，沒有及時的將接觸病例人員、疑似病例人員以及確診病例人員進(jìn)行分類處理;有序的資源調(diào)配機(jī)制不足，在武漢市宣布封城后，各類資源供應(yīng)不足;有效的社區(qū)防控不及時，未能在第一時間建立起社區(qū)防控機(jī)制;有力的社會動員機(jī)制不夠，且社區(qū)防疫力量不足;各類應(yīng)急措施間的互相銜接不足，缺乏有效協(xié)調(diào)，等等。這些都充分說明，我國目前應(yīng)急管理體系的協(xié)調(diào)能力依然薄弱。

三、中國應(yīng)急管理體系優(yōu)化提升的若干思考

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。按照習(xí)近平總書記對應(yīng)急管理工作“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”⑧的要求，通過持續(xù)性體系創(chuàng)新，拉長板、補(bǔ)短板，把中國特色應(yīng)急管理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楣舶踩卫硇?，全面提升?yīng)急管理體系的運(yùn)行效能，切實保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的正常秩序和有序運(yùn)轉(zhuǎn)，可以從以下八個方面對中國應(yīng)急管理體系進(jìn)行優(yōu)化提升。

第一，堅持總體國家安全觀，提高全社會的風(fēng)險意識和風(fēng)險觀念。隨著全球化的深入持續(xù)發(fā)展，當(dāng)今社會正處于百年未有之大變局，我們所面臨的風(fēng)險、風(fēng)險的類型以及受風(fēng)險的影響程度都在不斷增加。任何一個國家的突發(fā)事件都有可能演變?yōu)槿蛐缘耐话l(fā)事件，在這種情況下，沒有一個國家可以置身事外。面對風(fēng)云變幻的國際形勢和嚴(yán)峻復(fù)雜的安全風(fēng)險，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出了總體國家安全觀。這是新時代做好應(yīng)急管理工作的根本指導(dǎo)和遵循，依此建立并完善包括政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全等11種安全于一體的國家安全體系。當(dāng)前，中國社會正處于階段性風(fēng)險和體制性風(fēng)險相疊加的公共安全高風(fēng)險期，這意味著公共安全可能面臨各種內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)。因此，必須深入學(xué)習(xí)貫徹總體國家安全觀，全面提升政府和社會的風(fēng)險意識和觀念，增強(qiáng)公共安全和風(fēng)險管理的意識，堅持紅線意識和底線思維，切實維護(hù)國家總體安全。

第二，建立公共安全委員會體制，提高國家整體公共安全治理能力。從應(yīng)急管理向公共安全治理是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求。為了順應(yīng)這種趨勢和要求，應(yīng)當(dāng)建立健全國家公共安全委員會體制機(jī)制，加強(qiáng)對重大突發(fā)事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成上下左右一盤棋，提高國家公共安全治理能力，始終保持國家和各級地方政府對公共安全和重大突發(fā)事件的高度重視態(tài)勢。一是在黨中央成立公共安全委員會，統(tǒng)攬自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的風(fēng)險防范和處置應(yīng)對，辦公室設(shè)在應(yīng)急管理部，提高應(yīng)急管理部的協(xié)調(diào)能力。二是各省、自治區(qū)、直轄市黨委建立地方公共安全委員會，其辦公室設(shè)在同級政府的應(yīng)急管理部門。如此一來，通過建立上下貫通的“國家—地方”公共安全委員會體制，保證國家安全的各個方面都能夠直達(dá)地方和基層，迅速提高國家整體公共安全治理能力。

第三，提升聯(lián)防聯(lián)控制度化水平，形成專常結(jié)合、協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急框架。聯(lián)防聯(lián)控是指通過社會與政治動員以集中力量來協(xié)調(diào)解決在應(yīng)急管理預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)以及恢復(fù)過程中的各類需要⑨，解決應(yīng)急管理中的效率問題，打破政府間的層級壁壘和部門分割，加強(qiáng)信息溝通和統(tǒng)一協(xié)調(diào)力度。⑩就目前來看，我國的聯(lián)防聯(lián)控仍處于實踐階段，尚未形成理論化、制度化。因此，有必要提升聯(lián)防聯(lián)控的制度化水平，形成專常結(jié)合、協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急框架。應(yīng)急管理部作為公共安全的牽頭部門，應(yīng)該建立以“聯(lián)防聯(lián)控+”為主體的應(yīng)急響應(yīng)框架。如，針對傳染性疾病，建立“聯(lián)防聯(lián)控+專業(yè)防治”機(jī)制;針對重大自然災(zāi)害，建立“聯(lián)防聯(lián)控+災(zāi)害救治”機(jī)制，等等。通過建立“聯(lián)防聯(lián)控+”為主體的應(yīng)急機(jī)制，整合與突發(fā)事件相關(guān)的衛(wèi)生、宣傳、交通、公安、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件，形成專常結(jié)合、協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急框架，快速提升應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力和效率。

第四，基于重大突發(fā)事件場景構(gòu)建更加完備和精細(xì)的國家準(zhǔn)備計劃。世界形勢在變，我國的應(yīng)急管理體系也需要相應(yīng)調(diào)整。從這次疫情來看，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，我們可以將其分為常規(guī)性突發(fā)事件、非常規(guī)性突發(fā)事件和超常規(guī)性突發(fā)事件三種類型。常規(guī)突發(fā)事件是指能夠預(yù)測、基本可控，并能夠以標(biāo)準(zhǔn)化、程式性方式予以應(yīng)對的突發(fā)事件;非常規(guī)突發(fā)事件是指在短期內(nèi)難以預(yù)測、較難控制的，標(biāo)準(zhǔn)化、程式性方式較難應(yīng)對的突發(fā)事件;超常規(guī)性突發(fā)事件則是指在較長時間內(nèi)無法確定其演進(jìn)機(jī)理，影響力破壞力較大，無法運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、程式性方式予以應(yīng)對的突發(fā)事件。因此，可以說，世界上不可能存在一套能夠自動應(yīng)對所有突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。這就提醒我們，為有效應(yīng)對不同類型的突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險、事件和具體場景構(gòu)建的基礎(chǔ)上，分門別類地制定更加完備和精細(xì)的國家準(zhǔn)備計劃，提高應(yīng)急管理體系的針對性和有效性。包括抓緊修訂國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，組織修訂和不斷完善各類應(yīng)急預(yù)案，并建立各類應(yīng)急預(yù)案的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，形成全災(zāi)種、全行業(yè)、全層級的應(yīng)急預(yù)案體系。

第五，進(jìn)一步完善重大疫情防控體制機(jī)制，系統(tǒng)提升公共衛(wèi)生應(yīng)急能力。一是探索疾控中心的垂直化管理，加強(qiáng)公共衛(wèi)生人員培養(yǎng)、推動資源直達(dá)基層，全面提升公共衛(wèi)生專業(yè)能力。二是完善重大傳染性疾病防控的直報系統(tǒng)。明確傳染性疾病直報的職責(zé)、流程、要求，以及失職瀆職的責(zé)罰機(jī)制，發(fā)揮直報系統(tǒng)的應(yīng)用價值。三是夯實基層衛(wèi)生醫(yī)療基礎(chǔ)，提升前端監(jiān)控能力。著力優(yōu)化公共衛(wèi)生設(shè)施布局和居民服務(wù)點(diǎn)設(shè)置。以新發(fā)突發(fā)傳染病、食源性疾病、不明原因疾病為重點(diǎn)，完善發(fā)熱、腸道門診等監(jiān)測哨點(diǎn)布局，優(yōu)化癥候群、疾病、危險因素和事件監(jiān)測系統(tǒng)，推進(jìn)在線實時監(jiān)測監(jiān)控。四是增強(qiáng)生物安全意識，制定生物安全事件預(yù)防、應(yīng)對等預(yù)案，探索構(gòu)建生物安全等級標(biāo)準(zhǔn)體系，提升有效應(yīng)對生物安全的水平和能力。五是建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、多方參與的公共衛(wèi)生社會治理體系，堅持共建共治共享的原則，廣泛吸納社會力量參與疫情防控，打造社區(qū)防疫共同體。

第六，修訂完善應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。雖然我國已經(jīng)頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但該法最初的目的是對各個具體的應(yīng)急法律制度和法律實施體制進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合。要按照查漏補(bǔ)缺、優(yōu)化體系、加強(qiáng)協(xié)同的原則進(jìn)一步修訂完善我國應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。應(yīng)當(dāng)加快《緊急狀態(tài)法》的立法進(jìn)程，填補(bǔ)我國在應(yīng)急管理基本法上的空白。同時，由于現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對法》自頒布后未能達(dá)到預(yù)期的效果且適用性較低，也需要進(jìn)一步加快修訂。要將總體國家安全觀、兩個堅持和三個轉(zhuǎn)變等寫入《突發(fā)事件應(yīng)對法》;制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》實施細(xì)則，提高實用性和操作性;明確應(yīng)急管理部是《突發(fā)事件應(yīng)對法》的主要執(zhí)法部門;彌補(bǔ)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的若干不足。另外，還需要加快修訂《傳染病防治法》等有關(guān)法律法規(guī)，對與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會不相適應(yīng)的應(yīng)急管理法律法規(guī)，應(yīng)及時進(jìn)行專項清理、調(diào)整和修改。

第七，強(qiáng)化人工智能、大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的運(yùn)用，提升應(yīng)急管理體系運(yùn)行效能。黨的十九屆四中全會明確提出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。近年來，人工智能、大數(shù)據(jù)以及云計算等信息技術(shù)在我國得到了廣泛應(yīng)用。在這次新冠肺炎疫情防控中也得到了很好的體現(xiàn)。疫情期間，全國各地積極運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)，對新冠肺炎疫情進(jìn)行監(jiān)測分析、尋找病毒源頭、加強(qiáng)防控救治、及時準(zhǔn)確預(yù)警疫情進(jìn)展、對醫(yī)療物資等資源進(jìn)行調(diào)配，切實發(fā)揮了我國在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面的顯著優(yōu)勢。在此之前，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)也曾在埃博拉、登革熱、禽流感等重大流行病疫情防治中得到大量應(yīng)用。從實踐來看，在應(yīng)急管理中加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的運(yùn)用，能夠?qū)残l(wèi)生安全相關(guān)場所、人員、行為、物流等應(yīng)用場景進(jìn)行特征分析和疫情追蹤，及時監(jiān)測預(yù)警高危地區(qū)、高危區(qū)域和高危人群，顯著提升公共衛(wèi)生風(fēng)險評估和預(yù)警的前瞻性、精準(zhǔn)性、高效性，提高應(yīng)急管理體系的運(yùn)行效能。因此，應(yīng)當(dāng)借助人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，建立全國統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，及時匯總、研判和發(fā)布相關(guān)信息，建立從應(yīng)急管理的前端預(yù)防到事后處置的全過程、全環(huán)節(jié)管理，真正實現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化。

第八，全面提高領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險意識和應(yīng)急能力，推進(jìn)國家應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。在統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政主要負(fù)責(zé)人在應(yīng)對突發(fā)公共事件中的決策變得極其重要。面對新形勢下社會風(fēng)險的多變性和不確定性，如何有效做出決策，如何回應(yīng)社會輿論等，最大程度把損失降到最低，考驗著每一個領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力和水平。在應(yīng)對突發(fā)事件中，一旦應(yīng)對不當(dāng)，就會給社會公眾的生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，甚至影響政府的公信力和執(zhí)政能力。因此，全面提高領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險意識和應(yīng)急管理能力至關(guān)重要。當(dāng)前，我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部在處理應(yīng)急管理的能力方面還存在一些不足，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急管理方面的培訓(xùn)，切實提升各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力。同時，采用多種形式的應(yīng)急教育、培訓(xùn)和演練，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部在處理應(yīng)急管理中的判斷力、決策力以及輿論引導(dǎo)能力等。此外，還應(yīng)該要把領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力作為考核和晉升的重要依據(jù)，建立與“風(fēng)險治理”相適應(yīng)的政府績效評估體系。

注釋：

①《中共中央召開黨外人士座談會 習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話》，2020年5月8日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-07/31/c_1123204062.htm.

②《完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《人民日報》2020年2月15日，第1版。

③高小平：《建設(shè)中國特色的應(yīng)急管理體系》，《中國應(yīng)急管理》2009年第4期。

④邱霈恩：《中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)探略》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2012年第3期。

⑤朱正威、吳佳：《新時代中國應(yīng)急管理：變革、挑戰(zhàn)與研究議程》，《公共管理與政策評論》2019年第4期。

⑥賀定超：《推進(jìn)中國特色應(yīng)急管理法律法規(guī)體系建設(shè)》，《中國應(yīng)急管理》2018年第6期。

⑦黃奇帆：《疫情之后中國公共衛(wèi)生系統(tǒng)要花兩三千億補(bǔ)短板》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2020年2月19日。

⑧“兩個堅持” 即：堅持以防為主、防抗救相結(jié)合;堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一。 “三個轉(zhuǎn)變” 即：從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變;從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變;從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

⑨陶鵬：《論突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控制度多元建構(gòu)的理論基礎(chǔ)》，《行政法學(xué)研究》2020年第3期。

⑩孔凡義、施美毅：《聯(lián)防聯(lián)控和群防群控：我國應(yīng)急管理中的控制和動員機(jī)制——基于新冠肺炎公共衛(wèi)生危機(jī)事件的分析》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

于安：《論國家應(yīng)急基本法的結(jié)構(gòu)調(diào)整——以《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修訂為起點(diǎn)》，《行政法學(xué)研究》2020年第3期。

賀定超：《推進(jìn)中國特色應(yīng)急管理法律法規(guī)體系建設(shè)》，《中國應(yīng)急管理》2018年第6期。

梅小亞、趙林暢：《大數(shù)據(jù)在重大流行病疫情防控中的應(yīng)用及展望》，《河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第2期。

（容志系上海師范大學(xué)行政管理系主任、教授、博士生導(dǎo)師;王成程系上海飛機(jī)客戶服務(wù)有限公司黨委工作部組織干事）

（責(zé)任編輯? ? 周? ? 巍）