韓大元

一、問題的提出

1990 年4 月4 日，第七屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，并通過全國人民代表大會(huì)《關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》指出：“第七屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議根據(jù)《中華人民共和國憲法》第三十一條和第六十二條第十三項(xiàng)的規(guī)定，決定：一、1997 年7 月1 日起設(shè)立香港特別行政區(qū)。二、香港特別行政區(qū)的區(qū)域包括香港島、九龍半島，以及所轄的島嶼和附近海域。香港特別行政區(qū)的行政區(qū)域圖由國務(wù)院另行公布?！边@是《憲法》第31 條和第62 條第13 項(xiàng)的具體化，明確了全國人大設(shè)立特別行政區(qū)的憲法依據(jù)。

1997 年7 月1 日零時(shí)，中華人民共和國香港特別行政區(qū)政府成立，自此，“一國兩制”“港人治港”“高度自治”的基本方針在香港正式實(shí)施，歷經(jīng)150 多年英國殖民統(tǒng)治的香港進(jìn)入歷史的新紀(jì)元。同時(shí)，《中華人民共和國特別行政區(qū)基本法》開始實(shí)施，7 年前依據(jù)《憲法》第31 條設(shè)立的特別行政區(qū)正式運(yùn)行。隨著基本法的正式實(shí)施，香港邁入由憲法和基本法共同構(gòu)成的憲制秩序。因此，2020 年不僅是《中華人民共和國特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《香港基本法》或《基本法》）頒布30 周年，同時(shí)也是全國人大決定設(shè)立特別行政區(qū)30 周年。1982 年憲法將“特別行政區(qū)”一詞寫入其中并使之成為構(gòu)建特別行政區(qū)制度的基本元素。作為富有歷史脈絡(luò)的法律概念，特別行政區(qū)體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)制度文明與和平價(jià)值的追求，彰顯了中國的制度特色與時(shí)代特色。根據(jù)《憲法》制定的《香港基本法》中“特別行政區(qū)”一詞獲得了更加多樣化的內(nèi)涵，成為集中體現(xiàn)“一國兩制”精神的最具標(biāo)志性話語。中國作為社會(huì)主義國家，社會(huì)主義制度是國家的根本制度，但為了實(shí)現(xiàn)祖國的統(tǒng)一，在個(gè)別地區(qū)可以實(shí)行另外一種生活制度，即資本主義制度。香港基本法以“一國兩制”為指導(dǎo)方針，把國家對(duì)香港的各項(xiàng)方針、政策用基本法律形式規(guī)定下來?！?〕參見姬鵬飛：《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法（草案）〉及其有關(guān)文件的說明》，載全國人大常委會(huì)港澳基本法委員會(huì)辦公室編：《港澳工作常用法律匯編》，2018 年版，第123 頁?！断愀刍痉ā分贫?0 年來，為香港的繁榮和穩(wěn)定、為“一國兩制”的成功實(shí)踐提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

二、“特別行政區(qū)”一詞的由來

《憲法》第31 條規(guī)定：國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。這一條為全國人民代表大會(huì)設(shè)立特別行政區(qū)提供了憲法依據(jù)，同時(shí)為全國人大決定在特別行政區(qū)實(shí)行的制度奠定了法律基礎(chǔ)。那么，為什么《憲法》第31 條采用“特別行政區(qū)”這一名稱？考察相關(guān)歷史文獻(xiàn)可知，“特別行政區(qū)”一詞可追溯到陜甘寧特區(qū)，經(jīng)歷了20世紀(jì)50 年代初的“特別行政區(qū)”到1979 年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，最終由1981 年1 月的“葉九條”正式確立。

（一）陜甘寧“特區(qū)”政府

中國第一個(gè)蘇區(qū)誕生于1927 年11 月。南昌起義失敗后，彭湃分別在廣東的陸豐縣、海豐縣成立了縣蘇維埃政府。中國蘇維埃政權(quán)的建設(shè)從此開始。1931 年11 月5 日中共中央提出《關(guān)于憲法原則要點(diǎn)》，第17 條指出“憲法任務(wù)在于保證蘇區(qū)工農(nóng)民主專政達(dá)到全國勝利，并轉(zhuǎn)變到無產(chǎn)階級(jí)”?！?〕參見張希坡：《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社2009 年版，第16 頁。1937 年5 月25 日，為了增強(qiáng)抗戰(zhàn)力量，中央政府西北辦事處決定選舉全邊區(qū)的各級(jí)議會(huì)，建立普選的抗日民主政權(quán)。9 月6 日，根據(jù)國共兩黨關(guān)于國共合作的協(xié)議，中國共產(chǎn)黨將陜甘寧蘇區(qū)改為陜甘寧邊區(qū)，并成立邊區(qū)政府，它是一個(gè)自治性的地方政府，是國民政府行政院直轄的一個(gè)行政區(qū)域。9 月12 日，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《重新劃分邊區(qū)行政區(qū)劃》的訓(xùn)令，重新劃分陜甘寧邊區(qū)的行政區(qū)劃。9 月20 日中共中央將西北辦事處改為陜甘寧特區(qū)政府，作為“中華民國”政府管轄的一個(gè)省級(jí)特區(qū)政府?！?〕參見張希坡：《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社2009 年版，第280 頁。同年11 月10 日，邊區(qū)政府發(fā)布通令，將邊區(qū)改成“陜甘寧特區(qū)”。11 月22 日，《中共陜甘寧邊區(qū)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)行特區(qū)政府民主選舉的指示》中，強(qiáng)調(diào)這次選舉運(yùn)動(dòng)的方針是“使特區(qū)成為抗戰(zhàn)與民主的模范區(qū)域”?！?〕張希坡：《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社2009 年版，第281 頁。

陜甘寧特區(qū)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地，解放戰(zhàn)爭(zhēng)開始后被蔣介石政府宣布為非法叛亂區(qū)域。1949 年10 月1 日中華人民共和國成立后，陜甘寧邊區(qū)的建制被撤銷。從陜甘寧邊區(qū)到陜甘寧“特區(qū)”的變化，反映了中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期采取的靈活政策，為統(tǒng)一國家內(nèi)特定區(qū)域?qū)嵭胁煌贫确e累了必要的經(jīng)驗(yàn)。

（二）“特別行政區(qū)”一詞最早出現(xiàn)于1953 年

早在20 世紀(jì)50 年代初，中共領(lǐng)導(dǎo)人在考慮解決臺(tái)灣、香港問題時(shí)，力求突破西方傳統(tǒng)的制度模式，努力消除制度之間存在的張力，尋求以和平方式解決歷史遺留問題。據(jù)文獻(xiàn)記載，“特別行政區(qū)”一詞最早出現(xiàn)在1953 年2 月13 日鄧小平代表中共中央起草給華北局的電報(bào)。電報(bào)中說：“中央同意馬尾港至瑯岐島沿江地劃為特別行政區(qū)?！薄?〕中共中央文獻(xiàn)研究室編，楊勝群、閆建琪主編：《鄧小平年譜1904—1974》（中），中央文獻(xiàn)出版社2009 年版，第1097 頁。1949年12月，馬尾港隸屬福建省第四專區(qū)，駐地林森縣。1950 年復(fù)名閩侯縣，屬閩侯專區(qū)二區(qū)。1953 年華北局給中央寫報(bào)告，要求從馬尾港到瑯岐島劃為特別區(qū)域，實(shí)行特殊政策。為了支持華北局創(chuàng)新的工作思路，中央同意報(bào)告的內(nèi)容，把實(shí)行特殊政策的特別區(qū)域叫“特別行政區(qū)”。到了2009 年，福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)從馬尾擴(kuò)區(qū)至瑯岐島，面積擴(kuò)大了33平方公里。而從目前的檔案資料中，還無法確切了解當(dāng)時(shí)決定“特別行政區(qū)”名稱的具體決策過程，但至少可以看出中共領(lǐng)導(dǎo)人從實(shí)際出發(fā)，具體問題具體分析的工作思路與方法。

（三）“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的誕生

1978 年4 月19 日，鄧小平在出席中央政治局會(huì)議討論“今后八年發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，增加外匯收入的規(guī)劃要點(diǎn)”時(shí)曾指出：“廣東搞出口基地，要進(jìn)口飼料，應(yīng)該支持，試一試也好嘛?！?/p>

1979 年4 月5 日至28 日，中共中央在北京召開工作會(huì)議。時(shí)任廣東省委第二書記習(xí)仲勛提出：“廣東鄰近港澳，華僑眾多，應(yīng)充分利用這個(gè)有利條件，積極開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流。我們省委討論過，這次來開會(huì)，希望中央給點(diǎn)權(quán)，讓廣東先走一步，放手干?！痹跁?huì)議期間，時(shí)任國務(wù)院副總理谷牧向鄧小平匯報(bào)時(shí)說：“廣東省委提出要求在改革開放中先行一步，劃出深圳、珠海、汕頭等地區(qū)，實(shí)行特殊的政策措施，以取得改革開放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)。但是，這些地方該叫什么名稱才好？原來有‘貿(mào)易合作區(qū)’、‘出口工業(yè)區(qū)’等等，都覺得不合適，定不下來。”鄧小平說：“還是叫特區(qū)好，陜甘寧開始就叫特區(qū)嘛！中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞。殺出一條血路來！”〔6〕中共中央文獻(xiàn)研究室編，冷溶、汪作玲主編：《鄧小平年譜1975—1997》（上），中央文獻(xiàn)出版社2007 年版，第510 頁。根據(jù)鄧小平提議，會(huì)議決定在深圳、珠海、汕頭和廈門等城市劃出一定地區(qū)試辦出口特區(qū)。

1979 年4 月，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)葉劍英在廣州視察工作時(shí)，聽取廣東省委負(fù)責(zé)人關(guān)于廣東在對(duì)外開放中實(shí)行特殊政策問題的匯報(bào)，也表示大力支持廣東改革思路，并要求他們盡快擬出經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例，呈報(bào)國務(wù)院和全國人大常委會(huì)?！?〕參見《葉劍英》編寫組：《葉劍英傳》，當(dāng)代中國出版社2015 年版，第421 頁。

1979 年6 月6 日、9 日，中共廣東省委向中央上報(bào)“關(guān)于發(fā)揮廣東優(yōu)勢(shì)條件，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的報(bào)告”，正式提出了在深圳、珠海、汕頭試辦“出口特區(qū)”的建議。7 月15 日，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)廣東省委關(guān)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行特殊政策和靈活措施的報(bào)告，決定在深圳、珠海、汕頭試辦特區(qū)。在鄧小平、葉劍英等中央領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)、關(guān)心與支持下，黨中央、國務(wù)院于1979 年7 月15 日正式批準(zhǔn)廣東在改革開放中實(shí)行特殊政策、靈活措施和創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，使廣東成為中國改革開放的排頭兵。

1979 年9 月25 日至28 日，習(xí)仲勛、楊尚昆和劉田夫參加黨的十一屆四中全會(huì)。會(huì)議期間，鄧小平對(duì)廣東辦特區(qū)問題再次做重要指示，要求廣東省委放手搞，加緊搞。要寬一些，快一些，小手小腳沒辦法搞。1980 年5 月16 日，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《廣東、福建兩省會(huì)議紀(jì)要》，正式將“特區(qū)”定名為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。1980 年8 月26 日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議審議并批準(zhǔn)建立深圳、珠海、汕頭、廈門4 個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，批準(zhǔn)公布了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》。〔8〕參見《葉劍英》編寫組：《葉劍英傳》，當(dāng)代中國出版社2015 年版，第421 頁。根據(jù)鄧小平的指示，廣東省將“出口特區(qū)”改為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》中正式出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”一詞。自此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為標(biāo)志中國改革開放的重要符號(hào)，并正式寫進(jìn)法律文件，引起港澳社會(huì)，特別是國際社會(huì)的廣泛關(guān)注?？梢哉f，鄧小平倡導(dǎo)并支持廣東、福建實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并建議將經(jīng)濟(jì)特區(qū)冠名為“特區(qū)”，使之成為“一國兩制”的重要思想來源與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（四）從經(jīng)濟(jì)“特區(qū)”到“特別行政區(qū)”

如前所述，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)中，鄧小平曾多次談到“將來臺(tái)灣回來，香港收回，也是特區(qū)，過去陜甘寧也叫特區(qū)”。在“特別行政區(qū)”概念的形成過程中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮了重要的參考作用。

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會(huì)提出實(shí)事求是的思想路線，開啟改革開放的新歷程。12 月24 日，鄧小平對(duì)胡喬木報(bào)送的“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)告臺(tái)灣同胞書”的修改稿做了批示，并要求提交政治局會(huì)議討論。〔9〕中共中央文獻(xiàn)研究室編，冷溶、汪作玲主編：《鄧小平年譜1975—1997》（上），中央文獻(xiàn)出版社2007 年版，第458 頁。12 月26 日，葉劍英在人民大會(huì)堂主持召開第五屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議，討論并通過了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)告臺(tái)灣同胞書》，在會(huì)議上他說：“為了適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，多做工作，以促進(jìn)臺(tái)灣回歸祖國，實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一大業(yè)，中央考慮，在1979 年1月1 日中美建交時(shí)，由我國人大常委會(huì)發(fā)表一個(gè)告臺(tái)灣同胞書，是很必要。告臺(tái)灣同胞書的稿子，曾經(jīng)中共中央政治局討論過，并且征求過一些人大常委會(huì)委員和政協(xié)常務(wù)委員的意見，作了必要的修改。”〔10〕參見《葉劍英》編寫組：《葉劍英傳》，當(dāng)代中國出版社2015 年版，第428 頁?！陡媾_(tái)灣同胞書》 提出，“今天，實(shí)現(xiàn)中國的統(tǒng)一，是人心所向，大勢(shì)所趨。世界上普遍承認(rèn)只有一個(gè)中國，承認(rèn)中華人民共和國政府是中國唯一合法的政府。中日和平友好條約的簽訂，和中美兩國關(guān)系正常化的實(shí)現(xiàn)，更可見潮流所至，實(shí)非任何人所得而阻止。祖國安定團(tuán)結(jié)，形勢(shì)比以往任何時(shí)候都好。”

1981 年9 月30 日，在中華人民共和國成立32 周年、辛亥革命70 周年前夕，葉劍英向新華社記者發(fā)表重要談話，進(jìn)一步闡明了關(guān)于臺(tái)灣回歸祖國、實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一的九條方針政策，后被稱為“葉九條”，其中第3 條方針就是，“國家實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，臺(tái)灣可作為特別行政區(qū)，享有高度自治權(quán)，并可保留軍隊(duì)，中央政府不干預(yù)臺(tái)灣地方事務(wù)”。10 月2 日，鄧小平在會(huì)見意大利眾議院議長(zhǎng)妮爾德·約蒂時(shí)表示：“葉劍英委員長(zhǎng)最近闡述的九條，是我們根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況提出的關(guān)于解決臺(tái)灣問題、實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一的合情合理的方針政策?！薄?1〕中共中央文獻(xiàn)研究室編，冷溶、汪作玲主編：《鄧小平年譜1975—1997》（下），中央文獻(xiàn)出版社2007 年版，第774 頁。這是中央有關(guān)對(duì)臺(tái)政策文件中首次出現(xiàn)“特別行政區(qū)”一詞，也成為在《憲法》第31 條規(guī)定特別行政區(qū)的依據(jù)。

據(jù)原中共中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員庚文卿的回憶，第3 條原來的表述是：“臺(tái)灣可以作為特區(qū)”，葉劍英在審閱文稿時(shí)把“特區(qū)”表述改為“特別行政區(qū)”。當(dāng)時(shí)表述為“臺(tái)灣特區(qū)”可能有兩個(gè)方面的依據(jù)：一是鄧小平曾講“將來臺(tái)灣回來，可以叫特區(qū)”；二是當(dāng)時(shí)廣東、福建已實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)行了特殊的經(jīng)濟(jì)政策，統(tǒng)一后的臺(tái)灣要實(shí)行特殊政策，用“特區(qū)”一詞表述也是適宜的。

有關(guān)葉劍英將“臺(tái)灣特區(qū)”的表述改為“臺(tái)灣特別行政區(qū)”的原因，筆者還沒有找到直接的檔案資料，但綜合相關(guān)文獻(xiàn)，可以做出如下判斷。（1）“特區(qū)”一詞只是社會(huì)主義制度下實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策的區(qū)域，無法涵蓋和平統(tǒng)一的九條方針內(nèi)容。如臺(tái)灣享有高度自治權(quán)，可保留軍隊(duì)，臺(tái)灣現(xiàn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度不變，生活方式不變。（2）如采用“臺(tái)灣特區(qū)”一詞，很容易混淆社會(huì)主義制度下的特區(qū)與保留資本主義制度的臺(tái)灣“特區(qū)”之間的關(guān)系，有可能對(duì)和平統(tǒng)一方針的理解上出現(xiàn)不必要的誤解。（3）“特區(qū)”這一名稱最早來自陜甘寧特區(qū)，如直接用在國家統(tǒng)一后實(shí)行不同制度的臺(tái)灣地區(qū)，有可能圍繞名稱的解讀引發(fā)一些歧義。（4）葉劍英長(zhǎng)期在廣州工作，與鄧小平一起直接領(lǐng)導(dǎo)、參與創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)的工作，熟悉“特區(qū)”一詞的內(nèi)涵。

總之，1981 年9 月30 日的“葉九條”是中國共產(chǎn)黨和中央人民政府有關(guān)和平統(tǒng)一臺(tái)灣的重大方針。1982 年1 月11 日，鄧小平會(huì)見美國華人協(xié)會(huì)主席李耀滋時(shí)說：“‘九條’方針是以葉副主席的名義提出來的，實(shí)際上就是一個(gè)國家，兩種制度，兩種制度是可以允許的。他們不要破壞大陸的制度，我們也不破壞他們那個(gè)制度。國家的統(tǒng)一是我們整個(gè)中華民族的愿望。這不僅有利于子孫后代，在中國五千年歷史上也是一件大事?！薄?2〕中共中央文獻(xiàn)研究室編，冷溶、汪作玲主編：《鄧小平年譜1975—1997》（下），中央文獻(xiàn)出版社2007 年版，第797 頁。在這次談話中，鄧小平第一次明確了“一個(gè)國家，兩種制度”，認(rèn)為這是“我們講大政方針”?？梢哉f，“葉九條”為“一國兩制”基本方針的最終確立發(fā)揮了重要作用。自此，特別行政區(qū)已超越了一般語詞的含義，成為黨和國家解決臺(tái)灣、港澳問題的正式文件表述。作為表達(dá)“一國兩制”的特定術(shù)語，1982 年修憲將特別行政區(qū)寫入《憲法》第31 條 ，使之成為構(gòu)建特別行政區(qū)憲法秩序的基礎(chǔ)性概念。

三、“特別行政區(qū)”入憲背景

第五屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議于1980 年8 月30 日至9 月10 日在北京召開。8 月30 日，中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)向會(huì)議主席團(tuán)提出了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的建議》。9 月10日第五屆全國人大第三次會(huì)議通過了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》。

1982 憲法修改的具體工作是從1980 年9 月開始的，鄧小平領(lǐng)導(dǎo)1982 年憲法的修改工作，葉劍英擔(dān)任憲法修改委員會(huì)主任，副主任委員為宋慶齡和彭真，具體修改工作由彭真負(fù)責(zé)。這一時(shí)期正是鄧小平“‘一國兩制’構(gòu)思形成并趨于成熟的階段”。〔13〕許崇德：《許崇德自選集》，中國人民大學(xué)出版社2007 年版，第488 頁。

在1982 憲法修改的最初方案中，并沒有考慮在憲法中寫入國家統(tǒng)一的相關(guān)條款，也就沒有《憲法》第31 條的方案。據(jù)許崇德教授回憶，在現(xiàn)行憲法起草過程的初期，開始的初稿、討論稿中也還未寫進(jìn)有關(guān)“一國兩制”的內(nèi)容。后來，學(xué)界的部分學(xué)者和憲法修改委員會(huì)部分委員提出國家統(tǒng)一條款的制定問題。如1981 年1 月9 日到10 日召開第二批外地知名學(xué)者來京座談會(huì)上，針對(duì)憲法序言 “爭(zhēng)取臺(tái)灣回歸中國，實(shí)現(xiàn)祖國的統(tǒng)一”〔14〕許崇德：《中華人民共和國憲法史》，載許崇德：《許崇德全集》（第7 卷），中國民主法制出版社2009 年版，第2306 頁。的表述，大家形成共識(shí)。在3 月13 日的憲法修改委員會(huì)分組討論上，程思遠(yuǎn)指出，“序言‘臺(tái)灣是中國的神圣領(lǐng)土的一部分’，此話有語病，容易被鉆空子……建議憲法明確規(guī)定‘臺(tái)灣是中華人民共和國的一省’，并加上‘臺(tái)灣歸回祖國、完成統(tǒng)一祖國大業(yè)’”。這一建議得到了彭沖、蘇子蘅等同志的明確贊同?！?5〕許崇德：《中華人民共和國憲法史》，載許崇德：《許崇德全集》（第7 卷），中國民主法制出版社2009 年版，第2366 頁。

1981 年7 月，鄧小平同志建議彭真具體抓憲法修改工作，并確定修憲的四個(gè)要點(diǎn)：第一，要把四個(gè)堅(jiān)持寫進(jìn)憲法；第二，規(guī)定工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政；第三，規(guī)定民主集中制；第四，規(guī)定民族區(qū)域自治。這就為1982 年憲法修改工作明確了方向。

1981 年9 月30 日，葉劍英代表中央發(fā)表對(duì)臺(tái)灣的九點(diǎn)方針政策，指出在實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一后，臺(tái)灣可作為特別行政區(qū)，享有高度自治權(quán)，〔16〕許崇德：《許崇德自選集》，中國人民大學(xué)出版社2007 年版，第488 頁。并建議由國共兩黨舉行對(duì)等談判，開展第三次合作。這一黨中央的重大方針需要體現(xiàn)在正在進(jìn)行的憲法修改內(nèi)容之中。

1981 年10 月3 日，彭真向憲法修改委員會(huì)秘書處提出四點(diǎn)意見，一是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，二是從中國的實(shí)際出發(fā)，三是只寫能夠定下來的、最根本的、最需要的東西，四是要以1954 年憲法為基礎(chǔ)。〔17〕參見超英、郭宏：《中華人民共和國的四部憲法——訪全國人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇》，載《百年潮》2004 年第7 期。引用材料亦可在其他史料中得到印證，參見《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ? 卷），中央文獻(xiàn)出版社2012 年版，第1439-1441 頁；本刊特約記者：《關(guān)于1982 年憲法的起草過程（一）——王漢斌訪談錄》，載《百年潮》2011 年第2 期。他特別強(qiáng)調(diào)憲法修改要從中國的實(shí)際出發(fā)，憲法只能寫現(xiàn)在能夠定下來的最基本、最需要的東西。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)臺(tái)灣問題以及國家統(tǒng)一相關(guān)條款可能不屬于“現(xiàn)在能夠定下來的東西”。

1981 年11 月下旬，憲法修改秘書處起草了憲法修改草案初稿，報(bào)中央書記處審議。由于憲法修改工作量大，無法按期提交給11 月底召開的第五屆人大第四次會(huì)議，特提請(qǐng)全國人大四次會(huì)議通過決議，將修改通過期限延長(zhǎng)到第五次會(huì)議，并獲得大會(huì)批準(zhǔn)。

1981 年12 月23 日，彭真向鄧小平、胡耀邦并中央寫了《關(guān)于憲法修改草案幾個(gè)問題的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）?！秷?bào)告》對(duì)修改中認(rèn)為重大的16 個(gè)問題做了說明。這16 個(gè)問題包括：（1）“四個(gè)堅(jiān)持”是憲法總的指導(dǎo)思想，是最根本的問題；（2）人民民主專政是國體，民主集中制是政體；（3）關(guān)于國家主席問題，很多人主張?jiān)O(shè)，也有主張不設(shè)的；（4）關(guān)于民族區(qū)域自治問題；（5）關(guān)于城鄉(xiāng)基層政權(quán)問題；（6）關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)揮人大和人大常委會(huì)的作用等；第（16）是關(guān)于臺(tái)灣問題。《報(bào)告》最后說，這個(gè)草案是由工作班子根據(jù)中央同志的意見，以五四年憲法為基礎(chǔ)，有些問題是按照中央已確定的原則，近兩個(gè)多月突出提出來的，在黨內(nèi)外還沒有來得及征求意見。建議發(fā)給各省市區(qū)黨委第一書記征求意見，待中央政治局審查修改、原則批準(zhǔn)后，即召開憲法修改委員會(huì)討論，有關(guān)臺(tái)灣問題是屬于“這兩個(gè)月突出提出的”?！?8〕《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ? 卷），中央文獻(xiàn)出版社2012 年版，第1453 頁。鄧小平審閱了報(bào)告后，指示憲法要對(duì)臺(tái)灣問題作出專門規(guī)定。

在這種背景下，為了落實(shí)鄧小平對(duì)臺(tái)工作的精神，為處理臺(tái)灣問題提供憲法上的依據(jù)，憲法起草小組擬定了《憲法》第31 條，并相應(yīng)地在《憲法》第62 條第13 項(xiàng)關(guān)于全國人大職權(quán)中規(guī)定：“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度?！彼鼮槁鋵?shí)“一國兩制”的偉大構(gòu)想，為解決臺(tái)灣問題提供了憲法依據(jù)?！?9〕王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012 年版，第76 頁。

可見，為了在憲法草案中體現(xiàn)“葉九條”精神，憲法草案討論稿增加了第31 條和第62 條第13 項(xiàng)?！稇椃ā返?1 條規(guī)定國家設(shè)立特別行政區(qū)，由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定特別行政區(qū)的制度。對(duì)第31 條內(nèi)容的討論過程，肖蔚云教授說：“本條原來的規(guī)定是‘在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度，按照具體情況由法律規(guī)定’。” 1982 年4 月28 日公布的中華人民共和國憲法修改草案（1982 年）中，本條被列為第30 條：國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由法律規(guī)定。在討論中，有些委員提出，這條是針對(duì)臺(tái)灣講的，臺(tái)灣根據(jù)什么法律來決定呢？認(rèn)為規(guī)定內(nèi)涵不明確。經(jīng)討論，大家同意修改為“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”，進(jìn)一步明確制定法律的主體是全國人大?！?0〕參見肖蔚云：《論憲法》，北京大學(xué)出版社2004 年版，第210、211 頁。

按照這一解釋，《憲法》第31 條主要是為設(shè)立特別行政區(qū)主體和制度設(shè)計(jì)提供憲法依據(jù)，憲法以“隱含的寫法體現(xiàn)‘一國兩制’精神”，并確認(rèn)“一國兩制”為國策?！?1〕許崇德：《許崇德自選集》，中國人民大學(xué)出版社2007 年版，第489 頁。同時(shí)為將來的國家統(tǒng)一做準(zhǔn)備，如果國家統(tǒng)一了，全國人大可以通過法律具體規(guī)定特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度，保留憲法規(guī)范應(yīng)有的彈性。在1982 年11 月27 日憲法修改草案“送審稿”上，彭真批注擬增加的一款“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”?！?2〕《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ? 卷），中央文獻(xiàn)出版社2012 年版，第1485 頁。

至于設(shè)計(jì)《憲法》第31 條時(shí)是否只針對(duì)臺(tái)灣問題的解決，從相關(guān)背景資料看，憲法條文中雖沒有出現(xiàn)“一國兩制”字眼，但這一條實(shí)際上體現(xiàn)“一國兩制”的指導(dǎo)思想與方針，〔23〕《香港基本法》序言規(guī)定：“……根據(jù)憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立香港特別行政區(qū)，并按照‘一個(gè)國家，兩種制度’的方針……”這里“一國兩制”作為方針，具有國策的性質(zhì)，并與特別行政區(qū)居于并列關(guān)系，說明基于憲法設(shè)立的“特別行政區(qū)”與“一國兩制”是既具有內(nèi)在聯(lián)系，但又有區(qū)別的概念。既針對(duì)臺(tái)灣問題，同時(shí)包括香港問題的解決，因?yàn)檫@一條“有利于我國的和平統(tǒng)一，包括解決臺(tái)灣、香港問題”。〔24〕許崇德：《許崇德自選集》，中國人民大學(xué)出版社2007 年版，第585 頁。當(dāng)時(shí)，中英談判即將開始，需要把香港問題所體現(xiàn)的國家主權(quán)置于憲法框架中同步加以考慮。對(duì)此，王漢斌作了如下說明，“當(dāng)時(shí)中英關(guān)于香港問題談判剛剛開始，中葡關(guān)于澳門問題的談判還沒有開始。因此，彭真同志在關(guān)于修改憲法草案的報(bào)告中只能提臺(tái)灣，沒有提香港、澳門，但又說了‘這是我們處理這類問題的基本立場(chǎng)’”?！斑@類”問題就是指解決港澳問題，“這就明顯地把香港、澳門包括在內(nèi)了”?！?5〕王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012 年版，第76 頁。他又說：“在起草香港特別行政區(qū)基本法時(shí)，有些香港人士有顧慮，認(rèn)為在香港實(shí)行不同于社會(huì)主義制度的資本主義制度不符合憲法，要求相應(yīng)地修改憲法，明文規(guī)定在香港實(shí)行‘一國兩制’?；痉ㄆ鸩菸瘑T會(huì)初期開會(huì)時(shí)，有一位香港記者向姬鵬飛同志提出要修改憲法的問題，姬鵬飛同志讓我回答，我答復(fù)記者說：憲法第三十一條就是專門為香港實(shí)行不同于社會(huì)主義制度的資本主義制度即實(shí)行‘一國兩制’而作的特別規(guī)定，因而不需要再修改憲法。”〔26〕王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012 年版，第76 頁。這就說明修憲者在設(shè)計(jì)第31 條時(shí)，并沒有只考慮臺(tái)灣問題。通過《憲法》第31 條將“一國兩制”法律化，為特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度提供了合憲性，體現(xiàn)一種高超的憲法藝術(shù)與政治智慧。

在1982 年憲法的修改過程中，香港問題的解決一直是鄧小平重點(diǎn)思考的問題。1981 年12 月8 日，在會(huì)見包玉剛時(shí)，他指出：“我們正在處理香港問題的政策，這些政策不會(huì)影響香港投資者的利益?！薄?7〕中共中央文獻(xiàn)研究室編，冷溶、汪作玲主編：《鄧小平年譜1975—1997》（下），中央文獻(xiàn)出版社2007 年版，第789 頁。12 月15 日，鄧小平將1997 年英國對(duì)香港租借期滿后的香港問題的來信批送有關(guān)中央領(lǐng)導(dǎo)時(shí)指出：“香港問題如何解決，必須在兩三個(gè)月內(nèi)制定兩個(gè)以上的方案，以供選擇，并建議胡耀邦親自主持此事?！薄?8〕中共中央文獻(xiàn)研究室編，冷溶、汪作玲主編：《鄧小平年譜1975—1997》（下），中央文獻(xiàn)出版社2007 年版，第791 頁。

1982 年4 月6 日，鄧小平會(huì)見英國前首相愛德華·希思時(shí)第一次使用“特別行政區(qū)”一詞，他說：“香港的主權(quán)是中國的，中國要維護(hù)香港作為自由港和國際金融中心的地位……我們新憲法有規(guī)定，允許建立特別行政區(qū)，由香港人自己組成政府?！薄?9〕中共中央文獻(xiàn)研究室編，冷溶、汪作玲主編：《鄧小平年譜1975—1997》（下），中央文獻(xiàn)出版社2007 年版，第812 頁。離頒布1982年憲法還有八個(gè)多月的時(shí)候，鄧小平向國際社會(huì)清晰地表達(dá)了中國的新憲法將設(shè)立特別行政區(qū)，以解決臺(tái)灣、香港問題。同時(shí)，明確了在《憲法》第31 條的立法原意中，包括解決臺(tái)灣問題和香港問題，為第31 條規(guī)范內(nèi)涵的解釋提供了依據(jù)。

“一國兩制”是20 世紀(jì)50 年代以來中共領(lǐng)導(dǎo)人在思考國家統(tǒng)一戰(zhàn)略中，針對(duì)臺(tái)灣和港澳問題而提出的基本方針，并在港澳回歸中首先得到了實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，彭真在1982 年憲法草案的報(bào)告中談道：“去年國慶節(jié)前夕，全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)葉劍英同志發(fā)表談話指出，實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一后，臺(tái)灣可作為特別行政區(qū)，享有高度的自治權(quán)。這種自治權(quán)，包括臺(tái)灣現(xiàn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度不變，生活方式不變，同外國的經(jīng)濟(jì)、文化關(guān)系不變等等?？紤]到這種特殊情況的需要，憲法修改草案第三十一條規(guī)定：國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！彼瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)，“這是我們處理這類問題的基本立場(chǎng)”?！?0〕全國人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局編：《中華人民共和國憲法及有關(guān)資料匯編》，中國民主法制出版社1990 年版，第116 頁。

綜上所述，《憲法》第31 條中的“特別行政區(qū)”一詞源于“葉九條”，是中央和平解決臺(tái)灣、港澳問題的重大方針的法律化，其概念的演變體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和和平解決歷史遺留問題的務(wù)實(shí)而開放的哲學(xué)。

四、“特別行政區(qū)”的內(nèi)涵

《憲法》第31 條的核心詞是“特別行政區(qū)”。那么，“特別行政區(qū)”作為規(guī)范結(jié)構(gòu)，其內(nèi)涵是什么？如何理解特別行政區(qū)的性質(zhì)與地位？

（一）特別行政區(qū)的設(shè)立依據(jù)

特別行政區(qū)設(shè)立的憲法依據(jù)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

一是《憲法》第31 條的規(guī)定?！稇椃ā返?1 條規(guī)定，“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”。這一條明確了設(shè)立特別行政區(qū)的主體是“國家”，即作為政治共同體的決斷?！?1〕國家在《憲法》和《香港基本法》文本中的含義及其相互關(guān)系，參見韓大元：《論香港基本法上“國家”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《中外法學(xué)》2020 年第1 期。

二是《憲法》第62 條第14 項(xiàng)的規(guī)定?！稇椃ā返?2 條第14 項(xiàng)規(guī)定全國人大“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。這一條明確了國家授權(quán)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大設(shè)立特別行政區(qū)，并決定特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的具體制度。在同一憲法文本中，以兩個(gè)條文規(guī)定特別行政區(qū)設(shè)立主體與決定主體具有特定含義，旨在強(qiáng)調(diào)設(shè)立特別行政區(qū)和實(shí)行特別行政區(qū)是國家主權(quán)的體現(xiàn)，明確其主權(quán)的最高性。

三是《憲法》第59 條的規(guī)定。2004 年第十屆全國人大第二次會(huì)議通過憲法修正案，其中第25 條修改為“全國人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)選出的代表組成”，在全國人大組成中明確了“特別行政區(qū)”的地位，即特別行政區(qū)作為與各省、自治區(qū)、直轄市并列的代表團(tuán)，組成全國人民代表大會(huì)，擴(kuò)大了全國人大的代表性與權(quán)威性，使特別行政區(qū)成為國家政權(quán)體系的組成部分。

四是全國人大于1990 年4 月4 日通過了《全國人民代表大會(huì)關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定》?！稕Q定》指出：第七屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議根據(jù)《中華人民共和國憲法》第31 條和第62 條第13 項(xiàng)的規(guī)定，決定自1997 年7 月1 日起設(shè)立香港特別行政區(qū)。由全國人民代表大會(huì)通過《決定》，宣布設(shè)立特別行政區(qū)，而《決定》從1997 年7 月1 日起生效?！稕Q定》是為了落實(shí)憲法規(guī)定的全國人大“設(shè)立特別行政區(qū)”的職責(zé)與授權(quán)，同時(shí)也為后續(xù)建立特區(qū)籌備委員會(huì)提供法律依據(jù)。

（二）特別行政區(qū)的憲法內(nèi)涵

1.特別行政區(qū)是一級(jí)地方行政區(qū)域

《憲法》第31 條的特別行政區(qū)首先指一般地方行政區(qū)域，與中國行政區(qū)劃中的各省、自治區(qū)、直轄市建制相同，是冠名“特別”的省級(jí)行政區(qū)域。在單一制的中國憲法體制下，特別行政區(qū)與其他省級(jí)單位具有共同的特點(diǎn)，在憲法體制下并沒有特殊地位，其本質(zhì)屬性是相同的。憲法上的“區(qū)域”指土地的界劃，通常指行政區(qū)域?；陬I(lǐng)土的憲法屬性，領(lǐng)土（territory）是指國家主權(quán)所管轄的空間范圍的總和，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)水等，體現(xiàn)國家的土地劃分。

當(dāng)然，由于《憲法》第31 條的規(guī)定，特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度不同于其他省、自治區(qū)與直轄市，是具有“特殊性”的一級(jí)地方行政區(qū)域。其特殊性在于：與一般省級(jí)行政區(qū)域不同，特別行政區(qū)是實(shí)行“資本主義制度”的行政區(qū)域；與一般省級(jí)行政區(qū)域不同，特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)，與民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)性質(zhì)不同；與一般省級(jí)行政區(qū)域不同，特別行政區(qū)的行政區(qū)劃變更有特殊程序，即特別行政區(qū)以全國人大決定為依據(jù)，行政區(qū)劃圖由國務(wù)院公布；與一般省級(jí)行政區(qū)域不同，特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官經(jīng)通過選舉或協(xié)商產(chǎn)生后，由中央人民政府任命。另外，由于實(shí)行“一國兩制”，省級(jí)行政區(qū)域?qū)嵭械闹贫扔蓱椃ㄖ苯右?guī)定，而特別行政區(qū)實(shí)行的制度則由憲法授權(quán)全國人大決定，可實(shí)行不同于國家其他行政區(qū)域的特殊制度。

2.特別行政區(qū)政權(quán)是一級(jí)地方政權(quán)

理解特別行政區(qū)政權(quán)的性質(zhì)，是正確認(rèn)識(shí)特別行政區(qū)地方政權(quán)屬性的基本問題?；貧w祖國后的香港特別行政區(qū)政權(quán)既不是人民民主專政的政權(quán)，也不是西式的資產(chǎn)階級(jí)專政的政權(quán)，它是“社會(huì)主義國家內(nèi)的一級(jí)地方政權(quán)”〔32〕許崇德：《許崇德自選集》，中國人民大學(xué)出版社2007 年版，第502、503 頁。，即以愛國者為主體的地方政權(quán)，并不脫離社會(huì)主義國家的政權(quán)體系，不能把高度自治理解為完全自治。特別行政區(qū)具有的“地方性”，是理解特別行政區(qū)的出發(fā)點(diǎn)，集中體現(xiàn)特別行政區(qū)從屬于中央的憲法屬性。特別行政區(qū)的“地方性”前提是，國家主權(quán)和領(lǐng)土完整性，也就是基本法序言所講的“國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整”，這是國家設(shè)立特別行政區(qū)和制定基本法的目的。特別行政區(qū)作為地方性的區(qū)域，即使實(shí)行“兩制”，但“一國”的前提是不能動(dòng)搖的，實(shí)行不同于內(nèi)地的制度，也是基于憲法的授權(quán)，并不改變“地方性”。

3.特別行政區(qū)直轄于中央人民政府

由全國人大設(shè)立的特別行政區(qū)，在隸屬關(guān)系上直轄于中央人民政府?！断愀刍痉ā返?2 條規(guī)定，香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。這一條明確了特別行政區(qū)的法律地位，是規(guī)定特別行政區(qū)的職權(quán)范圍及其同中央關(guān)系的基礎(chǔ)。在基本法的起草過程中，這一條規(guī)定基本沒有變化，在部分起草委員對(duì)基本法結(jié)構(gòu)（草案）的意見中，曾有委員建議將“草案內(nèi)凡寫‘中央’的地方改寫為‘中央人民政府’”?！?3〕全國人大常委會(huì)基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)文件匯編》，中國民主法制出版社2011 年版，第32 頁。按照當(dāng)時(shí)的理解，中央是指中央國家機(jī)關(guān)，不僅僅包括中央人民政府，而中央人民政府是國務(wù)院，作為地方行政區(qū)域的特別行政區(qū)直轄于國務(wù)院是憲法的基本原則。作為統(tǒng)一的單一制國家，憲法對(duì)地方行政區(qū)域的要求是一樣的，只是特別行政區(qū)具有自身的一些特點(diǎn)。如香港特別行政區(qū)沒有下設(shè)的政權(quán)單位，具有“非政權(quán)性的區(qū)域組織”；比起一般省、自治區(qū)、直轄市，香港特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)；都直轄于中央人民政府，但中央的干預(yù)程度不同，中央對(duì)特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)不干預(yù)；法律適用不同，特別行政區(qū)保留原有的法律基本不變，而其他省、自治區(qū)和直轄市必須遵守全國性法律?！?4〕參見許崇德：《許崇德自選集》，中國人民大學(xué)出版社2007 年版，第534、535 頁。

4.特別行政區(qū)與特別行政區(qū)制度

根據(jù)《中華人民共和國憲法》和全國人民代表大會(huì)《關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定》，由全國人大設(shè)立特別行政區(qū)，并以法律規(guī)定特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度。這里的“制度”具有憲法的特殊授權(quán)，由主權(quán)者最高代表——全國人大決定?！皟芍啤敝袑?shí)行資本主義制度由全國人大決定，而內(nèi)地實(shí)行社會(huì)主義制度由憲法直接規(guī)定。如憲法規(guī)定，中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家。社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度。因?yàn)橹茟椫黧w是人民，全國人民代表大會(huì)只是主權(quán)者代表，通過憲法，并不是制定憲法的主體。作為制憲者的人民與通過憲法的全國人大處于不同的憲法關(guān)系之中?；痉ㄊ怯扇珖舜笾贫ǖ幕痉?，其依據(jù)是整部憲法。因此，把根據(jù)憲法制定的基本法解讀為具有“憲法性質(zhì)”是不恰當(dāng)?shù)模菀谆煜茟棛?quán)與立法權(quán)的界限，與基本法自身的法律定位是相矛盾的。

5. 特別行政區(qū)的合憲性地位

特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行不同的制度，是否與憲法相抵觸？基本法能否規(guī)定特別行政區(qū)內(nèi)“實(shí)行資本主義制度”？為了明確規(guī)定特別行政區(qū)制度的合憲性，1990 年4 月4 日全國人大在通過基本法的同時(shí)做出了合憲性宣告，明確“基本法是根據(jù)憲法按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的”。這是新中國成立以來首次對(duì)全國人大通過的法律事先進(jìn)行合憲性審查。

習(xí)近平總書記在香港回歸20 周年講話中指出：憲法是國家根本大法，是全國各族人民共同意志的體現(xiàn)，是特別行政區(qū)制度的法律淵源?；痉ㄊ歉鶕?jù)憲法制定的基本法律，規(guī)定了在香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度和政策，是“一國兩制”方針的法律化、制度化，為“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐提供了法律保障?！?5〕參見習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國20 周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年7 月1 日第1 版?？梢哉f，憲法是母法，基本法是子法，這在基本法序言中已有明確的規(guī)定，不能混淆特別行政區(qū)與特別行政區(qū)制度的聯(lián)系與區(qū)別。

在起草基本法時(shí)有些香港人士有顧慮，一些人認(rèn)為，憲法的本質(zhì)是社會(huì)主義，《憲法》第1 條明確規(guī)定中國是社會(huì)主義國家，規(guī)定著“社會(huì)主義是中華人民共和國的根本制度”，因而香港回歸后作為中國的地方行政區(qū)域，就必然要實(shí)行社會(huì)主義制度。他們又認(rèn)為：《憲法》第31 條作為基本法規(guī)定特別行政區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度的依據(jù)是不充分的。因?yàn)椤稇椃ā返?1 條并沒有清楚寫明特別行政區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度，而只是說特別行政區(qū)實(shí)行何種制度“以法律規(guī)定”。但是，憲法卻有一個(gè)第5 條。根據(jù)《憲法》第5 條的規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”所以，法律只可規(guī)定香港實(shí)行社會(huì)主義，而不能搞資本主義。如果法律規(guī)定香港特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度，那就是同憲法相抵觸，該法律也會(huì)不被通過?，F(xiàn)在搞的基本法，即使全國人大通過了，但以后當(dāng)有人指控基本法違憲時(shí)，基本法也只好被修改或者被廢除，香港隨之而只好實(shí)行社會(huì)主義制度?！?6〕參見許崇德：《許崇德自選集》，中國人民大學(xué)出版社2007 年版，第490 頁。于是，有些人要求修改憲法，希望第31 條中明確寫特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度，不搞社會(huì)主義制度。

當(dāng)時(shí)，基本法委員會(huì)認(rèn)為，《憲法》第31 條是“一國兩制”的體現(xiàn)，凝聚了制憲者的智慧，而且整個(gè)憲法在草擬后經(jīng)過全民討論，反復(fù)征求意見，反復(fù)修改，不宜輕易修改。但另一方面，香港法律界人士的質(zhì)疑亦不是毫無道理的，為此，全國人大在1990 年4 月4 日第七屆全國人大第三次會(huì)議通過基本法時(shí)，同時(shí)通過了《決定》。全國人民代表大會(huì)在通過一項(xiàng)法律之后，緊接著又通過一個(gè)關(guān)于該項(xiàng)法律的決定，這在新中國立法史上是罕見的?！?7〕參見許崇德：《許崇德自選集》，中國人民大學(xué)出版社2007 年版，第490、491 頁。

6.特別行政區(qū)的憲制秩序

根據(jù)《憲法》第31 條，設(shè)立的特別行政區(qū)實(shí)行新的憲制秩序轉(zhuǎn)型，以體現(xiàn)主權(quán)回歸。憲法作為根本法，具有最高的法律效力，在領(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)揮效力。但如何表述憲法與基本法關(guān)系，在起草過程中雖有基本共識(shí)，但規(guī)范的表述方式上曾有不同的認(rèn)識(shí)。

在憲法與基本法關(guān)系以及實(shí)行資本主義制度等問題上，來自香港的部分起草委員會(huì)委員當(dāng)時(shí)確實(shí)存在著一些疑慮。如1986 年11 月11 日，中央與香港特別行政區(qū)的關(guān)系專題小組的工作報(bào)告中對(duì)《香港基本法》第1 條的表述是：“根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條，香港特別行政區(qū)的制度和政策均以本法的規(guī)定為依據(jù)。”對(duì)此，委員們認(rèn)為，中國憲法作為一個(gè)整體對(duì)香港特別行政區(qū)是有效的，但是由于國家對(duì)香港實(shí)行“一國兩制”的政策，憲法的某些具體規(guī)定不適用于香港，主要是指社會(huì)主義制度和政策的規(guī)定。針對(duì)這一問題，委員們認(rèn)為憲法與基本法關(guān)系的問題可以通過下述辦法解決，即基本法內(nèi)正面規(guī)定香港特別行政區(qū)的制度及政策以基本法為依據(jù)，同時(shí)建議頒布基本法時(shí)，由全國人大常委會(huì)對(duì)《憲法》第31 條作必要的解釋。

至于全國人大常委會(huì)在頒布基本法時(shí)作出的解釋，有些委員認(rèn)為只要說明哪一類憲法條文不適用于香港就可以，但也有委員認(rèn)為應(yīng)將在香港適用的條文都列出來，不列的就不適用。

有的委員認(rèn)為，對(duì)香港特別行政區(qū)的法律沿用程序應(yīng)通過1986 年《香港特別行政區(qū)基本法結(jié)構(gòu)（草案）》“附則”第2 款或用其他方法解決：〔38〕參見全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，中國民主法制出版社2011 年版，第53 頁。首先在序言第（二）項(xiàng)中規(guī)定，在“一個(gè)國家，兩種制度”方針政策下設(shè)立香港特別行政區(qū)，第（三）項(xiàng)中規(guī)定根據(jù)《憲法》第31 條制定香港特別行政區(qū)基本法以維護(hù)國家主權(quán)和香港的繁榮穩(wěn)定；其次，在第一章總則第（一）項(xiàng)中規(guī)定特別行政區(qū)是中華人民共和國的不可分割的一部分，在全國人民代表大會(huì)授權(quán)下實(shí)行高度自治；最后，第二章第（一）項(xiàng)中規(guī)定香港特別行政區(qū)直轄于中央人民政府。

在《部分起草委員對(duì)基本法結(jié)構(gòu)（草案）的意見》中，有委員提出建議，可把序言第3 條改為“根據(jù)憲法制定香港特別行政區(qū)基本法，以法律形式執(zhí)行人大根據(jù)《憲法》第31 條設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定”；序言應(yīng)寫“根據(jù)憲法第三十一條和聯(lián)合聲明的精神制定基本法”；但多數(shù)委員認(rèn)為，《聯(lián)合聲明》是中英之間的國際協(xié)議，而基本法是國內(nèi)法，因此不宜說基本法是根據(jù)聯(lián)合聲明制定的，但其精神是一定要體現(xiàn)的?！?9〕參見全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，中國民主法制出版社2011 年版，第35 頁。

在談到《關(guān)于特別行政區(qū)基本法的法律地位和解釋、修改》時(shí)，有關(guān)基本法與憲法關(guān)系的建議主要有：（1）建議增寫：基本法根據(jù)《憲法》第31 條制定，全國人大負(fù)責(zé)對(duì)該第31 條作最高解釋，決定在香港適用哪些憲法條文以及可豁免遵守憲法哪些部分；（2）憲法只有全國人大能改，能決定哪些條文不在什么地方適用，將來在頒布基本法時(shí)，是否可以由全國人大加上一個(gè)說明：憲法的哪些條文不在香港特別行政區(qū)適用；（3）基本法中應(yīng)詳細(xì)列明憲法哪些條文適用于香港，哪些條文不適用于香港；（4）建議寫明“基本法不會(huì)與憲法發(fā)生沖突，憲法不會(huì)損害特別行政區(qū)的法律體系和法律理論”；（5）在基本法上列明憲法哪些條文適用或不適用于香港是不合適的，但可規(guī)定“基本法是香港單獨(dú)實(shí)行的地區(qū)最高法律”；（6）基本法是子法，憲法是母法，如在基本法中規(guī)定憲法哪些條文是否適用于香港，在法律理論上，法律程序上來說都不合適，在世界憲法史上沒有先例，在技術(shù)上也有困難?！?0〕參見全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，中國民主法制出版社2011 年版，第35 頁。

1987 年4 月13 日的中央與特別行政區(qū)的關(guān)系專題小組工作報(bào)告〔41〕參見全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，中國民主法制出版社2011 年版，第77 頁提出，在憲法與基本法關(guān)系上，委員們不再堅(jiān)持將憲法哪些條文適用于特區(qū)，建議頒布基本法時(shí)，由全國人大常委會(huì)對(duì)《憲法》第31 條進(jìn)行解釋。特別行政區(qū)是中華人民共和國一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府這一點(diǎn)上幾次的草案內(nèi)容并不存在爭(zhēng)議。1988 年4 月26 日的總體工作小組的工作報(bào)告將序言中的“實(shí)行不同于內(nèi)地的制度和政策”改為“不在香港實(shí)行社會(huì)主義制度和政策”。1989 年1 月14日基本法起草委員會(huì)表決通過的《基本法（草案）》中序言的表述是，根據(jù)《憲法》第31 條設(shè)立特別行政區(qū)，并按照“一個(gè)國家、兩種制度”的方針，不在香港實(shí)行社會(huì)主義制度和政策。國家對(duì)香港的基本方針政策，已由我國政府在中英聯(lián)合聲明中予以明確闡明；同時(shí)《基本法》第1 條規(guī)定，香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分。

在《香港基本法》的制定過程中，起草者們充分兼顧兩地差異，在分歧中尋求共識(shí)，使這部“具有創(chuàng)造性的杰作”既體現(xiàn)“一國”的主權(quán)意志，同時(shí)尊重“兩制”。憲法和基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)這一命題確立了特別行政區(qū)從屬于中央人民政府的屬性，為高度自治與“港人治港”劃定了清晰的憲法界限。《香港國安法》第1 條和第12 條作為“基本法的根本性條款”，賦予特別行政區(qū)任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人維護(hù)國家安全的義務(wù)，以保證“一國”之內(nèi)，兩種制度長(zhǎng)期并存，和諧相處，使特別行政區(qū)所承載的各項(xiàng)功能得到有效發(fā)揮。

五、結(jié)語：變遷中的特別行政區(qū)概念

《中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系專題小組第十五次會(huì)議紀(jì)要》曾寫道：有委員提出基本法（草案）有些用詞不夠精確，其中提出的一個(gè)問題是“香港特別行政區(qū)”有時(shí)指政府，有時(shí)指地區(qū)，建議在使用時(shí)明確表達(dá)其內(nèi)涵。〔42〕參見全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，中國民主法制出版社2011 年版，第337 頁。在基本法上出現(xiàn)的“特別行政區(qū)”與《憲法》第31 條的“特別行政區(qū)”的脈絡(luò)是相同的，基本法以特別行政區(qū)規(guī)范將《憲法》第31 條具體化，形成以憲法為基礎(chǔ)的特別行政區(qū)規(guī)范體系。在《香港基本法》文本中，“特別行政區(qū)”一詞共出現(xiàn)332 次（不計(jì)章節(jié)標(biāo)題），參見下表。

《香港基本法》文本中出現(xiàn)“香港特別行政區(qū)”一詞的次數(shù)

從上表可以看出，“特別行政區(qū)”一詞主要集中在第二章中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系、第四章政治體制以及第七章對(duì)外事務(wù)等。在不同的條文中出現(xiàn)的“特別行政區(qū)”在解釋方法上各有特點(diǎn)，要根據(jù)不同章節(jié)和條款，進(jìn)行類型化的分析，要根據(jù)社會(huì)變遷不斷豐富和完善“特別行政區(qū)”的內(nèi)涵。2020 年6 月30 日，十三屆全國人大常委會(huì)第20 次會(huì)議通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，進(jìn)一步落實(shí)了基本法有關(guān)特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度，完善了“一國兩制”的制度體系。

總之，《憲法》第31 條中的“特別行政區(qū)”是具有鮮明憲法屬性的概念。作為憲法的具體化，基本法既體現(xiàn)國家統(tǒng)一和主權(quán)，同時(shí)明確了香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分，是中央人民政府直轄的地方行政區(qū)域，同時(shí)也是一個(gè)實(shí)行與內(nèi)地不同的制度和政策、享有高度自治的特別行政區(qū)。這是我們準(zhǔn)確理解特別行政區(qū)制度的基礎(chǔ)與出發(fā)點(diǎn)。我們要根據(jù)“一國兩制”實(shí)踐，不斷豐富“特別行政區(qū)”的內(nèi)涵，完善特別行政區(qū)制度，堅(jiān)持“一國兩制”的初心， 使充滿中國人民智慧的“一國兩制”事業(yè)繼續(xù)保持其強(qiáng)大的生命力。