摘? 要：習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。為此，就必須保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。文章結(jié)合政府績(jī)效評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)分析，考察了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的演變過(guò)程，包括評(píng)價(jià)價(jià)值取向、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)方法，在以GDP為導(dǎo)向，自上而下的政府績(jī)效考核給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)高速發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致了包括政府、社會(huì)和民眾在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)存在某種程度的誠(chéng)信、公平缺失等價(jià)值扭曲問(wèn)題。唯有以提升民眾獲得感為價(jià)值目標(biāo)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)，方是矯治以GDP為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)價(jià)痼疾，貫徹政府績(jī)效評(píng)價(jià)中“以人民為中心”主體地位的現(xiàn)實(shí)路徑。故而，在政府績(jī)效評(píng)價(jià)分析范式進(jìn)行轉(zhuǎn)型的背景下，其價(jià)值取向從顯性GDP的經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值轉(zhuǎn)向隱性的民眾獲得感的民主公平價(jià)值、從體系向生態(tài)的價(jià)值轉(zhuǎn)變、從“唯GDP”向人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向注入了新思想、新活力、新坐標(biāo)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值能夠全面反映“人的全面發(fā)展”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量”的各個(gè)層面內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效;民眾獲得感;政府誠(chéng)信;價(jià)值取向

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2020.09.07

Abstract：General Secretary Xi Jinping in his report to the 19th National Congress of the Communist Party of China emphasized，we must adhere to the people-centered development thinking，and constantly promote the all-round development of people，and the common prosperity of all people.For this reason，we must ensure that all people have more sense of gain in co-construction and shared development. Based on the literature analysis of government performance evaluation，it examines the evolution process of government performance evaluation，including evaluation value orientation，evaluation subject，evaluation content and evaluation methods. The government performance evaluation，which is oriented by GDP，has brought rapid development to the Chinese economy，and has also led to value distortions to some extent such as the lack of integrity and fairness in the value orientation of the entire society，including the government，society and the people. In this paper，the government performance evaluation，which aims to improve the public's sense of gain，aiming to further strengthen the dominant position of the public in the government performance evaluation. Under the background of the transformation of the analytical paradigm of government performance evaluation，its value orientation has shifted from the explicit economic efficiency value of GDP to the implicit democratic fair value of peoples sense of gain，from the system to the ecological value，from“GDP only”to the overall development of human beings. The value orientation of government performance evaluation has injected new ideas，new vitality，and new coordinates. The value of government performance evaluation can fully reflect the content of all levels of “the all-round development of people”and“economic development quality”.

Key words：High quality development;Government performance;Sense of acquisition;Government integrity

政府績(jī)效評(píng)價(jià)作為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，具有明顯的管理主義特征，其效率至上的價(jià)值追求缺陷在公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中逐漸顯露，其評(píng)價(jià)結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況相背離。早期的政府績(jī)效評(píng)價(jià)作為以市場(chǎng)取向?yàn)榛A(chǔ)的管理工具，也常常導(dǎo)致政府偏離公共利益和公平性的價(jià)值追求，出現(xiàn)了重效率輕公平、重結(jié)果輕過(guò)程等問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！薄榇?，就必須“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從公共價(jià)值出發(fā)，重視人民群眾的主體地位，就必須將以單純追求GDP為主要特征的政府績(jī)效評(píng)價(jià)的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足社會(huì)民眾公共需求為根本目的的評(píng)價(jià)方式。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向要依據(jù)公共責(zé)任、公眾滿意、社會(huì)成本等多維目標(biāo)，將民主與秩序、服務(wù)與人民至上、透明與質(zhì)量等視為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的基本價(jià)值取向。

獲得感作為一個(gè)獨(dú)具時(shí)代特色的“新詞”，現(xiàn)存對(duì)其內(nèi)涵與評(píng)價(jià)的研究主要集中在國(guó)內(nèi)。學(xué)者們除了認(rèn)為它是全面深化改革背景下評(píng)判改革成效的標(biāo)準(zhǔn)外，也進(jìn)一步認(rèn)為其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的“最優(yōu)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)”和新時(shí)代國(guó)家治理的“良政基準(zhǔn)與善治標(biāo)尺”等。獲得感就是建立在客觀獲得基礎(chǔ)之上的主觀感受。根據(jù)這一理解，學(xué)者認(rèn)為相比幸福感而言，獲得感更加強(qiáng)調(diào)實(shí)實(shí)在在的得到，沒(méi)有獲得，就無(wú)獲得感可言。政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括價(jià)值、指標(biāo)、組織、技術(shù)支撐及制度環(huán)境等，同時(shí)以“為人民服務(wù)”的價(jià)值取向作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的核心理念。從國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的應(yīng)用實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)發(fā)展形態(tài)的向高級(jí)程度轉(zhuǎn)變，人們?cè)桨l(fā)重視普通民眾獲得感在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的本體地位。

筆者擬對(duì)改革開(kāi)放40多年以來(lái)的中國(guó)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行歷史性分析，采用文獻(xiàn)分析、對(duì)比分析的方法，分析理論變遷、體制變遷的邏輯。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸形成了以單純追求GDP為主要特征的評(píng)價(jià)方式，但GDP的增加不完全意味著社會(huì)財(cái)富和社會(huì)福利的增加，也并不意味著人民生活水平的提高。這種以單純追求GDP為主要特征的評(píng)價(jià)方式忽視了公共利益和公平性的價(jià)值追求，忽視了民眾的公共需求，造成高績(jī)效與低滿意度并存的問(wèn)題。其主要原因是政府績(jī)效評(píng)價(jià)中公平的公共價(jià)值的缺失。鑒于此，筆者結(jié)合政府績(jī)效評(píng)價(jià)范式的轉(zhuǎn)型，分析其價(jià)值取向從顯性的以GDP為主的效率價(jià)值轉(zhuǎn)向隱性的以民眾獲得感為主的公平價(jià)值、從體系向生態(tài)的價(jià)值轉(zhuǎn)變、從“唯GDP”向人的全面發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

一、中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向的演變過(guò)程

新公共管理運(yùn)動(dòng)是催生政府績(jī)效評(píng)價(jià)最直接的外部條件，在新公共管理中，公共部門(mén)同私人部門(mén)具有同樣有效的運(yùn)轉(zhuǎn)目標(biāo)導(dǎo)向。因此，向私人部門(mén)借鑒績(jī)效評(píng)價(jià)的方法勢(shì)在必行。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向也從注重“3E”變?yōu)樽⒅馗庸降摹?E”。同時(shí)，必須重視在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，更多地發(fā)揮公共選擇的政治職能，公共物品與公共服務(wù)的供給程序體現(xiàn)公共決策、公民監(jiān)督的程序。從評(píng)價(jià)主體的視角來(lái)看，學(xué)者們對(duì)中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐歷程認(rèn)知經(jīng)歷了：“上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考評(píng)”“政府自我評(píng)價(jià)”“公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)”三個(gè)階段[1]。學(xué)者們對(duì)中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的模式進(jìn)行了歸納[2-4]，不同模式下具有不同的評(píng)價(jià)主體價(jià)值取向[5]。學(xué)者們總結(jié)出已有的政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式的固有弊端為缺乏民眾參與，難以體現(xiàn)民眾主體地位[6-8]。在新時(shí)代背景下，政府績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)以民眾為主體，以民眾獲得感為目標(biāo)。民眾同政府之間是權(quán)力擁有與權(quán)力執(zhí)行的關(guān)系，是公共資源的授予與接受的關(guān)系。民眾與政府之間產(chǎn)生了委托代理關(guān)系，政府受民眾委托而管理和經(jīng)營(yíng)公共資源、行使公共權(quán)力，所以政府應(yīng)該受民眾監(jiān)督、對(duì)民眾負(fù)責(zé)。

第一階段：探索階段（1978—1993年）。此階段以“經(jīng)濟(jì)和效率”為價(jià)值取向，是效率型價(jià)值的崛起，具有“政治監(jiān)督性”。在1978—1993年改革開(kāi)放初期，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是時(shí)代發(fā)展的要求，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向主要是政府工作效率的提升，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主導(dǎo)權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都屬于政府本身，政府績(jī)效評(píng)價(jià)就形成了典型的、單向的、自上而下的內(nèi)部自身“激勵(lì)與約束”機(jī)制下的一種行為，缺乏民眾的參與機(jī)制，其公共性也很難體現(xiàn)。

第二階段：發(fā)展階段（1994—2003年）。由“效率”逐漸延伸至“需要”“結(jié)果”“成本”“努力”“業(yè)績(jī)”五個(gè)方面，這也是政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究全面開(kāi)展的標(biāo)志，具有“管理工具主義特性”。在此階段，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加上政績(jī)錦標(biāo)賽、政績(jī)沖動(dòng)的影響，以及長(zhǎng)期形成的唯GDP的績(jī)效觀，政府績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容依舊是以GDP為主，效率依舊是首要的價(jià)值目標(biāo)。

第三階段：全面推進(jìn)階段（2004—2012年）。在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中關(guān)注重點(diǎn)由“經(jīng)濟(jì)和效率”已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向了“民眾滿意度”。此階段“效率價(jià)值的深化”“政治監(jiān)督性與管理工具主義”并存。民眾和社會(huì)團(tuán)體逐漸參與到公共事務(wù)的管理中，倒逼政府重新思考與市場(chǎng)、社會(huì)、民眾的關(guān)系，并開(kāi)始有意識(shí)地主動(dòng)回應(yīng)民眾的訴求，政府績(jī)效將民眾滿意度評(píng)價(jià)作為已有評(píng)價(jià)的補(bǔ)充，打破第一階段中單一考評(píng)體系，形成了以“GDP增速為主、民眾滿意度為輔”的二元評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)。

第四階段：停滯階段（2013—2016年）。評(píng)價(jià)的責(zé)任主體統(tǒng)一化：由各地編制委員會(huì)負(fù)責(zé)。中國(guó)知網(wǎng)上的發(fā)文數(shù)自2008年開(kāi)始呈下降趨勢(shì)，在2013年和2016年后下降趨勢(shì)更為明顯。在2013年時(shí)，有關(guān)“政府績(jī)效”的文獻(xiàn)尚有763篇，到2015年時(shí)減少到了586篇，減少了177篇;2015年有小幅上升之后，從 2016年開(kāi)始發(fā)文量持續(xù)下降，從2016年的614篇減少到2018年的365篇，減少了249篇。因?yàn)橹袊?guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐自2014年以后，一直在延續(xù)原有做法，研究逐漸達(dá)到了飽和狀態(tài)，以致學(xué)界關(guān)于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究出現(xiàn)停滯[9]。2013—2016年，理論上對(duì)于政府績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容有了指導(dǎo)原則，但由于編制委員會(huì)的職能聚焦于原有的機(jī)構(gòu)編制工作，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)人才隊(duì)伍及經(jīng)驗(yàn)，致使績(jī)效評(píng)價(jià)工作僅僅是維持原有的模式及內(nèi)容。

第五階段：新常態(tài)階段（2017年至今）。以“人的全面發(fā)展”和“民眾的獲得感”為目標(biāo)，其評(píng)價(jià)主體和內(nèi)容都呈現(xiàn)了多樣化的政府績(jī)效評(píng)價(jià)。新時(shí)代背景下，政府績(jī)效評(píng)價(jià)并非對(duì)GDP的摒棄，而是建立在“綠色的、高質(zhì)量的GDP”基礎(chǔ)上的民眾獲得感的提升，為進(jìn)一步推進(jìn)“人的全面發(fā)展”邁出了關(guān)鍵的一步。

筆者依據(jù)不同時(shí)期的政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值目標(biāo)，社會(huì)價(jià)值向公共價(jià)值的轉(zhuǎn)變過(guò)程，從“評(píng)價(jià)主體”“評(píng)價(jià)內(nèi)容”“價(jià)值取向”三個(gè)方面梳理改革開(kāi)放40多年來(lái)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的變遷脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)首先，政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系理論指導(dǎo)的紛爭(zhēng)以及有效的評(píng)價(jià)主體的歧義都有待完善;其次，現(xiàn)有的評(píng)價(jià)主體選取過(guò)程存在“短視”傾向，往往造成評(píng)價(jià)結(jié)果反映不了事實(shí)的尷尬局面，定性指標(biāo)缺乏對(duì)政府民眾服務(wù)精確而科學(xué)的校準(zhǔn)，而定量指標(biāo)又缺乏對(duì)政府民眾服務(wù)的價(jià)值取向、倫理維度等本質(zhì)的考量，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體轉(zhuǎn)移和價(jià)值取向裂變;最后，民眾獲得感觸角持續(xù)延伸，動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)價(jià)將成為常態(tài)?；诿癖姭@得感的政府績(jī)效評(píng)價(jià)，使民眾不再繼續(xù)充當(dāng)“門(mén)外漢”的角色，更多地被賦予主動(dòng)參與和選擇的機(jī)會(huì)。民眾獲得感的評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)主觀和客觀的統(tǒng)一，并且民眾獲得感成為一種導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)，將其作為考評(píng)手段納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)的體系與機(jī)制中。因此，只有來(lái)源于社會(huì)、來(lái)源于民眾的政府績(jī)效評(píng)價(jià)才能獲得公信力基礎(chǔ)[10]，也只有根植于社會(huì)、民生的政府績(jī)效評(píng)價(jià)才是可持續(xù)的，以民眾獲得感為中心的公平價(jià)值是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的根本動(dòng)力和最終價(jià)值目標(biāo)。

二、民眾獲得感與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在邏輯

政府績(jī)效就是政府活動(dòng)的“績(jī)”和“效”之和，即“做了什么樣的事情”和“民眾獲得了什么效用”。民眾對(duì)政府行為的主觀獲得感以政府行為的客觀效果為前提，民眾自身最能了解其需要什么樣的政府以及政府的服務(wù)。首先，以民眾獲得感為核心構(gòu)建政府績(jī)效體系，是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高質(zhì)量背景下政府績(jī)效管理的重要目標(biāo)之一，有助于強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，督促落實(shí)教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等方面政府職能的優(yōu)化。其次，以民眾獲得感為核心構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是維護(hù)社會(huì)公平正義的必然要求。公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，推進(jìn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使全體民眾都能獲得的基本公共服務(wù)大致均等，從而在基本起點(diǎn)實(shí)現(xiàn)民眾的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平。再次，以民眾獲得感為核心構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效體系，有助于真正實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化。政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)際上就是吸納民眾參與公共服務(wù)提供的過(guò)程，這一過(guò)程能夠及時(shí)了解民眾對(duì)公共服務(wù)新的、多樣化的需求，使政府公共服務(wù)決策更加民眾化、科學(xué)化，更加符合民眾的訴求和期待。最后，以民眾獲得感為核心構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效體系，能夠夯實(shí)政府的公信力基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主政府體制下，政治的輸入端和輸出端對(duì)于創(chuàng)造和維護(hù)政府公信力基礎(chǔ)，都是非常重要的。以民眾獲得感為核心，促進(jìn)政府改進(jìn)管理，不斷提高公共服務(wù)的能力和水平，可以提升民眾對(duì)政府的認(rèn)可度、滿意度和信賴度，政府的公信力基礎(chǔ)也就隨之得到了加強(qiáng)。

三、政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向的扭曲

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。目前，人民群眾美好生活的需要日益增長(zhǎng)，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了新要求，而且在民主、政治、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增多。以GDP為導(dǎo)向、自上而下的政府績(jī)效考核給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)高速發(fā)展，但中國(guó)社會(huì)信任水平從1990年的60.1%下降為2007年的52.3%[11]。民眾獲得感并未隨經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，引發(fā)了一系列的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為民眾獲得感不高。

“獲得感”一詞是指獲得某種利益所帶來(lái)的滿足感，是建立在“客觀獲得”的基礎(chǔ)上的一種主觀感覺(jué)[12]?！矮@得感”的提出使人們的利益具有了通過(guò)指標(biāo)進(jìn)行衡量的可能性，而“幸福感”在一般情況下是不可衡量的[13-14]。新時(shí)代的中國(guó)，“獲得感”這種更實(shí)質(zhì)的“得到”、更加貼近民生和民意。筆者從居民收入分配、社會(huì)保障、生存環(huán)境與安全保障、居民消費(fèi)等民眾獲得感方面與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對(duì)比的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：

中國(guó)GDP從1987年的1.2萬(wàn)億逐年上升至2017年的82.1萬(wàn)億。但是，從一些社會(huì)民生指標(biāo)上看，中國(guó)居民的獲得感并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而提升。

首先，從分配公平和社會(huì)保障的角度上看，由圖1可知，自1994年起，中國(guó)的基尼系數(shù)就超過(guò)了0.4，在整體趨勢(shì)上，中國(guó)的基尼系數(shù)同樣呈現(xiàn)出顯著的增長(zhǎng)，也就是說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，中國(guó)居民收入分配反而趨向不公平，其收入差距也逐漸增大。另外，以失業(yè)率為例，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，雖然相對(duì)GDP的增速，失業(yè)率的增速相對(duì)“平穩(wěn)”，但是也呈現(xiàn)出較為明顯的增長(zhǎng);從絕對(duì)數(shù)來(lái)看，1987年的失業(yè)率為2.04%，失業(yè)人口數(shù)在0.22億左右，2017年的失業(yè)率為3.9%，失業(yè)人口數(shù)卻達(dá)到0.54億，失業(yè)率相對(duì)提高1.86個(gè)百分點(diǎn)，失業(yè)人口數(shù)增長(zhǎng)了近1.5倍。

其次，在生存環(huán)境與安全保障層面。有學(xué)者指出，中國(guó)過(guò)去幾十年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以消耗資源和損害環(huán)境為代價(jià)的。1985—2015年，全國(guó)污水排放量從41.52億噸增加至716.18億噸。截至2016年底，我國(guó)二氧化碳排放占全球排放總量的28%左右。其他的生態(tài)問(wèn)題包括水污染和水資源匱乏、土地退化、土壤污染、生物多樣性被破壞、固體垃圾管理存在問(wèn)題等。環(huán)境污染不僅帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)成本，增加在環(huán)境治理和醫(yī)療健康等方面的開(kāi)支，而且會(huì)通過(guò)影響人們健康的方式損害社會(huì)人力資本積累，制約經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。如圖2所示，中國(guó)人均CO2排放量的趨勢(shì)線與GDP的趨勢(shì)線幾乎一致，污染排放總量超出環(huán)境容量，生態(tài)損害超過(guò)了自然再生能力，表明環(huán)境在為經(jīng)濟(jì)讓路。另外，從人民法院一審案件數(shù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)居民生存的安全狀況也不容樂(lè)觀。1987至2017年間，一審案件數(shù)保持年均8.7%的高位增長(zhǎng)。以2005年為節(jié)點(diǎn)，在此之前，一審案件的增速在6%左右，而在2005年之后，其增長(zhǎng)達(dá)到12.2%，翻了一倍，這與GDP的增長(zhǎng)狀況恰為反向。

最后，在居民消費(fèi)層面，由圖3可知，從1987年到2017年，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）總體呈上升趨勢(shì)，年均漲幅在5%左右，尤其是在2000以后，CPI年均增長(zhǎng)率更是高達(dá)8%。居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)總體上漲，這表明我國(guó)物價(jià)水平整體上漲。其弊有三：一是物價(jià)上漲使民眾減少對(duì)部分消費(fèi)品和服務(wù)的消費(fèi)或者是選擇更加便宜的商品和服務(wù)替代，甚至是選擇劣質(zhì)產(chǎn)品，在一定程度上會(huì)降低居民的生活質(zhì)量，減少民眾的獲得感。二是物價(jià)上漲使得民眾實(shí)際可支配收入降低，增大了居民的生活壓力，導(dǎo)致居民為賺取更多的收入，采用增加工作量、改變職業(yè)或外出務(wù)工等方式來(lái)彌補(bǔ)物價(jià)上漲帶來(lái)的實(shí)際生活水平下降，從而改變了居民的生活方式與生活狀態(tài)，導(dǎo)致民眾獲得感的減少。三是物價(jià)上漲會(huì)導(dǎo)致收入差距進(jìn)一步拉大，收入差距的擴(kuò)大一定程度上使得民眾的“相對(duì)剝奪感”增加，這也不利于民眾獲得感的提升[15]。

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效率為主要價(jià)值取向的政府績(jī)效評(píng)價(jià)，在GDP、財(cái)政收入等快速增加的同時(shí)，與之對(duì)應(yīng)的社會(huì)公正、公平、環(huán)境、民眾幸福感、安全感、獲得感等并未成比例上升，反而呈現(xiàn)出民生與效率之間的價(jià)值沖突。首先，反映社會(huì)公平的居民基尼系數(shù)高于警戒線;其次，在“唯GDP”的績(jī)效觀導(dǎo)向下，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、食品安全、群體性事件等涉及民生發(fā)展的方向背離，嚴(yán)重影響了民眾的主觀獲得感。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)下，社會(huì)組織也不斷地發(fā)展壯大，民眾參與公共事務(wù)的形式也從單一走向多元，民眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)成為必然趨勢(shì)，且逐步常態(tài)化。

它們可以有各自不同的主體，績(jī)效測(cè)量（監(jiān)測(cè)）通常由項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)的管理部門(mén)實(shí)施;績(jī)效評(píng)價(jià)的主體可以是項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)內(nèi)部的（如政府內(nèi)部的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)），也可以是獨(dú)立的第三者（如政府外部的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、咨詢公司等），還可以是社會(huì)參與式的;結(jié)果運(yùn)用的主體則是各種利益相關(guān)者（如政策制定項(xiàng)目者或項(xiàng)目管理者、社區(qū)居民等）。所以，如果將政府績(jī)效評(píng)價(jià)視作為一個(gè)系統(tǒng)，那么績(jī)效評(píng)價(jià)的主體就應(yīng)該是多元化的主體。這種多元化的主體既包括了評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，還包括了主要的利益相關(guān)者。

（二）矯治：效率與公平價(jià)值相結(jié)合的政府績(jī)效評(píng)價(jià)

新時(shí)代中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中，權(quán)力分配的重心下移，民眾作為評(píng)價(jià)主體地位的明確，使政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體真正多元化，從而夯實(shí)了政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向的公共性和公信力?！霸u(píng)價(jià)內(nèi)容”導(dǎo)入了以誠(chéng)信為核心、民眾獲得感為目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，為政府績(jī)效評(píng)價(jià)提供了新坐標(biāo)，將以GDP為主的效率價(jià)值與以“以民眾獲得感”為主的公平價(jià)值并存，為政府進(jìn)一步提出“為民謀福祉”的工作改革方向與具體策略提供了新的指導(dǎo)方向。

1.以誠(chéng)信、共享、合作為核心夯實(shí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向的公共性和公信力

實(shí)現(xiàn)民眾獲得感在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的全過(guò)程參與，是促使政府落實(shí)其公共責(zé)任和實(shí)施良好治理的重要方法，也是政府提升行政公信力的重要途徑。民眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)是應(yīng)對(duì)價(jià)值沖突的基礎(chǔ)，只有在政府績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)做到民眾參與、信息公開(kāi)，才可能了解民眾價(jià)值訴求，為預(yù)見(jiàn)和解決沖突創(chuàng)造條件。在政府績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)確定的過(guò)程中，一開(kāi)始就將民眾的訴求列入政府的行為目標(biāo)，那么政府的作為在一定程度上就會(huì)考慮民眾的需求。民眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程的意義在于：首先，民眾與其他評(píng)價(jià)主體之間是一種相互合作和競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程。政府績(jī)效是根源于社會(huì)偏好與多元價(jià)值博弈后的集體性政治表達(dá)，民眾參與成為績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程中的核心，民眾在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的主體地位得到彰顯。其次，民眾參與能夠使政府更清晰地了解民眾的價(jià)值訴求和偏好，成為政府感知公共價(jià)值的必要機(jī)制。傳統(tǒng)公共行政“政治—行政”二分的運(yùn)作前提和理性科層制的組織把政府行為和民眾訴求割裂開(kāi)來(lái)，使得績(jī)效評(píng)價(jià)脫離民眾的實(shí)際需求、公共部門(mén)與民眾爭(zhēng)利以及績(jī)效評(píng)價(jià)“唯GDP”等一系列異化現(xiàn)象。以誠(chéng)信、共享和合作為核心構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有助于真正實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)價(jià)值的科學(xué)化、民主化，更加符合民眾的訴求和期待，進(jìn)一步夯實(shí)政府的公信力基礎(chǔ)。

2.以底線保障、客觀發(fā)展、主觀感知構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)多層次、多維度的價(jià)值體系

多層次、多維度評(píng)價(jià)體系從平面上解決了政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值的廣度范圍問(wèn)題，且每個(gè)維度具體內(nèi)容也體現(xiàn)出縱向的深度。在評(píng)價(jià)價(jià)值取向上，考慮從“底線保障”“客觀發(fā)展”“主觀感知”三個(gè)層面來(lái)著手。底線保障考量的是每個(gè)維度具體領(lǐng)域的“民眾獲得”是否達(dá)到基本水平，是否能夠讓民眾有最基本的獲得感;客觀發(fā)展考量的是在實(shí)現(xiàn)基本“獲得”保障的前提下，“獲得”質(zhì)量的高低程度;主觀感知考量的則是基本“獲得”保障以及“獲得”質(zhì)量發(fā)展對(duì)于民眾主觀感知的滿意程度。這樣的選擇是按照推動(dòng)質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力主體來(lái)劃分的?！暗拙€保障”主要考核的是政府的推動(dòng)力，在民眾基本生存發(fā)展需要滿足的過(guò)程中，政府的準(zhǔn)確定位應(yīng)當(dāng)就是保底線;“客觀發(fā)展”主要考核的是市場(chǎng)機(jī)制的動(dòng)力，市場(chǎng)上的產(chǎn)品與服務(wù)的供給是促使民眾發(fā)展需要不斷得到滿足的保障;“主觀感知”則是從民眾的主觀感受視角來(lái)看待政府對(duì)于“底線保障”以及市場(chǎng)對(duì)于“客觀發(fā)展”所起的作用。

3.以“綠色GDP+民眾獲得感”相結(jié)合實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的效率價(jià)值和公平價(jià)值

新時(shí)代背景下，為政府績(jī)效評(píng)價(jià)注入以“個(gè)體生活+社會(huì)福利+社會(huì)保障”并重，“綠色GDP+民眾獲得感”相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新元素。一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的最好體現(xiàn)，是通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展來(lái)不斷提升民眾的福祉，最終實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。從宏觀的社會(huì)層面來(lái)看，民眾獲得感表現(xiàn)為整體社會(huì)福利供給的富裕與便利程度。從可持續(xù)的發(fā)展層面來(lái)看，民眾的獲得感最終是要實(shí)現(xiàn)民眾的自由可持續(xù)發(fā)展。從微觀的個(gè)體層面來(lái)看，民眾獲得感最直接地體現(xiàn)在對(duì)民眾個(gè)體生活水平的改善與提高上。

用民眾獲得感來(lái)度量政府績(jī)效，主要集中體現(xiàn)在政府對(duì)民眾的物質(zhì)生活、精神生活、社會(huì)福利、個(gè)人發(fā)展、社會(huì)發(fā)展等五個(gè)領(lǐng)域的服務(wù)程度。以民眾獲得感為核心構(gòu)建政府績(jī)效體系是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高質(zhì)量發(fā)展背景下政府績(jī)效管理的重要目的之一。注入以民眾獲得感為評(píng)價(jià)內(nèi)容是維護(hù)社會(huì)公平正義的必然要求。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向是宏觀層面的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、效率價(jià)值和微觀層面的民主價(jià)值、公平價(jià)值的統(tǒng)一。

五、總結(jié)

“民眾獲得感”和“人的全面發(fā)展”等已成為新時(shí)代評(píng)判政府績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)。要多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，保障全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展。無(wú)論是理論層面還是實(shí)踐層面，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)內(nèi)容都不再按照原有的模式運(yùn)行，確立了民眾全過(guò)程參與、結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)，通過(guò)隱性的、非任務(wù)型的“民眾獲得感、安全感、幸福感”等和顯現(xiàn)的、任務(wù)型的“綠色GDP”為目標(biāo)的主客觀相結(jié)合的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值能夠全面體現(xiàn)“人的全面發(fā)展”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量”的各個(gè)層面的內(nèi)容，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的“固有屬性”與“滿足民眾需求”相結(jié)合、相統(tǒng)一。這種以誠(chéng)信、共享、合作為核心，民眾全程參與、以民眾獲得感為根本的模式讓中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向有了新內(nèi)涵、新思想，意味著政府績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)入了全面發(fā)展的新階段、新常態(tài)。

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