PPP項(xiàng)目存在的財務(wù)風(fēng)險分析及防范策略研究

吳哲文

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)工作取得了一定的成就，其中PPP項(xiàng)目模式被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)代化建設(shè)工作中，這種新型的公私合營模式對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有著極大的影響。本文簡要介紹PPP模式的發(fā)展背景和特點(diǎn)，并對PPP項(xiàng)目風(fēng)險進(jìn)行詳細(xì)的分析，進(jìn)而提出相應(yīng)的風(fēng)險防控措施，以期為促進(jìn)PPP項(xiàng)目模式的健康發(fā)展提供啟示。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;財務(wù)風(fēng)險;風(fēng)險因素;風(fēng)險管控

引言

PPP是一種項(xiàng)目建設(shè)模式，最先在國外得到了廣泛的應(yīng)用，可以加強(qiáng)社會資本與公共服務(wù)之間的聯(lián)系，為實(shí)現(xiàn)私人資金進(jìn)入公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)提供了渠道，有助于減少政府和私營組織由于信息不對稱帶來的資源配置效率較低的問題，進(jìn)而提高資源的使用效率，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步提供保障。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)工作進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)速度不斷加快，城市建設(shè)是拉動我國GDP增長的重要方式之一，為刺激經(jīng)濟(jì)增長、帶動就業(yè)、刺激消費(fèi)提供了驅(qū)動力。然而在城市建設(shè)過程中，政府部門的財政負(fù)擔(dān)逐漸加重，部分政府部門甚至出現(xiàn)了財政資金緊張和財政風(fēng)險過高等問題，這不利于經(jīng)濟(jì)和社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。

一、PPP項(xiàng)目的發(fā)展背景和特點(diǎn)

（一）PPP項(xiàng)目的發(fā)展背景

為了調(diào)節(jié)政府和市場機(jī)制之間的關(guān)系，我黨明確指出要在充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用的前提下，積極推進(jìn)公共項(xiàng)目的融資制度改革，讓市場機(jī)制和公共項(xiàng)目充分結(jié)合起來，可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和需求充分運(yùn)用PPP項(xiàng)目模式，將社會資本積極引入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)工作之中，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的使用效率，進(jìn)而提高公共項(xiàng)目和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的質(zhì)量。在PPP項(xiàng)目模式下，通常相關(guān)的政府部門是項(xiàng)目的發(fā)起人，政府部門需要根據(jù)公共項(xiàng)目的實(shí)際情況和需求選擇是否實(shí)行PPP項(xiàng)目模式，并通過公開招投標(biāo)的方式挑選出優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目合作伙伴，保證招投標(biāo)的公平性、公開性和透明化。政府部門需要給中標(biāo)的合作伙伴提供相應(yīng)的資金支持，并發(fā)放項(xiàng)目建設(shè)所必需的特許經(jīng)營許可證，為項(xiàng)目建設(shè)的順利開展提供保障。由于PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期一般比較長，而且項(xiàng)目建設(shè)的流程十分復(fù)雜，因此對私營組織的專業(yè)性要求比較高。私營組織在開展項(xiàng)目建設(shè)過程中，會面臨不同形式的風(fēng)險，不僅包括項(xiàng)目建設(shè)工作開展之前和項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的內(nèi)外部風(fēng)險，而且還包括項(xiàng)目建成后的政策風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險，其中貫穿項(xiàng)目建設(shè)始終的財務(wù)風(fēng)險是PPP項(xiàng)目模式面臨的重要風(fēng)險類型，因此要提高PPP項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，就要重視財務(wù)風(fēng)險的防控。

（二）PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

從廣義角度來看，PPP項(xiàng)目模式是指政府和私營組織為了更好地提供公共服務(wù)或者開展公共項(xiàng)目建設(shè)，通過訂立契約等方式開展項(xiàng)目合作。從狹義的角度來看，PPP項(xiàng)目模式是項(xiàng)目投資建設(shè)模式的總稱，它的本質(zhì)是一種合作關(guān)系，政府和私營組織之間的緊密合作是PPP項(xiàng)目模式順利開展的基礎(chǔ)。在這種項(xiàng)目模式下，公私雙方還是平等互惠的利益關(guān)系，在項(xiàng)目建設(shè)的全流程和各環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)利益共享，這也是公私雙方積極開展PPP項(xiàng)目模式的動力。除了利益共享，PPP項(xiàng)目模式下公私雙方還需要分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。PPP項(xiàng)目模式通過吸納社會資本，可以通過利用社會資本的逐利性特點(diǎn)，調(diào)動風(fēng)險管控工作的積極性，通過合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和管控制度，可以最大限度地降低項(xiàng)目系統(tǒng)性風(fēng)險，提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。與一般的項(xiàng)目模式相比，PPP項(xiàng)目不僅具有經(jīng)濟(jì)效益，而且還具有公共性，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定有著重要影響，有助于提高社會公共服務(wù)的質(zhì)量，產(chǎn)生正向的外部效益，為提高我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)工作質(zhì)量提供基礎(chǔ)。

PPP項(xiàng)目模式一般分為特許經(jīng)營、外包和私有化這三種類型，不同的類型公私之間的責(zé)任和利益劃分的方式是不同的。在特許經(jīng)營模式下，項(xiàng)目的資金完全由私營單位負(fù)責(zé)，公私單位根據(jù)各自的實(shí)際需求約定合作機(jī)制，制定合作契約，并明確經(jīng)濟(jì)利益分配和風(fēng)險分擔(dān)的方式與比例，特許經(jīng)營期限結(jié)束后項(xiàng)目的使用權(quán)和所有權(quán)都將移交給政府部門。一般情況下，政府部門會根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營情況收取相應(yīng)比例的特許經(jīng)營費(fèi)用，如果項(xiàng)目運(yùn)營出現(xiàn)虧損，政府部分也會根據(jù)雙方約定給予一定的補(bǔ)償來平衡項(xiàng)目的收支情況，實(shí)現(xiàn)收益共享和風(fēng)險共擔(dān)。在外包項(xiàng)目模式下，項(xiàng)目的所有權(quán)歸政府部門所有，私營企業(yè)只需要承擔(dān)部分責(zé)任，多為提供服務(wù)和管理外包，因此在該模式下，私營單位承擔(dān)的風(fēng)險相對較小，經(jīng)濟(jì)收益的共享比例也相對較低。在私有化項(xiàng)目模式下，私營企業(yè)需要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的所有資金，項(xiàng)目建設(shè)之后其所有權(quán)將歸私營單位所有，在這種模式下私營單位需要承擔(dān)項(xiàng)目絕大部分的風(fēng)險和收益。

二、PPP項(xiàng)目財務(wù)風(fēng)險的因素分析

財務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為融資風(fēng)險、投資風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、存貨管理風(fēng)險和流動性風(fēng)險等，財務(wù)風(fēng)險具有較大的不確定性，其風(fēng)險系數(shù)與項(xiàng)目的資金管理水平和債務(wù)償付能力直接相關(guān)。要提高財務(wù)風(fēng)險防控工作質(zhì)量，首先就要對財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析，了解財務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因。

（一）政策因素

目前國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境都呈現(xiàn)出不斷變化的狀態(tài)，國家針對PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策也會作出相應(yīng)的調(diào)整。一旦國家政策進(jìn)行調(diào)整，將直接影響PPP項(xiàng)目開展方式和進(jìn)程，政府和私營單位的合作方式也需要隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這不僅提高了PPP項(xiàng)目的管理難度，而且還將直接抬升項(xiàng)目運(yùn)作的資金和時間成本。由于PPP項(xiàng)目一般需要投入大量的資金，需要協(xié)調(diào)各個部門和內(nèi)外部機(jī)構(gòu)一同開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)與開發(fā)，國家政策的調(diào)整將會造成較大的沉沒成本，很多項(xiàng)目建設(shè)工作幾乎又要重新設(shè)計(jì)和商議，影響到項(xiàng)目的正常運(yùn)作。此外，由于部分政府部門對PPP項(xiàng)目模式認(rèn)識不到位，加之政府決策方式過于復(fù)雜，決策流程十分煩瑣，直接加大了項(xiàng)目的政治風(fēng)險，降低了項(xiàng)目開展的時效。部分政府部門過分重視制度的要求，并沒有根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況制定公私合營方式，沒有優(yōu)化經(jīng)濟(jì)收益共享機(jī)制和財務(wù)風(fēng)險的分擔(dān)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)收益與風(fēng)險不成正比，降低了PPP項(xiàng)目模式的預(yù)期收益率，進(jìn)而激化了私營單位與政府部門之間的經(jīng)濟(jì)利益矛盾，不利于PPP項(xiàng)目模式的順利開展和推進(jìn)，難以實(shí)現(xiàn)公私共贏的良好局面。

（二）不可抗力因素

不可抗力因素就像是一只黑天鵝，讓PPP項(xiàng)目在開展過程中不可避免的遭受到不可預(yù)見的損失，公私單位都難以采取有效的應(yīng)對措施。不可抗力因素產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險是不可控的，其發(fā)生的概率相對較低，但是一旦發(fā)生，將對PPP項(xiàng)目的建設(shè)有著巨大的打擊。不可抗力因素往往表現(xiàn)為戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害或者政治變動等形式，這不僅會影響PPP項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度，而且還會造成嚴(yán)重的財務(wù)風(fēng)險，導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈斷裂，嚴(yán)重降低了PPP項(xiàng)目的變現(xiàn)能力和償付能力，進(jìn)而阻礙項(xiàng)目的順利開展。由于不可抗力因素會帶來經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，市場的資金供給和需求不穩(wěn)定，企業(yè)融資活動難以順利開展，加大了財務(wù)融資工作的不確定性，融資風(fēng)險的增加導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險系數(shù)提高。由于不可抗力因素會造成經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中斷和社會不穩(wěn)定，嚴(yán)重破壞了金融體系，PPP項(xiàng)目前期投入的資金和各類資產(chǎn)將會被套牢，預(yù)期收益將被延遲實(shí)現(xiàn)，投資風(fēng)險大大增加，進(jìn)而造成公私單位的財務(wù)周轉(zhuǎn)困難。

（三）法律法規(guī)因素

PPP項(xiàng)目模式有助于實(shí)現(xiàn)政府和私營單位的雙贏，這種合作關(guān)系可以充分發(fā)揮政府職能，對社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的促進(jìn)作用，有利于提高政府部門的政績，為開展社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了新的方式。同時，PPP項(xiàng)目模式可以實(shí)現(xiàn)私營單位資本的逐利目的，為資本獲取更大的經(jīng)濟(jì)收益提供了渠道。但是，在PPP項(xiàng)目的開展過程中，政府部門忽視了法律法規(guī)體系建設(shè)的重要性，沒有根據(jù)這一合作關(guān)系的實(shí)質(zhì)制定合理的法律法規(guī)制度，項(xiàng)目運(yùn)作缺少扎實(shí)的制度保障。同時，部分政府部門沒有根據(jù)項(xiàng)目開展的實(shí)際情況優(yōu)化法律法規(guī)內(nèi)容，制度規(guī)則設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性較差，進(jìn)而降低了PPP項(xiàng)目建設(shè)工作的合法性和科學(xué)性，項(xiàng)目建設(shè)過程中扯皮現(xiàn)象比較嚴(yán)重，影響到項(xiàng)目建設(shè)的效率和質(zhì)量。政府部門在PPP項(xiàng)目模式運(yùn)作過程中，沒有將權(quán)力關(guān)在籠子里，行政職權(quán)濫用問題嚴(yán)重，沒有建立健全監(jiān)督管理機(jī)制，權(quán)力的使用范圍比較模糊。

三、財務(wù)風(fēng)險的管控措施

（一）完善風(fēng)險識別和預(yù)警防控機(jī)制

PPP項(xiàng)目模式運(yùn)行過程中會產(chǎn)生由于政策因素、不可抗力因素和法律法規(guī)因素等造成的財務(wù)風(fēng)險，要提高項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，首先就要完善風(fēng)險識別和預(yù)警防控機(jī)制，建立健全財務(wù)風(fēng)險管理體系。公私單位要緊密團(tuán)結(jié)合作，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況分析可能導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險的環(huán)節(jié)，并對各個環(huán)節(jié)實(shí)行精細(xì)化的管理，規(guī)范項(xiàng)目環(huán)節(jié)實(shí)施的流程，保證項(xiàng)目各個環(huán)節(jié)的有序開展。同時，要重視財務(wù)風(fēng)險預(yù)警紅線的設(shè)定，要科學(xué)制定風(fēng)險預(yù)警紅線，提前做好財務(wù)風(fēng)險緊急防控方案和計(jì)劃，對財務(wù)各個流程的項(xiàng)目資金情況實(shí)行動態(tài)化的監(jiān)督管理，可以通過現(xiàn)代化的信息技術(shù)及時識別財務(wù)異常值和異常事項(xiàng)，全面把控項(xiàng)目建設(shè)過程中的財務(wù)風(fēng)險。

（二）預(yù)算和資金管理，嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險防控制度

在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，公私單位都要重視預(yù)算和資金管理工作的重要性，借鑒以往PPP項(xiàng)目的情況，并充分結(jié)合當(dāng)前項(xiàng)目的性質(zhì)開展預(yù)算管理工作，嚴(yán)格預(yù)算管理制度，提高預(yù)算管理制度的執(zhí)行效率。要以預(yù)算管理工作為基礎(chǔ)，積極開展融資和資金管理工作，科學(xué)評估項(xiàng)目建設(shè)所需資金數(shù)額，明確融資活動中存在的風(fēng)險，多層次考慮市場經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境對項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的影響。公私單位要將預(yù)算管理責(zé)任落實(shí)到具體的部門，可以將預(yù)算管理納入相應(yīng)部門的績效考核體系，完善績效考核指標(biāo)，以便充分調(diào)動預(yù)算管理工作的積極性和效率。同時，公私單位要將預(yù)算管理與資金管理結(jié)合起來，重視資金鏈對項(xiàng)目建設(shè)的作用，并要基于成本效益原則對資金的使用效率進(jìn)行評價，優(yōu)化資金的配置方式，提高資金的使用效率。在預(yù)算和資金管理工作中，要嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險防控制度，將不相容的崗位分離，積極完善監(jiān)督機(jī)制，保證預(yù)算和資金管理工作的規(guī)范性，進(jìn)而確保PPP項(xiàng)目模式的正常高效運(yùn)行。

（三）完善法律法規(guī)，重視人才隊(duì)伍建設(shè)

PPP項(xiàng)目模式的健康順利運(yùn)行需要有完善的法律法規(guī)作為保障，政府相關(guān)部門要重視法律法規(guī)制度建設(shè)，以現(xiàn)行法律規(guī)范作為基礎(chǔ)，結(jié)合PPP項(xiàng)目性質(zhì)特點(diǎn)完善法律體系，可以通過制定負(fù)面清單明確法律法規(guī)禁止行為，同時又可以充分保障PPP項(xiàng)目的自主性和創(chuàng)造性。在完善法律法規(guī)的過程中，要充分考慮PPP項(xiàng)目模式的性質(zhì)和具體的實(shí)施過程，明確政府的權(quán)力和職責(zé)范圍，合理分配項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益共享和風(fēng)險分擔(dān)比例，并要明確監(jiān)督部門的工作內(nèi)容，預(yù)先制定沖突解決方案，進(jìn)而提高PPP項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量。同時，PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中要重視人才隊(duì)伍建設(shè)，可以通過培訓(xùn)和交流等方式提高人才隊(duì)伍的專業(yè)性和財務(wù)風(fēng)險防控的意識，加大財務(wù)風(fēng)險防控知識的普及力度，提高其風(fēng)險識別能力和風(fēng)控能力。要合理制定人才晉升考核方法，提高考核工作透明化和公平性，并為員工提供多樣化的學(xué)習(xí)渠道和培訓(xùn)平臺，進(jìn)而提高員工的工作積極性和學(xué)習(xí)興趣，為PPP項(xiàng)目的順利開展提供必要的人才保障。

結(jié)語

PPP項(xiàng)目建設(shè)模式加強(qiáng)了社會資本與公共服務(wù)之間的聯(lián)系，對公共項(xiàng)目建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用。在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，要重視財務(wù)風(fēng)險防控，積極完善風(fēng)險識別和預(yù)警防控機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算和資金管理，嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險防控制度并完善法律法規(guī)，重視人才隊(duì)伍建設(shè)，以便保證PPP項(xiàng)目的穩(wěn)步進(jìn)行。

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