國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系的構(gòu)建研究

張宏偉

摘要：國有資本投資運營公司以“管資本”方式，按照授權(quán)清單，對出資企業(yè)履行股東職責(zé)，以實現(xiàn)國有資本保值增值。特殊的職能定位，決定了國有資本投資運營公司財務(wù)管控的特殊性。根據(jù)目前多數(shù)投資運營公司開展的“一體兩翼”財務(wù)管控實際，結(jié)合投資運營公司財務(wù)管控體系構(gòu)建的出發(fā)點、目的和構(gòu)建策略，構(gòu)建國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系具有重要的實踐意義。

關(guān)鍵詞：國有資本投資運營公司;財務(wù)管控;授權(quán)經(jīng)營體制改革;管資本;保值增值

引言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央經(jīng)過一系列的探索實踐，逐步把國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革作為一大改革“主線”。圍繞“以管資本為主”的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，中央和地方國有資本投資、運營公司試點全面鋪開，逐步探索形成了“國資監(jiān)管層—國有資本投資運營公司—國有企業(yè)”的三層國資管理體系。國有投資運營公司作為嵌入層級，一方面以授權(quán)為基礎(chǔ)、以股權(quán)為紐帶、以管資本為主業(yè)，代表政府按照授權(quán)清單對出資企業(yè)履行出資人職責(zé);另一方面，作為市場化主體，也通過基金投資、培育孵化、投融資等活動，在服務(wù)主業(yè)的同時，自主開拓增量業(yè)務(wù)，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整等作用。

本文擬針對國有資本投資運營公司的特殊功能定位，結(jié)合當(dāng)前國有資本投資運營公司的改革特征與規(guī)律及業(yè)務(wù)經(jīng)營特點，構(gòu)建專屬于國有資本投資運營公司的財務(wù)管控體系。

一、國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系構(gòu)建的基本思路

（一）財務(wù)管控體系構(gòu)建的出發(fā)點和目的

國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系的構(gòu)建，要基于幾個基本出發(fā)點：（1）盡管國有資本投資運營公司是國資授權(quán)經(jīng)營體制改革的產(chǎn)物，但它是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，具有商業(yè)屬性，財務(wù)管控要服務(wù)于商業(yè)目的;（2）國有資本投資運營公司與旗下出資企業(yè)形成一種新型的母子公司關(guān)系，這種關(guān)系基于政府訴求和授權(quán)形成，并要接受政府監(jiān)督，財務(wù)管控要服務(wù)于功能定位;（3）國有資本投資運營公司在行權(quán)經(jīng)營過程中，在出資企業(yè)之外形成了一套自我運營的機能和組織體系，財務(wù)管控構(gòu)建要統(tǒng)籌考慮。結(jié)合上述出發(fā)點，國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系構(gòu)建的目的可以設(shè)定為：圍繞授權(quán)經(jīng)營體制改革，完善自身機能和組織建設(shè)，充分運用各種投資運營手段開展資本管理，激活存量、打造增量，實現(xiàn)國有資本保值增值。

（二）財務(wù)管控體系的構(gòu)建策略

（1）突出集團定位。國有資本投資運營公司作為集團公司以管資本為導(dǎo)向，按照淡馬錫“一臂之遙”管理理念對出資企業(yè)進行管控，不宜直接參與所出資企業(yè)具體經(jīng)營，不宜干涉所出資企業(yè)自主經(jīng)營，形成一種分權(quán)管控的集團母子關(guān)系。（2）明確授權(quán)范圍和管控重點。國有資本投資運營公司按照政府授權(quán)清單行使出資人權(quán)利、履行出資人職責(zé)，國有資本投資運營公司在授權(quán)履職中要明確授權(quán)范圍和管控重點，做到不越位、不缺位和不錯位。（3）強化管控手段和自身機能及組織建設(shè)。國有資本投資運營公司行權(quán)能力建設(shè)不僅要能“接得住”，還要做到“管得好”。事實上，在加強行權(quán)能力建設(shè)過程中，國有資本投資運營公司正在自主形成一整套行權(quán)組織體系，形成了一個“小集團”。加強“小集團”的機能和組織建設(shè)，搭建投資運營業(yè)務(wù)開展的各類服務(wù)平臺，成為國有資本投資運營公司行權(quán)能力建設(shè)的重要內(nèi)容。（4）健全保障機制。國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系的構(gòu)建，要在財務(wù)管控制度體系建設(shè)、與國資監(jiān)管平臺的財務(wù)信息共享機制建立、現(xiàn)代科技信息平臺搭建、管控考核指標(biāo)體系建設(shè)等方面予以保障。

二、國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系的搭建

集團財務(wù)管控模式通常有三種選擇，即集權(quán)型財務(wù)管控模式、分權(quán)型財務(wù)管控模式和平衡型財務(wù)管控模式。國有資本投資運營公司的財務(wù)管控體系不能一概而論，而是需要在區(qū)別分析成員企業(yè)情況、職能授權(quán)、管控能力、實現(xiàn)目標(biāo)等多方面因素基礎(chǔ)上進行綜合的判斷。

經(jīng)過對目前組建的大型國有資本投資運營公司財務(wù)管控模式進行分析，基本形成了“一體兩翼”的財務(wù)管控模式，“一體”即以國有資本投資運營公司為集團主體，對旗下企業(yè)開展財務(wù)管控;“兩翼”即區(qū)分授權(quán)管理的出資企業(yè)和自身運營的直屬企業(yè)，通過不同的管控方式開展財務(wù)管控，其中以對授權(quán)管理的出資企業(yè)的財務(wù)管控為核心內(nèi)容。

（一）對授權(quán)管理出資企業(yè)財務(wù)管控體系的搭建

（1）管控內(nèi)容：對授權(quán)管理出資企業(yè)的財務(wù)管控，以資本為限，按照授權(quán)清單開展管理。國有資本投資運營公司財務(wù)行權(quán)，要厘清自身與出資人財務(wù)的權(quán)力邊界。一般而言，國有資本投資運營公司要對影響股東權(quán)益的重大財務(wù)事項行權(quán)，如財務(wù)預(yù)決算、利潤分配、注冊資本調(diào)整等。而對于出資企業(yè)的財務(wù)機構(gòu)設(shè)置、財務(wù)人員配備，以及會計核算、資金管理、成本費用控制等日常財務(wù)事項，應(yīng)予以放權(quán)。（2）管控職責(zé)：國有資本投資運營公司對出資企業(yè)實施財務(wù)管控，一方面要以資本保值增值為目標(biāo)，同時還要以保證資本安全、防范化解財務(wù)風(fēng)險為重要任務(wù)。國有資本投資運營公司要圍繞管資本，充分利用職權(quán)，并積極發(fā)揮自身運營直屬企業(yè)的職能作用，在服務(wù)、調(diào)節(jié)、護航出資企業(yè)方面履行職責(zé)。（3）管控方式和手段：國有資本投資運營公司不是行政主體，不能以行政化手段對出資企業(yè)實施財務(wù)管控，而應(yīng)通過現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)開展，以參加出資企業(yè)股東會、董事會和監(jiān)事會形式，對出資企業(yè)的重大財務(wù)事項進行表決或提出意見。國有資本投資運營公司應(yīng)出臺財務(wù)管控制度，規(guī)范重大財務(wù)信息報送機制，通過統(tǒng)計、稽核方式開展財務(wù)動態(tài)監(jiān)控;國有資本投資運營公司也可以通過設(shè)置合理的關(guān)鍵財務(wù)績效指標(biāo)，以考核評價方式加強財務(wù)管控。（4）管控保障機制的建立：為防范財管管控不當(dāng)、不到位以及出資企業(yè)財務(wù)不可控因素帶來的風(fēng)險，國有資本投資運營公司應(yīng)建立重大事項定時或?qū)ｍ棃蟾鏅C制，積極向國資監(jiān)管機構(gòu)上報重大財務(wù)事項管控情況;國有資本投資運營公司應(yīng)注重監(jiān)控體系建設(shè)，利用現(xiàn)代數(shù)字化、信息化技術(shù)以及共享較為成熟的國資監(jiān)管平臺等手段，以提高財務(wù)管控效率和能力。

綜上，對授權(quán)管理出資企業(yè)的財務(wù)管控，以重大財務(wù)事項管控為重點，應(yīng)采用平衡式財務(wù)管控模式，即在整體分權(quán)式的模式下對重要事項在采取集權(quán)式管控。

（二）對自身運營直屬企業(yè)財務(wù)管控體系的搭建

國有資本投資運營公司為服務(wù)于授權(quán)業(yè)務(wù)開展，需要搭建一些服務(wù)平臺，如資產(chǎn)管理公司、基金公司、產(chǎn)權(quán)交易公司等;為培育孵化新動能，可能設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資公司或直接投資新興產(chǎn)業(yè);開展資本運作業(yè)務(wù)，可能通過資本市場取得上市公司控制權(quán)等。這些行為使得國有資本投資運營公司自身運營直屬企業(yè)日益增多，對其加強財務(wù)管控，成為國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系的一項重要工作內(nèi)容。

（1）管控內(nèi)容：國有資本投資運營公司本身的生存和發(fā)展，以及接受國資監(jiān)管機構(gòu)的單獨化經(jīng)營指標(biāo)考核，傳導(dǎo)到直屬企業(yè)，要求其以市場化方式開展財務(wù)管控。具體到管控內(nèi)容上，圍繞盈利為目的，要進行全面的財務(wù)管控，包括財務(wù)機構(gòu)設(shè)置、財務(wù)人員配備，以及會計核算、資金管理、成本費用控制等日常財務(wù)事項，也包括財務(wù)預(yù)決算、利潤分配、投融資管理等重大財務(wù)事項。（2）管控職責(zé)：國有資本投資運營公司直屬企業(yè)，多數(shù)圍繞集團投資運營業(yè)務(wù)成立，體現(xiàn)集團戰(zhàn)略意圖，集團財務(wù)對其財務(wù)全面履行監(jiān)督職責(zé)。（3）管控方式和手段：集團與直屬企業(yè)的強股權(quán)關(guān)系，決定了集團財務(wù)可以綜合運用多種管控手段，對直屬企業(yè)實施管控。管人方面，如財務(wù)人員委派制、財務(wù)人員垂直管理或財務(wù)集中等，實行經(jīng)營業(yè)績考核等;資金方面，如資金預(yù)算控制、集中管理等;核算方面，如制度統(tǒng)一、科目統(tǒng)一、流程統(tǒng)一、平臺統(tǒng)一等。（4）管控保障機制的建立：可以考慮開展財務(wù)工作質(zhì)量評價，引入內(nèi)部人審計制度，利用信息化手段不斷提高財務(wù)系統(tǒng)智能化水平，進行全面的財務(wù)人員素質(zhì)提升安排等。

綜上，對多數(shù)自身運營的直屬企業(yè)，由于其與集團的投資運營業(yè)務(wù)緊密相連，應(yīng)采用集權(quán)式財務(wù)管控模式，即進行全面的財務(wù)管控。

三、國有資本投資運營公司財務(wù)管控體系構(gòu)建的有關(guān)建議

（一）國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)應(yīng)科學(xué)授權(quán)

國有資本投資運營公司按授權(quán)清單履行出資人職能。一方面，國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)要適度放權(quán)。國有資本投資運營公司與出資企業(yè)形成一種新型集團母子公司關(guān)系，這種新型集團母子公司關(guān)系在財務(wù)運行中滋生了一系列新的問題，如出資企業(yè)納入集團合并范圍，是否符合《企業(yè)會計準(zhǔn)則》的問題;國有資本投資運營公司融資與出資企業(yè)是作為集團對待還是作為單一客戶開展融資的問題;對出資企業(yè)的收益管理權(quán)能否下放以支持國有資本投資運營公司業(yè)務(wù)開展等問題。科學(xué)授權(quán)、適度放權(quán)，有利于化解國有資本投資運營公司財務(wù)管控中現(xiàn)實存在的問題。另一方面，國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)明確授權(quán)邊界。作為國資監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)循守商業(yè)規(guī)則和法人治理結(jié)構(gòu)進行授權(quán)，而不應(yīng)把行政管理授予國有資本投資運營公司。國有資本投資運營公司對出資企業(yè)的財務(wù)管控應(yīng)防止其成為“第二國資委”，延續(xù)國資委管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的方式，甚至監(jiān)督管理企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（二）國有資本投資運營公司財務(wù)部門要積極行使財務(wù)權(quán)力

國有資本投資運營公司行權(quán)手段多具有“類金融”業(yè)務(wù)性質(zhì)，如資本運作、市場化債轉(zhuǎn)股、基金投資等，這決定了其財務(wù)部門在行權(quán)中扮演重要角色。國有資本投資運營公司財務(wù)部門不應(yīng)因出資企業(yè)的“庶出”身份而把管控精力集中在自身運營的直屬企業(yè)上。國有資本投資運營公司財務(wù)部門應(yīng)做“積極股東”，在出資企業(yè)財務(wù)管控研究、管控體系構(gòu)建立、保障機制建立等方面積極研究，以行使好權(quán)力，做“接得住”并“管得好”的股東。

（三）自身運營直屬企業(yè)財務(wù)管控要服務(wù)于職能定位

自身運營直屬企業(yè)主要圍繞國有資本投資運營公司的職能定位而設(shè)立或并入，一方面，國有資本投資運營公司要強化對自身運營直屬企業(yè)的財務(wù)管控，促使其商業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)，另一方面，也應(yīng)防止其過度擴張而滲透到實體經(jīng)營，直接從事生產(chǎn)經(jīng)營，違背設(shè)立初衷。

（四）建立國資監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資運營公司的互信、協(xié)作機制

授權(quán)經(jīng)營體制改革本身要打破原有的國資監(jiān)管體系，國資監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資運營公司在出資企業(yè)管控權(quán)力棒交接過程中，由于授權(quán)邊界不清晰、行政監(jiān)管與市場化管控理念的差別、實際授權(quán)履行的偏離等原因，容易滋生矛盾和沖突。國有資本投資運營公司財務(wù)部門應(yīng)積極溝通、打破壁壘，爭取國資監(jiān)管機構(gòu)的信任和理解，共同致力于授權(quán)經(jīng)營體制改革的深入推進，實現(xiàn)國有資本保值增值。

結(jié)語

國有資本投資運營公司財務(wù)管控圍繞出資企業(yè)和自身運營直屬企業(yè)開展，其中對出資企業(yè)財務(wù)管控是重點和職能所在。國有資本投資運營公司財務(wù)部門要在探索科學(xué)授權(quán)、充分厘清職權(quán)基礎(chǔ)上，逐步細化管控內(nèi)容、明確管控方式、構(gòu)建管控體系，實現(xiàn)對出資企業(yè)與直屬企業(yè)財務(wù)管控的有機融合。

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