我國農(nóng)村養(yǎng)老保障法律問題研究

【摘要】未來社會發(fā)展，老齡人口將越來越多，老齡化率上升不可逆轉(zhuǎn)，老吾老以及人之老，養(yǎng)老保障的良好運行也是政府社會治理的重要課題之一。長久以來，人們普遍關(guān)注城市人口的養(yǎng)老問題，而對于農(nóng)村養(yǎng)老問題卻過于忽視。而我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題直接關(guān)系到中國農(nóng)村秩序的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，由于固有的道德體系的崩潰和農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，通過構(gòu)建和不斷完善農(nóng)村養(yǎng)老法律體系來規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老已是大勢所趨，建立多種形式并存的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的價值定位既符合中國農(nóng)村的實際，又有利于操作和實施。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障? 法治基礎(chǔ)? 家庭養(yǎng)老

伴隨著人口老齡化成為當(dāng)今世界一個突出的社會問題 ，老年人的養(yǎng)老問題也日益沖擊著各國的經(jīng)濟、社會、文化、家庭和個人，養(yǎng)老成為老年人及整個社會必須面對的話題。20世紀(jì)30年代，為應(yīng)對老年人的養(yǎng)老問題，美國、日本等發(fā)達國家逐步以立法的形式建立了有關(guān)養(yǎng)老的社會保障制度。如今，作為應(yīng)對養(yǎng)老問題的社會保障法律制度，得到了各國的普遍重視。我國從最初的家庭承擔(dān)了幾乎所有的養(yǎng)老保障責(zé)任，到現(xiàn)代社會，隨著我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的深人及老齡化的迅速推進，養(yǎng)老的經(jīng)濟、社會條件已經(jīng)發(fā)生了很大變化 ，例如養(yǎng)老金支付壓力逐年增大、傳統(tǒng)養(yǎng)老方式逐漸沒落、社會化養(yǎng)老開始興起等，在這種情況下，我國現(xiàn)有相關(guān)養(yǎng)老法律制度的原則性較強、難以操作等問題開始顯現(xiàn)出來。因此 ，根據(jù)我國老齡化的現(xiàn)實及養(yǎng)老的社會基礎(chǔ)，建立完善的養(yǎng)老法律體系迫在眉睫。

同時，我國又是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占比較高。隨著人口紅利的逐漸消失，人口老齡化速度不斷加快，養(yǎng)老問題特別是農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題成為影響和制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要關(guān)注點。相對于城鎮(zhèn)居民有較為完善的退休金、養(yǎng)老保險制度等，而農(nóng)村則缺乏基本有效養(yǎng)老保障措施，1992 年曾在我國開始實施農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，但由于制度設(shè)計不完善導(dǎo)致沒有能夠順利推廣。因此隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村社會的養(yǎng)老模式也將打破舊有的發(fā)展模式，特別是在鄉(xiāng)村振興的大背景下，逐步探索完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的一些相關(guān)對策，不僅對推進我國社會主義市場經(jīng)濟運行起到穩(wěn)定劑的作用，也能對經(jīng)濟發(fā)展起到助推劑的作用。

一、解決中國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的主要意義

（一）中國的發(fā)展需要穩(wěn)定的環(huán)境，而農(nóng)村的穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)

建立健全農(nóng)村社會保障制度對社會穩(wěn)定有著重要意義，如果農(nóng)村社會的養(yǎng)老保障制度跟不上現(xiàn)有的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐，農(nóng)村家庭就會面臨生存和養(yǎng)老所帶來的風(fēng)險，當(dāng)社會保障不能提供有效的制度安排來防止農(nóng)村人口面臨的生存和養(yǎng)老難題，大量的個人問題的存在就 會演變成社會問題，社會穩(wěn)定就無從談起。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的完善，關(guān)系到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距

農(nóng)村歷來是中國社會經(jīng)濟重大轉(zhuǎn)型的力量源泉，沒有農(nóng)村的發(fā)展與推動，城市的發(fā)展將不具備可持續(xù)性。農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老問題不得以解決 就會阻礙農(nóng)村繁榮富足的發(fā)展，就不會有穩(wěn)定和諧的都市。 其意義在于保障農(nóng)村社會貧弱者基本的生活保障，緩和城鄉(xiāng)間的貧富矛盾，以維持城鄉(xiāng)發(fā)展的公平和穩(wěn)定。

（三）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，是精準(zhǔn)扶貧的有力保障

絕大多數(shù)農(nóng)村人口，個人保障和家庭保障是農(nóng)民安度晚年的惟一途徑，一些沒有子女的農(nóng)村老人晚年凄涼的生活境遇為精準(zhǔn)扶貧工作的深入開展帶來了一定的難度。只有解決了農(nóng)民的養(yǎng)老問題，當(dāng)農(nóng)村老年人口不再為自己的生活、養(yǎng)老等問題擔(dān)憂，一方面會會扭轉(zhuǎn)“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想，另一方面能更好的落實精準(zhǔn)扶貧的國家大政方針。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的法治基礎(chǔ)

經(jīng)過多年的發(fā)展和積淀 ，我國基本形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng) 、以老年人權(quán)益保障法為主導(dǎo) 、包括 法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章政策在內(nèi)的老齡法律制度體系，為發(fā)展老齡事業(yè)，維護老年人權(quán)益提供了制度保障。

（一）我國法律規(guī)定了老年人養(yǎng)老的合法權(quán)益

《中華人民共和國憲法》第45條第1款規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！睆臋?quán)利屬性來看，公民養(yǎng)老權(quán)和勞動權(quán)都是一項基本人權(quán)，同時，公民養(yǎng)老權(quán)和勞動權(quán)也都屬于憲法權(quán)利，是公民依據(jù)憲法享有的一項社會權(quán)。農(nóng)村老年人在具有勞動能力的時候，在勞動過程中為社會創(chuàng)造了大量財富，因而，當(dāng)勞動者年老、疾病、喪失勞動能力而不能維持其基本生活時，有權(quán)得到國家和社會的物質(zhì)保障?！独夏攴ā返?條規(guī)定，“國家保障老年人依法享有的權(quán)益。老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利，有參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利。禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人。”此外，《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國婚姻法》等法律都有關(guān)于保障老年人合法權(quán)益的規(guī)定。由此，公民養(yǎng)老權(quán)得到全社會的確認和法律的保障，這是對老齡化的回應(yīng)，也是對老年人養(yǎng)老需求的回應(yīng)。

（二）我國法律確定了老年人的養(yǎng)老方式

到現(xiàn)代社會，隨著我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的深人及老齡化的迅速推進，養(yǎng)老的經(jīng)濟、社會條件已經(jīng)發(fā)生了很大變化 ，例如養(yǎng)老金支付壓力逐年增大、傳統(tǒng)養(yǎng)老方式逐漸沒落、社會化養(yǎng)老開始興起等。針對社會養(yǎng)老保障制度存在覆蓋面小、保障力度低、養(yǎng)老資源類型貧乏等問題，我國積極調(diào)整養(yǎng)老法律以適應(yīng)人口老齡化的嚴峻形勢，積極構(gòu)建“居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老”的格局?！独夏攴ā芬矊彝ヰB(yǎng)老作了重新定位，將“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”修改為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”;并在第35條規(guī)定，國家鼓勵慈善組織以及其他組織和個人為老年人提供物質(zhì)幫助;第37條第1款規(guī)定，地方各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵、扶持專業(yè)服務(wù)機構(gòu)及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務(wù)。

（三）我國法律規(guī)定了老年人在享受法律保障等方面享有特別權(quán)利

我國法律規(guī)定了老年人享有法律援助、司法救助、優(yōu)先立案、先予執(zhí)行等方面的特別權(quán)利。針對近年來老年人被遺棄有所增多的現(xiàn)象，《老年法》第75條規(guī)定，干涉老年人婚姻自由，對老年人負有贍養(yǎng)義務(wù)、扶養(yǎng)義務(wù)而拒絕贍養(yǎng)、扶養(yǎng)，虐待老年人或者對老年人實施家庭暴力的，由有關(guān)單位給予批評教育;構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時，法律還把“?；丶铱纯磳懭敕伞保怀？赐先藢龠`法《中國人民共和國刑法》第261條第1款還規(guī)定對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨立生活能力的人負有撫養(yǎng)義務(wù)而拒絕撫養(yǎng)，情節(jié)惡劣的，處5年以下有期徒刑、拘役或者管制。

三、完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的對策

（一）依托政府承擔(dān)責(zé)任

政府應(yīng)在農(nóng)村養(yǎng)老的各項社會保障中承擔(dān)了無限的責(zé)任。按照傳統(tǒng)觀念，社會保障等同于國家保障，社會保障的管理主體是政府。

一是要求各級政府政府應(yīng)在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上制定符合農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的相關(guān)法律法規(guī)。各級部門要經(jīng)常分析形勢，研究解決農(nóng)村老齡工作的重大問題，明確有關(guān)單位相關(guān)部門的具體任務(wù)。

二是應(yīng)加大資金投入和加強機構(gòu)建設(shè)。做好農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老保障問題必須有可靠的組織保證，特別是要保證基層老齡機構(gòu)的準(zhǔn)確和高效。要從有利于工作開展，切實加強機構(gòu)建設(shè)，形成上下貫通、管理有序的農(nóng)村養(yǎng)老保障的工作體制。建立正常的農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)經(jīng)費投入機制，解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題在經(jīng)費方面面臨的后顧之憂。對沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和資金嚴重匱乏的貧困地區(qū)，政府在政策和資金上應(yīng)給予更多地扶持，以保持全國范圍內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險待遇的相對公平。政府和相關(guān)部門應(yīng)加強對社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，建立和完善各級辦事機構(gòu)，明確任務(wù)和責(zé)任。重視和加強養(yǎng)老保障制度體系中的隊伍培訓(xùn)，不斷提高政府的相關(guān)職責(zé)和隊伍素質(zhì)。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，土地保障養(yǎng)老

首先，引入市場的力量，也就是爭取商業(yè)保險的力量介入對糧食產(chǎn)出的保險。糧食換保障這一政策有效實行的前提就是糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定，能在滿足消費的基礎(chǔ)上進行長期積累。其次，政府應(yīng)該承擔(dān)起作為農(nóng)業(yè)再保險人的責(zé)任，設(shè)立由政府主導(dǎo)的再保險機制，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行強制性投保。最后，切實維護失地農(nóng)民的利益。征地要以土地的市場價格予以公正的補償，不能以犧牲農(nóng)民利益為代價。加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地的利用和收益，增加農(nóng)民的收入，制定切實可行的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，當(dāng)農(nóng)民遇到困難和養(yǎng)老問題的時候，可以及時有效地出租或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，將土地收益用于農(nóng)民養(yǎng)老。

（三）結(jié)合實際推進養(yǎng)老保險制度

我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東部沿海較為富裕，西部農(nóng)村較為落后。因此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險推進的一個重要方面就是擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)當(dāng)覆蓋擁有土地承包權(quán)的所有農(nóng)村居民，既包括純農(nóng)戶、失地農(nóng)民，以及進城務(wù)工人員。并且，無論他們處于什么樣的就業(yè)和生活狀態(tài)，都應(yīng)該納入這個體系當(dāng)中，體現(xiàn)社會保障的公正與公平性。建立按地區(qū)分層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度體系，在農(nóng)村社會保障制度框架的設(shè)計上要針對不同對象、不同地區(qū)，建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民在一定程度上，難以承受自己應(yīng)交納的社會養(yǎng)老保障金的個人部分的費用，加之所在地政府財政承受力又有限，因此，國家應(yīng)建立與之相適應(yīng)的制度，在減輕國家和農(nóng)民個人負擔(dān)的基礎(chǔ)上，加快與發(fā)達地區(qū)不同的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系和政策制定。此外還要建立完善保險金運營管理機制，統(tǒng)一管理、有效運作。

（四）創(chuàng)新強化家庭養(yǎng)老模式，發(fā)展新型養(yǎng)老

家庭養(yǎng)老在我國有著深厚的思想文化底蘊和社會基礎(chǔ)，仍將在未來很長一段時間內(nèi)作為我國農(nóng)村主要養(yǎng)老方式發(fā)揮作用。因此，應(yīng)從以下幾個方面強化家庭養(yǎng)老的功能：首先，要在法律層面強調(diào)子女對父母的贍養(yǎng)義務(wù)，完善老年人養(yǎng)老權(quán)益保護的堅實屏障。其次要開展廣泛的思想教育活動，大力弘揚尊老、敬老、孝老的傳統(tǒng)美德，形成良好的社會氛圍;同時消除贍養(yǎng)責(zé)任中的性別區(qū)分，強調(diào)贍養(yǎng)老人是兒女不可推卸的責(zé)任和共同應(yīng)盡的義務(wù)。只有整個社會形成了良好的風(fēng)氣，家庭才能更好地承擔(dān)起贍養(yǎng)老人的責(zé)任。最后，基于家庭養(yǎng)老功能弱化的現(xiàn)實情況，互助養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式可以加以推廣應(yīng)用。在農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”受沖擊、機構(gòu)養(yǎng)老難跟上的背景下，“村集體辦得起，老年人住得起，政府支持得起”的農(nóng)村互助幸福院模式，既符合農(nóng)村實際，也解決了農(nóng)村留守獨居、空巢、高齡老人生活照料、精神慰藉等養(yǎng)老難題，即通過較小社會投入便滿足了農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

（五）加快農(nóng)村養(yǎng)老保障的立法步伐

通過立法的形式建立和健全以社會保險為主要內(nèi)容的社會保障制度，社會保障的法律法規(guī)是發(fā)展社會保障制度的基礎(chǔ)，法律先行可以更加明晰各種實體的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，保證制度內(nèi)容的合理性和完備性。因此，應(yīng)盡快出臺具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律法規(guī)，這是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度保障，也是構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的改革探索，我國已經(jīng)建立形成城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障的基本框架。另外，政府目前正在起草的相關(guān)法律應(yīng)該更加側(cè)重于更廣大的農(nóng)村人口，即制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老政策。

總之，農(nóng)村養(yǎng)老問題直接關(guān)系到中國農(nóng)村秩序的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 ，由于農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，通過構(gòu)建和不斷完善農(nóng)村養(yǎng)老法律體系來規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老已是大勢所趨。“以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)，強化社會養(yǎng)老保險 、引進商業(yè)養(yǎng)老保險 ，建立多種形式并存的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的價值定位既符合中國農(nóng)村的實際，又有利于操作和實施。

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作者簡介：王玨 （1983-），女，安徽巢湖人，中共漯河市委黨校講師，研究方向：法社會學(xué)。