農(nóng)村宅基地治理法律探析

閆玲娟

摘要：我國(guó)農(nóng)村宅基地現(xiàn)階段是一個(gè)“三權(quán)分置”的狀況，即宅基地所有權(quán)，宅基地使用權(quán)與宅基地成員權(quán)，隨著社會(huì)的飛快發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的宅基地使用情況也發(fā)生了巨大的變化，現(xiàn)有相關(guān)農(nóng)村宅基地的法律規(guī)定確由于各種原因，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文立足于現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定，探討了存在的不足，從物權(quán)法的角度提出了一些可能的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地使用權(quán);物權(quán)法;宅基地確權(quán);閑置宅基地;宅基地流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念及相關(guān)法律規(guī)定

（一）宅基地的概念

這個(gè)詞為我國(guó)法律所特有，帶有濃烈的民族色彩。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地沒(méi)有明確的定義，在各類學(xué)術(shù)專注中也鮮有直接定義。宅基地一詞的概念主要是通過(guò)宅基地使用權(quán)的概念而間接的體現(xiàn)的。現(xiàn)行法律中，農(nóng)村宅基地僅指農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)成員經(jīng)依法批準(zhǔn)用以建造個(gè)人住宅的農(nóng)民集體所有的土地，宅基地使用權(quán)僅指在農(nóng)村集體所有土地之上設(shè)立的用益物權(quán)。通過(guò)上述的規(guī)定，我們可以得出，“農(nóng)村宅基地”這一概念，體現(xiàn)著三方面的構(gòu)造：宅基地所有權(quán)，宅基地使用權(quán)與宅基地成員權(quán)。宅基地所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)戶所有，只有具有相應(yīng)資格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，才能取得宅基地的使用權(quán)。

（二）對(duì)現(xiàn)有法律宅基地相關(guān)規(guī)定的梳理

現(xiàn)有法律和相關(guān)規(guī)定對(duì)于我國(guó)宅基地的規(guī)定幾乎是空白的，除了很少地方政府出臺(tái)了一些相關(guān)政策文件之外，幾乎沒(méi)有其他的法律或者行政法規(guī)等更高級(jí)別的規(guī)范對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，有關(guān)宅基地的規(guī)定零星散見(jiàn)與《物權(quán)法》、《土地管理法規(guī)》中。

我國(guó)《物權(quán)法》第152條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施;《物權(quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定;國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化土地改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》也規(guī)定嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地;我國(guó)《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)和《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押;宅基地的轉(zhuǎn)讓只限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部、宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓;農(nóng)村村民出租、出賣住房，再生請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)等。

（三）現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村宅基地規(guī)定存在的問(wèn)題

我國(guó)《物權(quán)法》的制定，對(duì)宅基地的權(quán)利內(nèi)涵、權(quán)利行使、權(quán)利喪失等均未作細(xì)致規(guī)定，宅基地用益物權(quán)人與自物權(quán)人之間的關(guān)系很混亂，對(duì)宅基地使用權(quán)與住宅所有權(quán)間的關(guān)系更為做規(guī)定。宅基地使用權(quán)歸編于《物權(quán)法》的用益物權(quán)部分，但它又不同于一般的物權(quán)。享有宅基地使用權(quán)的主體只能利用享有的宅基地進(jìn)行房屋和其他附屬設(shè)施的建設(shè)，宅基地使用權(quán)不得用于轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保。由于法律保護(hù)個(gè)人對(duì)包括房屋在內(nèi)的合法財(cái)產(chǎn)繼承、處分等權(quán)利，自然也允許農(nóng)民出租、買賣房屋。只規(guī)定了村民對(duì)其住宅進(jìn)行出租、出賣后，再申請(qǐng)宅基地的，將不再批準(zhǔn)。然而，“房地一體”原則的貫徹，使得農(nóng)民在交易房屋時(shí)實(shí)質(zhì)上也一并處理了宅基地使用權(quán)。甚至現(xiàn)實(shí)的情況是，許多交易的重點(diǎn)并非在農(nóng)房上，而是直接指向房屋的載體：宅基地使用權(quán)。這使得在立法中“宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓”有被架空之虞?！段餀?quán)法》作為一部保護(hù)私權(quán)的私法，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)以基本法的形式加以確認(rèn)，雖然物權(quán)法有關(guān)宅基地使用權(quán)的規(guī)定很簡(jiǎn)陋，也許象征意義、宣誓意義要大一些，不過(guò)，這有限的規(guī)定，使得對(duì)農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)有了明確的法律依據(jù)和相應(yīng)的物權(quán)保護(hù)制度，因?yàn)樵诖酥?，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性始終是沒(méi)有得到法律明確的一個(gè)問(wèn)題，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的強(qiáng)烈公法色彩使得農(nóng)民在保護(hù)自己的宅基地使用權(quán)時(shí)很難對(duì)抗來(lái)自于集體以及國(guó)家公權(quán)力的侵害。

（四）造成現(xiàn)有狀況的原因分析

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予其成員的一種福利，與以貨幣或者其他實(shí)物形式所給予的福利是不同的，他們之間最根本的區(qū)別在于以貨幣或其他實(shí)物形式為福利發(fā)受讓人取得的是福利載體的所有權(quán)，而農(nóng)民所獲得的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所給予的宅基地使用權(quán)這種福利僅限于家庭居住所需要的土地使用權(quán)。

2.現(xiàn)行法律制度規(guī)定，農(nóng)民對(duì)其在宅基地上的自建房享有所有權(quán)，可以不受限制地自由買賣，但是宅基地不能自由流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員。很多人對(duì)這樣的規(guī)定感到困惑，因?yàn)榉康厥且惑w的，法律制度對(duì)宅基地自由買賣的限制，實(shí)際上也就限制了宅基地之上農(nóng)民自建房的自由買賣。

3.宅基地使用權(quán)的取得適用《土地管理法》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。這里，就將私法上的物權(quán)變動(dòng)交給了相關(guān)的土地管理法律法規(guī)，而這些土地管理法律法規(guī)又屬于公法上的范疇。這些法規(guī)的立足點(diǎn)和私法的立足點(diǎn)是不同的。它的立足點(diǎn)是對(duì)土地的管理，而非私法上權(quán)利的流動(dòng)與保護(hù)。這就使得在運(yùn)用上矛盾層出，無(wú)以適從。我國(guó)《土地管理法》雖然已是幾經(jīng)修訂，但是始終沒(méi)有在效力位階較高的法律層面對(duì)宅基地使用權(quán)退出制度予以明確規(guī)定。由于宅基地使用權(quán)制度只建構(gòu)起了相對(duì)完善的申請(qǐng)取得制度，而沒(méi)有建立起相應(yīng)的權(quán)利退出制度，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口在城市里安家而閑置了老家的住宅，農(nóng)村宅基地閑置的問(wèn)題才日益凸顯出來(lái)。

4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有私權(quán)屬性。因此，在我國(guó)規(guī)范財(cái)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的民事基本法，即物權(quán)法中，應(yīng)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一席之地。但是，在我國(guó)物權(quán)法起草的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)中應(yīng)當(dāng)如何安置以及如何確定應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范的內(nèi)容，曾是物權(quán)法起草過(guò)程中一個(gè)及其爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。最終通過(guò)的物權(quán)法中有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的規(guī)定，在為學(xué)界留下太多的解釋和想象空間的同時(shí)也使得不少受大陸民法典理性萬(wàn)能思維支配的學(xué)者對(duì)物權(quán)法的如此規(guī)定倍感失落。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度在物權(quán)法中的處境略顯尷尬。

二、農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀中存在的矛盾及原因分析

（一）如果最初我國(guó)宅基地具有很強(qiáng)的身份性和福利性，是基于農(nóng)村身份而享有的一種居住財(cái)產(chǎn)，那么隨著工業(yè)化和城市化的加快發(fā)展，這種僅為居住而擁有的財(cái)產(chǎn)已不能滿足農(nóng)民的利益需求了。

（二）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大前提下，隨著農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，農(nóng)民不再滿足于現(xiàn)有的土地制度，他們也會(huì)尋求自己利益的不斷的增加的方式。在大部分農(nóng)村，農(nóng)房在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)比例中，占有相當(dāng)大的比例。

（三）由于國(guó)家法律和政策的限制，宅基地流轉(zhuǎn)都處于隱形流轉(zhuǎn)的局面。這種形式的流轉(zhuǎn)也是目前我國(guó)農(nóng)村比較普遍的閑置宅基地流轉(zhuǎn)方式。所謂的隱形流轉(zhuǎn)，是相對(duì)于合法流轉(zhuǎn)而言的非法流轉(zhuǎn)，即農(nóng)民對(duì)于自己閑置的宅基地通過(guò)各種法律禁止的方式予以出讓，從而獲得收益的流轉(zhuǎn)形式。閑置宅基地的隱形流轉(zhuǎn)在我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)存在較為普遍。而且，城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)比例更高，存在較為明顯的地域差異，流轉(zhuǎn)方式多樣。

（四）盡管宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)較為普遍，但是，由于我國(guó)《土地管理法》等法律和政策的限制，宅基地不允許向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員流轉(zhuǎn)。由于存在巨大的利益誘惑，促使了大部分農(nóng)村閑置房和閑置宅基地的隱性流轉(zhuǎn)，通過(guò)“暗箱操作”等方式獲取土地利潤(rùn)。

這種隱性流轉(zhuǎn)存在巨大弊端：隱性流轉(zhuǎn)使宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值沒(méi)有辦法通過(guò)正常的交易和渠道體現(xiàn)。其二，隱性流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致機(jī)體收益的損失。

（五）宅基地交易的流轉(zhuǎn)作為一種隱形的存在和非法的交易，盡管有交易雙方強(qiáng)烈意愿和渴求，但基于法律和政策的限制，其最終利益格局會(huì)存在很多不確定性，這就為閑置宅基地的交易留下了隱患，導(dǎo)致交易糾紛頻發(fā)，影響雙方當(dāng)事人的利益。

（六）由于房屋屬于農(nóng)民的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民對(duì)其擁有完全的所有權(quán)，可以占有、使用、收益、處分。因此，從法律層面上來(lái)講，只要符合合同的基本規(guī)則，履行必要的手續(xù)，農(nóng)民出賣自己的房屋是合法有效的。但問(wèn)題是，房屋是建造在宅基地上的，而且根據(jù)我國(guó)“房地一體”的原則，即房屋的所有權(quán)和土地使用權(quán)是一體的，不可分割的，在出賣房屋時(shí)，必須將土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。而根據(jù)法律對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓的限制，不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人。于是就形成了一個(gè)悖論，一方面農(nóng)民對(duì)其擁有合法所有權(quán)房屋的自由買賣，另一方面對(duì)其出賣對(duì)象的嚴(yán)格限制。如果按照這樣的邏輯，那農(nóng)民出賣房屋在法律上的評(píng)價(jià)也會(huì)因?yàn)橘I受人的身份的不同而認(rèn)定為有效或者無(wú)效。對(duì)于閑置宅基地交易的雙方，這種隱形流轉(zhuǎn)都存在極大的交易風(fēng)險(xiǎn)，交易安全并不能得到完全的法律保障，可能會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)損失。

三、對(duì)農(nóng)村宅基地改革的一些法律建議

（一）規(guī)范初始取得

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于其集體成員身份而擁有的法定性權(quán)利，鑒于農(nóng)村社會(huì)欠發(fā)達(dá)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較為低下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，這一權(quán)利具有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)和社會(huì)保障功能，這種狀況在我國(guó)未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)持續(xù)。受此影響和決定，我國(guó)的宅基地使用權(quán)取得制度反映出兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)無(wú)需支付宅基地使用權(quán)的對(duì)價(jià);二是所取得的宅基地使用權(quán)的范圍以保障農(nóng)民的基本生活為限，嚴(yán)格控制其規(guī)模以保護(hù)耕地和集體利益。

（二）完善相關(guān)立法，強(qiáng)化宅基地的合法使用權(quán)

宅基地使用權(quán)具有社會(huì)福利性質(zhì)和保障功能，是農(nóng)民生活的基本保障之一，則其用途上應(yīng)基本局限于生活必須之用。現(xiàn)有法律鮮有規(guī)定關(guān)于在農(nóng)村宅基地上可以有哪些使用?！锻恋毓芾矸ā芳任丛试S也未限制農(nóng)民在自有住宅中從事工商活動(dòng)，隨意改變宅基地的基本用途有違立法初衷和中國(guó)的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，應(yīng)予以合理控制。強(qiáng)化宅基地的規(guī)范使用，不能簡(jiǎn)單一禁了之，必先晚上相關(guān)的法律規(guī)定，為農(nóng)民個(gè)體工商企業(yè)留下適合其生存的法律空間又須有效控制其濫用。

（三）對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記

1.確權(quán)登記的必要性

對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最重要的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利就是土地，而土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要明晰的產(chǎn)權(quán)。明晰的土地產(chǎn)權(quán)一方面可以明確權(quán)利主體，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一;另一方面也可以減少糾紛，降低因產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議導(dǎo)致的各種成本。因此，加快完成農(nóng)村宅基地的確權(quán)和發(fā)證工作，建立宅基地統(tǒng)一登記制度，更好地落實(shí)物權(quán)法規(guī)定，摸清現(xiàn)有宅基地的基本情況，了解閑置宅基地的比例，為后續(xù)治理閑置宅基地提供基礎(chǔ)和前提。

2.宅基地使用權(quán)確權(quán)登記的實(shí)際意義

一是彰顯農(nóng)民享有的權(quán)利，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性不斷增強(qiáng)，民間的權(quán)利訴求不斷增強(qiáng)，是對(duì)宅基地確權(quán)的基礎(chǔ);二是在侵害或土地征收等場(chǎng)合中，便于主張權(quán)利，獲得法律的救濟(jì)。除此之外，完備的登記制度有助于規(guī)范各主體對(duì)農(nóng)村集體土地的利用活動(dòng)，更好地貫徹保護(hù)耕地等基本國(guó)策。完善的農(nóng)村宅基地用地登記制度，對(duì)于確立并合并執(zhí)行合理的宅基地適用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，以及對(duì)于超標(biāo)宅基地有償使用制度的引入具有重要的先決意義。

3.在宅基地確權(quán)過(guò)程中，要堅(jiān)持遵循以下原則：第一，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí);第二，依法依規(guī)有序登記原則;第三，最大限度保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益原則;第四，堅(jiān)持遵循“主體平等”和“村民自治”原則。充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，嚴(yán)格遵循法定程序，采取公開(kāi)、公平、公正的工作方式，是宅基地確權(quán)能夠真正體現(xiàn)權(quán)利的歸屬，是確權(quán)證書(shū)能夠成為農(nóng)民維護(hù)自身利益的有力武器。

（四）順應(yīng)現(xiàn)實(shí)，取消宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不合理的限制條件

1.宅基地流轉(zhuǎn)的概念與必要性。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指宅基地使用權(quán)人將其宅基地使用權(quán)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓和入股等方式讓與他人使用的一系列交易行為。很多地區(qū)農(nóng)村住房閑置，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的“小產(chǎn)權(quán)房”交易現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我國(guó)現(xiàn)行的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地”的規(guī)定，無(wú)疑是針對(duì)這一現(xiàn)象的規(guī)范?！敖钩擎?zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地”的規(guī)定，雖然僅僅是限制了宅基地使用權(quán)的受讓對(duì)象，但實(shí)際引發(fā)的后果是，有購(gòu)房需求的城鎮(zhèn)居民無(wú)權(quán)購(gòu)買宅基地使用權(quán)，而有優(yōu)先購(gòu)買宅基地使用權(quán)的農(nóng)村居民因能夠無(wú)償申請(qǐng)宅基地，故他們不會(huì)購(gòu)買他人的宅基地，而農(nóng)村住房閑置的情況確實(shí)存在。在此種情形下，宅基地使用權(quán)市的發(fā)育缺乏必要的制度空間，從而最終要么因住房閑置而損害了農(nóng)民的利益，并且造成了土地資源的巨大浪費(fèi)，要么因“小產(chǎn)權(quán)房”交易不受法律保護(hù)，在一定程度上損害了作為城鎮(zhèn)居民的買方的利益。

推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可帶來(lái)三個(gè)有益后果：一是緩解因土地征收引起的社會(huì)沖突;二是提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益，三是提高農(nóng)村土地的利用效率。

2.宅基地流轉(zhuǎn)的原則。農(nóng)民自愿，體現(xiàn)農(nóng)民主體地位。宅基地的流轉(zhuǎn)必須以農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)為前提，充分尊重和體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位;兼顧效益與保障農(nóng)民基本利益的原則

3.受讓主體應(yīng)該全面放開(kāi)，而不僅局限于本村村民。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，宅基地的買賣只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，城鎮(zhèn)居民以及企事業(yè)單位等購(gòu)買宅基地的行為被明確禁止。這樣的限制會(huì)使閑置宅基地?zé)o法獲得其應(yīng)有的價(jià)值，催生了大量的隱形流轉(zhuǎn)和非法交易。因此，基于現(xiàn)實(shí)的需要應(yīng)該放開(kāi)宅基地受讓人的限制，允許所有人人進(jìn)行宅基地的購(gòu)買，從而真正體現(xiàn)宅基地的價(jià)值，獲得市場(chǎng)應(yīng)有的價(jià)格，維持正常的交易秩序，而且還可以引入社會(huì)資金對(duì)農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行改造升級(jí)，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

有的學(xué)者認(rèn)為，引進(jìn)外來(lái)資金，勢(shì)必會(huì)給農(nóng)村的安定帶來(lái)不確定因素的影響，建議暫時(shí)將問(wèn)題擱置，待問(wèn)題積累到一定程度再水到渠成的解決，農(nóng)村改造的成本將會(huì)降低。在我國(guó)，農(nóng)村問(wèn)題，是一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)就積累的問(wèn)題，要待問(wèn)題積累到可以順其自然的時(shí)候，那可能要花很長(zhǎng)的一個(gè)歷史階段。如果沒(méi)有外力的介入而讓任其發(fā)展，不僅從時(shí)間上，而且從效果上是很難見(jiàn)成效的。而筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，農(nóng)民的意識(shí)已經(jīng)有了大幅度的改變，農(nóng)村的形勢(shì)也發(fā)生了翻天覆地的變化，適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)甚至的干預(yù)，是極有必要的。

4.對(duì)受讓主體的限制。對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員購(gòu)買閑置宅基地時(shí)，必須受到一定條件的限制：第一，其購(gòu)買的閑置宅基地所有權(quán)仍然屬于集體所有，買受人只享有使用權(quán)。如果閑置宅基地上建有房屋，那么房屋產(chǎn)權(quán)可以變更為買受人所有。第二，要保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。在同等條件下，如果有與出賣人屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員也想購(gòu)買，那么必須保障本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員優(yōu)先購(gòu)買而獲得宅基地的使用權(quán)。

5.法律承認(rèn)一些特殊的轉(zhuǎn)讓方式

（1）因繼承引起的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。面對(duì)農(nóng)村因繼承等原因擁有兩處以上宅基地的較為普遍的情況，各地并沒(méi)有一味視而不見(jiàn)，許多地區(qū)多采取正面鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地，對(duì)宅基地上的建筑物進(jìn)行補(bǔ)償或收取有償使用費(fèi)的做法。雖然從宅基地規(guī)范的立法意圖和法律體系是功能來(lái)看，部分地方性規(guī)定的效力值得懷疑，但從其中蘊(yùn)含的從實(shí)際出發(fā)的務(wù)實(shí)精神值得未來(lái)立法思考。除此之外，被繼承人死亡留下宅基地而又沒(méi)有繼承人生活在農(nóng)村的，作為繼承人的城鎮(zhèn)居民應(yīng)有權(quán)轉(zhuǎn)讓該宅基地使用權(quán)。

（2）因戶口遷出引起的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。隨著社會(huì)一部分農(nóng)民已經(jīng)具備了遷居城鎮(zhèn)的條件，但由于不肯舍棄自己在農(nóng)村的集體財(cái)產(chǎn)，尤其是土地上應(yīng)得的現(xiàn)實(shí)利益或期待利益，總是通過(guò)各種方式維持著與集體的成員關(guān)系。為此，有如下考慮：其一，宅基地立法有必要構(gòu)建農(nóng)民有條件的有償退出集體的機(jī)制。其二，基于宅基地?zé)o償取得，對(duì)于少數(shù)人因長(zhǎng)期在城市打工又購(gòu)得有城鎮(zhèn)住房，其農(nóng)村房屋空閑而需要交易處分的，若所得價(jià)金數(shù)額明顯較大，則因在房屋所有人（宅基地使用權(quán)人）、宅基地所有權(quán)主體間建立合理的利益分配機(jī)制予以配置協(xié)調(diào)、原宅基地使用之農(nóng)戶不再享有本集體宅基地使用權(quán)的福利，而城鎮(zhèn)人購(gòu)房后獲得的宅基地使用權(quán)不得改變其所有權(quán)性質(zhì)與用途。其三，無(wú)論集體成員是否有顯示購(gòu)買能力，仍賦予本集體內(nèi)部成員基于成員權(quán)優(yōu)先購(gòu)買，或者集體在可能的條件下實(shí)行有償回收，用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（五）完善宅基地的回收

集體所有權(quán)人可以同宅基地使用權(quán)人協(xié)商一致收回宅基地使用權(quán)。在以下情況下，農(nóng)村土地所有權(quán)人報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)可以單方收回宅基地：（1）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的（2）不按照批準(zhǔn)用途使用土地的，經(jīng)兩次書(shū)面警告仍不改正的（3）空置或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用宅基地的（4）因繼承或轉(zhuǎn)讓原因，一戶擁有兩處或兩處以上住宅，因繼承或轉(zhuǎn)讓原因取得的住宅毀損已不適宜居住的，或因繼承或轉(zhuǎn)讓原因取得住宅超過(guò)20年的（5）舉家戶口遷出該集體經(jīng)濟(jì)組織超過(guò)20年的，原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的。

（六）加強(qiáng)規(guī)劃，強(qiáng)化土地集約利用。

改革開(kāi)以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城市化和工業(yè)化的加速推進(jìn)，農(nóng)民建房需求猛增，“空心村”和閑著宅基地、控制住宅等現(xiàn)象大量存在，且有不斷加劇的趨勢(shì)。土地的科學(xué)規(guī)劃、有效利用除依靠上述基本制度外，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)從粗放式到集約式轉(zhuǎn)型。在尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民利益的前提下，運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)手段，積極引導(dǎo)，竭力改變“我國(guó)村莊農(nóng)村居民點(diǎn)分布散、規(guī)模小和生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等狀況”，強(qiáng)化騰出宅基地的土地整理、復(fù)耕力度，很有必要。

后記

主張宅基地使用權(quán)的放開(kāi)流轉(zhuǎn)并不意味著萬(wàn)事大吉，由此可能導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)或許會(huì)消解掉開(kāi)放流轉(zhuǎn)帶來(lái)的益處。因此，如何在交易中體現(xiàn)出農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)人的利益、如何區(qū)別對(duì)待不同取得方式和取得成本的宅基地使用權(quán)主體所進(jìn)行的交易、如何保障農(nóng)民在宅基地交易中利益得以充分維護(hù)、如何防止資本侵入農(nóng)村后可能發(fā)生的農(nóng)民失地情形、如何在資本的最大收益沖動(dòng)和宅基地使用權(quán)的基本保障功能之間找到合適的平衡、如何在交易中貫徹意思自治和法律調(diào)控，如此等等，都需要立法設(shè)計(jì)者進(jìn)行深入而全面的思考。

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