公共投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)研究

王偉

[摘 要]公共投資項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、投入大、需求復(fù)雜的特點(diǎn)，如何進(jìn)行有效的跟蹤，事關(guān)政府投資是否落在實(shí)處。本文對(duì)公共投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)進(jìn)行了研究，對(duì)公共投資項(xiàng)目存在的問(wèn)題、原因進(jìn)行了分析，并提出了從體系建設(shè)、人員行為、資源配置方面提升公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)水平的對(duì)策，旨在為相關(guān)研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]公共投資;項(xiàng)目;跟蹤審計(jì)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.16.025

[中圖分類(lèi)號(hào)]F239[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）16-00-02

0? ? ?引 言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)審計(jì)部門(mén)對(duì)一系列政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)，多數(shù)情況下使用事后審計(jì)的方式。隨著社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步，公共項(xiàng)目的投資、開(kāi)發(fā)形式不斷變化，如何進(jìn)行有效審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，需要得到相關(guān)部門(mén)的重視。其中，跟蹤審計(jì)是一個(gè)有效的工具。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程分析，能夠更加全面有效地跟蹤審計(jì)工作，并滲透到項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，為政府投資提供有價(jià)值的決策依據(jù)，促進(jìn)我國(guó)政府公共投資項(xiàng)目合規(guī)、高效。

1? ? ?公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題

1.1? ?跟蹤審計(jì)不能全面涉及大項(xiàng)目

公共投資項(xiàng)目具有規(guī)模大、時(shí)間跨度長(zhǎng)、分項(xiàng)目多、地理范圍大、行業(yè)跨度大的特點(diǎn)，導(dǎo)致審計(jì)部門(mén)在跟蹤審計(jì)過(guò)程中難以面面俱到，持續(xù)進(jìn)行審計(jì)。以高鐵工程建設(shè)項(xiàng)目為例，每條線路的耗資大、標(biāo)準(zhǔn)要求高、距離長(zhǎng)，項(xiàng)目的社會(huì)關(guān)注度高，跟蹤審計(jì)過(guò)程的要求高、任務(wù)重。高鐵工程涉及了基建材料、車(chē)輛制造、鐵路配套通信、信息系統(tǒng)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目、物流環(huán)節(jié)等，其中，基建環(huán)節(jié)分包給幾十家分公司完成。審計(jì)過(guò)程要分階段進(jìn)行，在短時(shí)間內(nèi)對(duì)諸多項(xiàng)目進(jìn)行全面深入審計(jì)，難度大、后續(xù)困難多、連續(xù)性差，這些都導(dǎo)致審計(jì)工作出現(xiàn)漏洞，難以保證投標(biāo)的合法性，無(wú)法及時(shí)披露資金來(lái)源、資金管理使用等方面內(nèi)容。

1.2? ?審計(jì)資源不足

公共投資項(xiàng)目的審計(jì)資源多，審計(jì)人員的流動(dòng)性大、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足，且跟蹤審計(jì)對(duì)物力、預(yù)算的需求多，導(dǎo)致審計(jì)成本高，難以滿(mǎn)足跟蹤審計(jì)的需求。被審計(jì)項(xiàng)目的規(guī)模與需要的審計(jì)人數(shù)成正比，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，存在很多問(wèn)題。例如，人員變動(dòng)大，跟蹤審計(jì)周期長(zhǎng)，地域跨度廣等，常常因?yàn)閷徲?jì)人員的職責(zé)調(diào)整、離職、退休等原因，使審計(jì)工作進(jìn)行到一半中斷，交接時(shí)面臨斷檔問(wèn)題;還有一些審計(jì)小組面臨多個(gè)項(xiàng)目的同時(shí)審計(jì)，而公共投資項(xiàng)目的領(lǐng)域跨度大、技術(shù)含量高，如資金使用、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保評(píng)估、物資采購(gòu)等領(lǐng)域都需要不同領(lǐng)域的專(zhuān)家提出具有建設(shè)性的意見(jiàn)、出具具有專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的審計(jì)報(bào)告。有些審計(jì)項(xiàng)目的資金要求高，審計(jì)小組更加關(guān)注工程賬務(wù)、資金使用問(wèn)題，但是在工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保等領(lǐng)域的審計(jì)專(zhuān)業(yè)性不足，可能掩蓋一些問(wèn)題。

1.3? ?審計(jì)結(jié)果披露不連續(xù)

公共投資項(xiàng)目的周期長(zhǎng)，審計(jì)單位必須分階段進(jìn)行跟蹤審計(jì)、披露審計(jì)結(jié)果。以汶川大地震后重建項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告為例，從審計(jì)報(bào)告中可以看出，在建設(shè)過(guò)程中存在諸多不合規(guī)的操作，多數(shù)資金流向不明，但是群眾往往只看到不合規(guī)的點(diǎn)，并未看到后續(xù)改進(jìn)點(diǎn)，審計(jì)僅僅局限于發(fā)現(xiàn)某些問(wèn)題，對(duì)后續(xù)改進(jìn)措施的跟蹤受限于資源并沒(méi)有跟蹤到底和公之于眾。這些審計(jì)結(jié)果缺失和不完整，讓群眾對(duì)跟蹤審計(jì)的效果產(chǎn)生疑問(wèn)，對(duì)政府公信力產(chǎn)生一些負(fù)面影響。

1.4? ?審計(jì)不及時(shí)

跟蹤審計(jì)有別于傳統(tǒng)的事后審計(jì)工作，能夠提前進(jìn)入審計(jì)項(xiàng)目?jī)?nèi)，及早發(fā)現(xiàn)苗頭、及時(shí)處置和披露，在問(wèn)題發(fā)生前及時(shí)控制勢(shì)頭。但是，在諸多跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中可以發(fā)現(xiàn)，很多審計(jì)報(bào)告沒(méi)有及時(shí)發(fā)布，有些報(bào)告往往拖了一兩年才發(fā)布，即便報(bào)告內(nèi)容在當(dāng)時(shí)準(zhǔn)確可信，但隨著時(shí)間的推移，報(bào)告早已失去了彌補(bǔ)、預(yù)防的作用，無(wú)法完全體現(xiàn)跟蹤審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，不利于審計(jì)工作的公開(kāi)、透明。

1.5? ?審計(jì)的獨(dú)立性低

對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家的審計(jì)部門(mén)，公共投資項(xiàng)目審計(jì)的難度都非常大，除了繁雜的信息、巨大的工作量以及協(xié)調(diào)各方的資源，在一定程度上，地方政府、參與投資、參與建設(shè)的單位都會(huì)產(chǎn)生一定的審計(jì)阻力，這在一定程度上影響了審計(jì)的權(quán)威性、獨(dú)立性。許多公共投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)對(duì)象、環(huán)境極為復(fù)雜，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)難以協(xié)調(diào)、難以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，許多地方政府對(duì)跟蹤審計(jì)工作不配合、不理解、不信任，導(dǎo)致審計(jì)工作開(kāi)展困難重重。此外，審計(jì)人員要頂著諸多壓力調(diào)研、搜集信息，而一些違規(guī)的地方部門(mén)千方百計(jì)地阻撓審計(jì)工作，降低了審計(jì)的獨(dú)立性。

2? ? ?公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在問(wèn)題的原因

2.1? ?審計(jì)計(jì)劃不完整

政府公共投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)在很多時(shí)候都是全新的情況，沒(méi)有前人的經(jīng)驗(yàn)，許多審計(jì)人員都是摸著石頭過(guò)河，工作模式、思路往往受限于傳統(tǒng)事后審計(jì)工作。而跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)在于過(guò)程管理及過(guò)程管理的連續(xù)性是否合規(guī)，跟蹤審計(jì)需要的計(jì)劃性、應(yīng)變能力極高，需要審計(jì)部門(mén)明確重點(diǎn)、難點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整。但是在現(xiàn)有的模式下，跟蹤審計(jì)人員往往難以適應(yīng)業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)變化，難以應(yīng)用業(yè)務(wù)變、審計(jì)也變的方式，使審計(jì)計(jì)劃的目的性不強(qiáng)。

2.2? ?審計(jì)效果不佳

目前，社會(huì)大眾對(duì)審計(jì)產(chǎn)生的成本質(zhì)疑聲音較多，要求降低審計(jì)成本的呼聲很高，而公共審計(jì)部門(mén)對(duì)投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)需要很高的成本。如果跟蹤審計(jì)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、挽回?fù)p失，這種投資成本還是值得的，但是如何在關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)選擇關(guān)鍵審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)，最大限度地保證審計(jì)的時(shí)效性，控制審計(jì)成本顯得非常重要。由于審計(jì)過(guò)程的復(fù)雜性，如何選擇進(jìn)入時(shí)間點(diǎn)成為審計(jì)單位的一大難題。另外，在審計(jì)績(jī)效方面，項(xiàng)目審計(jì)對(duì)象復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)、面臨阻力大，這些都是讓政府審計(jì)部門(mén)需要關(guān)注的重點(diǎn)，如何利用有效的資源確保跟蹤審計(jì)效果成為一個(gè)難題。

2.3? ?審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)制約

很多跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的工作隱含了諸多審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。首先，由于跟蹤審計(jì)能力不足引發(fā)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注，有些項(xiàng)目可行性論證、招投標(biāo)、拆遷安置等工作在準(zhǔn)備階段應(yīng)進(jìn)行審計(jì)，這超出了傳統(tǒng)事后審計(jì)的范疇。其次，不同項(xiàng)目的審計(jì)可能由不同審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，審計(jì)關(guān)系比較復(fù)雜，有些項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)難以保證獨(dú)立性，有些行為披露不利于審計(jì)工作持續(xù)深入，這些可能給政府造成不必要的損失，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3? ? ?公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的對(duì)策

3.1? ?加強(qiáng)審計(jì)體系建設(shè)

我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)有一套非常完善的傳統(tǒng)審計(jì)體系，但是跟蹤審計(jì)的體系建設(shè)還任重道遠(yuǎn)，加強(qiáng)審計(jì)建設(shè)勢(shì)在必行。第一，深化績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)和融合。除了將績(jī)效評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容融合到跟蹤審計(jì)的過(guò)程中，并沿用傳統(tǒng)事后審計(jì)的方法外，還應(yīng)將過(guò)程管理、經(jīng)濟(jì)量化方面的知識(shí)納入跟蹤統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，讓跟蹤審計(jì)更具指導(dǎo)性和實(shí)用性。第二，在跟蹤審計(jì)過(guò)程中加入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)元素。審計(jì)部門(mén)應(yīng)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)元素納入領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)和考核中，將對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)化為對(duì)人和項(xiàng)目的同時(shí)審計(jì)，這樣一來(lái)，更容易及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。第三，構(gòu)建政府項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。加入定性指標(biāo)，一些難以用數(shù)字衡量的項(xiàng)目，應(yīng)使用定性指標(biāo)評(píng)估和衡量，這要求審計(jì)人做到公正客觀。加入定量指標(biāo)時(shí)，可以加入正向指標(biāo)、負(fù)向指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不固定指標(biāo)。通過(guò)對(duì)被審計(jì)對(duì)象的定性、定量雙重評(píng)價(jià)，綜合權(quán)重和評(píng)價(jià)結(jié)果的得分匯總，得出審計(jì)項(xiàng)目的最終評(píng)價(jià)情況，使之更加量化、客觀。

3.2? ?規(guī)范跟蹤審計(jì)人員的行為

第一，維護(hù)審計(jì)人員獨(dú)立性。公共投資項(xiàng)目的周期長(zhǎng)，審計(jì)時(shí)間長(zhǎng)，審計(jì)人員和被審計(jì)人員的接觸來(lái)往較久，長(zhǎng)此以往會(huì)出現(xiàn)密切利益關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)。被審計(jì)人員出于不正當(dāng)需求，腐化審計(jì)人員的情況時(shí)有發(fā)生，如果審計(jì)人員自身不正，難免出現(xiàn)被攻陷情況。獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，要提升審計(jì)人員的獨(dú)立性，首先要提高人員的綜合素質(zhì)，完善錄用、培訓(xùn)、監(jiān)管機(jī)制，提高審計(jì)人員的公信力，確保審計(jì)獨(dú)立性。另外，還要持續(xù)完善職業(yè)道德體系，加大違法必究的處罰力度。第二，規(guī)范審計(jì)人員的工作合規(guī)性。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定時(shí)間用規(guī)定的方式方法完成審計(jì)工作，及時(shí)出具審計(jì)報(bào)告和整改報(bào)告，重視后續(xù)整改環(huán)節(jié)，確保全過(guò)程的流暢性。

3.3? ?加大跟蹤審計(jì)資源的配置力度

首先，滿(mǎn)足審計(jì)人員的資源需求。公共投資項(xiàng)目的范圍廣、技術(shù)要求高、時(shí)間長(zhǎng)，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)人員的工作量大、工作任務(wù)繁重。如果審計(jì)人員的配比不足，可能造成審計(jì)草草走過(guò)場(chǎng)，項(xiàng)目難以從一而終。因此，在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)部門(mén)要提前計(jì)劃好人力資源的配比，針對(duì)項(xiàng)目的不同需求有效配置資源，確保人力資源充足和穩(wěn)定。尤其是不同領(lǐng)域的專(zhuān)家、技術(shù)人員相對(duì)比較缺乏，容易出現(xiàn)審計(jì)工作的真空領(lǐng)域。而我國(guó)審計(jì)人員多數(shù)是財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的人才，對(duì)于公共投資領(lǐng)域的審計(jì)，往往只能從財(cái)務(wù)角度判斷是否合規(guī)，對(duì)超出這一領(lǐng)域的審計(jì)往往力不從心，難以滿(mǎn)足跟蹤審計(jì)的要求。針對(duì)這一問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)應(yīng)通過(guò)外調(diào)專(zhuān)家技術(shù)人員、聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等方式，提升跟蹤審計(jì)的專(zhuān)業(yè)性。其次，合理分配審計(jì)經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目投入越大，跟蹤審計(jì)所需資源越多。在現(xiàn)有項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過(guò)程中，資金缺乏成為普遍現(xiàn)象。如何讓有限資金發(fā)揮有效作用，合理分配審計(jì)經(jīng)費(fèi)至關(guān)重要。第一，在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，評(píng)估工作規(guī)模，根據(jù)跨度和規(guī)?？茖W(xué)計(jì)算資金總量需求。規(guī)模要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行有效統(tǒng)籌，制定科學(xué)的經(jīng)費(fèi)管理方法。第二，對(duì)于大項(xiàng)目的不同階段審計(jì)，根據(jù)審計(jì)目標(biāo)、成效，制訂不同的資金需求方案。例如，在高風(fēng)險(xiǎn)、重難點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)加大資金投入;在低風(fēng)險(xiǎn)或次要領(lǐng)域，可以忽略或者減少資金預(yù)算。

主要參考文獻(xiàn)

[1]李曼，陸貴龍.問(wèn)題導(dǎo)向的公共投資審計(jì)模式研究[J].審計(jì)研究，2018（4）：62-69.