西部城市基層社區(qū)應(yīng)急能力現(xiàn)狀分析與問題研究

李蕾

[摘 要] 通過運用特定理論指標建構(gòu)城市社區(qū)層面的風險評估指標體系，針對西部城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)狀況展開問題，并深度剖析城市基層社區(qū)在自我應(yīng)急管理能力建設(shè)過程中存在的問題。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)；應(yīng)急管理；風險評估；存在問題

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A

一、研究背景及意義

社區(qū)是實施公共治理的“最后一公里”，是社會治理的基本單元，也是國家治理體系中最根本、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)?；鶎由鐓^(qū)不僅是當前各種突發(fā)事件的直接發(fā)生地，也是防范和應(yīng)對突發(fā)公共事件第一道防線，因此社區(qū)應(yīng)急管理水平高低及其自身功能的發(fā)揮，直接決定著地方各級政府應(yīng)急管理能力的高低。社區(qū)應(yīng)急管理能力水平高低決定著社區(qū)應(yīng)急管理工作開展的行政效能。

二、城市社區(qū)應(yīng)急管理及應(yīng)急管理風險評估

近年來，隨著我國應(yīng)急管理工作水平不斷提升，城市應(yīng)急管理能力總體上比較樂觀，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系不斷完善，地方各級政府逐步推進基層應(yīng)急管理建設(shè)，社區(qū)預(yù)案體系基本建構(gòu)，社區(qū)自治組織能按照上級街道及相關(guān)部門的要求，結(jié)合社區(qū)自身地理環(huán)境、轄區(qū)單位以及人員構(gòu)成等特點制定各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，可以說，一系列專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案的建立，顯著提高了城市基層社區(qū)應(yīng)急管理水平。

（一）社區(qū)作為災(zāi)害承載體的安全脆弱性

風險的識別和評估是開展有效的社區(qū)應(yīng)急管理的重要步驟。本研究采用社會風險由多致災(zāi)因子和承災(zāi)體脆弱性兩個方面構(gòu)成這一理論基礎(chǔ)進行社區(qū)風險模型的構(gòu)建[1]。對社區(qū)災(zāi)害承載體的脆弱性從自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展環(huán)境等三方面去評估。由于L市公共安全形勢的特殊性，自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，加之生態(tài)環(huán)境比較脆弱導(dǎo)致近年來各類突發(fā)事件頻發(fā)，結(jié)合社區(qū)風險評估體系量化分析模型，選取L市C區(qū)和Q區(qū)不同特點的城市社區(qū)就社區(qū)承災(zāi)體脆弱性以及風險致災(zāi)因子的致災(zāi)程度進行調(diào)查，最后對所選社區(qū)綜合性風險分析評估。

（二）基層社區(qū)安全脆弱性比較

依照本研究設(shè)計的社區(qū)承災(zāi)體脆弱性打分體系，邀請社區(qū)中負責應(yīng)急管理的專職人員針對本社區(qū)作為災(zāi)害承載體安全脆弱性各項評分項目進行打分，通過整理數(shù)據(jù)對其安全脆弱性進行對比分析。發(fā)現(xiàn)不同社區(qū)在災(zāi)害承載上的表現(xiàn)具有不同特征。JYL街道J社區(qū)在承災(zāi)體的脆弱性上要明顯高于K社區(qū)和XH街道M社區(qū)。J社區(qū)的物理脆弱性和經(jīng)濟社會脆弱性明顯高于其他兩個社區(qū)。這種脆弱性即體現(xiàn)在J社區(qū)居民學歷層次整體較低，流動人口和居民的安全意識整體不高，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低。特別是社區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)還存在著房屋質(zhì)量差，安全性不高的風險。而K社區(qū)和M社區(qū)兩個社區(qū)，房屋安全性較高，社區(qū)里的居民也普遍表現(xiàn)出收入和學歷、知識水平較高，安全意識較強的調(diào)點。

（三）致災(zāi)因子影響程度對比分析

1.社區(qū)致災(zāi)因子綜合評估。結(jié)合導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生的致災(zāi)因子致險等級評估模型，總體來看，各致災(zāi)因子在L市內(nèi)的三個不同社區(qū)中所造成的致險情況既具有共同特征也具有不同特點（見圖1）。

2.比較分析。（1）自然災(zāi)害致災(zāi)因子致險分析。大多調(diào)查社區(qū)都具有相同的自然災(zāi)害潛在風險。極端氣溫、霧霾四類致災(zāi)因子成為共同的致災(zāi)風險，且這一特點在市一級層面具有一致性。在自然災(zāi)害類的致災(zāi)因子中，路面塌陷、山體滑坡在不同社區(qū)內(nèi)具有不同的潛在風險。

（2）事故災(zāi)害致災(zāi)因子致險分析。生產(chǎn)安全事故、公共設(shè)施事故、火災(zāi)事故、煤氣中毒事故、食品安全以及交通事故等致災(zāi)因子在全部調(diào)查社區(qū)呈現(xiàn)出高風險性。特別是交通安全、生產(chǎn)安全、火災(zāi)三項致災(zāi)因子的致險程度遠高于其他因子，在社區(qū)層面構(gòu)成了現(xiàn)實性的威脅和危害。

（3）社會安全致災(zāi)因子致險分析。這類致災(zāi)因子在不同社區(qū)差異化較大。在J社區(qū)中事故災(zāi)害類致災(zāi)因子危害程度較高，而K社區(qū)中群體性事件是該社區(qū)的主要風險點。

（四）社區(qū)綜合風險評估比較分析

可以分析得出，城市基層社區(qū)作為各類風險災(zāi)害的第一承載體，其風險等級是由社區(qū)脆弱性等級和各類致災(zāi)因子的致險程度來決定的。所以，在突發(fā)公共事件整個周期管理過程中后，無論是預(yù)防、還是在開展應(yīng)急響應(yīng)和處置的過程中，都可以從降低社區(qū)承災(zāi)脆弱性等級以及減少各類風險因素的角度出發(fā)進行管控和治理。

三、社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)存在的問題

（一）社區(qū)應(yīng)急管理體系不完善

一是社區(qū)制定的各類應(yīng)急預(yù)案和處置方案可操作性還不強。社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的制定并不主動，主要是由上級政府部門下達指令要求，然后參考其他單位預(yù)案擬定，缺乏對轄區(qū)風險致災(zāi)因素及各類情況的研判，缺乏科學規(guī)劃，也沒有實施預(yù)案動態(tài)修訂機制，缺乏定期演練來檢驗預(yù)案的實際有效性。二是社區(qū)應(yīng)急管理相關(guān)應(yīng)急法規(guī)建設(shè)緩慢。社區(qū)未能從轄區(qū)實際情況出發(fā)制定符合實際的有效應(yīng)急法規(guī)，社區(qū)對應(yīng)急管理知識以及相關(guān)法規(guī)的宣傳不足。三是社區(qū)應(yīng)急管理機制不完善導(dǎo)致作用發(fā)揮不夠明顯。社區(qū)在全周期管理過程中未建立有效的預(yù)防準備、監(jiān)測預(yù)警、信息報告、公共溝通、教育培訓(xùn)等應(yīng)急機制。

（二）預(yù)防與應(yīng)急準備不充分

一是風險預(yù)防的應(yīng)對措施不足。社區(qū)對危險源的監(jiān)控不夠，沒有實現(xiàn)常態(tài)管理優(yōu)化，只對本區(qū)域一些特殊人群進行登記和監(jiān)控，這就沒有消除風險隱患，風險預(yù)防缺乏先進、多樣化的預(yù)警技術(shù)手段。二是社區(qū)應(yīng)急隊伍建設(shè)滯后，隊伍人員專業(yè)化程度較低。目前社區(qū)的應(yīng)急隊伍主要由本社區(qū)的黨員、干部及個別居民組成，從事醫(yī)療、心理救助等應(yīng)急相關(guān)專業(yè)人員數(shù)量少，隊伍缺乏定期的知識技能培訓(xùn)和演練，應(yīng)急處置能力較弱。三是社區(qū)基層應(yīng)急物資裝備沒有實現(xiàn)標準化建設(shè)。大部分社區(qū)沒有建立常備應(yīng)急物資儲備庫。缺乏專項應(yīng)急資金保障。

（三）災(zāi)害預(yù)警預(yù)報體系運行不暢

應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警方面目前主要由社區(qū)工作人員、樓院長、網(wǎng)格員通過日常網(wǎng)格化巡查來收集信息。由于社區(qū)工作人員數(shù)量有限，且未經(jīng)過專業(yè)的應(yīng)急管理培訓(xùn)，僅僅通過個人工作經(jīng)驗對社區(qū)風險源等潛在隱患進行主觀判斷，技術(shù)性的研判不足。信息內(nèi)容更新不及時，信息共享率低，導(dǎo)致預(yù)警信息和采取應(yīng)急措施都過于滯后。

（四）應(yīng)急處置措施不到位

在突發(fā)事件發(fā)生后社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)功能發(fā)揮十分重要，特別是在應(yīng)急反應(yīng)和處置方面具有優(yōu)勢地位，但實際在采取措施過程中作用并不明顯。突發(fā)事件信息報送也存在一定的時間滯后，盡管社區(qū)能在第一時間進行快速“第一響應(yīng)”，但主要決策指揮權(quán)在上一級行政部門，因此社區(qū)應(yīng)急工作開展較為被動，社區(qū)在社會動員方面功能有待強化。

（五）事后恢復(fù)與重建能力水平不足

社區(qū)事后恢復(fù)與重建主要是與應(yīng)急處置效果和資源保障能力有關(guān)，應(yīng)急處置效果越好，應(yīng)急資源越充分，越有利于社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建。由于受到醫(yī)療資源、技術(shù)手段、資金支持以及人員構(gòu)成等因素制約，社區(qū)難以進行有效的恢復(fù)重建，社區(qū)缺乏對突發(fā)事件進行調(diào)查評估，對轄區(qū)相關(guān)單位責任人的責任追究督促整改力度有限。后期提供決策建議智力支持方面作用有限。

四、結(jié)語

通過對L市基層社區(qū)應(yīng)急管理能力進行風險評估和問題分析，可以得出外部環(huán)境因素嚴重制約西部城市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)水平。第一，社區(qū)管理者的危機意識有待增強。要徹底改變重處置、輕預(yù)防的管理理念，加強日常防范。第二，行政管理體制制約基層社區(qū)應(yīng)急管理作用發(fā)揮。由于實行“條塊分割”的組織結(jié)構(gòu)管理模式，導(dǎo)致社區(qū)責權(quán)不明，調(diào)度協(xié)調(diào)不力。第三、基層社區(qū)應(yīng)急管理技術(shù)保障機制不足。由于缺乏通信、監(jiān)測以及大數(shù)據(jù)“云”技術(shù)等先進技術(shù)，導(dǎo)致社區(qū)的應(yīng)急技術(shù)保障嚴重不足。第四，基層社區(qū)應(yīng)急資金保障不足。城市社區(qū)應(yīng)急保障的經(jīng)費數(shù)額很少，來源方式單一，不能有效吸納其他社會資金參與社區(qū)應(yīng)急建設(shè)。