比例原則的適用范圍與限度

文/梅揚(yáng)

近些年，比例原則發(fā)展成為一項(xiàng)頗受學(xué)界歡迎的法學(xué)教義，呈現(xiàn)出地域普遍化、領(lǐng)域普遍化，甚至“席卷全球”的態(tài)勢(shì)。在理論層面，有學(xué)者認(rèn)為，比例原則的邏輯起點(diǎn)是人權(quán)保障，這恰與憲法的內(nèi)在價(jià)值相契合，故比例原則應(yīng)升格為一項(xiàng)憲法基本原則；比例原則的主要功能是規(guī)制國(guó)家權(quán)力，凡國(guó)家權(quán)力能夠觸及的領(lǐng)域，都能找到比例原則的適用空間；比例原則的精髓在于禁止過(guò)度，此乃理性之行為準(zhǔn)則，比例原則可以在包括民法在內(nèi)的整個(gè)部門(mén)法體系中普遍適用。在行政法領(lǐng)域內(nèi)部，有學(xué)者提出，比例原則不僅可以用來(lái)審查行政行為的合理性，還可用來(lái)審查行政行為的合法性，目的正當(dāng)性也應(yīng)被納入比例原則的作用范疇； 比例原則不僅可以規(guī)范常態(tài)下的行政權(quán)力行使，還可適用在緊急狀態(tài)中，使公民權(quán)利在任何情況下都能得到“最小侵害”標(biāo)準(zhǔn)之保障。

比例原則適用范圍的全方位拓展，的確在短期內(nèi)擴(kuò)大了該原則的影響力。但我們?cè)诳险J(rèn)此種正面效應(yīng)時(shí)，也有必要對(duì)該現(xiàn)象可能帶來(lái)的負(fù)面影響有所認(rèn)知，防止比例原則適用范圍的拓展演變成宣揚(yáng)一種簡(jiǎn)單的“合比例”思想或?qū)⒈壤瓌t視為“公平正義”之化身的趨勢(shì)，避免比例原則喪失其特色和獨(dú)立性。

比例原則的原旨及其適用前提

（一）比例原則的原旨

公民權(quán)利的行使要受到內(nèi)在和外在兩方面限制。外在方面的限制，主要是國(guó)家機(jī)關(guān)基于公共利益的需要，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利施加的限制，其最終目的是確保公民權(quán)利的享有和行使能夠體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。在該過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力也有可能遭到濫用，悖離合理限制的初衷，于是有必要對(duì)此種限制進(jìn)行再限制。

比例原則的思想萌芽于1802年德國(guó)學(xué)者溫·伯格的《德國(guó)警察法手冊(cè)》一書(shū)。在當(dāng)時(shí)的德國(guó)，各種公權(quán)力中，警察權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的威脅最大。在比例原則的形成過(guò)程中有兩個(gè)案件至為關(guān)鍵。1882年的“十字架山案”對(duì)“必要性原則”的確立有著重要影響。該案涉及對(duì)限制公民居住權(quán)的警察權(quán)力的限制。1958年的“藥房案”對(duì)“均衡性原則”的確立有著重要影響。該案涉及對(duì)限制公民職業(yè)自由權(quán)的許可權(quán)力的限制。至此，比例原則通過(guò)適當(dāng)性、必要性、均衡性三個(gè)子原則，從不同層面為限制公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力設(shè)定要求，成為限制國(guó)家權(quán)力濫用，保護(hù)公民權(quán)利不被肆意侵犯的“利器”。

（二）比例原則保護(hù)的公民權(quán)利是相對(duì)權(quán)利

由于比例原則是對(duì)基于公共利益需要而限制公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力的限制，比例原則適用的首要前提就是存在公民權(quán)利受到限制的事實(shí)。這進(jìn)一步要求，比例原則所要保護(hù)的公民權(quán)利應(yīng)是一種相對(duì)權(quán)利，具有“無(wú)法被絕對(duì)保護(hù)”的性質(zhì)。只有當(dāng)公民權(quán)利可以被限制而事實(shí)上又受到限制時(shí)，比例原則的介入才有必要。

實(shí)踐中，主張比例原則的適用范圍應(yīng)覆蓋所有公法領(lǐng)域的學(xué)者，多是將比例原則簡(jiǎn)單等同于道德義務(wù)論式的權(quán)利保護(hù)/權(quán)力限制理論。實(shí)際上，有必要接受比例原則保護(hù)的公民權(quán)利只能是相對(duì)權(quán)利，而并非所有公民權(quán)利都具有相對(duì)性。在整個(gè)公民權(quán)利體系中，有一些權(quán)利極為特殊，具有“不可被侵犯”的絕對(duì)權(quán)利色彩。此種絕對(duì)權(quán)利的存在嚴(yán)重挑戰(zhàn)了比例原則在公法領(lǐng)域中的普適性。對(duì)于這類(lèi)不可克減的公民權(quán)利，必須給予特別保障，無(wú)論情況多特殊、限制多輕微，對(duì)絕對(duì)權(quán)利的限制都會(huì)被視為違憲或者違法。違法或違憲的權(quán)利限制，自然不存在是否合理的問(wèn)題。面對(duì)不可克減的公民權(quán)利，比例原則并無(wú)“用武之地”。

（三）比例原則適用于審查國(guó)家權(quán)力行使的合理性

依比例原則的原旨，其所針對(duì)的必須是基于公共利益需要而限制公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力。比例原則負(fù)責(zé)解決的是國(guó)家權(quán)力行使的合理性問(wèn)題。三個(gè)子原則針對(duì)的都是國(guó)家權(quán)力中的手段裁量權(quán)。如果國(guó)家機(jī)關(guān)選擇的手段不利于目的的實(shí)現(xiàn)，或者手段沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人利益的侵害最小化，或者手段所造成的損失已經(jīng)超出了手段所追求的目的、不合比例，即構(gòu)成手段裁量權(quán)的濫用。

為規(guī)范比例原則的適用邏輯，增強(qiáng)比例原則的適用能力，有學(xué)者主張將目的正當(dāng)性引入比例原則，確立全新的“四階”比例原則。上述觀點(diǎn)看似合理，卻沒(méi)有意識(shí)到，目的正當(dāng)性審查本質(zhì)上是公共利益審查，屬于合法性審查的一種。即便在實(shí)質(zhì)法治時(shí)期，執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得了目的上的創(chuàng)設(shè)權(quán)，它也要接受法律優(yōu)先、法律保留等原則的合法性控制，涉及的仍是國(guó)家權(quán)力行使的合法性問(wèn)題。

能否直接拋開(kāi)比例原則的本來(lái)面目，創(chuàng)造一個(gè)全新的比例原則，將國(guó)家權(quán)力行使的合法性和合理性問(wèn)題都納入比例原則的作用范疇，以拔高比例原則的理論站位？創(chuàng)造一個(gè)全新的比例原則看似可行，但是有潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是擠壓比例原則之裁量權(quán)治理功能的發(fā)揮空間。任何手段都是應(yīng)目的而生的，目的是手段的前置內(nèi)容。只有目的合法正當(dāng)，才有進(jìn)一步判斷手段是否合理的必要。將目的正當(dāng)性納入比例原則的作用范疇，一旦目的正當(dāng)性的審查步驟未能通過(guò)，后續(xù)三個(gè)用來(lái)審查手段的步驟，也就沒(méi)有了介入的必要。二是增加比例原則適用方法邏輯缺失的風(fēng)險(xiǎn)。目的與手段看似涇渭分明，實(shí)踐中卻極易混淆。比例原則適用方法的基本邏輯是將手段與目的區(qū)分開(kāi)來(lái)思考，目的問(wèn)題已經(jīng)得到確定和解決。一旦將目的正當(dāng)性納入比例原則的作用范疇，審查者關(guān)于“政治正當(dāng)或基本權(quán)利的道德確信”在這個(gè)階段就可能被喚起，審查者的頭腦就容易被目的正當(dāng)性的道德直覺(jué)占據(jù)，導(dǎo)致手段被目的吸收。

合法性與合理性是判斷國(guó)家權(quán)力的行使是否正當(dāng)?shù)膬蓚€(gè)不同維度。倘若將這兩個(gè)扮演不同角色、隸屬不同層次、遵行不同規(guī)則的審查要件交由比例原則統(tǒng)轄，只會(huì)使比例原則的性質(zhì)定位和價(jià)值功能日趨模糊。此時(shí)，對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使作出合法性與合理性的正當(dāng)性維度區(qū)分還有何意義？德國(guó)聯(lián)邦憲法法院前法官迪特·格林通過(guò)對(duì)德國(guó)司法審判實(shí)踐的多年考察發(fā)現(xiàn)，目的正當(dāng)性審查已經(jīng)變得非常寬松，流于形式。審查者基本上都會(huì)在這一環(huán)節(jié)“放水”，即只要是憲法沒(méi)有明確禁止的目的，審查者都會(huì)將其視為合法正當(dāng)?shù)哪康?。這也進(jìn)一步證實(shí)了，將目的正當(dāng)性納入比例原則的作用范疇并無(wú)必要。

比例原則在民法和刑法中的適用限度

（一）比例原則不宜在民法領(lǐng)域中擴(kuò)張

依比例原則原旨，作為比例原則審查對(duì)象的權(quán)利限制關(guān)系，主要發(fā)生在國(guó)家機(jī)關(guān)與私主體之間。在這種不對(duì)等的狀態(tài)下，處于優(yōu)勢(shì)地位的國(guó)家機(jī)關(guān)存在濫用國(guó)家權(quán)力的可能，需要比例原則介入，防止公民權(quán)利被過(guò)度限制。

民法調(diào)整的是平等主體之間的法律關(guān)系，比例原則不僅不能在民法中適用，強(qiáng)行適用還會(huì)對(duì)私法自治構(gòu)成不當(dāng)干涉。有學(xué)者主張比例原則可以在民法中適用，其理由主要有兩點(diǎn)：一是認(rèn)為比例原則是對(duì)社會(huì)行為“目的理性”的凝練，是成本效益分析方法的另一種表達(dá)，比例原則中體現(xiàn)的適度、均衡、正義等思想，在法學(xué)領(lǐng)域具有普適性，故該原則值得在私法中推行；二是認(rèn)為現(xiàn)代民法領(lǐng)域中也存在著強(qiáng)制性力量，這些強(qiáng)制力既可能來(lái)自國(guó)家，也可能來(lái)自私主體，對(duì)私法自治構(gòu)成威脅。有必要通過(guò)比例原則的適用，將民法領(lǐng)域中的各種強(qiáng)制力量關(guān)進(jìn)制度的籠子，確保民事法律關(guān)系中主體地位的實(shí)質(zhì)平等，維護(hù)私法意思自治。

第一種理由是對(duì)比例原則的矮化和曲解。比例原則的內(nèi)涵遠(yuǎn)比目的理性、成本效益分析以及適度、均衡、正義等思想、方法豐富得多。目的理性、成本效益分析以及適度、均衡、正義等思想或者方法，本身確實(shí)具有一定普適性，但這并不意味著比例原則就是普適的。相反，正因?yàn)楸壤瓌t的內(nèi)涵更為豐富，其適用范圍才更為有限。第二種理由也不能成立。學(xué)者主張的第一種“不平等”其實(shí)有偷換概念的嫌疑。他們所稱(chēng)的國(guó)家強(qiáng)制力，大多體現(xiàn)在國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行民事立法的活動(dòng)中，而非民事法律規(guī)范的內(nèi)容中。前者作為立法活動(dòng)，要受公法調(diào)整，在涉及限制公民權(quán)利的事項(xiàng)上，比例原則可以有適用空間；后者涉及私主體之間的法律關(guān)系，比例原則無(wú)需適用。第二種不平等從表面上看有一定道理。但是，民事法律關(guān)系中私主體單方支配力的來(lái)源主要有兩個(gè)：一個(gè)是法律規(guī)定，出現(xiàn)在緊急避險(xiǎn)等情形中；一個(gè)是事實(shí)，即基于不同私主體在稟賦、能力等條件上的客觀差異而產(chǎn)生的隱性支配力。私主體的法定單方支配力與國(guó)家機(jī)關(guān)基于法律（公共利益）限制公民權(quán)利的性質(zhì)一樣，兩者都存在法律授權(quán)，也都需要受到一定限制。但這并不意味著國(guó)家機(jī)關(guān)和私主體必須適用相同的限制標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家機(jī)關(guān)行使的是公權(quán)力，多數(shù)情況下，適用于國(guó)家機(jī)關(guān)的限制標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于私主體。

私主體基于事實(shí)形成的單方支配力，廣義上仍屬私法自治的范疇，即便這種支配力會(huì)遭到濫用，甚至侵害到相對(duì)方的權(quán)利，其也只是自治過(guò)度而非自治不足的表現(xiàn)。對(duì)此，國(guó)家法律不宜直接干預(yù)，只需要提供必要的救濟(jì)手段。民法體系內(nèi)部也已經(jīng)確立了“誠(chéng)實(shí)信用”“不得顯失公平”“禁止權(quán)利濫用”等旨在節(jié)制私權(quán)的原則體系，它們足以解決私主體濫用單方支配力的問(wèn)題。

（二）比例原則不宜在刑法領(lǐng)域中適用

從形式上看，比例原則在刑法中的適用似乎可行，刑法領(lǐng)域涉及國(guó)家機(jī)關(guān)與私主體間的法律關(guān)系，其與比例原則的適用對(duì)象相契合。但刑法領(lǐng)域里的國(guó)家機(jī)關(guān)與私主體關(guān)系，與比例原則所適用的國(guó)家機(jī)關(guān)與私主體關(guān)系并不等同，兩者存在程度上的差異。作為國(guó)家權(quán)力的一種，刑事制裁權(quán)至關(guān)重要，對(duì)公民權(quán)益的影響非常重大，其行使必須慎之又慎。也正因此，刑法上早已確立了“刑法謙抑性”“罪刑法定”“罪責(zé)刑相適應(yīng)”等諸多原則以及一系列具體的刑罰制度。在這些既有原則和制度中，已經(jīng)包含了比例原則的核心思想。除此之外，作為一種特殊的國(guó)家權(quán)力，刑事制裁權(quán)還受“責(zé)任主義”的限制。比例原則的三個(gè)子原則都未包含“責(zé)任主義”的要義，責(zé)任主義并不能為比例原則所涵攝。

比例原則在行政法領(lǐng)域的適用與限度

（一）比例原則的適用范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋行政行為的全部類(lèi)型

行政權(quán)力的運(yùn)行形式日益紛繁復(fù)雜、類(lèi)型多樣，對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響有所不同。比例原則要在行政法領(lǐng)域更加精準(zhǔn)地發(fā)揮其價(jià)值功能，有必要考察并結(jié)合上述不同類(lèi)型行政行為的各自特征，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)不同的適用規(guī)則。

1. 比例原則在侵益行政行為中的適用。侵益行政行為在行政機(jī)關(guān)的行為體系中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，這與早期公共行政的內(nèi)涵不謀而合。比例原則不僅起源于規(guī)制侵益行政行為的需要，在發(fā)展與實(shí)踐過(guò)程中重點(diǎn)針對(duì)的也是侵益行政行為。當(dāng)前，比例原則的適用規(guī)則主要是圍繞侵益行政行為設(shè)計(jì)的，以“最小侵害”為核心。

2. 比例原則在授益行政行為中的適用。授益行政行為是行政機(jī)關(guān)服務(wù)者角色的體現(xiàn)。授益行政行為雖然摒棄了“治民”的觀念，樹(shù)立了“為人民服務(wù)”的基本理念，但并不意味著行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的地位就近乎平等。授益行政行為的作出在很大程度上還是行政機(jī)關(guān)的單方意志之輸送，仍然是一種不對(duì)等的法律關(guān)系。

授益行政行為的特征決定了其潛在負(fù)面效應(yīng)通常具有隱蔽性，不易被察覺(jué)。受此影響，授益行政行為領(lǐng)域的立法長(zhǎng)期不受重視，立法動(dòng)力不足、進(jìn)程緩慢。行政機(jī)關(guān)在授益行政行為中也就因此享有非常廣泛的裁量權(quán)，遠(yuǎn)超其在侵益行政行為中所享有的裁量權(quán)。授益行政行為的這些特質(zhì)與比例原則的原旨和適用條件相契合，將比例原則的適用范圍擴(kuò)大到行政救助等授益行政行為，具有充分的正當(dāng)性。比例原則可以成為審查判斷處于優(yōu)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)是否濫用其裁量權(quán)的一個(gè)基準(zhǔn)，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，使公共資源得到優(yōu)化配置。

由于授益行政行為與侵益行政行為在行為效果上截然不同，將比例原則適用到授益行政行為領(lǐng)域，需要對(duì)其適用規(guī)則作適當(dāng)調(diào)整。具體來(lái)說(shuō)，適當(dāng)性原則要求行政機(jī)關(guān)采取的授益手段必須有助于增進(jìn)公共福祉。必要性原則要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在可能達(dá)致增進(jìn)公共福祉目的的手段群中選擇一個(gè)給予相對(duì)人以“最大保護(hù)”的授益手段。這既與授益行政行為的本質(zhì)特征相符合，也能夠最大限度地激發(fā)授益行政行為的內(nèi)在價(jià)值。由于國(guó)家資源總量有限，均衡性原則進(jìn)一步要求，國(guó)家機(jī)關(guān)選取的授益手段必須與國(guó)家財(cái)政的承受能力相適應(yīng)。

3. 比例原則在互益行政行為中的適用?；ヒ嫘姓袨槭侵感姓黧w與相對(duì)人通過(guò)合意互惠的方式，達(dá)成行政目標(biāo)的活動(dòng)，實(shí)踐中以行政合同最為常見(jiàn)。作為公共利益的代表者，行政機(jī)關(guān)在行政合同中享有行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)的種類(lèi)繁多，立法卻沒(méi)有規(guī)定每類(lèi)行政優(yōu)益權(quán)的具體行使條件和內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)在行政合同中享有何種行政優(yōu)益權(quán)以及行使到何種程度，都是由行政機(jī)關(guān)裁量決定的。為防止行政機(jī)關(guān)以行政合同的合法形式掩蓋濫用行政優(yōu)益權(quán)的事實(shí)，比例原則有必要在行政合同領(lǐng)域得到適用。在行政合同領(lǐng)域適用比例原則，同樣需要經(jīng)過(guò)適當(dāng)性、必要性、均衡性的三階段審查，確保行政機(jī)關(guān)選擇的行政優(yōu)益權(quán)的類(lèi)型及其程度有助于保護(hù)國(guó)家利益或者公共利益，將行政優(yōu)益權(quán)對(duì)行政合同相對(duì)一方私主體利益的損害限制在盡可能小的范圍內(nèi)，在合同雙方主體之間實(shí)現(xiàn)利益平衡。

（二）比例原則在緊急狀態(tài)下的適用限度

比例原則通過(guò)規(guī)范和調(diào)整國(guó)家裁量權(quán)的行使，在公共利益與個(gè)人利益之間反復(fù)權(quán)衡，其不偏向任何一端。盡管在比例原則適用的三階段中，不同階段審查的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但最終目的還是為了實(shí)現(xiàn)公私法益的均衡。

比例原則既然以實(shí)現(xiàn)公私法益均衡為適用目標(biāo)，就意味著作為比例原則適用對(duì)象的法律關(guān)系必須是需要被均衡的。就公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系而言，在常態(tài)意義上二者始終處于對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，適用比例原則均衡二者之關(guān)系就是必要的。在非常態(tài)時(shí)，公共利益可能會(huì)被格外強(qiáng)調(diào)，甚至被確定為壓倒一切的目標(biāo)，比例原則的適用也就失去了意義。有學(xué)者認(rèn)為比例原則也可以在此種緊急狀態(tài)中適用，因?yàn)榧词故窃诰o急狀態(tài)下，公民的某些權(quán)利，如人格權(quán)，也不得受到行政機(jī)關(guān)的侵犯。對(duì)此，可作兩點(diǎn)回應(yīng)：其一，在緊急狀態(tài)下，某些公民權(quán)利由于比較特殊，確實(shí)不能受到限制，但這只是對(duì)于“質(zhì)”的判斷，涉及的是“能否限制”，比例原則主要解決的是“量”的問(wèn)題，涉及的是“限制多少”；其二，緊急狀態(tài)也有類(lèi)型之分，依照危險(xiǎn)和緊迫程度的不同，劃分為一般緊急狀態(tài)、特殊緊急狀態(tài)以及戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)三種。一般緊急狀態(tài)下，公共利益的危險(xiǎn)程度并不是特別緊迫和重大，比例原則還有一定的適用余地，但對(duì)于特殊緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，考慮到時(shí)間特別緊迫，比例原則絕沒(méi)有適用的可能。試想，如果戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下還要求行政機(jī)關(guān)適用比例原則，對(duì)所選擇的應(yīng)對(duì)措施和管控手段的適當(dāng)性、必要性和均衡性進(jìn)行反復(fù)斟酌和權(quán)衡，那將是對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)效率和管控能力的極大削弱，而一旦造成國(guó)家秩序和公共安全的破壞甚至顛覆，其代價(jià)之高昂更是難以計(jì)量。