寧夏水資源保護(hù)及其立法分析

鄭東媚

摘 要：水，作為一種重要的自然資源，對人類生命和社會發(fā)展而言都是非常重要的。保護(hù)水資源，不僅是社會現(xiàn)實(shí)的迫切需要，更是我們每個人的使命。對于水資源匱乏、水資源分布不均衡的寧夏而言，則更應(yīng)注重水資源保護(hù)問題。因此，了解寧夏地區(qū)水資源的基本情況，分析寧夏水資源保護(hù)的必要性，認(rèn)識寧夏水資源保護(hù)面臨的困境，提出推進(jìn)寧夏水資源保護(hù)的對策建議，對實(shí)現(xiàn)寧夏水資源保護(hù)及綜合治理有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：水資源保護(hù);困境;水資源使用權(quán)

一、寧夏水資源概述

（一）寧夏水資源的基本情況

1、自產(chǎn)水資源短缺

寧夏地處我國西北，位居黃河中游，緯度偏高，東南方向的暖濕季風(fēng)和西南方向的暖濕氣流是難以到達(dá)該地的，一方面是因?yàn)榫嚯x較遠(yuǎn)，臨近該地時(shí)季風(fēng)或氣流已不再強(qiáng)勁，另一方面是因?yàn)樯矫}的阻隔，使其難以到達(dá)。因此，造成了該地降水稀少，且蒸發(fā)量較大的現(xiàn)狀，同時(shí)，該地也欠缺高山冰川水的補(bǔ)給，致使全區(qū)自產(chǎn)水資源十分短缺，是全國水資源最少的省區(qū)之一。

2、主要依賴于過境黃河水

寧夏位于黃河的中上游，黃河干流貫穿全境。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，寧夏黃河段約長397千米，占據(jù)黃河全長的7%，多年平均過境水量為306.8億立方米。[1]目前，寧夏黃河段的水質(zhì)良好，且相對穩(wěn)定，它是引黃灌區(qū)和工業(yè)生產(chǎn)用水的重要依賴。因此，無論是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，還是工業(yè)領(lǐng)域，過境黃河水都對其起著重要的作用。

（二）寧夏水資源保護(hù)的必要性

1、緩解寧夏水資源匱乏的必然要求

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，寧夏地區(qū)無論是地表水資源總量，還是地下水資源總量以及多年的平均降水量等，都明顯低于全國平均水平。目前，隨著當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量不斷的增長、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高等，當(dāng)?shù)厮Y源的供需矛盾也日益突出。在農(nóng)業(yè)、工業(yè)等各個領(lǐng)域均存在著用水量過多，且浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象?？偟膩碚f，寧夏地區(qū)的水資源狀況是十分嚴(yán)峻的。因此，所面臨的嚴(yán)峻的水環(huán)境形勢迫切的要求我們有積極的態(tài)度和行動，保護(hù)寧夏水資源迫在眉睫，從而有利于緩解寧夏水資源匱乏的現(xiàn)狀。

2、推行節(jié)水型社會的必然要求

我國高度重視水資源節(jié)約、保護(hù)等相關(guān)問題，并制定了一系列相關(guān)的法律、地方性法規(guī)、規(guī)章等?！吨腥A人民共和國水法》中多個條文均蘊(yùn)含著“保護(hù)水資源”的宗旨。為了推動水資源節(jié)約、保護(hù)和管理，國家層面也相應(yīng)的提出了相關(guān)的治水、節(jié)水等方針，積極全面推進(jìn)節(jié)水型社會的建設(shè)與發(fā)展。就寧夏而言，水資源本身就相對匱乏，因此，更應(yīng)積極響應(yīng)國家的倡導(dǎo)，保護(hù)、節(jié)約水資源，積極推進(jìn)節(jié)水型社會的建設(shè)。

3、生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

生態(tài)文明建設(shè)，主要是針對當(dāng)今的生態(tài)現(xiàn)狀以及社會可持續(xù)發(fā)展的需要而提出來的，目前，已被納入了“五位一體”總體布局。水資源，作為一種自然資源，它既是重要的經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)它也是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。各省區(qū)都應(yīng)積極響應(yīng)號召，對水資源保護(hù)等生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容保持高度的重視，采取相應(yīng)的水資源保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的措施。寧夏，作為其中的一員，更應(yīng)結(jié)合其自身的實(shí)際具體情況，針對當(dāng)?shù)厮Y源供需矛盾突出等相關(guān)問題，采取有效的水資源保護(hù)措施，加強(qiáng)水資源保護(hù)的力度。

二、寧夏水資源保護(hù)面臨的困境

（一）水資源供需矛盾日益凸顯

隨著寧夏地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，在水資源開發(fā)利用的過程中，水資源的供需矛盾日益突出。從“供”的方面分析，首先，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，可以得知寧夏的地表水資源總量、地下水資源總量以及多年的平均降水量都是較低的，天然匱乏;其次，該地常年干旱、少雨，光照卻十分充足，是典型的大陸性氣候，這種氣候特點(diǎn)使得水資源更加匱乏;再次，時(shí)空分布不均，這就可能會出現(xiàn)水資源相對較多的地方，需求量較小或水資源相對較少的地方，需求量較大的局面;最后，寧夏地區(qū)當(dāng)?shù)厮嘞趟植急容^廣泛，且無論是當(dāng)?shù)厮€是過境黃河水均存在含沙量較大的情況，這在一定程度上使得水資源的開發(fā)難度增加。從“需”的方面分析，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，寧夏雖然是我國最小的省區(qū)之一，但其農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史悠久，是我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)省區(qū)。近年來，無論是蔬菜，還是小麥等農(nóng)產(chǎn)品的種植面積有著明顯的增長，因此，在農(nóng)業(yè)種植領(lǐng)域需水量也不斷增加;在工業(yè)領(lǐng)域，國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以后，該地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了進(jìn)一步的發(fā)展壯大，但這也意味著用水量需求的不斷增加。總的來說，目前寧夏地區(qū)的水資源供需矛盾是十分明顯的。

（二）用水效率低，開發(fā)利用結(jié)構(gòu)不合理

用水效率，指的在一定的生產(chǎn)力條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，取用單位水資源所能產(chǎn)出的綜合效益。結(jié)合寧夏地區(qū)的實(shí)際情況，在農(nóng)業(yè)方面，引水灌溉時(shí)存在著浪費(fèi)的情形，灌溉水的利用率較低，主要表現(xiàn)為農(nóng)作物的毛灌溉定額明顯超過了農(nóng)作物的實(shí)際需水量。且單方水產(chǎn)量偏低，大水漫灌還導(dǎo)致了土地的鹽堿化;在工業(yè)方面，也存在用水效率低的問題，主要表現(xiàn)為在水資源的使用過程中重復(fù)利用率低，平均產(chǎn)值的耗水量比較高，存在浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。

此外，寧夏地區(qū)還存在著水資源用水結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。一是農(nóng)業(yè)用水量所占比重較大，而工業(yè)用水量所占比重較低，這與現(xiàn)代社會工業(yè)化發(fā)展的趨勢相悖;二是在農(nóng)業(yè)用水的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也存在問題，表現(xiàn)為高耗水的農(nóng)作物占地面積較大，相比之下，耐旱、省水且經(jīng)濟(jì)效益較高的果林等農(nóng)作物占地面積較小。

（三）水資源保護(hù)的立法存在缺陷

1、關(guān)于水資源使用權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)

寧夏地區(qū)關(guān)于保護(hù)水資源在立法方面，主要是缺乏有關(guān)水資源使用權(quán)的地方性法規(guī)，這己成為制約水資源保護(hù)的重要因素。水資源使用權(quán)，簡稱水權(quán)，指的是依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)過相應(yīng)的程序等，準(zhǔn)許其可以對水資源進(jìn)行使用或者收益的權(quán)利。在寧夏的地方立法中，對于水資源使用權(quán)僅在《寧夏回族自治區(qū)水資源管理?xiàng)l例》第十二條[2]作了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是關(guān)于水資源使用權(quán)的分配缺乏具體的規(guī)定，用水一方能否擁有水權(quán)、如何取得水權(quán)、水權(quán)擁有者的權(quán)利和義務(wù)等沒有明確的法律條文規(guī)定;二是沒有建立水權(quán)交易制度，缺乏明確的關(guān)于水資源使用權(quán)交易規(guī)則和交易程序。

2、部分條文欠缺可操作性

總體而言，在寧夏保護(hù)水資源的現(xiàn)存立法中，部分條文是欠缺可操作性的，可以被稱為“軟法”。所謂“軟法”，一般情況多為原則性的、不具體的規(guī)定，缺乏相應(yīng)的實(shí)施、程序或責(zé)任的規(guī)定，它主要體現(xiàn)了一種自愿性，即對于規(guī)定是否遵守傾向于公民本人的意愿，不遵守也是不構(gòu)成違法的。例如，《寧夏回族自治區(qū)水資源管理?xiàng)l例》第五條[3]，以及在上文中所提到的關(guān)于水資源使用權(quán)的規(guī)定等等，這種類似的規(guī)定，表面上看起來是沒有缺陷的，但卻不能很好的應(yīng)用到實(shí)踐生活中，也就是說，是欠缺可操作性的。以水資源使用權(quán)為例，只規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行確權(quán)登記，允許其可以進(jìn)行交易或轉(zhuǎn)讓，但卻找不到關(guān)于水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易或轉(zhuǎn)讓的具體程序性的規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于水資源使用權(quán)的正常交易或轉(zhuǎn)讓。

三、推進(jìn)寧夏水資源保護(hù)的對策建議

（一）推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，緩解供需矛盾

注重寧夏地區(qū)的水資源保護(hù)，首先要解決的便是水資源供需矛盾突出的問題。對此，要制定嚴(yán)格的的水資源管理體系，一方面應(yīng)從用水需求著手，加強(qiáng)用水總量控制，科學(xué)制定相應(yīng)的用水總量控制紅線指標(biāo)，加強(qiáng)監(jiān)督管理;發(fā)展相應(yīng)的技術(shù)措施，提高用水效率和效益;做好相應(yīng)的宣傳和指導(dǎo)工作，提高公民的節(jié)約、保護(hù)水資源的意識;另一方面從供水方式著手，可以建立蓄水庫用以集中管理水資源，提高技術(shù)創(chuàng)新能力，科學(xué)規(guī)劃用水計(jì)劃等。

（二）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高水資源利用率

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致水資源利用結(jié)構(gòu)單一， 用水效率低，這也是寧夏地區(qū)在保護(hù)水資源方面所面臨的重要問題。為提高水資源利用率，寧夏政府應(yīng)積極開展實(shí)施相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)革命戰(zhàn)略;調(diào)整寧夏地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的自我調(diào)整;注重從源頭減少水資源的需求量，要求提高相關(guān)行業(yè)的科技能力，注重其創(chuàng)新能力，著力發(fā)展節(jié)水類型的農(nóng)業(yè)、工業(yè)，這是保障寧夏水資源可持續(xù)利用的必然選擇。

（三） 完善相關(guān)地方性立法

1、解決水資源使用權(quán)方面問題

積極推動地方人大立法，制定對水資源確權(quán)管理具有指導(dǎo)性和可操作性的地方性法規(guī)，一方面要明確水資源使用權(quán)的分配。明確初始水權(quán)必須依法、有償取得，明確取得水權(quán)條件和水權(quán)獲得者的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)定用水戶在什么情況下可取得水資源，如何分配水資源使用水資源、如何處理與其他用水戶的關(guān)系等。另一方面要通過立法建立水權(quán)交易機(jī)制，從而使得水資源能夠高效利用，降低水資源耗能，提高水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)效益的最大化和效率最優(yōu)化。

2、提高立法內(nèi)容的可操作性

以水資源使用權(quán)為例，當(dāng)?shù)貞?yīng)制定一套完善的水資源使用權(quán)的交易或轉(zhuǎn)讓的法律體系，尤其是程序方面的立法，就水資源使用權(quán)如何進(jìn)行交易或轉(zhuǎn)讓的步驟要進(jìn)行明確的規(guī)定，相應(yīng)地，也需制定相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制和懲戒機(jī)制。因此，在以后的相關(guān)立法中，必須要具體、務(wù)實(shí)、可行，不能一味的強(qiáng)調(diào)原則，要注重科學(xué)立法、提高相關(guān)立法的嚴(yán)密性、加強(qiáng)立法內(nèi)容的可操作性，使紙面上的法律成為生活中的法律，使其作用得到充分的發(fā)揮，才能更加有效地治理、管理、利用和保護(hù)寧夏地區(qū)水資源。

注 釋

[1] 寧夏水利廳：http：//slt.nx.gov.cn/SLXC/SLGL_1/NXSX/201304/t20130420_1634456.html

[2] 《寧夏回族自治區(qū)水資源管理?xiàng)l例》第十二條：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法對水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。水資源使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或者交易。

[3] 《寧夏回族自治區(qū)水資源管理?xiàng)l例》第五條：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立水資源統(tǒng)一管理體制，推行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化，對城鄉(xiāng)供水、水資源綜合利用、水環(huán)境治理和防洪排澇等實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)實(shí)施，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。

參考文獻(xiàn)

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