整體性治理視角下西咸一體化發(fā)展的研究

李琦

[摘 ? ?要] “西咸一體化”從2002年開始試水至今，戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)開始十八年了，但是成果卻差強(qiáng)人意。通過查閱地方政府信息、政府公報(bào)以及政策性文件，認(rèn)為西咸一體化的發(fā)展目前存在：管理碎片化;沒有形成真正有權(quán)力的獨(dú)立組織，外部動力不足;西咸新區(qū)的輻射作用沒有充分發(fā)揮等問題。要想解決西咸一體化發(fā)展緩慢的問題，筆者認(rèn)為可以通過整體性治理理論加強(qiáng)西咸一體化的合作治理。具體措施為：政府間合作治理系統(tǒng)的整合，建立整體性治理體系和機(jī)制，推進(jìn)基于整體性治理的一體化組織建構(gòu)，以此推動西安和咸陽的合作建設(shè)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 西咸一體化;府際關(guān)系;整體性治理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 23. 081

[中圖分類號] F293 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）23- 0197- 02

1 ? ? ?西咸一體化的演變

西安市和咸陽市位于陜西省中部的關(guān)中地區(qū)，皆是歷史文化古都，兩個(gè)都具有較深歷史文化底蘊(yùn)的城市。隨著國家的不斷發(fā)展，西安被確定成中心城市、 國際性綜合交通樞紐的戰(zhàn)略目標(biāo)，西安的“虹吸”效應(yīng)不斷提升。西安的飛速跨越威脅了咸陽地緣利益的發(fā)展。文章通過整理收集數(shù)據(jù)，摸清西咸一體化的現(xiàn)狀，探究目前的主要困難及存在的深層原因，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況提出相對應(yīng)的解決方案。

西安和咸陽相鄰，相互的聯(lián)系也十分密切。1966年，西安和咸陽首次實(shí)現(xiàn)了“一體化”。1971年又將咸陽劃出去，國務(wù)院在1983年批準(zhǔn)，將咸陽對戶縣、周至和高陵的管轄權(quán)移交給西安。2002年《西安咸陽實(shí)施經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》頒布，標(biāo)志著西咸一體化正式拉開序幕。從其發(fā)展過程可以看出，雖然西咸一體化提出已久，但一體化進(jìn)程緩慢，戰(zhàn)略目標(biāo)難以達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。

2 ? ? ?西咸一體化存在的困境

2.1 ? 管理出現(xiàn)碎片化

行政區(qū)域一體化是西咸一體化發(fā)展的主要目標(biāo)，改革開放以后，基本也將原來屬于咸陽的行政區(qū)域都規(guī)劃到西安。雖然之前屬于咸陽的戶縣基本融入到了西安的發(fā)展當(dāng)中，但是西咸新區(qū)的規(guī)劃時(shí)間才幾年，戶縣歸入西安的時(shí)間比咸陽新區(qū)早很多。咸陽新區(qū)的融入時(shí)間如果也需要幾十年，那就太費(fèi)時(shí)費(fèi)力了，管理碎片化的問題也得不到解決，根本無法實(shí)現(xiàn)西咸一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

西咸新區(qū)的管理碎片化主要表現(xiàn)在西咸新區(qū)管委會與原咸陽市屬地皆為同一級別的行政單位，但互不附屬，各自獨(dú)立，層級模糊，關(guān)系模糊，使得西咸新區(qū)的管委會難以充分發(fā)揮其整合功能。行政領(lǐng)域的管理碎片化主要是根據(jù)一級政府部門或者部門之中各類行政業(yè)務(wù)的工作情況來具體體現(xiàn)的。這種狀況的發(fā)生進(jìn)一步致使兩地政府之間缺乏溝通和合作，出現(xiàn)行政效率低下和資源浪費(fèi)的情況，增加行政成本。

2.2 ? 沒有形成真正有權(quán)力的獨(dú)立組織，外部動力不足

西咸一體化的發(fā)展模式與國家鼓勵(lì)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展方向存在偏差，國家只給予了一定的支持。因此，政策的執(zhí)行會上下傾斜，具體工作的執(zhí)行會大大減少。陜西省政府以及西安市和咸陽市兩地政府是主要外部推力。兩地政府主要有頻繁的官方接觸，交流與合作集中在權(quán)力的上層。雖然他們簽署了一系列政策文件來促進(jìn)西咸的一體化，但影響范圍有限，政策實(shí)施的效果也需要很長一段時(shí)間，決策緩慢，行政權(quán)力也有不同程度的異化。為了達(dá)到雙方合作共贏的目標(biāo)，針對西咸一體化發(fā)展，2017年3月底舉行了對接論壇，會上提議兩市各派出一名市領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立聯(lián)合規(guī)劃委員會，以促進(jìn)一體化的長期友好發(fā)展。此舉過于強(qiáng)調(diào)政治意圖，很少考慮如何讓公眾受益。其這項(xiàng)政策制定主要以經(jīng)濟(jì)融合為主，社會交流幾乎無法顯現(xiàn)。在社會交流以及西安和咸陽的合作來看，非政府組織顯然比政府更加具有相應(yīng)的治理能力。不過，與其他地區(qū)相似，目前這一地區(qū)的非政府組織在其進(jìn)程中發(fā)揮的作用非常局限。非政府組織發(fā)展遲緩和兩地貧乏的參與機(jī)制是西咸一體化發(fā)展緩慢的主要原因。

2.3 ? 西咸新區(qū)沒有充分發(fā)揮其緩沖和輻射作用

西咸新區(qū)的建設(shè)主要目標(biāo)是對西咸一體化發(fā)展做一個(gè)過渡。在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和情況做出預(yù)防作用，良好的發(fā)展也可以對其進(jìn)行一個(gè)輻射作用。使西咸新區(qū)在一體化建設(shè)過程中達(dá)到緩沖的作用，防止在西咸一體化建設(shè)過程中出現(xiàn)突發(fā)問題和矛盾，無法及時(shí)解決。雖然西咸新區(qū)是西咸綜合開發(fā)的過渡，但其重要性無庸贅述。西咸新區(qū)建設(shè)的主要目的是通過自身的發(fā)展，以達(dá)到輻射周邊地區(qū)的效果。例如空港新城和涇河新區(qū)，這些地區(qū)的發(fā)展建設(shè)將對咸陽腹地產(chǎn)生輻射和帶動作用，因此將這些地區(qū)的發(fā)展歸入到西咸一體化發(fā)展的一步方針中。然而，從2014年西咸新區(qū)獲批開始就發(fā)展緩慢，2017 年西安市進(jìn)行托管后才有起色，發(fā)展時(shí)間周期過長，沒有完全發(fā)揮其緩沖作用和輻射作用。

3 ? ? ?西咸一體化困境的原因

3.1 ? “碎片化發(fā)展”誘使政府間惡性競爭

當(dāng)前，在中國特有的行政體制下，“錦標(biāo)賽模式”讓地方政府擁有更多自主決策權(quán)。地方各級政府為了保障自身的利益不被侵害，形成了唯我的利益主體。為了防止他們的政績和利益受到損害，他們僅在意自己的內(nèi)部問題，而把區(qū)域合作和生態(tài)發(fā)展的公共問題“拋在后面”，致使地方保護(hù)主義的興起。依據(jù)區(qū)域區(qū)分形成的政策壁壘阻擋了資源的跨區(qū)域流動，導(dǎo)致市場分割。西安和咸陽已經(jīng)存在市場分割的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)一體化尚未達(dá)成。

3.2 ? 地方政府主導(dǎo)過強(qiáng)，市場發(fā)育不健全

我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，導(dǎo)致體制中的殘余缺陷沒有得到清理，機(jī)制不成熟，政府干預(yù)過多。在這種情況下，市場機(jī)制并不能真正發(fā)揮決定性的作用，缺乏真正的權(quán)力可以促進(jìn)西安和咸陽有效信息的自由流通。沒有強(qiáng)有力的合作，兩地經(jīng)濟(jì)等各方面差異較大，發(fā)展期間肯定會以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，弱化合作行為，主要實(shí)現(xiàn)自身利益。這兩個(gè)地方都想“搭便車”，但不愿為融合付出太多。在此前提下，西安與咸陽一體化的統(tǒng)一市場尚未形成，市場機(jī)制對一體化的貢獻(xiàn)也非常有限。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是開放的經(jīng)濟(jì)。由于利益獲得，地區(qū)間的比較是客觀存在的，生產(chǎn)要素在地區(qū)之間的自由流動不受人類意志的影響。因此，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會打破分散、局限的經(jīng)濟(jì)格局，實(shí)現(xiàn)相互交流和依存。市場的不斷發(fā)展也是促使西安與咸陽一體化發(fā)展的重要因素之一。市場機(jī)制的不完善，阻礙了市場的正常運(yùn)行，亦“阻攔”了西咸的一體化融合。

3.3 ? 政府注重自身績效弱化一體化發(fā)展

根據(jù)中國官員晉升的“政治錦標(biāo)賽”理論，周黎安認(rèn)為：在既定的前提下，一些官員為了維護(hù)自身的政治地位，不僅會推行一些有利于自己所管轄地區(qū)的政策，還有足夠的動機(jī)去做一些妨礙其他地區(qū)發(fā)展的事情給自己的競爭者施加壓力。這一問題的出現(xiàn)，使地方的保護(hù)主義不斷興起，更加在意本地區(qū)的發(fā)展，進(jìn)而使政府進(jìn)一步弱化了一體化的合作意識。這種薄弱的合作意識和惡性競爭最終導(dǎo)致了一體化的惡性循環(huán)。這是個(gè)體理性選擇造成的集體非理性。西安和咸陽的個(gè)別官員對西咸一體化的發(fā)展投入較少，以穩(wěn)定他們的地位和該地區(qū)的表現(xiàn)，這使得一體化發(fā)展緩慢。

4 ? ? ?基于整體治理解決西咸一體化困境

隨著整體性治理模式的進(jìn)步，它逐漸偏重于政府之間以及政府與非政府部門之間的合作。該模式主要包括：整合政府間合作治理系統(tǒng)、整合治理以促進(jìn)組織建設(shè)和完善整合治理機(jī)制。

4.1 ? 政府間合作治理系統(tǒng)的整合

在西咸合作之前，兩地政府機(jī)構(gòu)存在職能重合、權(quán)責(zé)不清等問題，遏制了西安和咸陽政府間的有效性溝通。后期應(yīng)該整合政府機(jī)構(gòu)，設(shè)立統(tǒng)一的職能部門，將財(cái)政、網(wǎng)絡(luò)平臺和人事行政進(jìn)行無縫對接，為其整體性建設(shè)提供資金、信息和人才的跨領(lǐng)域流動。

目前，西安和咸陽都有自己獨(dú)立的信息平臺。信息交流和對接存在差距，信息共享?xiàng)l件的缺乏阻礙了兩國政府協(xié)調(diào)行動。西安屬于國家重點(diǎn)樞紐城市，不論是處理信息的能力還是掌握信息的程度都要高于咸陽市政府，西安的政治地位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都是咸陽市無法超越的，這也讓兩地區(qū)的信息獲取程度和事件處理能力不在同一基礎(chǔ)線，致使兩地的溝通和發(fā)展出現(xiàn)了隔閡。因此，有必要迅速創(chuàng)建綜合信息交流平臺，形成聯(lián)合的信息平臺，實(shí)現(xiàn)兩地信息共享，推進(jìn)更好的溝通。實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境管理、交通運(yùn)輸和合作開發(fā)的信息共享，并根據(jù)兩地的具體發(fā)展情況制定相應(yīng)的政策和發(fā)展規(guī)劃，為綜合開發(fā)提供有力的數(shù)據(jù)支持。

4.2 ? 建立整體性治理體系和機(jī)制

制定雙方的政策協(xié)同機(jī)制。加強(qiáng)兩地政策銜接，避免因管理分散造成資源浪費(fèi)和意見分歧的現(xiàn)象。在政策制定和實(shí)施過程中，省政府在宏觀進(jìn)行把控，西咸兩地微觀調(diào)整，加強(qiáng)兩地政府之間的溝通。政策執(zhí)行過程也應(yīng)及時(shí)調(diào)整，避免決策偏差，適應(yīng)不斷變化的行政環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)兩地之間良好的政策協(xié)調(diào)和政策有效性聯(lián)動的目標(biāo)。除此之外，還能通過非政府組織動員社會各界參與到西咸一體化的公共治理活動中，增強(qiáng)群眾基礎(chǔ)和政策向心力。因此，西安和咸陽市政府應(yīng)逐步建立非政府組織的參與機(jī)制，使非政府組織的治理和監(jiān)督其充分發(fā)揮功能。

4.3 ? 推進(jìn)基于整體治理的一體化組織建設(shè)

目前，西安和咸陽已經(jīng)建立了發(fā)改委對接機(jī)制，就實(shí)際情況而言，這一機(jī)制不具備法律權(quán)威，其辦事具有局限性。應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，設(shè)立一個(gè)綜合發(fā)展特別委員會。其職責(zé)和權(quán)限僅僅是處理一體化進(jìn)程中的跨領(lǐng)域事務(wù)，制定兩地相對應(yīng)的政策和發(fā)展計(jì)劃，并督促其進(jìn)一步實(shí)施。針對問題組織召開有專題性的會議，并邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⒓訒h進(jìn)行講解。

5 ? ? ?結(jié) ? ?論

推行西咸一體化具有重要的戰(zhàn)略意義。西咸一體化發(fā)展緩慢，所以逐漸淡化出研究者的視野。特別是西安接管西咸新區(qū)后，西咸的一體化進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的“新時(shí)代”。一體化的逐漸發(fā)展也導(dǎo)致矛盾日益增多，一體化發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，我們要從實(shí)際出發(fā)，解決現(xiàn)有問題，推動其更進(jìn)一步的發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

[1]Patrick Dunleavy.Digital Governance：IT Corporations， the States， and E-Government[D].Oxford：Oxford University，2006.

[2]中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會住房城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃[R].2018.

[3]周偉.地方政府間跨域治理碎片化：問題、根源與解決路徑[J].行政論壇，2018（1）：74-80.

[4]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，郭宇峰，李崇新，譯.上海：上海三聯(lián)出版社，1995.

[5]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004（6）：33-40.

[6]崔晶，鄭戈溪.都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機(jī)制研究[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社科版，2017（4）：15-22.