王文兵 焦贊美 干勝道

【摘要】作為政府績效評(píng)價(jià)的重要組成部分， 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)在我國已實(shí)施多年， 雖提高了財(cái)政資源使用效益， 但也存在評(píng)價(jià)流于形式、指標(biāo)體系不健全、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用有限等問題。 為全面實(shí)施預(yù)算績效管理， 加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度， 進(jìn)一步提升財(cái)政資源配置效率和使用效益， 財(cái)政部于2020年2月修訂了《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》。 在梳理財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)國內(nèi)外理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 深度解讀新管理辦法的核心變化以及績效評(píng)價(jià)面臨的挑戰(zhàn)， 以期提升具有中國特色的項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)質(zhì)量， 推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】項(xiàng)目支出;績效評(píng)價(jià);財(cái)政資源;配置效率

【中圖分類號(hào)】 F812.45? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）23-0021-6

一、引言

十九屆四中全會(huì)對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行了全面部署， 而財(cái)政是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支柱。 加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度與規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度以及全面實(shí)施預(yù)算績效管理， 是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求。 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》于2018年發(fā)布并提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化， 著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益， 改變預(yù)算資金分配的固化格局， 提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果， 為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障”。 這標(biāo)志著貫穿于預(yù)算管理全流程的全面實(shí)施預(yù)算管理理念和財(cái)政支出績效管理工作， 已取得重大突破性進(jìn)展。

提高財(cái)政資源配置效率和使用效益是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重點(diǎn)， 政府需要評(píng)價(jià)已安排的財(cái)政資金使用效益， 進(jìn)而對(duì)財(cái)政支出績效進(jìn)行衡量。 因此， 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)非常重要， 其在一定程度上回應(yīng)了社會(huì)對(duì)“政府的錢花到了哪里， 效果怎么樣”問題的關(guān)切。

為度量財(cái)政資金使用效益， 我國于2009年頒布并于2011年修訂《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)， 簡稱《暫行辦法》）， 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作在全國范圍內(nèi)正式展開， 依據(jù)評(píng)價(jià)中存在的問題不斷總結(jié)， 提升績效評(píng)價(jià)質(zhì)量， 對(duì)建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政預(yù)算制度起到了積極作用。 但同時(shí)也要看到， 現(xiàn)行《暫行辦法》在成果利用、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)主體獨(dú)立性等方面存在諸多缺陷， 嚴(yán)重制約了財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)效果。 與此同時(shí)， 新《預(yù)算法》、 財(cái)稅體制改革等系列法律法規(guī)對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)提出了更高要求， 財(cái)政部于2020年2月25日發(fā)布了新修訂的《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)[2020]10號(hào)， 簡稱《辦法》）。 《辦法》有哪些核心變化、能否解決原財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)存在的問題、財(cái)政績效評(píng)價(jià)能否滿足公信力、科學(xué)性與可行性等要求值得期待。 鑒于此， 全面深入解讀《辦法》的核心變化以及具體評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)與相關(guān)要求， 有助于全面實(shí)施預(yù)算績效管理以及保障項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)的高質(zhì)量執(zhí)行， 有助于提升預(yù)算管理水平和財(cái)政資金使用效益， 對(duì)建設(shè)陽光財(cái)政以及實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

二、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)：國際經(jīng)驗(yàn)與我國實(shí)踐

應(yīng)理論研究發(fā)展、公民需要以及政府自身需求而產(chǎn)生的西方國家財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)， 不論是績效評(píng)價(jià)理論研究還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 都早于我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。 借鑒西方國家財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及理論研究成果， 績效評(píng)價(jià)工作在我國逐漸推行， 經(jīng)過多年的實(shí)踐發(fā)展與改革， 績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等逐步完善， 提升了財(cái)政資源使用效益以及財(cái)政公信力。

（一）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的國際經(jīng)驗(yàn)

西方國家財(cái)政績效評(píng)價(jià)起源于政府績效評(píng)價(jià)與財(cái)政支出監(jiān)管。 二十世紀(jì)七八十年代， 西方國家政府在財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重的情況下， 為了解決并擺脫財(cái)政危機(jī)困境， 降低政府行政運(yùn)行成本， 提高政府運(yùn)行效率， 以新公共管理運(yùn)動(dòng)為方向的理論研究與實(shí)踐， 在西方各國相繼興起。 一些企業(yè)管理的理念和方法隨著新公共管理理論運(yùn)動(dòng)被西方國家政府逐漸運(yùn)用到政府行政管理中。

在新公共管理運(yùn)動(dòng)之后， 西方一些國家相繼推行并倡導(dǎo)美國城市研究局于1907年率先提出的預(yù)算管理制度。 預(yù)算管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)財(cái)政績效評(píng)價(jià)能夠評(píng)價(jià)政府運(yùn)行的“經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性”。 西方國家政府通過施行預(yù)算管理制度， 逐步構(gòu)建了良好的績效評(píng)價(jià)體系。 一是在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面， 國外學(xué)者基于英國政府提出的績效評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性（即“3E”原則）， 引入財(cái)政支出公平性評(píng)價(jià)， 進(jìn)一步將財(cái)政監(jiān)管內(nèi)容具體化， 形成以“4E”為基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 二是在評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇方面， 以社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治等多層次評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為主的績效指數(shù)在西方多國已經(jīng)逐步形成。 三是在評(píng)價(jià)維度方面， 已經(jīng)擴(kuò)展到可持續(xù)發(fā)展、回應(yīng)性、適應(yīng)性等， 并建立健全績效評(píng)價(jià)法律法規(guī)體系， 確保財(cái)政績效強(qiáng)制性評(píng)價(jià)， 如美國國會(huì)1993年通過了《政府績效與成果法案》（GPRA）等。 四是在評(píng)價(jià)方法方面， 要求定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合， 側(cè)重定量評(píng)價(jià)， 注重新工具和新方法使用， 如將平衡計(jì)分卡引入財(cái)政績效評(píng)價(jià)， 進(jìn)一步提升評(píng)價(jià)的科學(xué)性。 五是在評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面， 西方國家比較重視結(jié)果應(yīng)用， 積極發(fā)揮評(píng)價(jià)效應(yīng)， 提升了預(yù)算治理功能。 首先， 績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算決策掛鉤， 發(fā)揮預(yù)算治理能力。 美國《政府績效與成果法案》要求相關(guān)部門為國會(huì)和預(yù)算部門提供績效信息。 澳大利亞等發(fā)達(dá)國家以及部分發(fā)展中國家， 陸續(xù)構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算改革， 以解決財(cái)政危機(jī)并提升公眾對(duì)政府的信任度， 發(fā)揮預(yù)算的治國能力[1] 。 其次， 績效評(píng)價(jià)結(jié)果決定了財(cái)政資源分配的多與寡。 績效評(píng)價(jià)結(jié)果直接影響政府資源分配， 一方面提升政府資源配置合理性與效率;另一方面利益相關(guān)者利用良好的績效評(píng)價(jià)結(jié)果從政府活動(dòng)或公共服務(wù)中獲取更多的“資金價(jià)值”[2] 。

（二）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)在我國的實(shí)踐

我國在20世紀(jì)初期開始探索財(cái)政績效評(píng)價(jià)， 早期主要通過總結(jié)與借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)， 嘗試研究符合我國發(fā)展需要的財(cái)政績效評(píng)價(jià)體系， 帶有“審計(jì)特征”的績效評(píng)價(jià)推動(dòng)了我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)實(shí)踐的發(fā)展[3] 。 近年來， 隨著財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系相關(guān)政策的發(fā)布與實(shí)施， 學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界針對(duì)財(cái)政績效目標(biāo)管理、第三方評(píng)價(jià)財(cái)政績效以及績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及評(píng)價(jià)成果應(yīng)用等層面， 進(jìn)行了大量有益的研究與探索[4] 。 在評(píng)價(jià)方法上， 由于傳統(tǒng)績效評(píng)價(jià)法過度強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)指標(biāo)而忽視公平性與全局性， 我國積極引入平衡計(jì)分卡， 構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評(píng)價(jià)模式[5，6] 。 使用因子分析法與關(guān)鍵指標(biāo)法（KPI）探尋影響財(cái)政績效的關(guān)鍵因素， 利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）測(cè)算財(cái)政支出效率水平[7] 并構(gòu)建“效度-效力-效用”邏輯評(píng)價(jià)模型[8] 等。 先進(jìn)的評(píng)價(jià)方法以及前沿性數(shù)理工具的使用， 提升了我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。 在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系上， 財(cái)政績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的核心內(nèi)容是評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重設(shè)置與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等三個(gè)方面。

借鑒財(cái)務(wù)審計(jì)與西方國家經(jīng)驗(yàn)， 構(gòu)建業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)、定量與定性、共性與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合以及力求涵蓋各類支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 一直是實(shí)務(wù)界與政策制定層面追求的目標(biāo)。 地方層面， 我國廣東省于2004年率先嘗試構(gòu)建了定量與定性績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 并在實(shí)踐基礎(chǔ)上于2010年優(yōu)化了該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。 政策層面， 財(cái)政部于2011年及2013年發(fā)布并修訂財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)， 包括投入、過程、效果3個(gè)一級(jí)指標(biāo)及預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)公眾滿意度5個(gè)二級(jí)指標(biāo)。 同期， 學(xué)界亦提出區(qū)分財(cái)政支出的宏觀效益與微觀效益， 科學(xué)劃分財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)層次等觀點(diǎn);在評(píng)價(jià)主體方面， 在借鑒西方國家倡導(dǎo)的國會(huì)以下的審計(jì)機(jī)關(guān)、非政府組織等獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上， 探究第三方評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)與制度設(shè)計(jì)[9] ， 其中廣東省人大于2014年啟動(dòng)的財(cái)政重要專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)第三方評(píng)價(jià)并于2015年擴(kuò)大第三方評(píng)價(jià)范圍， 引發(fā)社會(huì)、政府以及學(xué)界的廣泛關(guān)注[10] 。 第三方評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了預(yù)算民主化與評(píng)價(jià)主體多元化， 彌補(bǔ)了原體系忽視財(cái)政資金的外部性與公眾滿意度的不足， 進(jìn)一步夯實(shí)了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化基礎(chǔ)。

總體上來看， 我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)在借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 評(píng)價(jià)方法日趨多樣、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不斷豐富、規(guī)范程度不斷提高、定量評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)日益細(xì)化、多渠道數(shù)據(jù)來源逐漸形成， 尤其是第三方評(píng)價(jià)的實(shí)踐， 極大地推動(dòng)和提升了我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的發(fā)展與質(zhì)量。 但同時(shí)， 政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建被視為世界難題[11] ， 我國財(cái)政支出績效指標(biāo)體系因尚缺乏適應(yīng)性、針對(duì)性和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容等也不例外。 雖然新《預(yù)算法》等法律法規(guī)要求“各級(jí)政府在編制預(yù)算時(shí)要參考上一年有關(guān)支出的績效評(píng)價(jià)結(jié)果”， 但實(shí)踐中依據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果編制預(yù)算的情況較為少見， 績效評(píng)價(jià)流于形式， 以績效評(píng)價(jià)結(jié)果安排以后年度的預(yù)算管理制度體系尚未建立。 另外， 評(píng)價(jià)主體獨(dú)立性缺乏， 財(cái)政部門作為評(píng)價(jià)主體本身存在身份上的悖論與矛盾， 致使評(píng)價(jià)結(jié)果公眾信賴度降低， 有損財(cái)政公信力。 現(xiàn)行我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)存在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不到位、評(píng)價(jià)目標(biāo)功能不明確等缺陷， 已經(jīng)不能滿足或適應(yīng)新時(shí)代全面實(shí)施預(yù)算績效管理等的各項(xiàng)要求， 亟待深層次變革。

三、《辦法》修訂：必要性與核心變化

（一）《辦法》修訂的必要性

1. 宏觀層面。 修訂《辦法》是貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面落實(shí)預(yù)算績效管理意見》精神的必然要求。 全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神， 以混合所有制改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及高質(zhì)量發(fā)展等改革政策為要求目標(biāo)， 以預(yù)算績效管理中存在的突出問題為導(dǎo)向， 統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)， 系統(tǒng)構(gòu)建全面實(shí)施預(yù)算績效管理制度體系， 是預(yù)算績效管理的根本要求。 深化財(cái)稅體制改革， 建立現(xiàn)代財(cái)政制度， 是推進(jìn)預(yù)算績效管理全面實(shí)施的重要內(nèi)容， 也是落實(shí)全面預(yù)算績效管理的重要措施。 全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵是優(yōu)化財(cái)政資源配置效率、提高公共服務(wù)質(zhì)量， 確保實(shí)現(xiàn)黨中央、國務(wù)院重大方針政策落地見效。

當(dāng)前， 政府治理方式深刻變革， 改革進(jìn)入深水區(qū)， 涉及面廣、難度大， 全面實(shí)施預(yù)算績效管理是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性改革工程。 按照當(dāng)前中央財(cái)稅體制變革以及預(yù)算績效管理的新要求， 修訂《辦法》的根本目的是貫徹落實(shí)全面預(yù)算績效管理， 確保各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處， 不斷提高財(cái)政資源配置效率和使用效益， 努力建成全方位、全過程、全覆蓋的涵蓋中央部門、省級(jí)到市縣層面的預(yù)算績效管理體系， 將“花錢必問效， 無效必問責(zé)”貫穿于預(yù)算管理全流程， 提升預(yù)算績效管理的剛性約束。

2. 微觀層面。 修訂《辦法》是化解財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)實(shí)踐中存在問題與矛盾的必然要求。 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)已在我國施行了十多年， 極大地提高了我國預(yù)算管理的科學(xué)化與精細(xì)化水平， 對(duì)我國改革發(fā)展起到推動(dòng)與促進(jìn)作用。 然而， 與實(shí)施預(yù)算績效管理和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的相關(guān)要求相比， 實(shí)踐過程中現(xiàn)行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)存在一定的問題。

首先， 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)“雷聲大、雨點(diǎn)小”， 流于形式， 財(cái)政資源配置格局未徹底打破、未與績效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。 績效評(píng)價(jià)是落實(shí)績效預(yù)算管理的關(guān)鍵， 是提高財(cái)政資源配置效率的重要手段。 但因長期存在地方政府本位主義， 財(cái)政越位、缺位以及財(cái)政資金切塊等現(xiàn)象， 導(dǎo)致無法提高財(cái)政支出整體效率， 未能體現(xiàn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的本質(zhì)與要求。

其次， 財(cái)政支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系因缺乏“通用性與差異性”而飽受詬病， 具有一定的完善空間。 如2011年財(cái)政部發(fā)布的《暫行辦法》與2013年《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)）設(shè)定的一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在明顯差異， 前者按照“項(xiàng)目決策→項(xiàng)目管理→項(xiàng)目績效”的邏輯設(shè)置一級(jí)指標(biāo)， 而后者按照“投入→過程→產(chǎn)出→效果”的邏輯設(shè)置一級(jí)指標(biāo)， 導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)與政府預(yù)算改革要求脫節(jié)。

最后， 績效評(píng)價(jià)成果利用缺乏剛性。 “財(cái)政部門和預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”， 但績效評(píng)價(jià)結(jié)果在實(shí)踐應(yīng)用中很少被用來作為編制預(yù)算的參考， 財(cái)政部門雖對(duì)績效事前、事中、事后評(píng)價(jià)操作進(jìn)行了制度化規(guī)定， 但成果利用考核空缺， 評(píng)價(jià)成果利用“名存實(shí)亡”， 缺乏法律法規(guī)的剛性約束。

（二）《辦法》修訂的核心變化

《辦法》將“財(cái)政支出”修改為“項(xiàng)目支出”， 由原八章三十七條修改為七章三十二條。 具體核心變化內(nèi)容見下表。

由表可知， 與《暫行辦法》相比， 《辦法》存在以下幾方面的突破：

1. 為防范和預(yù)警地方性政府舉債風(fēng)險(xiǎn)， 拓展了績效評(píng)價(jià)范圍。 《辦法》將政府與社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等列入績效評(píng)價(jià)范圍， 這主要是回應(yīng)部分地方政府PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范以及政府過度負(fù)債等引發(fā)地方性政府舉債風(fēng)險(xiǎn)以及地方性政府隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。 實(shí)施PPP、政府債務(wù)等項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)， 有助于全面評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目與地方性政府債務(wù)項(xiàng)目而抑制地方政府舉債規(guī)模， 進(jìn)而全面監(jiān)控地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、化解因償債風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的地方政治信任危機(jī)以及防范出現(xiàn)地方性政府破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 分類分層健全績效評(píng)價(jià)體系。 單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)與財(cái)政評(píng)價(jià)三者相互銜接、各有側(cè)重， 引入激勵(lì)相容評(píng)價(jià)原則， 提升預(yù)算管理質(zhì)量， 積極落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算管理要求。 重大改革發(fā)展項(xiàng)目與重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)全覆蓋， 規(guī)避人為主觀選擇性績效評(píng)價(jià)。

3. 分類分層規(guī)范績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與方法。 因評(píng)價(jià)內(nèi)容與方法的不同， 《辦法》分類規(guī)定了單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)與財(cái)政評(píng)價(jià)三者評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇標(biāo)準(zhǔn)指引， 并確定了不同的評(píng)價(jià)方法， 兼顧了評(píng)價(jià)指標(biāo)選取與績效評(píng)價(jià)方法的原則性與靈活性。

4. 提升了績效評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性與科學(xué)性。 為提高同類項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果可比性， 《辦法》統(tǒng)一設(shè)置了單位自評(píng)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重比例， 即預(yù)算執(zhí)行率為10%、產(chǎn)出指標(biāo)為50%、效益指標(biāo)為30%、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)為10%的權(quán)重， 有效規(guī)避了單位自評(píng)指標(biāo)選取與權(quán)重設(shè)置的隨意性。 部門評(píng)價(jià)與財(cái)政評(píng)價(jià)突出產(chǎn)出與效益指標(biāo)設(shè)置， 并原則上規(guī)定產(chǎn)出與效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。 優(yōu)化評(píng)價(jià)工作環(huán)節(jié)， 提高績效評(píng)價(jià)可操作性與質(zhì)量。 從獨(dú)立、客觀、公正三個(gè)維度考量并規(guī)范第三方評(píng)價(jià)， 避免“花錢買好”與評(píng)價(jià)流于形式。

5. 強(qiáng)化了績效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資源配置掛鉤機(jī)制。 建立健全績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改責(zé)任機(jī)制， 預(yù)算安排與績效評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)掛鉤， 對(duì)“優(yōu)”與“良”等級(jí)給予預(yù)算安排支持激勵(lì)， 對(duì)“中”與“差”等級(jí)給予預(yù)算安排核減懲處。 明確規(guī)定了績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開渠道， 評(píng)價(jià)結(jié)果透明度進(jìn)一步增強(qiáng)。

6. 建立了責(zé)任追究機(jī)制。 《辦法》按評(píng)價(jià)主體單位以及評(píng)價(jià)責(zé)任人分別界定評(píng)價(jià)責(zé)任單位與評(píng)價(jià)責(zé)任人責(zé)任承擔(dān)， 界定了濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為適用的法律法規(guī)， 細(xì)化并完善責(zé)任追究機(jī)制， 強(qiáng)化了績效評(píng)價(jià)剛性約束。

四、項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)面臨的挑戰(zhàn)

（一）項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)主體的身份獨(dú)立性悖論

《辦法》區(qū)分單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)與財(cái)政評(píng)價(jià)三類評(píng)價(jià)， 其中部門評(píng)價(jià)與財(cái)政評(píng)價(jià)存在評(píng)價(jià)主體身份獨(dú)立性問題。 績效評(píng)價(jià)涉及評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、實(shí)施主體等不同責(zé)任主體分別實(shí)施評(píng)價(jià)權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)等， 其中評(píng)價(jià)權(quán)是績效評(píng)價(jià)的核心， 組織權(quán)、實(shí)施權(quán)由評(píng)價(jià)權(quán)衍生而來。 《辦法》規(guī)定， 單位自評(píng)按照誰支出、誰自評(píng)原則， 不存在評(píng)價(jià)主體身份獨(dú)立性問題， 其評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量弱于部門評(píng)價(jià)與財(cái)政評(píng)價(jià)。 按照《辦法》中部門評(píng)價(jià)的定義， 部門評(píng)價(jià)是本級(jí)預(yù)算部門對(duì)本部門項(xiàng)目組織評(píng)價(jià)或上級(jí)預(yù)算部門組織評(píng)價(jià)下級(jí)預(yù)算部門項(xiàng)目支出。 財(cái)政評(píng)價(jià)是財(cái)政部門對(duì)預(yù)算部門的評(píng)價(jià)， 即財(cái)政部門對(duì)同級(jí)預(yù)算部門或?qū)ο录?jí)預(yù)算部門組織的評(píng)價(jià)。 由于上級(jí)（本級(jí)）預(yù)算部門或財(cái)政擁有對(duì)下級(jí)（本級(jí)）預(yù)算部門或財(cái)政的評(píng)價(jià)權(quán)而引發(fā)評(píng)價(jià)主體既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的身份獨(dú)立性悖論問題， 這就造成績效評(píng)價(jià)權(quán)存在上下級(jí)垂直或平行重疊的情況而有損績效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量。 雖然《辦法》指出部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)可以委托第三方以解決評(píng)價(jià)主體身份獨(dú)立性問題， 但由于市場(chǎng)資源有限的第三方評(píng)價(jià)水平參差不齊， 實(shí)踐中第三方評(píng)價(jià)質(zhì)量不盡人意， 因此亟待培育第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)。

（二）統(tǒng)一性與差異性并存的指標(biāo)體系構(gòu)建困惑

績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括指標(biāo)、權(quán)重與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)， 《辦法》在單位自評(píng)方式中統(tǒng)一設(shè)定了指標(biāo)權(quán)重， 在部門評(píng)價(jià)與財(cái)政評(píng)價(jià)方式中將產(chǎn)出與效益指標(biāo)權(quán)重設(shè)定為不低于60%， 從指標(biāo)權(quán)重維度解決了權(quán)重統(tǒng)一性， 規(guī)避了權(quán)重設(shè)置隨意性。 《辦法》規(guī)定了評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)為計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、其他標(biāo)準(zhǔn)四類， 從科學(xué)性和合理性視角來看， 國家公布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為首選評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)， 但《辦法》未能細(xì)化在什么情況下應(yīng)采用什么標(biāo)準(zhǔn)， 導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)可比性弱化;因不同行業(yè)領(lǐng)域、不同項(xiàng)目等存在差異， 導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)成存在差異， 這就需要在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)兼顧統(tǒng)一性與差異性、原則性與靈活性， 但實(shí)踐中很難達(dá)到要求。 因此， 構(gòu)建科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系任重而道遠(yuǎn)。

（三）政府成本會(huì)計(jì)缺失導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)效果弱化

提高財(cái)政資源配置效率和使用效益是項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)的終極目標(biāo)。 實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)， 關(guān)鍵在效率和效益兩個(gè)方面， 而準(zhǔn)確度量或評(píng)價(jià)效率和效益， 需要高質(zhì)量的政府成本會(huì)計(jì)信息為支撐。 眾所周知， 我國政府會(huì)計(jì)制度體系的改革與發(fā)展顯著滯后于已實(shí)現(xiàn)國際趨同的企業(yè)會(huì)計(jì)的改革與發(fā)展。 《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》于2014年由財(cái)政部發(fā)布， 隨后財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布了政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則以及政府會(huì)計(jì)制度。 由于政府會(huì)計(jì)改革與施行較滯后， 政府成本會(huì)計(jì)信息缺失嚴(yán)重， 甚至無政府成本會(huì)計(jì)核算信息， 進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)中的績與效無法體現(xiàn)， 更無法評(píng)價(jià)。

2019年12月25日， 為全面實(shí)施績效管理的決策部署， 加強(qiáng)政府部門成本核算工作， 財(cái)政部發(fā)布了將于2021年1月1日起施行的《事業(yè)單位成本核算基礎(chǔ)指引》（財(cái)會(huì)[2019]25號(hào)）， 對(duì)事業(yè)單位成本核算原則、成本核算對(duì)象、項(xiàng)目與范圍、成本歸集與分配等進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。 目前， 政府成本會(huì)計(jì)尚在改革與發(fā)展中， 行政事業(yè)單位成本會(huì)計(jì)核算體系尚未建立。 因此， 我國亟待系統(tǒng)構(gòu)建具有中國特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度， 加快研究并推行政府成本會(huì)計(jì)核算， 為項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)提供效率和效益相關(guān)的成本費(fèi)用信息。

（四）績效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資源配置掛鉤博弈

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政預(yù)算資源配置掛鉤， 有助于績效評(píng)價(jià)工作的順利展開以及績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量提升。 實(shí)際上， 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)在我國已推行10余年， 但實(shí)踐中鮮見真正落實(shí)績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資源配置掛鉤， 追責(zé)問責(zé)則更少， 嚴(yán)重抑制了財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)質(zhì)量。 《辦法》細(xì)化了項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)， 明確規(guī)定了對(duì)“優(yōu)”與“良”給予支持、“合格”與“差”給予核減， 體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣與激勵(lì)相容以及有效要安排、低效要核減、無效要問責(zé)的績效評(píng)價(jià)導(dǎo)向， 同時(shí)向社會(huì)公開評(píng)價(jià)結(jié)果并接受社會(huì)監(jiān)督。 上述績效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資源配置掛鉤的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制安排， 因部門官員具有政治晉升動(dòng)機(jī)， 勢(shì)必重視項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的等級(jí)。 因此， 在評(píng)價(jià)項(xiàng)目選擇、評(píng)價(jià)時(shí)間與評(píng)價(jià)人員安排、評(píng)價(jià)方法選擇、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)選用等諸多層面具有一定的博弈空間， 甚至干預(yù)插手項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)， 作出對(duì)官員晉升或單位自身有利的績效評(píng)價(jià)方案。 由此推斷， 帶有博弈空間的績效評(píng)價(jià)有損評(píng)價(jià)質(zhì)量， 甚至存在一定的利益輸送空間。

（五）項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)的法制化建設(shè)嚴(yán)重滯后

目前缺乏績效評(píng)價(jià)專門立法、績效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制以及容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等是項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)滯后的最主要表現(xiàn)， 主要原因在于： 一是受績效評(píng)價(jià)理念以及傳統(tǒng)文化影響， 部分單位尚未轉(zhuǎn)變觀念， 而是停留在原有財(cái)政資源管理狀態(tài)。 二是缺乏中央層面法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)與有力推動(dòng)。 三是部分單位負(fù)責(zé)人有抵觸情緒。 四是受到評(píng)價(jià)技術(shù)以及信息化建設(shè)貧乏等的制約。 《辦法》提出的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣與激勵(lì)相容制度安排缺乏全國統(tǒng)一的法律法規(guī)保障， 很難消除部門與部門之間存在的委托代理道德風(fēng)險(xiǎn)以及官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)， 尤其是第三方評(píng)價(jià)因法律至上理念不足且缺乏直接相關(guān)法律法規(guī)約束， 單位（或財(cái)政）部門隨意放大自由裁量權(quán)， 致使績效評(píng)價(jià)可能成為單位部門或官員獲取財(cái)政資源以及政治晉升的一種工具。

五、結(jié)論與建議

《辦法》以多維度視角， 從績效評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系等方面展開。 本文在回顧績效評(píng)價(jià)國際經(jīng)驗(yàn)與我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)實(shí)踐的基礎(chǔ)上， 分析《辦法》修訂的重要意義， 重點(diǎn)剖析《辦法》修訂的核心變化以及全面實(shí)施《辦法》面臨的挑戰(zhàn)， 為財(cái)政部門等單位深刻理解并高質(zhì)量實(shí)施項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)提供有益借鑒。

為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)目標(biāo)， 借鑒國際經(jīng)驗(yàn)以及我國實(shí)踐， 本文提出如下幾項(xiàng)對(duì)策建議：一是細(xì)化部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)操作流程， 加大第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)資源培育， 化解評(píng)價(jià)主體身份獨(dú)立性悖論。 二是加快構(gòu)建通用性與差異性并存、具有中國特色的項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 建立績效評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)， 實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)資源共治共享， 引入先進(jìn)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析工具如數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）、因子分析法等， 創(chuàng)新績效評(píng)價(jià)方法。 三是構(gòu)建以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度體系， 強(qiáng)化政府成本會(huì)計(jì)研究與制度建設(shè)， 補(bǔ)齊政府成本會(huì)計(jì)核算短板， 為實(shí)施真正意義上的績效評(píng)價(jià)提供可用、有用的成本信息。 四是明確界定“優(yōu)”與“良”等級(jí)給予預(yù)算安排支持激勵(lì)以及“中”與“差”等級(jí)給予預(yù)算安排核減懲處的定量比例， 消除績效評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)激勵(lì)相容機(jī)制可能存在的部門單位與財(cái)政機(jī)構(gòu)“暗箱”博弈空間， 斬?cái)嗖块T與財(cái)政之間借績效評(píng)價(jià)等級(jí)滋生腐敗鏈條的現(xiàn)象。 五是加快推動(dòng)績效評(píng)價(jià)人大立法建設(shè)， 為績效評(píng)價(jià)程序、過程監(jiān)督、結(jié)果應(yīng)用、責(zé)任追究等提供法律法規(guī)制度保障， 強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣剛性， 抑制部門單位績效評(píng)價(jià)自由裁量權(quán)。

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【基金項(xiàng)目】安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦項(xiàng)目“基于財(cái)務(wù)視角的國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：

AHSKY2016D09）;安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代國企管理層財(cái)務(wù)松懈行為形成機(jī)理、經(jīng)濟(jì)后果與治理策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SK2020A0021）;安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程項(xiàng)目“嵌入課程思政的會(huì)計(jì)學(xué)課程課堂教學(xué)設(shè)計(jì)與應(yīng)用研究”（項(xiàng)目編號(hào)：acjyzd2020009）;安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目“控股股東股權(quán)質(zhì)押動(dòng)機(jī)、誘因及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ACYC2019278）

【作者單位】1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院， 安徽蚌埠 233030;2.四川大學(xué)商學(xué)院， 成都 610064