關(guān)于合資鐵路委托運(yùn)輸管理的思考

張紅

（中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)有限公司 高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，上海 200071）

0 引言

上個(gè)世紀(jì)九十年代以來(lái)，國(guó)鐵與地方政府、企業(yè)和其他投資主體共同投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)鐵路（簡(jiǎn)稱“合資鐵路”），作為改革開放中出現(xiàn)的新事物，如雨后春筍般在全國(guó)各地迅速發(fā)芽成長(zhǎng)。合資鐵路對(duì)于調(diào)動(dòng)各方面積極性，廣泛籌集建設(shè)資金，加快我國(guó)鐵路發(fā)展發(fā)揮了重要作用。尤其是具有創(chuàng)新性和先進(jìn)技術(shù)代表性的高速鐵路，從成功試運(yùn)行到成網(wǎng)服務(wù)于億萬(wàn)普通百姓的日常出行，僅用了不到十年的時(shí)間。這一方面是合資鐵路制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的結(jié)果；另一方面，合資鐵路建成后廣泛采用的委托國(guó)鐵運(yùn)輸管理模式（簡(jiǎn)稱“委托運(yùn)輸管理模式”）同樣起到了重要作用。據(jù)了解，除少數(shù)早期開通運(yùn)營(yíng)的普速合資鐵路外，目前全國(guó)范圍內(nèi)95%以上的合資鐵路項(xiàng)目采用的是委托運(yùn)輸管理模式。然而，近年來(lái)這一運(yùn)輸管理模式也面臨著形勢(shì)的較大變化，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，筆者試將關(guān)于這些問題的思考付諸筆端，以期為共同解決問題提供參考，為鐵路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展盡微薄之力。受自身?xiàng)l件所限，本文收集引用的數(shù)據(jù)材料局限于中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)公司（簡(jiǎn)稱“上海局集團(tuán)公司”）管域，以偏概全之處還請(qǐng)諒解。

1 上海局集團(tuán)公司合資鐵路委托運(yùn)輸管理的歷程和現(xiàn)狀

2005年，上海浦東鐵路開通運(yùn)營(yíng)，首開委托運(yùn)輸管理模式先河，此后委托運(yùn)輸管理模式被合資鐵路公司廣為采用。至2019 年底，上海局集團(tuán)公司共受托46 個(gè)合資鐵路及市郊鐵路（本文統(tǒng)稱為“合資鐵路”）項(xiàng)目的運(yùn)輸管理，總受托運(yùn)輸管理鐵路營(yíng)業(yè)里程7 243 km，其中高鐵4 993 km。除早期開通運(yùn)營(yíng)的金溫貨線外，其他運(yùn)營(yíng)合資鐵路采用的均為委托運(yùn)輸管理模式。2019 年，上海局集團(tuán)公司委托運(yùn)輸服務(wù)收入占營(yíng)業(yè)收入的12%左右；此外，上海局集團(tuán)公司客運(yùn)收入占營(yíng)業(yè)收入的60%左右，大部分來(lái)源于擔(dān)當(dāng)開行的動(dòng)車組列車，與實(shí)施委托運(yùn)輸管理的合資鐵路具有一定的關(guān)聯(lián)度（2020 年受疫情影響，數(shù)據(jù)波動(dòng)較大）。

2 委托運(yùn)輸管理模式的利弊分析

2.1 優(yōu)勢(shì)分析

一是有利于優(yōu)化資源配置、提高運(yùn)輸效率。大規(guī)模的鐵路建設(shè)需要大量的合資鐵路公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，另一方面，鐵路運(yùn)輸涉及的專業(yè)多、運(yùn)距長(zhǎng)、站段單位分散，且具有集中調(diào)度指揮、整體聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)，大部分合資鐵路公司自行配齊運(yùn)輸生產(chǎn)機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備不經(jīng)濟(jì)，自行運(yùn)輸管理不利于整體資源的優(yōu)化配置和運(yùn)輸效率的提高，不利于形成協(xié)同效應(yīng)、提升整體效益，也不利于重點(diǎn)運(yùn)輸任務(wù)的統(tǒng)一部署調(diào)動(dòng)。

二是有利于保障運(yùn)輸安全。合資鐵路委托國(guó)鐵運(yùn)輸管理，在統(tǒng)一調(diào)度指揮的同時(shí)，可直接復(fù)制、執(zhí)行國(guó)鐵的規(guī)章制度、文電等，基本能夠統(tǒng)一技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)，消除接口不一致安全隱患，有利于國(guó)鐵集中專業(yè)管理力量和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)保障運(yùn)輸安全。萬(wàn)一發(fā)生鐵路交通事故，能夠以最高的效率調(diào)動(dòng)多方資源實(shí)施救援，最大程度保障旅客貨主的生命財(cái)產(chǎn)安全。

三是有利于提高經(jīng)濟(jì)效益。委托運(yùn)輸管理模式在集約設(shè)置運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、崗位的同時(shí)，國(guó)鐵通過集中招標(biāo)采購(gòu)、統(tǒng)一爭(zhēng)取能源費(fèi)用大客戶優(yōu)惠價(jià)、全面推廣升級(jí)更新設(shè)施設(shè)備等，能夠進(jìn)一步節(jié)省合資鐵路公司的經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用。通過運(yùn)輸成本費(fèi)用、勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標(biāo)分析，發(fā)現(xiàn)委托運(yùn)輸管理模式的整體經(jīng)濟(jì)效益明顯優(yōu)于單個(gè)合資鐵路公司自行運(yùn)輸管理。

四是有利于合資鐵路建成后即刻開通運(yùn)營(yíng)。長(zhǎng)期的鐵路運(yùn)營(yíng)管理中，國(guó)鐵積累了豐富的鐵路運(yùn)輸管理經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)、綜合管理機(jī)構(gòu)齊備，管理制度齊全，委托運(yùn)輸管理模式能夠快速?gòu)?fù)制，確保合資鐵路建成后即刻開通運(yùn)營(yíng)。結(jié)合合資鐵路公司的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，形成整體合力，實(shí)現(xiàn)鐵路局（即國(guó)鐵）、合資鐵路公司雙贏的目的[1]。

此外，有的合資鐵路因長(zhǎng)期虧損難以維持運(yùn)營(yíng)，委托運(yùn)輸管理模式能夠充分發(fā)揮國(guó)鐵在人力、設(shè)備、資金等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，最大限度支撐合資鐵路路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的完整性，提升整體社會(huì)效益。

2.2 弊端分析

作為鐵路運(yùn)輸管理的一個(gè)模式，委托運(yùn)輸管理模式具有優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，必然也存在弊端，主要體現(xiàn)在：

一是合資鐵路公司自行開展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)空間相對(duì)有限，托管雙方在各自經(jīng)濟(jì)效益等方面的目標(biāo)追求有時(shí)難以頻率一致，在收益分成、運(yùn)輸營(yíng)業(yè)收入清算、成本支出等方面偶有分歧，激勵(lì)約束機(jī)制尚待建立完善。

二是委托運(yùn)輸管理尚未完全市場(chǎng)化，國(guó)鐵是否接受委托，還需顧及保開通、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，委托運(yùn)輸管理費(fèi)用的利潤(rùn)、違約金尚未實(shí)際收取，與國(guó)鐵擔(dān)負(fù)的安全管理責(zé)任不對(duì)等，也不符合營(yíng)利法人的屬性。

三是運(yùn)營(yíng)初期虧損的合資鐵路項(xiàng)目日漸增多，累計(jì)拖欠國(guó)鐵委托運(yùn)輸管理費(fèi)用數(shù)額巨大，已影響到國(guó)鐵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的正常周轉(zhuǎn)以及安全生產(chǎn)經(jīng)費(fèi)的保障，債權(quán)累積的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

四是托管雙方的溝通配合有待進(jìn)一步加強(qiáng)。合資鐵路公司及地方股東對(duì)委托運(yùn)輸管理的工作質(zhì)量、知情權(quán)行使以及參與監(jiān)督的要求都較高，而目前國(guó)鐵受托運(yùn)輸管理的合資鐵路體量巨大，管理任務(wù)繁忙，與其期望值存在差距，影響其對(duì)委托運(yùn)輸管理工作的理解、支持。

3 委托運(yùn)輸管理模式面臨的形勢(shì)變化

近十年里，鐵路投融資體制改革不斷深入，新建合資鐵路項(xiàng)目從單一的國(guó)鐵控股逐步轉(zhuǎn)向國(guó)鐵、地方政府、社會(huì)資本多方控股并存，城際鐵路、市郊鐵路等所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步向地方政府和社會(huì)資本放開。2014 年至2019 年，長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府、社會(huì)資本控股合資鐵路公司由1 家增加到9 家，且仍然呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中杭紹臺(tái)、杭義溫兩個(gè)高鐵項(xiàng)目公司為民營(yíng)資本控股。與此同時(shí)，江蘇區(qū)域合資鐵路公司已重組為地方政府控股，其他省（市）域合資鐵路公司也在按照地方政府控股的目標(biāo)推進(jìn)重組整合。上述合資鐵路公司未達(dá)到國(guó)鐵控股標(biāo)準(zhǔn)（有的國(guó)鐵沒有任何出資），本文按鐵路系統(tǒng)的口徑統(tǒng)稱為“非控股合資鐵路公司”。非控股合資鐵路公司數(shù)量不斷增加，所屬非控股合資鐵路里程不斷增長(zhǎng)，呈超越國(guó)鐵控股合資鐵路之勢(shì)。

這些變化應(yīng)該說符合鐵路投融資體制改革的預(yù)期。但另一方面，非控股合資鐵路公司經(jīng)營(yíng)管理的決策主導(dǎo)權(quán)不在國(guó)鐵，其對(duì)自行運(yùn)輸管理抱有更高期望值并躍躍欲試，對(duì)控股合資鐵路現(xiàn)廣泛采用的委托運(yùn)輸管理模式必將產(chǎn)生重要的影響，有必要進(jìn)行深入的思考和研究。

4 對(duì)國(guó)鐵的影響

4.1 增加國(guó)鐵管理及決策難度

出于自身的利益訴求，非控股合資鐵路公司是否采行委托運(yùn)輸管理模式、采行后是否改變?yōu)樽孕羞\(yùn)輸管理，具有不確定性。在委托內(nèi)容、委托期限等方面也不同于控股合資鐵路公司。在委托運(yùn)輸管理信息知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)行使方面，其要求獲取的信息面、參與程度高于控股合資鐵路公司。非控股合資鐵路委托運(yùn)輸管理合同協(xié)商、協(xié)調(diào)難度加大，有的經(jīng)歷多輪溝通會(huì)商，至開通運(yùn)營(yíng)之日仍難以完全達(dá)成一致，雙方的權(quán)責(zé)得不到具體明確的約定，增加了受托方的安全風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 增加國(guó)鐵營(yíng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)合文初所述數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，非控股合資鐵路公司若均不采用委托運(yùn)輸管理模式，并自行擔(dān)當(dāng)管內(nèi)及跨局列車等，將對(duì)國(guó)鐵營(yíng)業(yè)收入造成較大影響。目前國(guó)鐵投資的大部分合資鐵路處于市場(chǎng)培育期，不具備盈利分紅條件，再考慮未來(lái)現(xiàn)金流等因素影響，能夠分得的利潤(rùn)非常有限，僅靠投資收益無(wú)法維持剛性支出。還有的合資鐵路公司仍需國(guó)鐵增資維持正常運(yùn)營(yíng)。實(shí)施委托運(yùn)輸管理，是國(guó)鐵營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)的重要來(lái)源，也是國(guó)鐵作為參股股東掌握非控股合資鐵路經(jīng)營(yíng)成本的重要途徑。

4.3 增加國(guó)鐵用工風(fēng)險(xiǎn)

目前，合資鐵路委托運(yùn)輸管理相關(guān)的用工，80%以上是與國(guó)鐵建立的勞動(dòng)關(guān)系，根據(jù)委托運(yùn)輸管理的鐵路里程及設(shè)施設(shè)備數(shù)量，基本形成了相對(duì)穩(wěn)定的用工額。非控股合資鐵路公司若決定終止委托尤其是大面積終止委托時(shí)，除非國(guó)鐵所屬的站段單位、機(jī)關(guān)部門全部同步變更勞動(dòng)關(guān)系，否則將造成大量的國(guó)鐵用工無(wú)法“軟著陸”而影響穩(wěn)定。

4.4 增加國(guó)鐵債權(quán)實(shí)現(xiàn)難度

國(guó)鐵對(duì)非控股合資鐵路公司的控制力較弱，對(duì)沒有出資關(guān)系的公司則沒有直接控制力。非控股合資鐵路公司長(zhǎng)期拖欠委托運(yùn)輸管理費(fèi)用時(shí)，往往難以通過內(nèi)部協(xié)調(diào)等方式解決問題?？紤]到長(zhǎng)期合作關(guān)系，通過中止（終止）履行、訴訟、仲裁途徑解決問題需格外慎重，加大了國(guó)鐵的債權(quán)實(shí)現(xiàn)難度。

5 國(guó)鐵應(yīng)對(duì)措施

面對(duì)工作形勢(shì)變化帶來(lái)的危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)鐵需認(rèn)真研判，積極應(yīng)對(duì)，適新應(yīng)變，更需著眼長(zhǎng)期，未雨綢繆，從自身改革入手，深度挖潛提效，固本克難，力求行穩(wěn)致遠(yuǎn)、互利共贏。

5.1 不斷提升受托運(yùn)輸管理工作質(zhì)量

強(qiáng)化受托管理意識(shí)，設(shè)身處地幫助合資鐵路公司改善經(jīng)營(yíng)做大市場(chǎng)。加強(qiáng)運(yùn)輸市場(chǎng)調(diào)研，適應(yīng)市場(chǎng)變化及時(shí)創(chuàng)新客流、貨源組織方式，創(chuàng)新客貨運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品，科學(xué)制訂列車開行方案和運(yùn)價(jià)浮動(dòng)方案。

學(xué)習(xí)對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外一流運(yùn)輸企業(yè)，研究評(píng)估人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果應(yīng)用于鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)，跟蹤、運(yùn)用先進(jìn)的鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)管理方法，科學(xué)優(yōu)化受托運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員定編；研究制訂受托運(yùn)輸服務(wù)人員調(diào)配機(jī)制，通過勞務(wù)外包、勞務(wù)派遣等靈活用工方式降低用工風(fēng)險(xiǎn)及用工成本，增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

科學(xué)壓縮受托運(yùn)輸管理成本及大修、技術(shù)改造項(xiàng)目費(fèi)用，完善費(fèi)用支出程序，支持合資鐵路公司參與項(xiàng)目方案制定、過程監(jiān)督等；研究采用合同能源管理等先進(jìn)的管理方法，及時(shí)升級(jí)更新節(jié)能設(shè)備，努力節(jié)約能源費(fèi)用。會(huì)同委托方制訂委托運(yùn)輸管理信息通報(bào)機(jī)制，相互及時(shí)通報(bào)委托運(yùn)輸管理重要信息。

5.2 形成公開透明的定價(jià)和激勵(lì)機(jī)制

國(guó)鐵受托運(yùn)輸管理的合資鐵路包括部分上市公司所屬的運(yùn)營(yíng)線路。按照上市監(jiān)管的要求，委托運(yùn)輸管理應(yīng)以合理成本費(fèi)用加合理利潤(rùn)為依據(jù)，形成公允的關(guān)聯(lián)交易定價(jià)。

預(yù)計(jì)合資鐵路上市資產(chǎn)還將不斷增加。為消除合資鐵路公司對(duì)委托運(yùn)輸管理費(fèi)用的疑慮，同時(shí)為落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策文件精神，維護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益，國(guó)鐵應(yīng)結(jié)合上市公司關(guān)聯(lián)交易定價(jià)監(jiān)管要求，分線路等級(jí)、線路類型、運(yùn)營(yíng)階段制訂統(tǒng)一的受托運(yùn)輸管理服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成公開透明的委托運(yùn)輸管理費(fèi)用定價(jià)機(jī)制。

與合資鐵路公司協(xié)商制訂委托運(yùn)輸管理激勵(lì)約束機(jī)制，采用固定基本費(fèi)加運(yùn)量、收入、利潤(rùn)、設(shè)備狀態(tài)評(píng)價(jià)等指標(biāo)掛鉤系數(shù)的方式，將委托運(yùn)輸管理費(fèi)用與相關(guān)指標(biāo)掛鉤；對(duì)站車煤水電氣、保潔、吸污等費(fèi)用項(xiàng)目實(shí)行定額包干、節(jié)獎(jiǎng)超罰[2]，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)托管雙方的積極性。

5.3 節(jié)流開源解決委托運(yùn)輸管理費(fèi)用拖欠難題

國(guó)鐵在努力服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的同時(shí)，也應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，按照市場(chǎng)化方式受托合資鐵路運(yùn)輸管理。結(jié)合合資鐵路項(xiàng)目所處路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，預(yù)期客流（貨源）及列車開行對(duì)數(shù)、運(yùn)輸收入、（長(zhǎng)期）付費(fèi)能力及付費(fèi)擔(dān)保情況等，根據(jù)自身資金承受能力，履行“三重一大”事項(xiàng)決策程序受托合資鐵路項(xiàng)目的運(yùn)輸管理。

加強(qiáng)與合資鐵路公司地方股東、債權(quán)人的溝通協(xié)商，推動(dòng)合資鐵路優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市及資產(chǎn)證券化、重組整合、增資減債、債權(quán)融資等，解決委托運(yùn)輸管理費(fèi)用緊缺難題；研究制訂重組整合方案時(shí)，要兼顧重組后合資鐵路委托運(yùn)輸管理費(fèi)用支付問題的解決。借鑒鐵路上市公司催收債權(quán)的方法，加強(qiáng)委托運(yùn)輸管理費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)債權(quán)管理。

5.4 充分發(fā)揮委托運(yùn)輸管理合同的風(fēng)險(xiǎn)防范作用

不斷研究細(xì)化合同條款，進(jìn)一步明確托管雙方的管理責(zé)任、安全責(zé)任、違約責(zé)任、資金支付及軋差清算方法等，爭(zhēng)取合資鐵路項(xiàng)目公司股東對(duì)委托運(yùn)輸管理費(fèi)用支付提供擔(dān)保。借力國(guó)鐵集團(tuán)與地方政府會(huì)晤機(jī)制，協(xié)調(diào)解決委托運(yùn)輸管理合同重要分歧事項(xiàng)。

爭(zhēng)取在合資鐵路建設(shè)期簽署框架協(xié)議，事先約定明確委托運(yùn)輸管理重要事項(xiàng)，避免正式委托運(yùn)輸管理合同簽訂時(shí)遲遲難以達(dá)成一致。與合資鐵路公司協(xié)商金融機(jī)構(gòu)保函、其他法人保證、資產(chǎn)抵押等多種擔(dān)保方式，增加付費(fèi)保障系數(shù)。支持合資鐵路公司依法依規(guī)行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，獲取資產(chǎn)收益，增進(jìn)合資鐵路公司、地方股東對(duì)國(guó)鐵工作的理解支持。

6 結(jié)束語(yǔ)

合資鐵路委托運(yùn)輸管理費(fèi)用長(zhǎng)期拖欠問題，是當(dāng)前影響合資鐵路委托運(yùn)輸管理模式可持續(xù)的重要問題。建議國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、地方政府、國(guó)鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)新建合資鐵路項(xiàng)目預(yù)可研、批復(fù)項(xiàng)目可研報(bào)告時(shí)，區(qū)分扶貧項(xiàng)目與普通項(xiàng)目，兼顧國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)效益評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)時(shí)序。結(jié)合中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期和區(qū)域人口數(shù)量、項(xiàng)目所處路網(wǎng)區(qū)位等，深度研究新建鐵路項(xiàng)目的技術(shù)方案、投資額、舉債規(guī)模、設(shè)計(jì)行車速度、預(yù)留提速擴(kuò)能條件以及站房規(guī)模等，力求項(xiàng)目綜合效益最優(yōu)，防止建成后長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)虧損加重地方政府和國(guó)鐵的債務(wù)負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步落實(shí)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼方案，爭(zhēng)取項(xiàng)目批復(fù)前落實(shí)補(bǔ)虧主體，簽訂補(bǔ)虧協(xié)議；推動(dòng)、協(xié)調(diào)地方政府將合資鐵路運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼資金納入年度財(cái)政支出預(yù)算，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)。