梁玉柱

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、責(zé)任追究模式與現(xiàn)代國家

責(zé)任是政治學(xué)中的重要主題，國家建設(shè)過程中形成“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要統(tǒng)一”的重要命題。責(zé)任制實質(zhì)上是連接國家權(quán)力與社會（市場）權(quán)利的中介，是一種規(guī)范權(quán)力關(guān)系的穩(wěn)定的制度安排。打造責(zé)任政治是現(xiàn)代國家的基本要求，而責(zé)任追究的法治化、規(guī)范化、科學(xué)化是其具體體現(xiàn)。責(zé)任追究模式的變化過程，實質(zhì)上是公共事務(wù)治理之道的變遷，背后可以看到國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)權(quán)力的成長以及權(quán)力關(guān)系的變化，也展現(xiàn)著國家與市場、國家與社會關(guān)系的變遷。

本文所關(guān)注的是中國安全生產(chǎn)責(zé)任追究。安全生產(chǎn)問題是農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)型工業(yè)文明之后才出現(xiàn)的公共問題。在一個拋棄了舊有的、傳統(tǒng)的行事方式的社會，以及在一個完全面臨充滿不確定因素的未來社會，風(fēng)險便成為有著重大意義的核心概念。[1](p104)在農(nóng)業(yè)時代，威脅人類生命安全的因素是戰(zhàn)爭、瘟疫、洪澇等天災(zāi)人禍。而工業(yè)文明的發(fā)動機是蒸汽機、火車頭和生產(chǎn)車間，其在馴化自然的同時，也成為新的安全風(fēng)險制造者。國家作為現(xiàn)代社會的秩序維護(hù)者，如何監(jiān)管安全生產(chǎn)，如何追究安全生產(chǎn)問題是一國現(xiàn)代國家建設(shè)的縮影。本文所要直面的問題是新中國成立以來，安全生產(chǎn)責(zé)任追究模式發(fā)生了什么樣的變化，對研究中國國家轉(zhuǎn)型有何思考。

二、以企業(yè)為中心：單位化的責(zé)任追究模式（1949—1977年）

責(zé)任追究制度是責(zé)任政府建設(shè)的基礎(chǔ)，也是安全生產(chǎn)責(zé)任模式運轉(zhuǎn)的必要條件。沒有對責(zé)任人的懲罰機制就無法有效規(guī)范、約束權(quán)力使用者以及責(zé)任承擔(dān)者的行為。面對責(zé)任事故，懲罰的對象、以何種形式懲罰、懲罰程度如何，都會深刻影響著責(zé)任模式的發(fā)展，同時也是中央政策制定者發(fā)展戰(zhàn)略的反映。鑒于新中國成立初期安全生產(chǎn)責(zé)任事故的資料限制，本節(jié)對責(zé)任追究的論證更多以制度文本規(guī)定，輔以典型案例論證。

（一）以企業(yè)及其主管部門為核心的責(zé)任追究程序。

新中國成立之初，百廢待興，直至1956 年5 月形成安全生產(chǎn)責(zé)任追究的正式文本規(guī)定。在這一年國務(wù)院第29次全體會議上通過并頒布的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》，是指導(dǎo)整個計劃經(jīng)濟時期生產(chǎn)事故調(diào)查、處理的重要文件。關(guān)于職工傷亡事故的處理部門和處理流程集中體現(xiàn)在第八、九、十七條之中。

第八條多人事故、重傷事故和死亡事故，應(yīng)該由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門會同工會基層委員會組織調(diào)查小組（必要的時候組織調(diào)查委員會）盡速進(jìn)行調(diào)查，當(dāng)?shù)貏趧硬块T、工會組織和其他有關(guān)部門可以派員參加，調(diào)查后必須確定事故原因，擬定改進(jìn)措施，提出對事故負(fù)責(zé)人的處分意見······

第九條在傷亡事故的情況查清以后，如果各有關(guān)方面對于事故的分析和事故負(fù)責(zé)人的處分不能取得最后一致的意見的時候，勞動部門應(yīng)該提出結(jié)論性的意見交廠礦領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或者企業(yè)主管部門辦理。如果仍有不同意見，可分別報告上級有關(guān)部門研究處理。

第十七條勞動部門對企業(yè)進(jìn)行傷亡事故的調(diào)查、登記、統(tǒng)計、報告和處理，實行監(jiān)督查檢。企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門對于多人事故、重傷事故和死亡事故的負(fù)責(zé)人的處分，要取得當(dāng)?shù)貏趧硬块T或者上級勞動部門同意后執(zhí)行。

從文本規(guī)定可以看到，事故調(diào)查主要由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門會同基層工會組成調(diào)查小組負(fù)責(zé)，勞動部門可派員參與事故調(diào)查過程。而對事故負(fù)責(zé)人的處分意見仍然是由調(diào)查小組來完成。當(dāng)勞動部門對事故處理意見不一致時，可提出結(jié)論性意見交予廠礦領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或者企業(yè)主管部門辦理。在勞動部門同意的情況下，對事故負(fù)責(zé)人的處分由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門執(zhí)行，勞動部門有監(jiān)督查檢的權(quán)力。通過對企業(yè)生產(chǎn)傷亡事故處理流程的分解，從調(diào)查權(quán)、總結(jié)權(quán)、報告權(quán)、處理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等幾個權(quán)力角度來看，企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門是絕對的權(quán)力中心。勞動部門能夠參與到整個處理流程之中，但更多是以監(jiān)督權(quán)的身份參與。這種責(zé)任追究體制的運轉(zhuǎn)特點，在1958年杭州半山鋼鐵廠車間倒塌事故的責(zé)任追究可以看出一些端倪。

1958 年11 月13 日，正在建設(shè)中的杭州半山鋼鐵廠合金鋼車間發(fā)生倒塌，事故造成18人死亡，19人受傷。事故發(fā)生后，黨委政府工作圍繞搶救、慰問、善后、說服教育、查找原因等問題層面展開。在原因分析上，調(diào)查報告提出造成事故的根本原因，主要是“對大型工程建設(shè)缺乏知識和經(jīng)驗，設(shè)計、施工工作尚未完成由民用建筑到工業(yè)建設(shè)的轉(zhuǎn)變，因此難免會產(chǎn)生一些錯誤”“從上至下都著重地抓建設(shè)進(jìn)度，對質(zhì)量和安全注意很少”“在設(shè)計和建筑材料生產(chǎn)單位則存在著較為嚴(yán)重的忽視質(zhì)量，片面追求進(jìn)度的現(xiàn)象”“設(shè)計人員很少深入現(xiàn)場，依靠群眾修改設(shè)計”等等。[2](p101)從當(dāng)時的原因分析來看，這次事故無疑屬于一場生產(chǎn)責(zé)任事故，建設(shè)施工單位、監(jiān)工單位、設(shè)計單位及人員都負(fù)有安全責(zé)任。然而，在事故責(zé)任追究階段，僅僅是鋼鐵廠黨委做了檢查報告，“原來互相推責(zé)任的人員，主動從主觀上檢查了這次事故中應(yīng)負(fù)的責(zé)任。安裝公司的起重工小組和接卸施工程隊，還主動在一起召開了團(tuán)結(jié)會，開展了批評與自我批評，加強了團(tuán)結(jié)?！盵2](p102)整個事故處理階段，未看到對企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任人的處分，也未看到對企業(yè)主管部門、勞動部門的處理意見。在既有的企業(yè)生產(chǎn)事故處理流程下，這次重大安全生產(chǎn)事故的追究延續(xù)了政治思想教育的做法，通過團(tuán)結(jié)會、批評與自我批評等生活會、民主會的形式開展。責(zé)任追究缺乏剛性，程序性不足，責(zé)任劃分不清楚等問題突出。

在“文革”時期，事故責(zé)任追究完全陷入混亂之中。鄧小平在1975年主持國民經(jīng)濟恢復(fù)工作時，針對鐵路工作要求建立必要的規(guī)章制度，增強組織紀(jì)律性。“現(xiàn)在鐵路事故驚人，去年一年發(fā)生行車重大事故和大事故七百五十五件，比事故最少的一九六四年的八十八件增加好多倍。這中間有許多是責(zé)任事故，包括機車車輛維修方面的責(zé)任事故。這說明沒有章程了，也沒有紀(jì)律了”，甚至存在“隨便下車吃飯”，不嚴(yán)格執(zhí)行“值班不準(zhǔn)喝酒”這些規(guī)矩。規(guī)章制度和組織紀(jì)律性的問題“不光是鐵道部門存在，其他地方和部門也同樣存在”。[3](p5-6)可見，在“文革”時期，制度文本廢弛，規(guī)章紀(jì)律淪為空談，安全生產(chǎn)責(zé)任追究陷入“無政府狀態(tài)”。

（二）行政權(quán)力弱與企業(yè)自主權(quán)高的責(zé)任追究特點。

通過對1949—1976 年安全生產(chǎn)責(zé)任事故追究的文本和案例分析，可以看到這一時期責(zé)任追究的幾大特點。第一，法治水平落后，安全生產(chǎn)事故處理成為企業(yè)內(nèi)部以及企業(yè)主管部門內(nèi)的行政事務(wù)。在計劃經(jīng)濟時期，對安全生產(chǎn)事故的認(rèn)識一直強調(diào)是官僚主義的問題，而非責(zé)任事故。如周恩來總理在1954年國務(wù)院政府工作報告中指出，對于職工福利甚至職工安全漠不關(guān)心，不注意或者不愿意解決那些必須而又可能解決的問題，這是一種官僚主義的表現(xiàn)。這也代表了當(dāng)時的普遍認(rèn)識。在新中國成立至1979年《刑法》正式立法之前這段時間，中國一直沒有專門的刑法典，當(dāng)時制定的一些單行刑法，也并無生產(chǎn)安全犯罪的規(guī)定，司法機關(guān)對于個別嚴(yán)重后果的安全責(zé)任事故的刑事追究主要依據(jù)黨和政府出臺的政策。[4](p187)在安全事故處理上，并未形成權(quán)威性的法律規(guī)定，一直以國務(wù)院出臺的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》作為處理依據(jù)。公安、法院、檢察院等司法機關(guān)雖然組織建設(shè)日益完備，但并未正式介入生產(chǎn)傷亡事故的處理、判決上。司法是公正性的體現(xiàn)，司法機關(guān)在安全生產(chǎn)責(zé)任追究上的缺失是當(dāng)時安全治理公正性弱化的一種體現(xiàn)。第二，勞動部門作為安全生產(chǎn)的綜合管理部門，在處理生產(chǎn)傷亡事故的權(quán)力較弱。企業(yè)行政部門或者企業(yè)主管部門處理企業(yè)內(nèi)部的傷亡事故，其屬于典型的“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”。勞動部門的自主性如此之低，表現(xiàn)出國家對企業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管的弱化。第三，責(zé)任追究的程序、懲罰程度等缺乏固定的、可操作化的規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)及企業(yè)主管部門的自主權(quán)、自由裁量空間很大。責(zé)任追究比較隨意，懲罰力度小，難以發(fā)揮懲戒的預(yù)防作用。由于企業(yè)掌握著自由裁量權(quán)，而當(dāng)時企業(yè)作為一個生產(chǎn)單位，其核心工作在于促進(jìn)生產(chǎn)生活。而企業(yè)職工生活在一個封閉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，單位更多是一個支持型組織。正如科爾奈所分析的，在社會主義體制之下，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層——黨委書記、廠長，再加上工會主席——同時履行著生產(chǎn)管理、本單位政治權(quán)力和意識形態(tài)的代表、國家行政組織的本單位代表、收入分配機關(guān)的本單位代表、為職工提供“父愛主義”關(guān)懷、指導(dǎo)家庭生活等職責(zé)。[5](p210-211)這種集政治單位、生產(chǎn)單位、生活單位為一體的組織，在進(jìn)行事故責(zé)任的處理時，事故責(zé)任確定缺乏客觀性，事故處理也缺乏剛性。

責(zé)任追究本身是一個政治權(quán)威，尤其是行政部門和司法部門權(quán)威履責(zé)的過程。但是，從這一階段責(zé)任追究的程序和特點來看，企業(yè)自身有著極高的責(zé)任追究自主權(quán)。這種責(zé)任追究格局導(dǎo)致公正性、透明度以及法治水平偏低，顯示了現(xiàn)代國家建設(shè)的滯后性。

三、以行政為中心：行政化的責(zé)任追究模式（1978—2002年）

計劃經(jīng)濟下長期存在的政企一家、政社不分現(xiàn)象，使得企業(yè)行政部門或者企業(yè)主管部門成為安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究的核心。伴隨著這種責(zé)任追究模式的是生產(chǎn)事故高發(fā)且頻率多次波動。1978 年開啟改革開放后，政企關(guān)系開始轉(zhuǎn)變，責(zé)任追究模式也發(fā)生著改革。

（一）責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型：從“企業(yè)事務(wù)”到“公共事務(wù)”。

1978年10月，中共中央發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真做好勞動保護(hù)工作的通知》，對安全生產(chǎn)責(zé)任追究提出新的要求，“迅速把各級的安全生產(chǎn)責(zé)任制度建立、健全起來。要做到職責(zé)明確，賞罰嚴(yán)明。一個企業(yè)單位發(fā)生了重大傷亡責(zé)任事故，首先要追查廠長、黨委書記的責(zé)任，根據(jù)事故情節(jié)輕重，嚴(yán)肅處理，不能姑息遷就。一個部門、一個地區(qū)事故多，傷亡嚴(yán)重，要追查部門和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任”。這一重要文件直指之前存在的責(zé)任追究的痛點。然而，責(zé)任追究模式的轉(zhuǎn)換并不是一蹴而就，相反，計劃經(jīng)濟時期形成的追究模式具有路徑依賴的特點。1980 年2月15日，國家經(jīng)濟委員會、國家勞動總局、中華全國總工會在《關(guān)于工業(yè)交通企業(yè)加強法制教育嚴(yán)格依法處理職工傷亡事故的報告》（以下簡稱《報告》）中對安全生產(chǎn)中“不知法、不守法，有法不依、違法不究”的現(xiàn)象進(jìn)行了深入批判?！秷蟾妗分赋?，一些地方和單位事故發(fā)生后，不是依法嚴(yán)肅處理，而是“謊報事實，掩蓋事故真相，或拖延不報，企圖大事化小、小事化了，以種種借口阻撓對有關(guān)干部追究刑事責(zé)任，馬虎草率處理”，“絕大部分事故特別是一些涉及刑事責(zé)任的惡性事故，都沒有按國家規(guī)定及時上報、嚴(yán)肅處理，政治影響很壞”。一些地方和單位事故發(fā)生后，往往是“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)檢討幾句，不了了之，或憑主管單位領(lǐng)導(dǎo)干部的一句話，以言代法，馬虎處理”。1980年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了上述報告，并提出“對于那些玩忽職守，不負(fù)責(zé)任，不遵守安全制度，違章作業(yè)以及強迫命令、瞎指揮所造成的重大傷亡事故，要嚴(yán)肅處理。對于負(fù)有刑事責(zé)任者，必須按照刑法的規(guī)定，依法懲處”。

上述報告反映出的責(zé)任追究的問題，其核心還在于此時的責(zé)任追究仍然是一種“企業(yè)事務(wù)”的模式。盡管經(jīng)過改革之后，勞動局等政府部門的權(quán)力擴大，并且權(quán)力行使更加規(guī)范化，但當(dāng)時將安全生產(chǎn)事故看作責(zé)任事故的意識還不強烈。加之法治水平落后，事故追責(zé)并沒有走上法治化道路，導(dǎo)致企業(yè)或其主管部門的領(lǐng)導(dǎo)在事故處理中發(fā)揮著關(guān)鍵角色。隨著對責(zé)任事故認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，責(zé)任追究模式發(fā)生了根本性改變。責(zé)任事故不再是“企業(yè)事務(wù)”，而是“公共事務(wù)”。政府部門，尤其是勞動、公安、檢察院、監(jiān)察等部門成為事故查處的關(guān)鍵部門。1989 年3 月，國務(wù)院頒布《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》要求，特大事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)根據(jù)所發(fā)生事故的具體情況，由事故發(fā)生單位的歸口管理部門、公安部門、監(jiān)察部門、計劃綜合部門、勞動部門等單位派員組成，并應(yīng)當(dāng)邀請人民檢察機關(guān)和工會派員參加。新的責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步是1991年2月國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。至此，1991 年的《規(guī)定》取代了1956年國務(wù)院發(fā)布的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》。上述《規(guī)定》適應(yīng)政企分開和履行政府市場監(jiān)管職能的需要，賦予政府安全生產(chǎn)（勞動）主管部門和公安、監(jiān)察等部門對死亡事故、重大傷亡事故的查處權(quán)，從而結(jié)束了新中國成立以來企業(yè)自己調(diào)查自己、自行追究自身事故責(zé)任的情況。[6](p329)

與1956 年的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》相比，變化在如下幾個方面：第一，對事故報告做了詳細(xì)規(guī)定，包括事故報告的部門和所處的政府層級。公安、檢察院等成為事故報告的對象，重大死亡事故需要報至國務(wù)院有關(guān)部門，強化了多部門管理和高層級政府監(jiān)管。第二，事故調(diào)查除了企業(yè)主管部門外，同級勞動部門、公安部門以及工會必須參加。如果是重大死亡事故，需要省級或者國務(wù)院主管部門會同勞動、公安、監(jiān)察等部門調(diào)查。同時要求，人民檢察院派員參加。第三，在勞動事故責(zé)任認(rèn)定上，強化了勞動部門的重要位置，是對其履行國家監(jiān)察職能地位的肯定。第四，事故處理更加全面、完備。既包括對企業(yè)及事故責(zé)任人員的行政處罰，也包括對行政部門責(zé)任人員的行政處分，還涉及司法機關(guān)對刑事責(zé)任的審理和判決，構(gòu)建起多維的事故處罰體系。

（二）強調(diào)監(jiān)管屬地責(zé)任：領(lǐng)導(dǎo)干部與黨紀(jì)政紀(jì)處分。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域在計劃經(jīng)濟時期面臨的一個很大問題就是“無人負(fù)責(zé)”。1978 年開啟的“改革”就是一改這種混亂的局面，使得權(quán)責(zé)對等，以此推動各級政府及其官員行動起來，落實政府責(zé)任。改革已經(jīng)將政府權(quán)力法制化，賦予政府推行各項政策的合法性。真正推動權(quán)力運轉(zhuǎn)需要相對稱的責(zé)任體制。鄧小平高度強調(diào)責(zé)任制的重要性，他指出：“各地的企業(yè)事業(yè)單位中，黨和國家的各級機關(guān)中，一個很大的問題就是無人負(fù)責(zé)。名曰集體負(fù)責(zé)，實際上等于無人負(fù)責(zé)。一項工作布置之后，落實了沒有，無人過問，結(jié)果好壞，誰也不管。所以急需建立嚴(yán)格的責(zé)任制?！盵3](p150-151)不僅如此，鄧小平還強調(diào)責(zé)任到人的思想，以提高問責(zé)的剛性約束。對此他提出：“現(xiàn)在打屁股只能打計委、黨委，這不解決問題，還必須打到具體人的身上才行?！盵3](p151)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，推動政府、企業(yè)履行自身責(zé)任的一種重要方式是強化法律對各行為體的約束。

隨著國家對企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任事故認(rèn)識的轉(zhuǎn)化，對事故責(zé)任追究也就同時轉(zhuǎn)向了履行公共管理職能的行政部門，而非僅僅是生產(chǎn)經(jīng)營單位。在2002年5 月8 日國務(wù)院第五十八次常務(wù)擴大會議上，朱镕基針對發(fā)生的連續(xù)飛機墜毀事故強調(diào)，我們一直在強調(diào)責(zé)任制，出了事故就要找出事故責(zé)任人，出了事故不處分責(zé)任人是不行的。中央要嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，地方各級政府也要切實貫徹執(zhí)行，嚴(yán)厲查處各種安全事故，嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人的責(zé)任。各部門、各省區(qū)市對造成安全事故的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人絕不能講情面。[7](p369)由此可見，強化監(jiān)管的屬地責(zé)任，尤其是強化對地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究是這一時期責(zé)任體制轉(zhuǎn)型中的一個顯著特點。

（三）推動追究刑事責(zé)任：司法機關(guān)介入安全生產(chǎn)監(jiān)管。

責(zé)任追究的強度是監(jiān)管效果的重要因素。根據(jù)管制金字塔理論，金字塔的塔尖越高，也就是處罰手段越強、越有效，就越能保證管制活動更多地在金字塔的底端進(jìn)行，才能保證說服教育和預(yù)防措施的有效實施。刑事處罰比民事處罰具有更大的威懾力。[8](p115)在改革開放之后，工業(yè)化快速發(fā)展的階段，為了遏制事故多發(fā)的問題，我國安全生產(chǎn)責(zé)任事故追究的懲罰強度也比以往強了很多。《刑法》的立法及其對安全生產(chǎn)中責(zé)任事故的明確規(guī)定為刑事處罰建立了合法性基礎(chǔ)，但依法用刑還是經(jīng)過了一個較為緩慢的過程。

1983年最高人民檢察院的一份文件針對“一些死亡十人以上的特大事故發(fā)生后，有的檢察機關(guān)沒作反映”這一問題，提出要求“依法查處重大責(zé)任事故案件，是檢察機關(guān)經(jīng)常性的任務(wù)之一”。勞動人事部轉(zhuǎn)發(fā)了最高人民檢察院的文件并要求，各地今后企業(yè)發(fā)生重大職工傷亡事故，要主動與當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)聯(lián)系配合。1986年3月，最高人民檢察院和勞動人事部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于查處重大責(zé)任事故的幾項暫行規(guī)定》強調(diào)人民檢察院既要追究職工犯有重大責(zé)任事故罪的責(zé)任人員的刑事責(zé)任，也要追究國家工作人員犯有玩忽職守罪的責(zé)任人員的刑事責(zé)任。1994 年2 月，勞動部、監(jiān)察部、最高人民檢察院、全國總工會發(fā)出《關(guān)于必須嚴(yán)肅查處煤礦重大惡性事故的通知》，其中提到，當(dāng)前查處煤礦重大惡性事故，并非無法可依，而是有些單位和地區(qū)過分強調(diào)特殊性，我行我素，有法不依。在1993 年全國煤礦共發(fā)生的一次死亡10人以上的56起重大惡性事故中，已經(jīng)批復(fù)結(jié)案的只有25 起，結(jié)案率僅為44.6%，尚有31起未結(jié)案。這一通知一方面顯示出行政部門與司法部門的合作需求，也側(cè)面反映出這一時期，安全生產(chǎn)監(jiān)管存在政府不作為的情況。強化司法部門的參與能夠?qū)π姓块T形成有效制約。行政機關(guān)和司法機關(guān)既要相互配合，又能夠相互制約。司法機關(guān)介入安全生產(chǎn)領(lǐng)域能夠防止地方勢力、部門利益、權(quán)力俘獲等問題，以提升安全生產(chǎn)管理法治化中的司法公正。

這些規(guī)定突出了司法機關(guān)在安全生產(chǎn)管理中的地位和作用，強化法律在管理中的作用，達(dá)到以法治剛性約束企業(yè)人員、行政人員的行為責(zé)任。但是，這一時期司法機關(guān)參與安全生產(chǎn)管理的規(guī)定還主要是圍繞重大責(zé)任事故，并且刑事司法也是逐步介入安全生產(chǎn)責(zé)任事故懲處之中。例如，1983 年1月，四川會東鉛鋅礦發(fā)生爆炸事故，數(shù)十人傷亡，直接損失30 多萬元。1984 年9 月四川省人民政府才做出事故調(diào)查結(jié)果。事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這次爆炸事故是一起嚴(yán)重的責(zé)任事故。而在事故處理時，一人受到行政撤職處分，兩人受到行政降級處分，一人受到行政降職處分，另有一人受到行政記過處分。[9](p5)在這一起重大責(zé)任事故中，并無人員受到刑事責(zé)任的追究。這種情況隨著法制體系的完善不斷改善。1997 年3 月4 日，河南平頂山魯山縣發(fā)生了紅土坡煤礦特大瓦斯煤塵爆炸事故，造成89人死亡，直接經(jīng)濟損失260萬元。勞動部經(jīng)商煤炭部、監(jiān)察部和全國總工會對事故處理建議做出批復(fù)，對平頂山市分管工業(yè)生產(chǎn)副市長、地礦局局長、煤炭局局長和副局長給予行政記過或行政記大過的處分；對魯山縣縣委書記、縣長、分管副縣長、礦山煤炭局局長和副局長行政記過或行政記大過以及黨內(nèi)警告等處分；對煤礦所在鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、黨委書記、副書記和副鎮(zhèn)長等人行政降級或記大過處分以及黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。對負(fù)有直接責(zé)任的紅土坡煤礦礦長、董事長、總煤師、煤礦師建議司法機關(guān)依法從重追究刑事責(zé)任。[10](p5)雖是一起案例，卻折射出20世紀(jì)80 年代至90 年代事故調(diào)查、處理上的轉(zhuǎn)型。從1997年紅土坡煤礦事故的處理來看有以下特點：第一，屬地管理不斷強化，每一層地方政府都被納入安全生產(chǎn)監(jiān)管之中，顯示出政府強的責(zé)任范圍。行政處分和黨紀(jì)處分的范圍非常之廣，以此建立起上下級之間的責(zé)任關(guān)系。第二，與20 世紀(jì)80 年代初期相比，刑事責(zé)任懲罰有了更為強制的執(zhí)行。尤其是1997年版的《刑法》修訂本，為安全生產(chǎn)刑事責(zé)任追究提供了更為權(quán)威、細(xì)致的規(guī)范。在此之后，安全生產(chǎn)刑事處罰使用更為頻繁和規(guī)范。

整體來看，在中央政府的推動下，這一階段司法機關(guān)不斷加深其在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的作用。司法介入有效推動了各級政府及企業(yè)對安全生產(chǎn)的重視，使得責(zé)任追究更加法治化、透明化。然而，安全事故查處中的司法力量仍然有限。在經(jīng)濟快速發(fā)展時期，中央政府以及地方政府建立起圍繞GDP的競賽，而對企業(yè)生產(chǎn)事故的嚴(yán)厲懲罰勢必導(dǎo)致資本“用腳投票”。因此，在各地招商引資競爭背景下，地方政府，甚至中央政府存在著減輕事故懲罰，尤其是刑事責(zé)任查處的力度，以此實現(xiàn)資本往復(fù)循環(huán)的再生產(chǎn)。在分權(quán)和市場化的背景下，GDP的政績審核制度激發(fā)了地方政府的積極性。這種“改革的國家體制”導(dǎo)致的一個結(jié)果是“威權(quán)性地壓低勞動成本，甚至省略基本安全措施，使用每日工作時間超出八小時一半到一倍的、不附帶福利成本的、不允許組織工會的勞動力?！盵11](p76)而司法機關(guān)的地方化使地方黨委和政府便于干預(yù)司法過程。例如，1996年，山東省1至10月份發(fā)生火災(zāi)1172起，處理了234 起，僅占20%；1 至11 月份，全省工礦企業(yè)發(fā)生一次死亡3 人以上重大事故31 起，而結(jié)案僅11起，僅占35%。當(dāng)時副省長指出：在當(dāng)前事故處理中，有些同志使用的是“棉花棒子”“紙棒子”。[12](p31)之所以存在責(zé)任事故懲處“棉花棒子”的問題，有官員腐敗等利益交換等原因，但更為重要的是快速推動經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略以及這種戰(zhàn)略導(dǎo)向下的激勵機制，使得各級政府更看重企業(yè)帶來的經(jīng)濟收益，尤其是稅收、財政貢獻(xiàn)，而相對輕視了對安全生產(chǎn)的重要意義。

四、塑造多元責(zé)任：公共化的責(zé)任追究模式（2003年至今）。

進(jìn)入21世紀(jì)之后的中國政府，突出強調(diào)責(zé)任政府和法治政府的建設(shè)，安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的責(zé)任追究也發(fā)生了顯著的變化。安全生產(chǎn)責(zé)任追究的轉(zhuǎn)型起于2003年國務(wù)院機構(gòu)改革，明確國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為國務(wù)院直屬機構(gòu)，負(fù)責(zé)全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作。經(jīng)過一系列機構(gòu)改革和調(diào)整后，2005年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升為正部級的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，監(jiān)管的獨立性和專業(yè)性顯著上升，為安全生產(chǎn)責(zé)任追究轉(zhuǎn)型打下組織基礎(chǔ)。通過一系列立法建制，安全生產(chǎn)責(zé)任追究中對黨政干部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政府部門監(jiān)管責(zé)任和生產(chǎn)企業(yè)主體責(zé)任進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定，責(zé)任追究的法治水平、程序性和科學(xué)性實現(xiàn)顯著提升。責(zé)任追究形式上延續(xù)了上一階段建立起的行政處罰、黨紀(jì)政紀(jì)處分、刑事責(zé)任三種不同的方式，但在內(nèi)容上有了更多的調(diào)整。

（一）多維度但仍有限的行政處罰：基于縱向和橫向的比較。

行政處罰是行政執(zhí)法部門對違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營單位所做的懲處，這一階段行政處罰強度明顯加深。尤其對于重大事故，不僅對涉事企業(yè)和事故責(zé)任人罰以經(jīng)濟處罰和企業(yè)職務(wù)的處罰，還要吊銷企業(yè)的許可證以及相應(yīng)人員的資格證書。通過加大對企業(yè)以及責(zé)任人的行政處罰，使企業(yè)真正重視安全生產(chǎn)工作。以2008 年8 月廣西宜州發(fā)生的“8·26”廣維爆炸事故為例，事故造成21名操作人員死亡，直接經(jīng)濟損失達(dá)7500 萬元，是一起典型的重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故。在事故的行政處罰上，對負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任人由安監(jiān)部門依法對其處以上年年收入的60%的罰款，建議撤銷行政職務(wù)，并由安全監(jiān)管部門撤銷其與安全生產(chǎn)有關(guān)的崗位資格證書。同時，對涉事公司處以180 萬元的罰款，并依法吊銷企業(yè)安全生產(chǎn)許可證。[13]

與美國等國家相比，中國企業(yè)生產(chǎn)事故行政處罰力度較小。例如，2005 年3 月23 日，英國石油公司德克薩斯煉油廠發(fā)生爆炸事故，造成15名承包商員工喪生，170 余人受傷，是美國近30 年發(fā)生的最為嚴(yán)重的工業(yè)生產(chǎn)事故之一。在事故處理上，英國石油公司承諾對生產(chǎn)事故負(fù)責(zé)，拿出7億美元支付受害者賠償。同時，針對美國職業(yè)安全與健康管理局提出的300多條違反監(jiān)管的指控，交付2130萬美元的罰金。除此之外，英國石油公司宣布將在未來5 年內(nèi)投入10 億元美金以提升自己的安全水平。[14](p9)通過典型案例比較看出，美國對生產(chǎn)事故處罰上，懲罰力度極大。

（二）強化且精準(zhǔn)的黨紀(jì)政紀(jì)處分：屬地管理與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

強化黨紀(jì)政紀(jì)處分是中國安全生產(chǎn)責(zé)任追究的顯著特點，也是中國“考核式監(jiān)管”[15](p101)的必然要求。2003年以來，圍繞安全生產(chǎn)黨紀(jì)政紀(jì)處分的國家法律和黨內(nèi)法規(guī)不斷完善，處罰適用情形更加清晰，處罰程序有據(jù)可依。2006年11月，監(jiān)察部和國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合頒布實施了《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》，是我國第一部關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域政紀(jì)處分方面的部門規(guī)章。《暫行規(guī)定》列舉了安全生產(chǎn)違法違紀(jì)行為的類別和表現(xiàn)，其中國家行政機關(guān)及其工作人員涉及七類25種，國有企業(yè)及其工作人員涉及五類18種，還包括事業(yè)單位及中介組織人員的違法違紀(jì)行為。2007年10月，中共中央紀(jì)委發(fā)出《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉的若干問題解釋》，是安全生產(chǎn)黨紀(jì)處分的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。法律的權(quán)威在于實施，對負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分是推動安全生產(chǎn)發(fā)展的重要手段，受到黨和國家的大力推動。以2015年發(fā)生的天津港特別重大火災(zāi)爆炸事故為例，事故調(diào)查組對123名責(zé)任人員提出了處置意見，其中建議對74名責(zé)任人員給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，包括省部級5人、廳局級22人、縣處級22人、科級及以下25人，處分方式包括撤職處分21人、降級處分23人，記大過及以下處分30 人。[16]黨紀(jì)政紀(jì)處分的展開依托于責(zé)任體制中對主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任等責(zé)任的清晰化界定，擺脫了問責(zé)不清晰、不精準(zhǔn)的問題。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究的逐層展開也與屬地管理相匹配，能夠最大限度地調(diào)動不同層級負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部重視安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。

2018 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)工作責(zé)任的責(zé)任追究做出了更為權(quán)威、全面、細(xì)致的規(guī)定。除了問責(zé)情形、問責(zé)方式以外，上述《規(guī)定》還強調(diào)嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)“一票否決”制度。對于被追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，在規(guī)定的時限內(nèi)，取消各類評優(yōu)評先的資格，并且不能晉升職務(wù)、級別或者被重用。除了從重追究情形外，《規(guī)定》還對從輕、減輕追究責(zé)任以及不予追究責(zé)任的情形進(jìn)行了說明。在此規(guī)定出臺之后，各地方政府相應(yīng)出臺了實施細(xì)則。“照單履職、盡職免責(zé)”的中央精神有了法規(guī)支撐，逐步改變著“安全生產(chǎn)無限責(zé)任”的模式。從這個角度來看，關(guān)于黨紀(jì)政紀(jì)的責(zé)任追究也在不斷地調(diào)適，更加符合安全生產(chǎn)監(jiān)管實際和科層制運作規(guī)律。

（三）持續(xù)推進(jìn)刑事司法處罰：責(zé)任追究法治化。

安全生產(chǎn)責(zé)任追究中最有中國監(jiān)管體制特點的是黨紀(jì)政紀(jì)處分和刑事司法的廣泛使用。屬地管理原則下廣泛的黨紀(jì)政紀(jì)處分是監(jiān)管責(zé)任體制高度依賴行政權(quán)的又一體現(xiàn)，也顯示了行政權(quán)在國家治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵地位。而刑事司法對生產(chǎn)責(zé)任事故的規(guī)范化、強制化介入，是司法機關(guān)以法律威懾力保護(hù)社會權(quán)益的體現(xiàn)，也是對存在的“以行政處罰或行政處分代替刑事責(zé)任”的糾正，顯示出監(jiān)管責(zé)任體制中司法權(quán)的成長。根據(jù)2018 年3 月最高人民檢察院檢察長曹建明在第十三屆全國人大會議上對過去五年工作經(jīng)驗總結(jié)時的數(shù)據(jù)，檢察院系統(tǒng)同步介入天津港特別重大火災(zāi)爆炸事故等安全生產(chǎn)事故調(diào)查，起訴重大責(zé)任事故、危險物品肇事等犯罪1.4 萬人，查處事故背后失職瀆職等職務(wù)犯罪4368 人，較前五年分別上升10.4%和80.1%。[17]持續(xù)推進(jìn)責(zé)任追究中刑事處罰是責(zé)任追究法治化的重大進(jìn)展。

對存在的以黨紀(jì)政紀(jì)處分代替刑事責(zé)任追究的問題，改革重點是推動行政執(zhí)法與刑事司法相銜接。早在2001年7月，時任國務(wù)院總理朱镕基發(fā)布國務(wù)院令《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，目的在于保證行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件，依法懲罰破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪以及其他罪。上述《規(guī)定》對行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件條件、移送要求、移送內(nèi)容、移送流程、對移送的監(jiān)督和懲罰以及在移送中公安機關(guān)、人民檢察院的責(zé)任、程序、權(quán)力等做了詳細(xì)說明。在《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》實施之后，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作得到加強，但仍然存在一些行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、有案難移、以罰代刑”等突出問題。最高檢一位副廳長提供的數(shù)據(jù)顯示，2006—2008年某市公安機關(guān)受理刑事案件417264件，由行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件40 件，不到0.01%，且呈逐年遞減趨勢。[18](p119)另一項研究基于多地的數(shù)據(jù)，基本判斷目前行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的比例也僅占其查處案件的1%左右。[19](p42)為了持續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，2011年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的通知，要求嚴(yán)格履行法定職責(zé)、完善銜接工作機制、加強對銜接工作的監(jiān)督等內(nèi)容。2019 年4 月，應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的權(quán)威性和法治化。隨著國家對安全生產(chǎn)監(jiān)管法治化的提升，監(jiān)管責(zé)任體制必然要求嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行刑事責(zé)任追究。

五、安全與發(fā)展雙重視域下責(zé)任追究轉(zhuǎn)型

穩(wěn)定的責(zé)任安排使政治責(zé)任、企業(yè)生產(chǎn)等有一個穩(wěn)定的預(yù)期。作為一種關(guān)系，責(zé)任是一種約束，而不合時宜的約束反倒會束縛了各主體的能動性，尤其是在社會急劇轉(zhuǎn)型時代。黨和國家面臨的發(fā)展形勢瞬息萬變，發(fā)展戰(zhàn)略也在不斷調(diào)整，安全生產(chǎn)責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型正是黨和國家核心決策者根據(jù)不同時期國家發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展背景所做的調(diào)整。責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型可以看作黨和國家核心決策者針對現(xiàn)代化進(jìn)程中成績與問題的調(diào)節(jié)器。現(xiàn)代化進(jìn)程中，黨和國家核心決策者面臨著快速發(fā)展經(jīng)濟的壓力，同時也面臨著維護(hù)社會公共利益的要求。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，這種社會公共利益包括諸如環(huán)境保護(hù)、弱勢群體權(quán)益保護(hù)、遏制資本剝削等。誠然，經(jīng)濟快速增長和維護(hù)社會公共利益并不必然矛盾，但在急劇轉(zhuǎn)型的超大規(guī)模國家的現(xiàn)代化過程中，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、利益博弈、國家能力等存在復(fù)雜多變的情況。黨和國家發(fā)展設(shè)定的多重目標(biāo)在一定階段存在張力，使得責(zé)任追究的制度安排顯得尤為重要。

從美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家的安全生產(chǎn)責(zé)任追究來看，處于不同工業(yè)化時期的國家對企業(yè)生產(chǎn)事故的容忍度有著極大的差異。雖然中國對企業(yè)安全重視和要求越來越高，但中國工業(yè)結(jié)構(gòu)中仍然存在大量的低端、危險的生產(chǎn)裝備。中國針對企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任事故問題，也是采取一種“有限度”的行政處罰。中國采取這種“有限度”懲罰是在中國工業(yè)化特定階段內(nèi)，國家為持續(xù)推動經(jīng)濟快速增長背景下的制度安排。行政處罰的強度在本質(zhì)上是經(jīng)濟政策的體現(xiàn)，有著自身的使用限度和空間。地方政府面臨著多重目標(biāo)的考核，安全發(fā)展對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的正向激勵不足。因此，在地方層面，安全與發(fā)展的矛盾十分突出。生產(chǎn)安全事故中多見地方監(jiān)管部門對企業(yè)執(zhí)法不嚴(yán)等問題，最終導(dǎo)致生產(chǎn)事故才暴露出監(jiān)管失責(zé)的問題。以GDP 為核心的考核機制必然導(dǎo)致地方政府有強烈的動機與企業(yè)合謀，通過選擇低成本的“壞的”生產(chǎn)方式來獲取政績。只有在合謀的成本危及社會穩(wěn)定以及中央政府的根本利益時，中央政府必然出手防范合謀，導(dǎo)致周期性的合謀干預(yù)。[20](p15)監(jiān)管失效的懲戒展現(xiàn)著國家的發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是國家在發(fā)展資本和保護(hù)社會之間的平衡。中國政權(quán)結(jié)構(gòu)中的行政、立法和司法權(quán)力呈現(xiàn)出“非均衡的權(quán)力擴張”的成長特點，原因在于中國共產(chǎn)黨對現(xiàn)代化建設(shè)過程的戰(zhàn)略判斷和路徑選擇。在發(fā)展主義戰(zhàn)略下，政權(quán)建設(shè)側(cè)重于以行政權(quán)深度介入經(jīng)濟發(fā)展過程，尤其是通過地方分權(quán)下的政治錦標(biāo)賽機制。司法權(quán)和立法權(quán)的不充分發(fā)育，導(dǎo)致行政權(quán)與資本密切配合，在演繹了經(jīng)濟高速增長的同時，也造成生產(chǎn)事故高發(fā)，社會利益嚴(yán)重受損。

中國共產(chǎn)黨的組織使命和超高的政黨自主性，使其有意愿并且有能力轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，而轉(zhuǎn)變的機制在于提高立法和司法權(quán)在國家治理結(jié)構(gòu)中的地位以及相對于行政權(quán)的獨立性。因此，我們可以清晰地看到，中國安全生產(chǎn)責(zé)任追究轉(zhuǎn)型過程中，對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的強化以及對行政權(quán)的監(jiān)督與制約。中國安全生產(chǎn)責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型之所以成功，根源在于中國強大的國家自主性。如福山所指出，把中國的黨國體制與其他發(fā)展中國家區(qū)分開來的一種特性是自主程度。中國政府不是強大社會利益集團(tuán)的簡單傳送帶，它能按照自己的旨意來設(shè)定獨立的政策議程。這種自主性既體現(xiàn)于制定政策方向的共產(chǎn)黨高層領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)于有自由裁量權(quán)來執(zhí)行上級指令的下級干部。[21](p341)也即是說，中國安全生產(chǎn)責(zé)任模式轉(zhuǎn)型并非不受社會因素和地方政府執(zhí)行的影響，但更為根本的是國家核心決策者針對中國現(xiàn)代化建設(shè)的理性選擇。不同階段的責(zé)任模式是適應(yīng)了當(dāng)時的國家發(fā)展階段以及發(fā)展訴求的。