熊躍根

一、問題的提出

眾所周知，西方福利國家建立在二十世紀40年代中期前后，這一制度通過社會保險體系或再分配機制，以社會政策干預的主要形式來應對因戰(zhàn)爭帶來的饑餓、貧困、疾病、流離失所和失業(yè)等傳統(tǒng)風險。而在全球化時代新冠疫情對世界各國產(chǎn)生的影響與形成的風險，已經(jīng)遠遠超出了傳統(tǒng)風險的范疇，因此，為應對這種全球性的新的社會風險，世界各國應在危機面前通力合作，尤其是大國應真正開啟風險共擔（risk-sharing）模式，采取多邊主義策略，協(xié)助困境中的國家擺脫經(jīng)濟發(fā)展和社會保護面臨的困境，為大變革背景下完善全球治理提供了新的思路。在過去的一年里，中國一方面全力以赴抗擊新冠疫情，以保護人民的生命為第一考慮，通過先進的技術手段追蹤和管理新冠病毒傳播，做好有效隔離與阻斷，預防大面積疫情擴散。同時，在疫情背景下中國著力發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟，啟動內(nèi)循環(huán)與外循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展雙輪驅(qū)動的戰(zhàn)略，積極采取應對策略，有效實施“六穩(wěn)”和“六?！贝胧?，以預防重大經(jīng)濟與社會風險?；厥淄ィ^去一年中國的努力取得了積極的回報，也說明在經(jīng)濟發(fā)展與社會政策實踐上中國的經(jīng)驗是值得重視的。因此，本文的出發(fā)點，就是在認識自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來主要發(fā)達國家（即福利國家）的社會政策發(fā)展經(jīng)歷，進而通過韋伯的理論視角分析晚期資本主義的社會政策問題，重點闡述在大變革背景下中國社會政策的實踐經(jīng)驗意涵及其對世界的參考意義，并在此基礎上討論在新風險社會里，中國社會政策未來發(fā)展的制度選擇與方向。

二、二十世紀中期以來工業(yè)化進程與福利國家的社會政策發(fā)展

雖然在各個國家或地區(qū)，社會福利發(fā)展有其自身的文化傳統(tǒng)與實踐歷史。但是，作為一種成型的制度和社會政策體系，福利國家毫無疑問是人類社會二十世紀最重要的成就之一。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來的75年里，人類在發(fā)展經(jīng)濟與促進社會進步方面做出了不懈的努力，其中一個重要的方面就是都相繼建立了自身的社會福利體系，而社會政策要么成為獨立的政策領域，要么成為經(jīng)濟政策的附屬物，都對減少貧困與促進社會平等起到了積極作用。

研究者指出, “福利國家”作為一種政治人為的產(chǎn)物（political artifact）并不能彼此等同。在討論福利國家的政治哲學基礎時，澳大利亞學者羅伯特·古丁始終堅持“福利國家是歷史認可（historical accretion）和政治妥協(xié)的產(chǎn)物”的論點（Goodin, 1988:3-7）。在這一稱謂下，福利國家可以包括不同的項目、政策以及不同的組合方式。在這些項目下隱含不同的目標與價值觀。盡管英美都享有自由主義的傳統(tǒng)，但是“國家”的政治實踐卻有不同的思想基礎。在英國，自由主義思想對人的自由、權利和民主等做了基本的規(guī)定，同時也對國家的義務做出了明確的說明，而美國的自由主義思想更注重的是個人不受國家強制的“自由”的追求，是反“利維坦”（國家干預）和強調(diào)“托克維爾”（公民結(jié)社和自治）的傳統(tǒng)。研究者通過比較研究指出，從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后到二十世紀70年代，發(fā)達工業(yè)化國家的工業(yè)化水平變化與社會福利開支規(guī)模存在顯著的關聯(lián)，進而總結(jié)出兩種主要的社會福利模式，即補缺型福利與普惠型福利（或制度型福利），對進一步理解福利體制的發(fā)展奠定了重要的基礎（Wilensky,1965）。同時，就多樣性的福利國家而言，西方社會政策的理念凸顯了以自由與權利在國家與市場中的不同配置模式，也隱含了政府、市場與社會部門及家庭公私兩個領域的參與和職能（熊躍根，1999）。丹麥學者埃斯平·安德森在其開創(chuàng)性的著作中系統(tǒng)和深入分析了主要發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展與社會政策模式，通過定量分析總結(jié)出福利資本主義的三種體制類型，即自由的福利體制、法團主義的福利體制和社會民主的福利體制（Esping-Andersen, 1990）。盡管埃斯平·安德森在理論分析中解釋了戰(zhàn)爭對兩個國家社會政策/社會保障制度發(fā)展中的作用和影響，但是他基本上沒有說明第二次世界大戰(zhàn)對歐美的不同影響以及這種影響對“福利國家”出現(xiàn)與發(fā)展的關鍵作用。從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來的全球經(jīng)濟-社會發(fā)展的歷程來看，經(jīng)濟發(fā)展與政黨制度是左右各民族國家福利體制類型與社會政策發(fā)展模式的主要影響因素，但是同樣不可忽視的是重大社會風險對社會政策應對的顯著影響。

歷史上革命或改革是現(xiàn)代國家政黨制度發(fā)展進程中面臨的最大困境，而促成改革的政黨基本上都在歷史進程中得到了壯大。自由主義而不是民族主義是促進現(xiàn)代國家發(fā)展的主要動力。而對社會政策與福利發(fā)展產(chǎn)生至關重要影響的是政黨制度和意識形態(tài)，它們的發(fā)展對現(xiàn)代福利國家的社會模式建構(gòu)有深厚的影響。二十世紀40年代自從福利國家的主張被提出以來，福利國家的內(nèi)在發(fā)展動力不是國家為了維護某個政黨的利益來進行社會治理，而是從國家經(jīng)濟-社會發(fā)展的全局高度來思考民族-國家的富裕和繁榮。經(jīng)過半個多世紀的穩(wěn)定發(fā)展，福利國家形成了較明確的、可操作和可轉(zhuǎn)化并得以實現(xiàn)的社會價值觀，它們從未倡導籠統(tǒng)的民族主義或愛國主義價值觀，其核心是倡導并維護基本人權、自由、平等和社會正義。盡管階級政治（或左派政治，the left politics) 在某種程度上促成了福利國家的誕生，但是二戰(zhàn)結(jié)束后福利國家的內(nèi)在動力不再主要是通過工人階級抗爭來實現(xiàn)，而是政府通過跨階級聯(lián)合的社會治理模式，來吸納不同的政治訴求，以促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展之間的整合。早期福利國家面臨的主要社會問題是消除貧困和保障公民的基本權利，而發(fā)達或成熟期福利國家面對的挑戰(zhàn)則是在消除赤貧的前提下，縮減社會不平等和貧富分化，保證經(jīng)濟和社會參與的積極勞動力政策（人力資本投資），確保公民最大可能融入社會，而不是被社會拋棄，成為社會排斥的群體。在公共政策上，福利國家試圖通過穩(wěn)定和有效的公共財政體系，來確保公共社會服務和再分配惠及所有人群。福利國家一早就確定了建立好社會（the good society)，進而逐步實現(xiàn)理想社會的藍圖和實施規(guī)劃，它以具體的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和社會政策為依托，不是以教條和過時的意識形態(tài)畫餅充饑。在民族-國家面臨外部侵略的時候，民族主義和愛國主義會有助于國內(nèi)政治和社會團結(jié)。但是在和平時期，自由主義思想與溫和有序的政黨制度更有利于國家能力的發(fā)展。務實和有遠見的價值觀應該成為現(xiàn)代國家政黨的主流意識形態(tài)，它們在經(jīng)濟和社會政策中應得以充分體現(xiàn)。二十世紀40年代中期以來，福利國家在建立和發(fā)展初期獲得了高度的政黨共識，有普遍的社會期望，以需求拉動的經(jīng)濟增長動力和技術進步導致的工業(yè)化擴張，實現(xiàn)了脫貧致富與社會有序和諧的基本目標。福利國家通過建立強制的社會保險和稅收體系，來實現(xiàn)一個包容性的社會，使工作者有收入，使弱勢者得到社會保護免于貧困，其目的是促成一個有效的再分配機制，盡可能減少社會不平等和貧富分化。在福利國家的社會政策體系中，主要的社會開支實際上具有顯著的發(fā)展意義，它們包括三方面：第一，通過建立基本的社會安全網(wǎng)保障貧困人群的社會融入；第二，完備的教育和醫(yī)療體系是保障勞動力活力的源頭；第三，政府和社會組織提供完備的社會服務不斷改善公民的生活質(zhì)量。

根據(jù)政治哲學家和社會批判理論的代表性學者南茜·弗雷澤和阿克塞爾·霍耐特的論述，實際上，針對福利國家的危機或困境而言，最大的挑戰(zhàn)是福利國家在自身轉(zhuǎn)型中必須完成的福利再分配目標由“身份政治”（politics of status)轉(zhuǎn)向“承認政治”(politics of recognition)（弗雷澤與霍耐特，2009：1-3）。福利國家自身是一個社會政策體系，它通常由下列政策構(gòu)成：第一，最低標準的社會安全網(wǎng)/社會保護；第二，促進公平和平等的教育政策與衛(wèi)生政策；第三，增進社會融合的就業(yè)政策；第四，提高生活質(zhì)量的社會服務政策和環(huán)境保護政策；第五，滿足公民生活需要的住房政策?？傮w而言，作為福利國家的發(fā)達工業(yè)化國家或先進國家，它們都在制度建構(gòu)上超越了歷史上民族-國家發(fā)展面臨的各種制度困境（貧困、戰(zhàn)爭、社會動蕩）。經(jīng)過二十世紀40年代中期以來的制度基礎建設和穩(wěn)定的發(fā)展，西方福利國家制度依賴以憲法為基礎的法制體系和穩(wěn)定而成熟的政黨制度來制定社會政策，通過成熟的市場經(jīng)濟體制來完善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，靠穩(wěn)定而有效的公共財政和再分配機制來確保公民的社會權益得到實現(xiàn)，在此基礎上通過社會服務來保護公民自由和參與來推進包容的社會模式的建立。而自二十世紀80年代起，管理主義與消費者意識充斥福利資本主義社會，福利國家在社會控制與滿足社會需要之間面臨多重矛盾，第三條道路的社會政策最終也風雨飄搖，最終被迫改弦易張，福利共識的社會團結(jié)基礎變得異常脆弱（MacGregor, 1999）。

在全球化時代，發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展與福利支出之間仍然存在緊密的聯(lián)系（Brady,Seeleib-Kaiserand Beckfield, 2005）。然而，有關全球化與福利制度二者之間關系的討論依然沒有定論?？傮w的看法是，全球化與福利國家二者之間存在一種復雜的聯(lián)系，全球化對福利國家的發(fā)展既有挑戰(zhàn)，同時也是福利國家發(fā)展的機遇，在全球化不斷變化的環(huán)境下，福利國家必須采取有效應對策略進行變革。由于經(jīng)濟增長放緩和社會結(jié)構(gòu)的變化，在全球化背景下，福利國家的稅收體制和政府財政能力遭遇了明顯的挑戰(zhàn)，而人口老齡化加重了這一挑戰(zhàn)帶來的影響。這些影響促使福利國家思考可能出現(xiàn)的三種局面：第一，企業(yè)的空間設置更具彈性，追逐利潤的本性使其“向底部競跑”；第二，企業(yè)對稅收的交付更具選擇性和敏感度，避稅成為合理的選擇；第三，在企業(yè)稅收壓力增大的情形下，國家向個人轉(zhuǎn)移成為一種選擇（武川正吾，2011：89-102）。自二十世紀80年代開啟的福利改革，加速了發(fā)達國家新自由主義社會政策的發(fā)展進程。進入21 世紀后尤其是伴隨著經(jīng)濟全球化進程不斷加快，大多數(shù)福利國家都先后采取了積極的勞動力市場政策，各國政府圍繞人力資本積累和經(jīng)濟促能的教育作用，實施了發(fā)展型的社會政策，提出社會投資戰(zhàn)略，這在很大程度上改變了以往福利國家偏重再分配或市場選擇優(yōu)先的政策思路。Robinson（1998）指出，在全球化時代里由于社會結(jié)構(gòu)的跨國特性（如移民和全球性的風險）日益凸顯，將單一民族國家作為社會政策的基本分析單位已經(jīng)存在不足，同時對既有的分析范式也有必要做出調(diào)整。

三、重新認識晚期資本主義的“社會政策”問題：把韋伯帶回歷史分析中

在二十一世紀的全球化發(fā)展進程中，資本主義制度和西方工業(yè)化社會并未像預期的那樣進入一個更為成熟與穩(wěn)定的繁榮期。在歐洲，歐盟一體化進程因為英國的脫歐而蒙上諸多不確定性的陰影，而難民危機和恐怖主義極端勢力的烏云在歐洲大陸上空遲遲不散，在北歐的瑞典和歐洲大陸的法國，政府的政策改革進程都深受極端恐怖主義勢力的影響。更為廣闊的畫面是，在歐美的社會思潮中，近年民粹主義泛濫，街頭政治與抗議暴力行動不斷，雖然最終局勢都得到控制，但是對地方社會秩序還是產(chǎn)生了相當大的沖擊。2020年1月新冠疫情的爆發(fā)和在歐美地區(qū)的蔓延與發(fā)展，成為抑制經(jīng)濟全球化進程與社會恢復正常秩序的主要障礙，各國政府疲于在疫情防控、經(jīng)濟復蘇與社會保護的政策干預之間應對。在全球疫情和經(jīng)濟增長面臨不確定性的各種風險的背景下，政策決策者和研究者需要反思：自工業(yè)革命時代建立起來的救助體制和戰(zhàn)爭背景下建立起來的以就業(yè)為基礎的福利制度，如何回應在新的時代里“勞動”（或就業(yè)）的新形式或新范式與廣義的社會政策之間的聯(lián)系？在韋伯的時代，資本主義已得到顯著發(fā)展，資本主義社會的矛盾也不斷呈現(xiàn)出來。作為劃時代的關注“根本問題”的思想家，韋伯關注到了資本主義經(jīng)濟領域與意識形態(tài)領域的問題并對此加以批判。按照卡爾·洛維特的觀點，韋伯對資本主義提出的是一種“診斷”（洛維特，2019：11-12）。

（一）把韋伯帶入到資本主義制度分析中來

在包括社會學在內(nèi)的社會科學理論的發(fā)展進程中，資本主義始終是分析西方社會現(xiàn)代性的一個核心對象。在韋伯所處的時代，由功利主義引導的、工具理性支配的資本主義經(jīng)濟表現(xiàn)出其不可阻擋的活力，個體化和理性成為資本主義現(xiàn)代性一種決定性的力量，也成為支配經(jīng)濟、政治、文化和社會生活各領域的世俗性關鍵要素（Schroeter, 1985）。雖然意識形態(tài)尤其是關于資本主義和社會主義的論爭幾乎不是韋伯學術論述的內(nèi)容，但是韋伯畢生都關注的德國“社會問題”卻始終與階級聯(lián)系在一起，韋伯將它們看作是理性的不同形式（Mueller,1982）。近代早期產(chǎn)業(yè)資本主義的發(fā)展及其社會與文化后果，幾乎是韋伯社會學研究的支配性主題。但是，韋伯的早逝遺憾地使他未能看到資本主義制度在二十世紀40年代中期后的發(fā)展以及福利國家體制的全面興起。對資本主義制度分析而言，韋伯的學術論述更多闡述的是早期資本主義社會的問題。但是，晚期資本主義尤其后工業(yè)社會的來臨，不僅改變了福利國家的歷史走向，也在很大程度上影響著社會科學的發(fā)展。在新馬克思主義者看來，福利國家的矛盾本質(zhì)是生產(chǎn)體制與政治制度之間的不相適應，財政機制無法支撐滿足制度合法性的基本訴求，從而造成了持續(xù)的緊張和沖突（奧菲，2011：25-28）。很顯然，資本主義不僅成為主宰性的經(jīng)濟形式，也成為塑造諸多國家公民生活方式的基本范疇，它依然支配當代世界的物質(zhì)與精神生活，對人類社會及其生產(chǎn)關系與生活狀態(tài)產(chǎn)生不可預見的影響與后果。2008年席卷西方資本主義社會的金融危機，對經(jīng)濟發(fā)展與社會生態(tài)都產(chǎn)生了深遠的影響。依賴傳統(tǒng)或正統(tǒng)的經(jīng)濟學說或社會學說都難以解釋和分析資本主義對勞動力問題、公眾心理與社會運動的解釋，我們應該回到韋伯式的社會學視野，認識作為全球化時代里資本主義生產(chǎn)與文化如何影響民族國家的社會政策及其后果，重新思考后工業(yè)經(jīng)濟體制下的福利國家及其發(fā)展。分析當代資本主義發(fā)展的一個可能的途徑，不是把資本主義自身當作一種經(jīng)濟形式來看待，而是將它視為“社會”本身,通過社會學的分析而不是標準的經(jīng)濟理論分析，來認識資本主義的社會行動體系與一整套社會制度（Streeck,2012）。在社會科學領域，盡管“全球化”是一個相對較新的概念，但是其本質(zhì)仍然是資本主義制度及其經(jīng)濟、政治和文化的表現(xiàn)形式的綜合體，是人類社會歷史發(fā)展新階段的產(chǎn)物。從這個意義上說，由于社會的復雜性在不斷形塑人類行為和社會關系，因此我們有必要突破狹隘的經(jīng)濟學范疇，從社會學的角度來深入認識全球化背景下民族國家的社會政策與資本主義的當代發(fā)展之間的聯(lián)系。

在社會學乃至社會科學領域，馬克斯·韋伯無疑是對資本主義制度和社會分析頗為深刻的思想家和理論家。資本、階級、勞動、理性與宗教仍然是影響當代社會發(fā)展的核心主題，而這些早已經(jīng)被這位理論先知在研究著述中所囊括。在今天這個全球政治與經(jīng)濟風起云涌的時代里，韋伯對理性化的闡釋，對我們深入認識全球化背景下資本主義國家社會政策（或社會政治）的變遷與發(fā)展，仍然具有重要的啟示意義。研究者可以試圖將韋伯帶入到對社會政策的社會學分析中，通過核心的生產(chǎn)方式與勞動關系以及理性化問題，解釋民族國家以及全球社會政策的回應與變化。韋伯受到了德國古典哲學的深刻影響，代表了康德的傳統(tǒng)。韋伯是一個堅定的自由主義者，對資本主義的捍衛(wèi)是出于反對工人運動和浪漫的罷工革命的考慮，韋伯更多視資本主義為一種社會發(fā)展的形態(tài)，同時也對資本主義非人性的后果進行了無情的批評。但是韋伯同馬克思不同，并未對資本主義發(fā)展前景做過理想藍圖的描繪，并致力于實現(xiàn)這種理想目標的政治行動，如果說馬克思是一位以學術探究為基礎的職業(yè)政治家，韋伯則是一位關心政治和熱心于政治辯論的學者。

韋伯1895年在弗萊堡大學就任國民經(jīng)濟學教授的就職演講《民族國家與經(jīng)濟政策》對我們重新認識民族國家與資本主義現(xiàn)時代的發(fā)展仍然具有重要的啟示。面對一個剛完成統(tǒng)一任務不久的德國面臨內(nèi)外交困的壓力，韋伯深刻意識到國內(nèi)階級利益與權力政治的關鍵問題（尤其是政治教育與領導階層的素養(yǎng)）。當一個民族國家試圖成為強大的、具有領導力的世界大國的時候，韋伯認為政治教育而非經(jīng)濟自身變得更為緊迫。在韋伯看來，“行動”是一種具有政治意識的權力本能，它代表著一種改變現(xiàn)狀的行動魄力。在現(xiàn)實的環(huán)境里，韋伯認為“行動”等同于政治斗爭，而無休止的斗爭是人類的命運。韋伯從來不是一個革命者，盡管他強調(diào)歷史進程中的唯物主義要素。因為截止到19世紀末歷史學科已經(jīng)相當成熟了，從而使得韋伯在對資本主義的制度分析非常具有穿透力（Collins, 1980）。韋伯在一定程度上認同歷史唯物主義的分析取向，也看到了工人階級的處境問題，但是韋伯所采取的分析仍然是社會學的，并且注重通過客觀經(jīng)驗事實來傳達科學判斷，強調(diào)要在事實的知識與價值引導的行動之間做出嚴格的區(qū)分（Giddens, 1970）。在對待歷史進程的認識上，韋伯對“多樣性”保持了更為開放的心態(tài)。同馬克思進步的歷史觀不同的是，韋伯的歷史觀具有某種消極神學的特點，尤其是韋伯認為意識形態(tài)或價值觀與經(jīng)驗的事實很難與客觀觀察的經(jīng)驗保持一致性。在韋伯看來，歷史過程也受到機遇的影響，其中的偶然性是難以計算的。雖然對待社會主義意識形態(tài)本身，韋伯的觀點保持了某種模糊性。但是，韋伯出于對官僚化后果及其危害的擔心使得他堅定地反對國家社會主義和市政社會主義組織的計劃，這一點在1909年德國社會政策協(xié)會的年會上表現(xiàn)得尤其明顯（Salomon，1935b）。在韋伯的解釋社會學的基礎上建立起分析晚期資本主義發(fā)展的理論思路，無疑有助于我們深入認識人類理性與進步發(fā)展所遭遇的現(xiàn)代性問題，如何從偉大的思想者的精神遺產(chǎn)那里繼承社會分析和行動介入的準則，并結(jié)合事實和經(jīng)驗來推導出科學的判斷，而不是單純靠價值導引，也許會對改變?nèi)祟惿鐣l(fā)展中不利境地的現(xiàn)實有所裨益。韋伯在資本主義發(fā)展早期階段和帝國主義時期，也充分認識到了階級沖突在資本主義歷史進程中的重要性，韋伯把這些沖突視為不同身份群體和社團之間的沖突，但并未將其看作是勞資本質(zhì)上不可調(diào)和的矛盾，這反映了韋伯在方法論上一貫的堅持，即堅持將價值與事實做截然的分離（Giddens, 1970）。韋伯對資本主義的論述更多是針對資本主義興起階段出現(xiàn)的問題與制度征候進行的批判，堅持冷靜客觀的社會分析并對任何損害自由的行動和制度保持警惕。在那個時代，韋伯雖然未能預見到今日資本主義政黨制度與選舉政治的分崩離析，但是他雄辯地指出任何政治制度的權威都取決于合法性以及大多數(shù)人的認同，而政治家必須始終在行動中面對道德責任的問題（Parsons, 1942）。

（二）全球化時期資本主義社會政策面臨的新問題

在全球化時期，同傳統(tǒng)的福利資本主義不同，資本主義的生產(chǎn)方式與勞動者自身的問題已經(jīng)發(fā)生徹底的轉(zhuǎn)向。無論是在歐洲還是在北美，福利國家的社會項目以及一系列政策干預已經(jīng)很大程度上重塑了勞動者的社會生活，個體的生活也逐步演變?yōu)橐幌盗惺录创涡蜃兓慕Y(jié)果，這些事件可以看作是福利國家體制跨國發(fā)展的后果（Abbott and DeViney, 1992）。二十世紀90年代后，有關資本主義福利國家危機和矛盾的論述主要與全球化的維度緊密關聯(lián)在一起，各國的人口結(jié)構(gòu)變化與失業(yè)問題造成的內(nèi)部壓力與外部經(jīng)濟挑戰(zhàn)交織在一起，加深了社會政策的干預實踐與社會團體的倫理目標之間的沖突。民族國家之間的經(jīng)濟競爭逐步轉(zhuǎn)移為國內(nèi)勞動力市場或工作的再界定，“工作”成為新時代真正的社會問題。2008年席卷歐美的金融危機，再次讓社會科學家認識到，資本主義的危機其文化根基已經(jīng)徹底動搖，勤奮工作和節(jié)儉的清教徒文化已經(jīng)被愈加世俗的消費主義和金錢信貸所代替，這種便捷迅速的信貸資本主義瓦解了韋伯所說的資本主義精神，而重歸清教徒倫理的資本主義時代的機會已再無可能（Dahrendorf, 2010）。在全球化背景下，當今資本主義福利國家不僅在經(jīng)濟增長上面臨乏力的困境，同時在社會團結(jié)的基礎上遭遇前所未有的沖擊。作為歐洲最具代表性的、以號稱社會團結(jié)為基礎的法團主義福利國家的德國，在難民危機問題的發(fā)酵和擴展的情形下，社會政策一貫存在的政黨與社會共識已是明日黃花，而福利制度的稅收體制在人口老齡化與勞動力市場的多樣性上將遭遇更大的挑戰(zhàn)。

在今天的晚期資本主義社會里，即使是韋伯這樣有偉大預見性的思想家也難以想象到，政治的變化會受到不確定的市場經(jīng)濟、欠缺責任感的政治領袖、相互競爭并彼此制衡的政黨制度和自利盲目的社會大眾等諸多因素的深刻影響，這些都使得在一定時期內(nèi)國家或政府主導的官僚體制和以選舉為基礎的民主制度，很難在重大的社會問題或議題上做出客觀和清醒的判斷，進而影響了社會政策的連續(xù)性實施，也影響了公眾對政府公信力和社會共識的認知。但是，值得我們重視的是，韋伯當年論述的“克里斯瑪統(tǒng)治”和威權國家統(tǒng)治的階級基礎對理解今天的資本主義社會里所發(fā)生的一切依然具有價值。晚期資本主義社會的階級政治不再是表現(xiàn)為傳統(tǒng)的工農(nóng)階級與資產(chǎn)階級的矛盾，也不是普通的勞資矛盾，而是因為中產(chǎn)階級的萎縮和日益拉大的貧富差距導致的社會分裂，保守主義思潮在社會安全形勢加劇和外來人口流動性加大的背景下不斷泛濫，全球化背景下福利國家同時遭遇內(nèi)部的財政緊張和全球貿(mào)易體系松弛引發(fā)的外部競爭壓力。因此，如何重新認識全球化背景下民族國家（主要體現(xiàn)為福利國家和轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家）整合經(jīng)濟與社會之間的矛盾，在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時實現(xiàn)再分配的社會政治目標，在后工業(yè)經(jīng)濟時代協(xié)調(diào)好社會保障與勞動力市場活力之間的關系，在維持民族國家自身發(fā)展環(huán)境與確保公民權利不受損害的前提下推動民主政治與經(jīng)濟繁榮之間的整合，是今天社會科學研究應深刻思考的一個普遍的政治倫理問題。作為一位偉大的理論先驅(qū)，韋伯很早就預見性地看到了在一個多元社會里，種族與社會政策之間的復雜聯(lián)系，這一點從他1904年11月17日訪問美國后與著名的美國黑人社會學家、民權運動思想家W.E.B 杜·波伊斯之間的通信中可以了解到，在信中韋伯寫道：“我絕對深信'膚色界線'(the color-line)問題將成為未來這里(歐洲)和世界其他任何地方的一個深遠的問題”。不同的是在20 世紀初期歐洲的社會問題更多表現(xiàn)為一個階級問題，而在遙遠的美國種族關系和矛盾將成為一個影響深遠的歷史問題（Chandler, 2007）。自2016年以來，美國出現(xiàn)的離心型選舉政治和撕裂社會的種族矛盾，成為不斷加深社會分化進而削弱有效形塑危機應對的國家能力的主要原因，這一點實在值得關注國家治理、民主制度和政治發(fā)展等領域社會科學學者的重視。

在韋伯看來，民族-國家的強大離不開經(jīng)濟發(fā)展，也離不開穩(wěn)定和強有力的政治領導力。在那個時代，韋伯深刻認識到了德國要成為強大的國家、形成普遍的影響力所面臨的挑戰(zhàn)與危機，他指出超越自身利益的官僚階層與政治家的政治素養(yǎng), 以及統(tǒng)治者敢于承擔歷史責任的政治抱負，是促進民族復興的前提。在今天這個充滿挑戰(zhàn)與機遇的全球化時代，對中國這樣的轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中大國來說，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是實現(xiàn)民族復興和強國夢想的前提，而更重要的是，對中國而言，創(chuàng)造性地發(fā)展出民族-國家具有自身文化色彩的價值觀，并以世界語言傳達普世的核心理念，這種價值觀就具有世界意義。而且只有做到這一步，一個民族-國家的軟實力才真正體現(xiàn)出來。今天，跨民族-國家的區(qū)域經(jīng)濟-政治共同體日益受到民粹主義呼聲的抵制，在很大程度上它依然是一個“想象的共同體”。在全球化和區(qū)域一體化的雙重浪潮中，民族-國家的經(jīng)濟-社會與文化的整合比想象的要困難得多。二十一世紀以來歐盟的一體化發(fā)展進程證明，統(tǒng)一或整合的政治實踐，難以消除充滿多樣性與復雜性的道德不確定性所導致的精神危機。而現(xiàn)代世界的宗教分化與極端主義思潮及實踐的興起，加劇了建立一個令所有人認同的價值體系的夢想的困難。在德國狄爾泰很早就在他那個時代預言歐洲社會所隱含的危機，這一危機根植于特定文化中的價值與道德權威所存在的缺陷。在歷史發(fā)展的問題上，韋伯甚至有某種英雄主義的悲劇情結(jié)。所羅門在其論文中指出，韋伯的歷史觀念受到了托爾斯泰和陀思妥耶夫斯基的“現(xiàn)實的詩化的概念”所吸引，在歷史的宏大畫卷中，歷史英雄的悲劇和宗教影響相互映襯，而基督教倫理在政治和歷史世界中的具體呈現(xiàn)，對韋伯具有深刻的誘惑力（Salomon, 1935b:374-375）。在十九世紀末和二十世紀初期，西方社會科學并未進入快速專業(yè)分化的時期，社會科學與人文科學的分野并不顯著。因此，不難理解，韋伯本人一直將他自己看作是政治經(jīng)濟學歷史學派的一員，這就是為什么我們不能狹隘地理解和分析韋伯的思想傳統(tǒng)與德國社會政策之間關系的一個主要原因。從歷史的維度尤其是學科史或思想史的角度來看，十九世紀下半葉建立起來的德國社會政策的傳統(tǒng)不僅嵌入于當時的工業(yè)革命背景與國內(nèi)政治環(huán)境，也與歐洲大陸在那個時代所面臨的共同境遇有關，比如普遍存在的勞工運動與政黨之爭。終其一生，韋伯都一直在將學術和政治當作嚴肅的事業(yè)來對待，并通過科學的方式來實現(xiàn)理性的目標。在現(xiàn)實政治中，韋伯反復強調(diào)指出，政治家要試圖區(qū)分作為經(jīng)驗的科學目標與作為理念的哲學期望。作為一個歷經(jīng)政治事件和深刻洞察政治環(huán)境的學者，韋伯從未以任何黨派或職務參與任何政治行動，他對現(xiàn)實世界也不曾持有明顯的政治教義，但我們也不能說韋伯就是一個政治場域的局外人，實際上韋伯的思想從未停止過對政治的思考。正如他的遺孀瑪麗安妮·韋伯所言,在韋伯一生中，判斷政治實踐的終極標準都是作為最高層次的善的精神自由，這自始至終都是最重要的(Blum, 1959)。在韋伯看來，民族國家的社會議題從來都是議會政黨政治爭奪的領地，而政黨政治的權力問題必然會與不同的政治實踐聯(lián)系在一起，價值觀和政治理念始終影響這些行動。與托洛茨基相似，韋伯也傾向于認為，“強權政治”（power politics）在本質(zhì)上是道德中立的，也是馬基雅維利主義的核心特征。斯蒂芬·S·特納指出，“歷史與價值”作為韋伯社會學的一對核心命題，是對歐洲尤其德國歷史主義的一種回應（Turner,1998:xviii/Antoni,1959）。

由于政黨政治的脆弱性、市場經(jīng)濟的不確定性和社會共識的薄弱基礎，使得在當今歐美國家內(nèi)部，社會問題表現(xiàn)出大規(guī)模社會運動的自發(fā)性和不可預見性，大眾的社會心理很容易受到個別事件的影響而發(fā)展成為一種沖擊性的社會行動。因此，對社會科學研究者而言，重新認識新時代里民族國家政治經(jīng)濟制度的變化和社會政策之間的關聯(lián)，并站在民族國家利益的角度思考國家與社會關系，超越一般工具主義的范疇來認識社會政策作為嚴肅的政治所具有的時代意義。就如韋伯所言，一個民族國家的前途在于領導階級的政治素養(yǎng)。韋伯說“但社會政治問題的關鍵問題并不是被統(tǒng)治者的經(jīng)濟處境，而是統(tǒng)治階級和上升階級的政治素質(zhì)。我們社會政治活動的目的并不是要使每個人都幸福，而是要達成民族的社會融合”（韋伯，1997 : 106）。在韋伯看來，一個政權的維持和改革始終要考慮到階級結(jié)構(gòu)狀況及其改變帶來的影響和后果，而不是僅僅從官僚行政的功能來考慮政治制度的任務匹配。在今天這個充滿社會變遷與風險的時代里，將韋伯對“理性化”的分析學說，帶入對全球化背景下資本主義制度自身的發(fā)展處境與社會政治特性的分析，將有助于我們認識如何在新的形勢下構(gòu)建符合中國文化傳統(tǒng)與自身優(yōu)勢的經(jīng)濟與社會體制，發(fā)展出具有中國特色的、更具發(fā)展性與包容性社會政策體系。

四、全球風險與大變革背景下社會政策的中國道路問題

對全球化背景下民族國家與人類歷史的發(fā)展來說，2020年很可能是一個新的分水嶺。由于貿(mào)易保護主義與民粹主義思潮的沖擊，新冠疫情不僅大大阻礙了全球化經(jīng)濟發(fā)展進程，也在很大程度上影響了各民族國家內(nèi)部的社會秩序與政府治理策略。當代法國思想家和社會理論家雅克·朗西埃(Jacques Ranciere)在其著作《對民主之恨》一書中指出：“當中國人已一腳走進了全球共識政治，面對的是一層層堂皇的‘國際規(guī)則’和‘人性管理’”（朗西埃，2017：23）。在過去近20年里，中國自加入世界貿(mào)易組織(WTO)以來，由于龐大的市場與潛在的發(fā)展動力，成為全球經(jīng)濟合作與競爭體系的一個重要成員，經(jīng)濟總量成為僅次于美國的第二大經(jīng)濟體。然而，由于龐大的人口規(guī)模和顯著的區(qū)域發(fā)展不平衡，中國人均國民收入水平仍然處于中等偏下，上述現(xiàn)實依然說明中國還是屬于發(fā)展中國家。大力發(fā)展經(jīng)濟，促進經(jīng)濟-社會發(fā)展，強化國家穩(wěn)定與繁榮，不斷改善人民的生活質(zhì)量，是中國執(zhí)政黨和政府一貫的立場與政策主張。在今天這個日益分化的世界體系里，沒有全球性（或世界體系）的根本變革，也同樣不會有發(fā)展中國的真正富強。從這個意義上說，促進國際合作，尤其是加強發(fā)達國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟、社會、文化等領域的交流與合作變得十分重要，以民族國家之間的合作交流來促進全球的社會團結(jié)基礎。

自二十世紀70年代末以來，中國實施的改革開放政策和大力推動以經(jīng)濟建設為主導的國家發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)過40 多年的學習借鑒和努力探索，取得了令人矚目的成就。中國從人均國內(nèi)總產(chǎn)值不足100 美元的國家，一躍成為第二大經(jīng)濟體和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等收入國家水平，人民生活水平日益提高，擁有世界上最大規(guī)模的中產(chǎn)階級群體，同時也是世界上社會環(huán)境最為安全的國家之一。經(jīng)過40 多年的經(jīng)濟發(fā)展和反貧困努力，中國幫助幾億人解決了溫飽問題，并在短短的幾年里幫助近5000 萬人擺脫貧困，脫貧攻堅戰(zhàn)取得預期的效果。同發(fā)達國家相比，中國在社會政策發(fā)展的道路上，并沒有沿襲發(fā)達資本主義福利國家的模式，而是通過經(jīng)濟發(fā)展來促進社會進步，將社會發(fā)展巧妙融進經(jīng)濟發(fā)展的策略中，二者密不可分。自1949年新中國成立以來，中國在二元社會的格局下，實施了以計劃經(jīng)濟體制為基礎的城市單位制福利和農(nóng)村集體制福利，而社會救助體系則主要回應社會中各種困難人群的基本需要，以確保社會秩序和穩(wěn)定。作為一個擁有長期歷史的中央帝國，中國歷代統(tǒng)治者就國家治理與政權建設發(fā)展出了一套圍繞“秩序”與“分權”的治理技術，它依賴于統(tǒng)治者個人的人格特質(zhì)和權力網(wǎng)絡，同時巧妙利用了中央與地方的權力分割結(jié)構(gòu)，通過網(wǎng)絡化的控制來實現(xiàn)政治穩(wěn)定。在過去幾十年里，作為一個行政化主導的國家，中國的經(jīng)濟與社會發(fā)展進程在改革進程中經(jīng)歷了“集中化——去集中化——再集中化”的政策循環(huán)，而從全能型國家（大包大攬）向規(guī)制型國家（法治國家）的轉(zhuǎn)向，在一定程度上為社會領域的改革創(chuàng)造了條件，這是為何今天人們熱衷于討論國家治理與社會治理的重要原因。正如法國哲學家吉爾茲·德勒茲（Gilles Deleuze，1979)所言，社會作為一個繁雜的領域,解決其問題需要同時從私人和公共領域入手，在弗洛伊德的微觀治療（生命政治）與凱恩斯的宏觀需求管理（社會安全）之間尋求平衡。中國作為一個有悠久歷史的東方國家，其政治文化與倫理實踐的民間基礎深入人心，帝國體制的社會政治與自上而下的行政架構(gòu)，以及作為一種政治過程隱含特有的實踐傳統(tǒng)與倫理秩序，深刻影響了世代的國家治理與社會局面，其中儒家倫理與政黨制度的獨特性是最為重要的。經(jīng)過40 多年的改革開放與經(jīng)濟-社會建設，中國在科學領域的自主創(chuàng)新與社會領域的“政策學習”也獲得了積極的回報。基于對中國社會的復雜性和區(qū)域發(fā)展的不平衡的認識，過去40 多年來政府采取的社會政策改革主要是在吸取以往經(jīng)驗與教訓的前提下，按照漸進主義的改革思路，在有條件的地區(qū)和有基礎的領域?qū)嵤┫刃邢仍?，大膽探索社會保障與社會福利發(fā)展的制度模式，逐步建立一整套與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的社會保險制度與社會救助體系，實現(xiàn)了基本社會救助、基本醫(yī)療保險、基礎義務教育和基本公共服務的全覆蓋，這對一個14 億人口的發(fā)展是難以想象的，也是一個經(jīng)得起推敲的歷史進步。最重要的是，中國在保持經(jīng)濟不斷發(fā)展，求新求變的改革思路下，穩(wěn)妥地探索在全球化大變革背景下，構(gòu)建保持經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定雙重目標的一套體制與機制，有效將政黨建設與社會治理緊密結(jié)合在一起，各地先后發(fā)展出“共建、共治、共享”的社會治理新思路與實踐模式，這些都與政府實施積極的社會政策密不可分，包括擴大社會救助水平與范圍、提高退休金水平，擴大兒童保護和家庭支持的服務統(tǒng)籌，著力解決好社會中“一老一小”的社會問題，促進家庭功能與社會關系的維系。

作為一個發(fā)展中大國，中國的社會政策經(jīng)驗不可能照搬西方福利國家模式，這不僅是因為文化傳統(tǒng)與政黨制度的差異，也因為中國在發(fā)展中所擁有的社會時間的特殊性，處于不同發(fā)展階段，中國應該考慮更為貼近自身社會情境的政策發(fā)展格局與策略。以經(jīng)濟學為代表的現(xiàn)代實證社會科學對人和時間的標準化處理，強調(diào)通過“快照”(snap-shot)的方式來理解社會生活，以個體主義的思維方法來理解人的行為，這對一個強調(diào)人際關系和你我彼此共存的文化傳統(tǒng)而言，顯然不足以分析和解釋中國社會的人倫和日常實踐邏輯。反映到政策層面上來，政府的社會政策決策與實施路徑也不能以個體主義為導向，而忽視整體的社會利益與制度情境，這是社會政策中國道路的本質(zhì)所在。社會福利或社會政策既是人類制度社會演化過程的產(chǎn)物，也是國家主動尋求變化的一種能動性體現(xiàn)。在中國社會政策發(fā)展的歷程中，政府決策者基本上考慮到了社會政策的制度情境構(gòu)成要素，即政治氛圍、經(jīng)濟形勢、社會條件以及特殊事件。在此基礎上，政府職能部門在充分吸收各方意見和反饋的前提下，根據(jù)社會問題的輕重緩急和政府財政能力的條件，逐步設定政策議題與政策議程，然后有條不紊地自上而下貫徹實施。總結(jié)而言，長期以來的社會主義建設經(jīng)驗表明，中國的社會政策發(fā)展在很多方面吸收了經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗，形成了“先穩(wěn)后有，先有后好”的基本思路和政策的實踐經(jīng)驗。隨著新冠疫情防控的發(fā)展和國際政治逐步步入正軌，全球經(jīng)濟預計將進入一個調(diào)整和恢復發(fā)展的新階段，在新的時期中國和廣大發(fā)展中國家一樣，首先是把自己的事情做好，著力發(fā)展好經(jīng)濟，不斷改善人民生活，大力發(fā)展科技解決技術瓶頸問題，消除科學技術發(fā)展中的外部隱患，探索出一條適合自身國情的發(fā)展道路。而在社會政策領域，中國道路也同樣應由自己的思路和不同的道路選擇。

五、結(jié)語

今天中國仍然處在一個大變革的時代，風險不斷，同時機遇猶存。正如卡爾·波蘭尼在《巨變》一書指出，管理市場經(jīng)濟的風險與社會需求，面對市場自由放任運動與保護性反向運動“雙重運動”導致的后果，社會不會任由現(xiàn)代國家的隨意干預而形成一種自我保護，其意義在于促進社會整合的基礎上保障公民自由與權利的增長（波蘭尼，2017：198-202）。中國最近40 多年的改革開放進程，經(jīng)濟與社會發(fā)展的經(jīng)驗充分證明，保持國家的自主性與社會的開放性是發(fā)展的重要前提，而這也是中國在發(fā)展自身民主政治的重要條件。美國政治社會學家巴林頓摩爾在其1966年出版的代表作《民主與專制的社會起源》一書中很早就提出，在人類社會，民主的進程必然是一個充滿掙扎的漫長歷程，其中擴大民眾的政治參與權，也就是當今開明的政府與學界都在倡導的“共同治理”（共治），讓人民分享統(tǒng)治權，通過法制來約束官員與行政部門的權力，主要通過運用國家力量，借助有效的社會與公共政策來擴大公民的社會福利權利，是現(xiàn)代社會通向民主的必然道路（摩爾，1987： 335）。當下的中國處在一個新的改革時期，社會政策在某種程度上不僅受到制度慣性和路徑依賴的改革傳統(tǒng)的影響，同時也在新的經(jīng)濟-社會背景下需要通過落實政策和創(chuàng)新體制機制，通過一定的變革實現(xiàn)國家與社會間利益關系的有效整合。同其他現(xiàn)代工業(yè)化國家一樣，當下的中國在本質(zhì)上制定并實施的社會政策也是力圖在特定的時代背景下，通過做牢社會安全網(wǎng)、針對性地擴大轉(zhuǎn)移支付項目和強化社會公共服務均等化三個主要支柱，來實現(xiàn)助力經(jīng)濟平穩(wěn)增長，保持社會秩序的長期穩(wěn)定與繁榮，不斷增加公眾的安全感、獲得感和幸福感，為最終實現(xiàn)中華民族的復興強國富民奠定扎實的社會基礎。歷史經(jīng)驗表明，發(fā)展社會福利，保持福利再分配機制和適度的水平，是有利于經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的。中國不是不要建立與發(fā)展民生保障制度，而是要試圖走出與西方福利國家不一樣的道路。在現(xiàn)代社會里，社會政策的一個重要作用，就是通過政府合理安排公共支出，及政策有效的干預和回應，減少個人和社會群體因貧困、疾病、失業(yè)和其他偶然性風險導致的社會成本（Titmuss,1974:60-61）。在全球化時代，隨著技術發(fā)展與人口流動性帶來的變遷不斷加劇，就業(yè)與生活的不穩(wěn)定性也在增強，這直接影響了中產(chǎn)階層與低收入階層的生活質(zhì)量，對一個國家的社會安全與可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。著名的中國問題專家、哈佛大學社會學教授傅高義先生曾在他的著作《鄧小平時代》一書中指出，在進入新世紀后，融入全球社會的中國多年來面臨諸多的國內(nèi)治理的挑戰(zhàn)，包括為全體人民提供基本的社會保障與教育及醫(yī)療服務、遏制腐敗、保護環(huán)境、為公眾創(chuàng)造基本的自由界限以及維護政權的合法性，新的國家領導需在建立實現(xiàn)經(jīng)濟增長之外不斷尋求新的合法性（Vogel, 2011:711-713）。盡管挑戰(zhàn)重重，中國新世紀的領導人通過卓越的努力，在推進經(jīng)濟發(fā)展與建構(gòu)社會保障體系并實施廣泛的社會政策方面取得了令人印象深刻的進步。對世人來說，理解中國二十世紀70年代末以來的經(jīng)濟-社會發(fā)展成就，必須和那個時代的國家領導人對中國這個國家乃至世界所擁有的情懷與承擔的歷史責任聯(lián)系在一起，也同樣必須看到在歷史進程中環(huán)境和制度對人所產(chǎn)生的影響，從而客觀認識中國的發(fā)展與道路選擇。實踐表明，中國在經(jīng)濟發(fā)展與社會政策策略上，與西方國家有著理念與制度上顯著的差異，這也是國家在建構(gòu)福利制度與社會認同的一種結(jié)果（Walker and Wong, 2009）。中國有句古話，“他山之石，可以攻玉”。對中國這樣一個疆域遼闊以及地方文化多樣性豐富的發(fā)展中國家來說，自上而下的政策實施多年成為一種主導范式，同時基于地方經(jīng)驗的先行先試又通過制度創(chuàng)新發(fā)展成為自下而上的政策引領。但是，偶發(fā)的非常態(tài)事件在中國經(jīng)常會使得現(xiàn)有政策實踐路徑中斷或停滯不前，如果行政與技術官僚缺乏主動的社會學習與政策創(chuàng)新，既有的政策路線也可能失敗，這是政策決策者與實施者必須認識到的一個有關政策范式的重要問題（Hall, 1993）。在全球化時代，眾多發(fā)達國家在社會政策領域中的經(jīng)驗，也可以幫助包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家不斷學習與借鑒，為探索自己的社會政策道路奠定基礎（Brooks and Manza, 2006）。

在認識和理解社會政策的中國道路問題上，未來我們尚需在發(fā)展符合中國自身文化與傳統(tǒng)的社會理論基礎上，通過更為系統(tǒng)和有效的實證經(jīng)驗資料，建構(gòu)起經(jīng)得起檢驗的、穩(wěn)定的社會政策在決策與實施方面的制度與模式，為實現(xiàn)這一目標，毫無疑問我們需要做出更持續(xù)和更多的努力。作為形塑社會價值觀和國家形象的一種工具，社會政策將在促進中國未來經(jīng)濟發(fā)展、維護社會秩序與安全、改善公民生活品質(zhì)以及增進民族團結(jié)基礎等重要領域發(fā)揮日益重要的作用，也將有利于東方文明的發(fā)展。從這個意義上說，探索社會政策的中國道路的意義非凡。125年前，年輕的韋伯在弗萊堡就職演講中曾引用英國歷史學家托馬斯·卡萊爾著名的詩句 “千載已逝，方知數(shù)命；欲契運會，千載悠悠”。在演講中，韋伯以這樣的話結(jié)尾：“個人能不能、會不會如卡萊爾所說，以這種歷史的高度指導自己的角色和行動？我不知道，但是，如果一個民族要站在歷史上永垂不朽，就必須具備這種歷史的胸襟 ”（韋伯，1997：141）。同樣，對中國夢的締造者和數(shù)以萬計的中國普通人而言，富強的國家、豐裕的生活與燦爛的文明都是未來一如既往的歷史胸襟，而正如韋伯所言，社會政治是邁向這種歷史途徑的必由之路。