葉林 杜聯(lián)繁 郭怡武

摘 要：生活垃圾分類(lèi)是我國(guó)城市治理的熱點(diǎn)議題。近年來(lái)我國(guó)各大城市在推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)政策的過(guò)程中，地方政府的政策工具體現(xiàn)了從自愿性和混合性過(guò)渡到強(qiáng)制性的顯著特征。這一政策工具的轉(zhuǎn)變是由政治、財(cái)政、管理和技術(shù)四個(gè)維度的因素驅(qū)動(dòng)的。城市生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)變并不意味著“全能型政府”的重現(xiàn)，而是突出表現(xiàn)為參與主體的多元性和政民關(guān)系的平等性這兩大特征，凸顯了強(qiáng)制性工具在中國(guó)場(chǎng)景的適用性和不斷優(yōu)化的政策執(zhí)行模式。

關(guān)鍵詞：城市治理;垃圾分類(lèi);引導(dǎo);強(qiáng)制;政策工具

中圖分類(lèi)號(hào)：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）01-0033-13

一、垃圾圍城之困與地方實(shí)踐

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快以及人民生活水平的不斷提高，城市生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的垃圾量也迅速增加。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年至2019年間，全國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量已從11818.8萬(wàn)噸上升至24206.2萬(wàn)噸①。為了減少垃圾處理給環(huán)境和民眾健康帶來(lái)的危害，生活垃圾分類(lèi)已成為城市治理的熱點(diǎn)議題。

我國(guó)自2000年開(kāi)始正式推行生活垃圾分類(lèi)制度，距今已有二十年的時(shí)間，期間各地政府就生活垃圾分類(lèi)做了大量的探索和嘗試。廣州作為我國(guó)的特大城市之一，也是全國(guó)最早開(kāi)始推行生活垃圾分類(lèi)的城市，生活垃圾清運(yùn)量與日俱增（參見(jiàn)圖1），在40%生活垃圾回收利用率的目標(biāo)下，生活垃圾分類(lèi)成為關(guān)鍵一環(huán)。2011年，廣州市政府為支持生活垃圾分類(lèi)的積極市民設(shè)立“生活垃圾分類(lèi)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”[1]，力求通過(guò)激勵(lì)型手段引導(dǎo)居民進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)。2018年《廣州市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》正式頒布，這標(biāo)志著廣州市生活垃圾分類(lèi)政策挈帶“強(qiáng)制”特征出現(xiàn)在公眾面前。同時(shí)，上海、北京等城市在推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)政策的過(guò)程中，地方政府的政策工具也逐漸由獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制執(zhí)行。這類(lèi)政策變遷及其影響因素十分值得研究，其反映的政策工具選擇及其執(zhí)行為公共政策分析提供了典型的案例和素材。

二、文獻(xiàn)回顧和研究問(wèn)題

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，解決公共問(wèn)題的方法庫(kù)如同箭袋，政府需要做的是合理地從中選擇箭并射向靶心[2]（p.325）。政策工具的選擇直接影響政策目標(biāo)，如何正確地選擇和有效使用政策工具，是政策制定者和執(zhí)行者面臨的一個(gè)重要問(wèn)題?；羧R特和拉梅什根據(jù)政府干預(yù)程度的強(qiáng)弱，將政策工具劃分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性三類(lèi)[3]（p.144）。其中，自愿性工具指政府較少進(jìn)行介入，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的前提下發(fā)揮社會(huì)或市場(chǎng)的作用，由其自主運(yùn)行;強(qiáng)制性工具是指政府運(yùn)用所掌握的政治資源，通過(guò)法律法規(guī)、行政處罰、監(jiān)督等規(guī)制手段將政策目的付諸行動(dòng)，用行政整合市場(chǎng)和治理社會(huì)，運(yùn)用干預(yù)手段構(gòu)建并維護(hù)社會(huì)秩序和規(guī)范;混合性工具是指政府干預(yù)程度介于自愿性和強(qiáng)制性政策工具之間的部分，通過(guò)宣傳示范、政企合作等方式治理公共問(wèn)題。在不同的政策工具選擇中，政府與民眾的關(guān)系成為核心變量之一。

因此，政策工具是生活垃圾分類(lèi)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)為地方政府執(zhí)行具體任務(wù)的中介機(jī)制，其設(shè)計(jì)和選擇恰當(dāng)與否直接影響生活垃圾分類(lèi)的實(shí)際效果。有關(guān)生活垃圾分類(lèi)的研究最早出現(xiàn)在探討垃圾處置和資源化管理的文獻(xiàn)中。在土地資源走向稀缺化而垃圾處理技術(shù)尚待改進(jìn)的時(shí)代，垃圾焚燒成為一種實(shí)現(xiàn)垃圾減量的捷徑。然而，居民卻對(duì)垃圾焚燒可能產(chǎn)生的致癌物質(zhì)“二噁英”充滿抵觸，學(xué)者們圍繞垃圾焚燒及其選址的討論也由此展開(kāi)[4]。生活垃圾分類(lèi)成為探討公眾參與和鄰避沖突等問(wèn)題的典型案例[5]，其演變過(guò)程反映了政民關(guān)系從沖突走向協(xié)商的有序發(fā)展[6]。

隨著各地政府相繼推出城市生活垃圾分類(lèi)政策，對(duì)相關(guān)政策的研究也從單純的對(duì)策建議轉(zhuǎn)為對(duì)其內(nèi)在邏輯的實(shí)證研究。由于政策推行過(guò)程中面臨缺乏可操作性的立法措施[7]、居民意愿與行為存在落差[8]、低價(jià)值廢棄物收集利用難[9]等障礙，學(xué)者們開(kāi)始從不同視角審視居民參與生活垃圾分類(lèi)的意愿與行動(dòng)。孟祥林較早地對(duì)生活垃圾難以高效分類(lèi)回收的問(wèn)題進(jìn)行分析，認(rèn)為居民的分類(lèi)投放行為僅受個(gè)人道德的影響，缺乏監(jiān)督機(jī)制的約束，再加上后面的混收混運(yùn)及其帶來(lái)的二次污染，垃圾分類(lèi)難以形成社會(huì)共識(shí)[10]。曲英、朱慶華基于計(jì)劃行為理論，研究情境因素如何使居民的生活垃圾分類(lèi)從意向轉(zhuǎn)向?qū)嶋H行動(dòng)[11]。Meng等也從計(jì)劃行為理論出發(fā)，更為深入地分析居民生活垃圾分類(lèi)的影響因素及其程度[12]。此外，孫鵬、王明雁從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，對(duì)上海的“綠色賬戶”進(jìn)行案例分析，認(rèn)為“價(jià)值添附”可以激發(fā)居民參與生活垃圾分類(lèi)的主動(dòng)性[13]。

對(duì)于如何開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)，學(xué)者們形成了兩種截然不同的觀點(diǎn)。一方面，生活垃圾分類(lèi)涉及社會(huì)心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域，但歸根結(jié)底，其作為一項(xiàng)公共事務(wù)，需要政府運(yùn)用制度控制和文化控制手段來(lái)強(qiáng)制推行。在一般意義上，強(qiáng)制意指政府采取高強(qiáng)度的政府干預(yù)手段，主要是通過(guò)出臺(tái)嚴(yán)格的法律法規(guī)和政策，如撤桶并點(diǎn)、定時(shí)定點(diǎn)、混投罰款等，運(yùn)用公權(quán)力對(duì)公眾生活垃圾分類(lèi)行為進(jìn)行約束。強(qiáng)干預(yù)和弱干預(yù)手段能夠約束居民行為[14]，解決居民集體行動(dòng)的困難[15]。Chen等學(xué)者發(fā)現(xiàn)分類(lèi)設(shè)施、宣傳以及專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的增加對(duì)居民的生活垃圾分類(lèi)有顯著的正向影響，而且監(jiān)督覆蓋率每提升1%，居民的生活垃圾分類(lèi)率就會(huì)相應(yīng)增加3.6%[16]。尚虎平、劉紅梅從全面績(jī)效管理角度切入，發(fā)現(xiàn)包括正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)在內(nèi)的監(jiān)督與反饋會(huì)影響生活垃圾分類(lèi)的成效[17]。另一方面，部分學(xué)者仍然質(zhì)疑垃圾強(qiáng)制分類(lèi)實(shí)施的可行性[18]，認(rèn)為治理者與居民關(guān)系不對(duì)等、多元治理局面的缺失是生活垃圾分類(lèi)難以實(shí)施的癥結(jié)[19]。公民與政府之間是一種委托代理關(guān)系，高強(qiáng)度的政府干預(yù)致使生活垃圾分類(lèi)缺乏足夠的社會(huì)支持，民眾參與生活垃圾分類(lèi)的積極性不高[20]。這種強(qiáng)制分類(lèi)模式常常伴隨著政民兩端的信息不對(duì)稱(chēng)，在政府更多地將其作為政治晉升基礎(chǔ)而非公共服務(wù)的情況下，很有可能導(dǎo)致政府公信力的下降，造成“塔西佗陷阱”。因此，讓廣大市民、企業(yè)等利益相關(guān)者與政府以多元共治的形式發(fā)揮作用[21]，最終形成有效的生活垃圾分類(lèi)體系顯得尤為重要[22]。

綜上所述，既有研究在一定程度上為生活垃圾分類(lèi)工作提供了豐富的理論支持和實(shí)踐指導(dǎo)思路，但是仍然存在一些不足。第一，已有研究既有從規(guī)范性的宏觀層面說(shuō)理，也有對(duì)居民生活垃圾分類(lèi)行為進(jìn)行微觀分析，但是缺乏中觀層面的政策執(zhí)行分析，即沒(méi)有通過(guò)扎實(shí)的定性研究論證生活垃圾分類(lèi)的作用邏輯。第二，已有研究通常靜態(tài)地觀察生活垃圾分類(lèi)現(xiàn)狀、問(wèn)題及原因，并提供解決措施的研究思路，但在順延政策時(shí)間鏈條分析政策轉(zhuǎn)變的原因方面有所欠缺。第三，生活垃圾分類(lèi)的一大難點(diǎn)在于，政府管理的觸角無(wú)法深入至數(shù)量龐大的居民家庭。學(xué)界對(duì)生活垃圾分類(lèi)是否需要高強(qiáng)度的政府干預(yù)尚且存在爭(zhēng)論，近年來(lái)各地自上而下推行垃圾強(qiáng)制分類(lèi)政策存在的實(shí)際困難，以及地方政府如何應(yīng)對(duì)還需進(jìn)一步探討。

廣州市作為國(guó)際化大都市，在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)以及人口規(guī)模急劇擴(kuò)大的同時(shí)，面臨著與日俱增的居民生活垃圾。作為我國(guó)最早探索實(shí)行生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)的城市之一，廣州多次率先出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定、條例等，與生活垃圾分類(lèi)相關(guān)的政策出臺(tái)頻率、數(shù)量及執(zhí)行力度具有典型性與代表性。因此，本文選取廣州市生活垃圾分類(lèi)政策進(jìn)行個(gè)案分析，從政策工具的視角探析地方政府政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)及其背后的原因。首先，運(yùn)用霍萊特和拉梅什提出的政策工具分類(lèi)系統(tǒng)，基于廣州市生活垃圾分類(lèi)政策文本及實(shí)踐，對(duì)廣州市政府出臺(tái)的相關(guān)政策文本進(jìn)行初步編碼分析，解讀豐富的數(shù)據(jù)與材料，概述政策工具的變遷過(guò)程。其次，基于定性研究方法，通過(guò)對(duì)廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類(lèi)管理處、各區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局、街道辦城管科相關(guān)工作人員以及小區(qū)居民等不同主體的深度訪談，結(jié)合對(duì)官方文件等二手資料的分析，歸納影響政策工具選擇的各項(xiàng)約束性條件，進(jìn)而理解政策的動(dòng)態(tài)性，回應(yīng)生活垃圾分類(lèi)政策從引導(dǎo)走向強(qiáng)制的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行驗(yàn)證與補(bǔ)充，在現(xiàn)實(shí)與理論的比較中發(fā)現(xiàn)矛盾，反思中國(guó)場(chǎng)域的政策工具變遷及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

三、生活垃圾分類(lèi)政策工具變遷歷程

基于廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局官網(wǎng)“生活垃圾分類(lèi)處置”專(zhuān)題專(zhuān)欄信息，本文梳理出廣州市歷年出臺(tái)的29份重要的相關(guān)政策文本，根據(jù)政策執(zhí)行的特點(diǎn)將廣州市生活垃圾分類(lèi)政策發(fā)展劃分為宣傳教育階段、試點(diǎn)階段以及強(qiáng)制推行階段，并運(yùn)用霍萊特和拉梅什提出的政策工具三分法，歸納出各階段工作所使用的政策工具。

（一）宣傳教育階段（1992—1999年）：政府引導(dǎo)，倡議居民參與

國(guó)務(wù)院于1992年頒布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，此后，廣州市迅速意識(shí)到生活垃圾分類(lèi)對(duì)于解決城市環(huán)境問(wèn)題的重要性，主動(dòng)對(duì)中央釋放的政策信號(hào)進(jìn)行回應(yīng)。廣州市政府從1995年率先對(duì)生活垃圾分類(lèi)進(jìn)行調(diào)研，以了解其可行性和居民的認(rèn)可度，到1998年提出“先開(kāi)放、后規(guī)范;先試驗(yàn)、后推廣，逐步普及”的實(shí)施路徑[23]，為生活垃圾分類(lèi)的鋪開(kāi)奠定社會(huì)支持的基礎(chǔ)。1999年，廣州市正式倡議實(shí)施生活垃圾分類(lèi)，并將垃圾分為不可回收垃圾、可回收垃圾和有害垃圾三種。

在本階段，生活垃圾分類(lèi)工作主要依靠政府引導(dǎo)推動(dòng)、居民自愿參與。由于缺乏廣泛多元的宣傳教育和民眾配合，整個(gè)社會(huì)的生活垃圾分類(lèi)共識(shí)度很低，生活垃圾分類(lèi)工作“孤掌難鳴”，實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不大。

（二）試點(diǎn)階段（2000—2017年）：政府動(dòng)員，激勵(lì)居民參與

在2000年以后，廣州市作為我國(guó)首批生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)城市之一，出臺(tái)相關(guān)的工作方案，設(shè)立8個(gè)示范點(diǎn)，以家庭為單位開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作。2004年，廣州市環(huán)衛(wèi)部門(mén)印發(fā)相關(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、工作方案、方法技術(shù)等政策文件，為明確生活垃圾分類(lèi)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范性指導(dǎo)。自2010年開(kāi)始，因番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目停建風(fēng)波，以及配合廣州亞運(yùn)會(huì)環(huán)境建設(shè)的需要，廣州市掀起新一輪生活垃圾分類(lèi)運(yùn)動(dòng)，政府為全面推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)做了大量工作。2011年4月1日，廣州市政府出臺(tái)并實(shí)施國(guó)內(nèi)首份地方政府專(zhuān)門(mén)針對(duì)生活垃圾分類(lèi)的部門(mén)規(guī)章，即《廣州市城市生活垃圾分類(lèi)管理暫行規(guī)定》。該文件形成可回收垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾四大分類(lèi)庫(kù)，并提出生活垃圾分類(lèi)專(zhuān)員的職能市場(chǎng)化、志愿宣傳活動(dòng)、使用“工作范本”等措施。一方面，該規(guī)章強(qiáng)調(diào)環(huán)保的宣傳力度，注重宣傳主體的多元化，對(duì)宣傳不力者進(jìn)行處罰;另一方面，根據(jù)該規(guī)章，不按規(guī)定投放城市垃圾的需要按要求進(jìn)行改正，拒絕者則要面臨罰款。

廣州市政府于2012年制定實(shí)施《廣州市城市生活垃圾分類(lèi)評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》，對(duì)小區(qū)生活垃圾分類(lèi)做出貢獻(xiàn)的主體設(shè)立專(zhuān)門(mén)的獎(jiǎng)項(xiàng)，提升其參與生活垃圾分類(lèi)的榮譽(yù)感，并通過(guò)社會(huì)動(dòng)員方案，召開(kāi)全市生活垃圾分類(lèi)處理動(dòng)員大會(huì)，總結(jié)各區(qū)試點(diǎn)效果顯著的做法。2014年，廣州市開(kāi)始推廣生活垃圾分類(lèi)的市場(chǎng)化，通過(guò)與私人企業(yè)合作和培育第三部門(mén)，形成各具特色的服務(wù)模式，提升生活垃圾分類(lèi)指導(dǎo)的服務(wù)效率。其后，廣州市出臺(tái)《廣州市城市生活垃圾分類(lèi)管理規(guī)定》，夯實(shí)了執(zhí)行者推行政策的基礎(chǔ);同年還制定了一系列政府規(guī)章和規(guī)范性文件，以落實(shí)“誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)付費(fèi)”，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和垃圾階梯式計(jì)費(fèi)，促進(jìn)低值可回收物的資源化使用。

總體而言，在試點(diǎn)階段，廣州市生活垃圾分類(lèi)的重要性不斷提升，試點(diǎn)小區(qū)分類(lèi)后的生活垃圾由環(huán)衛(wèi)工人上門(mén)逐層收集，廣州市借助社會(huì)力量初步搭建起生活垃圾分類(lèi)管理體系。然而，廣州市政府出臺(tái)的一系列政策文件大多是技術(shù)上的指引意見(jiàn)，缺乏法律層面的監(jiān)督考核措施。事實(shí)上，對(duì)個(gè)人及單位的罰款幾乎沒(méi)有可操作性，執(zhí)法者也未曾開(kāi)過(guò)一張具有約束意義的罰單，這導(dǎo)致生活垃圾分類(lèi)的執(zhí)行權(quán)難以落實(shí)。

（三）強(qiáng)制推行階段（2018年至今）：政府立法，強(qiáng)制居民參與

2018年3月，《廣州市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》出臺(tái)，以地方性法規(guī)的形式確立和完善垃圾計(jì)量收費(fèi)制度，詳細(xì)規(guī)定廣州市生活垃圾從前端到終端的分類(lèi)要求，并制定監(jiān)督和處罰規(guī)定。2019年7月，廣州市建立生活垃圾分類(lèi)聯(lián)席會(huì)議制度，生活垃圾分類(lèi)成為基層黨建的重要組成部分。同年8月，《廣州市深化生活垃圾分類(lèi)處理三年行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》發(fā)布，為全面啟動(dòng)生活垃圾分類(lèi)工作確定了各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的時(shí)間安排表，提升了政策執(zhí)行的導(dǎo)向性。同時(shí)，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局與市委組織部聯(lián)名印發(fā)《在職黨員回社區(qū)開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)服務(wù)工作方案》，黨員通過(guò)分類(lèi)知識(shí)的宣傳教育，在定時(shí)投放點(diǎn)開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)站桶督促服務(wù)，對(duì)社區(qū)內(nèi)單位生活垃圾分類(lèi)情況進(jìn)行巡查考評(píng)。廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局于2020年4月印發(fā)《廣州市生活垃圾分類(lèi)處理工作考核暫行辦法》，建構(gòu)起“市—區(qū)—鎮(zhèn)（街）—社區(qū)”四級(jí)考核架構(gòu)，居住小區(qū)、基層單位、公共場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)單位四類(lèi)社區(qū)考核單位以及優(yōu)+、優(yōu)、良、中、差五檔評(píng)估體系，基于桶點(diǎn)情況的抽查及黨員進(jìn)社區(qū)等維度，開(kāi)展從各區(qū)的考核排名到生活垃圾分類(lèi)責(zé)任人的分檔排名工作，考核結(jié)果直接關(guān)系到樣板小區(qū)的評(píng)定以及干部約談、調(diào)崗及其工作績(jī)效表現(xiàn)，在小區(qū)的生活垃圾分類(lèi)工作中發(fā)揮了高度的督促作用。

可以看出，自2018年以來(lái)，廣州市政府逐步將生活垃圾分類(lèi)納入地方法治議程，其政策從獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)過(guò)渡到強(qiáng)制執(zhí)行。各區(qū)在樣板小區(qū)試點(diǎn)開(kāi)展垃圾強(qiáng)制分類(lèi)工作，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥下，制定行動(dòng)方案和驗(yàn)收方案，通過(guò)黨群聯(lián)動(dòng)、物管服務(wù)單位協(xié)作等方式，強(qiáng)化生活垃圾分類(lèi)的執(zhí)法力度。

如表1所示，廣州市生活垃圾分類(lèi)政策從無(wú)到有、逐步完善，其發(fā)展歷程與中央政策緊密銜接。就生活垃圾分類(lèi)政策使用的政策工具而言，在強(qiáng)制分類(lèi)以前，以倡導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)為主、規(guī)制為輔，使用較多的自愿性和混合性工具;過(guò)渡到強(qiáng)制推行階段后，則加大強(qiáng)制性工具的使用力度，強(qiáng)化對(duì)居民生活垃圾分類(lèi)行為的規(guī)制。在政策工具從自愿性和混合性過(guò)渡到強(qiáng)制性的過(guò)程中，生活垃圾分類(lèi)政策的可操作性不斷提高，居民的生活垃圾分類(lèi)行為漸趨得到約束。

四、生活垃圾分類(lèi)政策工具變遷的四維分析

從上述廣州市生活垃圾分類(lèi)政策工具的變遷可以看出，自愿性、混合性以及強(qiáng)制性工具本質(zhì)上反映了政府干預(yù)的強(qiáng)度：自愿性、混合性政策工具的受眾自主性較高，政府干預(yù)強(qiáng)度較低;而強(qiáng)制性政策工具的受眾自主性較低，政府干預(yù)強(qiáng)度較大。2018年，廣州市將生活垃圾分類(lèi)提升到立法層面，越來(lái)越多地使用強(qiáng)制性工具，政府干預(yù)的強(qiáng)度在不斷提升。廣州市在近二十余年，主要以倡導(dǎo)教育、宣傳引導(dǎo)的方式推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)，其效果并不理想，為何在近兩年加大推行力度并走向強(qiáng)制執(zhí)行？政策工具的變遷說(shuō)明其約束條件正發(fā)生變化。那么作為理性人，執(zhí)行者受哪些因素的驅(qū)動(dòng)而選擇政策工具？霍萊特和拉梅什認(rèn)為，政策工具的變化取決于國(guó)家能力的強(qiáng)弱和政策體系的復(fù)雜性[3]（pp.281-282）。立足于中國(guó)場(chǎng)域，一方面由于生活垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)全流程治理的公共事務(wù)，政策體系的每一環(huán)都直接影響到政府采用何種方式推動(dòng)居民參與生活垃圾分類(lèi)實(shí)踐;另一方面，分稅制過(guò)后，政府能力的提升源于資金、人員等方面的投入[24]，這也對(duì)政策工具的選擇與組合產(chǎn)生了一定影響。

生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)變的邏輯分析如圖2所示。地方政府作為政策執(zhí)行者，在資源有限的情況下，面對(duì)層層加壓的諸多政策，對(duì)生活垃圾分類(lèi)政策分配較多“注意力”的背后，既有縱向和橫向的政治因素，又有涉及生活垃圾分類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政因素，還包括管理體系以及中端收運(yùn)和末端處理技術(shù)體系的完善程度。其中起到支配性作用的是政治因素，財(cái)政因素同時(shí)也會(huì)對(duì)管理和技術(shù)因素產(chǎn)生影響。目前居民生活垃圾分類(lèi)的癥結(jié)在于意愿與行為的悖離，當(dāng)政府動(dòng)力增大時(shí)，強(qiáng)制性工具就成為彌合意愿與行為之間的落差的黏合劑。優(yōu)化政策工具的選擇就會(huì)助推居民做好生活垃圾分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。

（一）政治因素：縱向考核與橫向競(jìng)爭(zhēng)

在單一集權(quán)制的政治背景下，地方政府權(quán)力是中央政府授予或委托的結(jié)果[25]。在各個(gè)政府層級(jí)之間，中央與地方、上下級(jí)之間有著明確的服從與被服從關(guān)系，包括中央在內(nèi)的上級(jí)政府部門(mén)掌握著下級(jí)各項(xiàng)事務(wù)和資源的決定權(quán)，在地方政府行動(dòng)中占據(jù)核心地位的始終是政治因素[26]（p.19）。以集中的人事任命權(quán)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽形成高強(qiáng)度的晉升壓力，層層下達(dá)的中央指令為地方政府具體的政策執(zhí)行模式提供了動(dòng)力來(lái)源[27]。因此，地方政府作為理性決策主體，即使擁有充分的自由裁量權(quán)，也會(huì)在治理過(guò)程中與中央保持一致。2000年以來(lái)，雖然廣州市一直被列為生活垃圾分類(lèi)的試點(diǎn)城市之一，但由于并未明確具體的考核評(píng)價(jià)體系，加上居民的配合不足、中末端處理體系不完善等因素，生活垃圾分類(lèi)推進(jìn)緩慢。直至2017年3月，住建部對(duì)46個(gè)重點(diǎn)城市的生活垃圾分類(lèi)提出工作安排，生活垃圾分類(lèi)不再停留于口號(hào)式的倡導(dǎo)宣傳，而是從居民個(gè)人的環(huán)保行為上升為實(shí)質(zhì)性的政治任務(wù)。廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類(lèi)管理處工作人員指出，“廣州很多工作已經(jīng)走在前列，如之前已經(jīng)制定了部門(mén)管理規(guī)定，2017年住建部下發(fā)強(qiáng)制分類(lèi)的通知以后，我們就通過(guò)人大立法，將其上升到法規(guī)層面”②。

對(duì)于住建部提出的目標(biāo)和工作任務(wù)，廣州市制定相應(yīng)方案進(jìn)行回應(yīng)，不斷明晰政策制定思路以及發(fā)展指標(biāo)要求（參見(jiàn)表2）。2018年8月，住建部出臺(tái)考核辦法，按季度對(duì)重點(diǎn)城市的分類(lèi)成效進(jìn)行考核，這也驅(qū)動(dòng)廣州市政府采取更多措施提升分類(lèi)成效。同時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議、北京和上?；鶎涌疾斓葓?chǎng)合作出“生活垃圾分類(lèi)工作就是新時(shí)尚”等重要指示，將全國(guó)各地的生活垃圾分類(lèi)工作的實(shí)施強(qiáng)度再次推向高潮。2019年下半年廣州市全面推進(jìn)強(qiáng)制分類(lèi)工作，明確每月的工作重點(diǎn)。據(jù)廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類(lèi)管理處工作人員介紹，“2020年以廣州市委市政府名義印發(fā)的《廣州市生活垃圾分類(lèi)考核暫行辦法》成為政府規(guī)范性文件，現(xiàn)在全市的垃圾分類(lèi)工作都要進(jìn)行檢查考核。首先是每個(gè)單位的日自查，每個(gè)社區(qū)對(duì)轄內(nèi)四類(lèi)單位的垃圾分類(lèi)投放、宣傳、體制建設(shè)等各個(gè)方面做到周巡查并打分歸檔，每個(gè)街道和每個(gè)區(qū)進(jìn)行月度情況匯總，由此與第三方的日常檢查作為季度考核的基礎(chǔ)”③。

廣州市作為試點(diǎn)城市，除了直接面向中央，還要對(duì)上級(jí)即廣東省政府負(fù)責(zé)。省政府一方面作為承接方，承包中央政府派發(fā)的各項(xiàng)管理事務(wù);另一方面作為轉(zhuǎn)包方，將中央政令向下傳遞，同時(shí)對(duì)下級(jí)官員進(jìn)行考核與任命[28]。根據(jù)中央一直以來(lái)對(duì)試點(diǎn)城市的要求，生活垃圾分類(lèi)也逐步成為省政府的“一把手”工程。廣東省政府在2015年發(fā)布《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》，對(duì)生活垃圾的分類(lèi)投放及管理責(zé)任人制度提出了明確要求。2019年廣東成立省級(jí)生活垃圾分類(lèi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省長(zhǎng)牽頭生活垃圾分類(lèi)工作，推動(dòng)省內(nèi)各地生活垃圾分類(lèi)工作的落實(shí)。廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類(lèi)管理處工作人員表示：“我們以廣東省深改委的名義印發(fā)了生活垃圾分類(lèi)的實(shí)施意見(jiàn)，這也意味著領(lǐng)導(dǎo)更加重視，畢竟廣州市不同于其他省內(nèi)城市，還有省直、中直單位，我們也要讓他們發(fā)揮表率作用。”④

同時(shí)，廣州市委組織部下達(dá)的《關(guān)于組織全市在職黨員回社區(qū)報(bào)到并開(kāi)展服務(wù)的通知》為在職黨員開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)投放站桶指導(dǎo)工作提出了具體要求，充分體現(xiàn)了生活垃圾分類(lèi)作為一項(xiàng)政治任務(wù)的重要性。隨著中央戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效考核指標(biāo)的變化，橫向的府際競(jìng)爭(zhēng)不再局限于“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”[29]，而是擴(kuò)展到公眾滿意度[30]、社會(huì)創(chuàng)新[31]、高質(zhì)量發(fā)展[32]等領(lǐng)域。

除了應(yīng)對(duì)來(lái)自中央、省級(jí)政府的縱向政績(jī)考核壓力，廣州市政府也受到橫向府際競(jìng)爭(zhēng)的壓力。雖然廣州市最早頒布與生活垃圾分類(lèi)相關(guān)的規(guī)定以及條例，但不可否認(rèn)的是，廈門(mén)、深圳、寧波、上海、北京等城市的生活垃圾分類(lèi)模式成為焦點(diǎn)。如廈門(mén)在2018年就完成生活垃圾分類(lèi)的小區(qū)全覆蓋，并在住建部多次的季度通報(bào)中排名第一[33];上海于2019年7月1日正式實(shí)施《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，利用命令與管制手段開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作，成為生活垃圾分類(lèi)的“示范區(qū)”之一。在目前的試點(diǎn)城市中，已有30個(gè)城市將生活垃圾分類(lèi)上升到立法層面，廣州市也需要在立法的基礎(chǔ)上探索更多創(chuàng)新點(diǎn)，從而在橫向府際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。據(jù)廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局工作人員介紹，“當(dāng)時(shí)準(zhǔn)備制定《廣州市生活垃圾分類(lèi)處理工作考核暫行辦法》時(shí)還特意跑去上海學(xué)習(xí)，但是并沒(méi)有獲得上海的具體資料，最終還是得自己制定具體辦法?！雹?/p>

（二）財(cái)政因素：生活垃圾分類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

財(cái)政經(jīng)費(fèi)是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，直接影響地方環(huán)境治理能力的提升[34]。在生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行中，無(wú)論是在宣傳教育、生活垃圾分類(lèi)設(shè)施的配置、中后端生活垃圾分類(lèi)處理方面，還是在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的工作人員待遇方面，都需要投入大量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

廣州市推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)已有近三十年，但直至2012年，市政府與區(qū)政府才分別向各街道撥付相關(guān)經(jīng)費(fèi)，另外各區(qū)也會(huì)分配生活垃圾分類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但從廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告來(lái)看，最初生活垃圾分類(lèi)經(jīng)費(fèi)只是作為數(shù)字化城市管理平臺(tái)建設(shè)、培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)推廣經(jīng)費(fèi)的一部分，用于多次外派學(xué)習(xí)生活垃圾分類(lèi)的成果案例，并未作為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的生活垃圾分類(lèi)工作。2017年，生活垃圾分類(lèi)工作才正式被列入城市維護(hù)建設(shè)資金使用計(jì)劃中，在宣傳、處理、監(jiān)測(cè)等方面被給予支持。之后，廣州市對(duì)生活垃圾分類(lèi)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入力度不斷增加（參見(jiàn)表3）。具體而言，每年都有一部分經(jīng)費(fèi)用于生活垃圾分類(lèi)的宣傳教育，2017年和2018年有18.7萬(wàn)和21.3萬(wàn)元的工作經(jīng)費(fèi)用于生活垃圾理化特性分析監(jiān)測(cè)，以及每年26萬(wàn)元用于生活垃圾填埋場(chǎng)礦化研究，而2018年開(kāi)始增加了生活垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)推廣、監(jiān)管、獎(jiǎng)勵(lì)示范社區(qū)等方面的投入，為生活垃圾分類(lèi)從宣傳教育走向強(qiáng)制推行提供了實(shí)質(zhì)上的經(jīng)費(fèi)支持。

除此之外，2019年廣州市還采取以獎(jiǎng)代撥的資金分配形式，在三類(lèi)示范片區(qū)投入1.48億，根據(jù)檢查結(jié)果分配不同等級(jí)的資金獎(jiǎng)勵(lì)，從而在提升執(zhí)行生活垃圾分類(lèi)政策財(cái)政保障的同時(shí)，提高了專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效率。同時(shí)該年還加大了有害垃圾的處理力度，投入的財(cái)政經(jīng)費(fèi)從過(guò)去兩年的40萬(wàn)上升到100萬(wàn)。2019年以來(lái)，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局專(zhuān)設(shè)400萬(wàn)元及以上的財(cái)政經(jīng)費(fèi)引入第三方進(jìn)行考評(píng)，這使得廣州成為目前全國(guó)唯一投入如此之多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于生活垃圾分類(lèi)考核的城市。正如廣州市某區(qū)生活垃圾分類(lèi)辦公室工作人員在訪談中提到，“現(xiàn)在我區(qū)的生活垃圾分類(lèi)投放和宣傳設(shè)施都需要升級(jí)改造。在提升生活垃圾分類(lèi)質(zhì)量水平過(guò)程中還存在很大的經(jīng)費(fèi)缺口，最后是生活垃圾分類(lèi)處向財(cái)政局申請(qǐng)到的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”⑥。

可以看到，財(cái)政經(jīng)費(fèi)是各小區(qū)推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)政策的一大制約因素。由于各區(qū)財(cái)政狀況存有差異，各街道可供開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的經(jīng)費(fèi)短缺程度各有不同。在經(jīng)費(fèi)短缺的情況下，執(zhí)行者沒(méi)有額外的工資補(bǔ)償，缺乏開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的動(dòng)力。由于缺乏宣傳資源和分類(lèi)設(shè)施，居民也不能充分地獲得生活垃圾分類(lèi)相關(guān)知識(shí)，無(wú)法參與到實(shí)際行動(dòng)中來(lái);加上中端的收運(yùn)需要增加分類(lèi)運(yùn)輸車(chē)以及后端的處置，如果投入不足就會(huì)導(dǎo)致源頭分類(lèi)前功盡棄。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣州市財(cái)政能力不斷提升，也有更多的財(cái)政資金投入到城市環(huán)境建設(shè)中來(lái)，緩解了各街道的經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題，為生活垃圾分類(lèi)走向強(qiáng)制提供了重要的執(zhí)行動(dòng)力。

（三）管理因素：多元主體參與

生活垃圾分類(lèi)的強(qiáng)制性在管理層面體現(xiàn)于成立分類(lèi)管理處、黨員回社區(qū)“當(dāng)桶長(zhǎng)”以及志愿者督導(dǎo)等方面。在強(qiáng)制性工具實(shí)施之前，廣州市并未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，而是由廣州市固體廢棄物處理工作辦公室統(tǒng)籌負(fù)責(zé)生活垃圾分類(lèi)工作。生活垃圾分類(lèi)管理負(fù)責(zé)部門(mén)具有協(xié)調(diào)性差、專(zhuān)業(yè)化程度不高等問(wèn)題，這使得生活垃圾分類(lèi)工作進(jìn)展緩慢且運(yùn)動(dòng)式治理色彩明顯。隨著廣州市在城市管理和綜合執(zhí)法局成立分類(lèi)管理處，主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施有關(guān)生活垃圾分類(lèi)法規(guī)和政策，統(tǒng)籌指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)全市生活垃圾分類(lèi)及其獎(jiǎng)懲體系建設(shè)等工作，全市生活垃圾分類(lèi)工作進(jìn)入了全新的階段。該部門(mén)的設(shè)立，加強(qiáng)了部門(mén)間的協(xié)同性，使得“碎片化”的生活垃圾分類(lèi)工作得到整合，生活垃圾分類(lèi)工作中的權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性明顯提升，有力推動(dòng)了強(qiáng)制性工具的應(yīng)用。同時(shí)，各鎮(zhèn)街和社區(qū)配備了一定數(shù)量的生活垃圾分類(lèi)管理員，指導(dǎo)并監(jiān)督居民進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)。廣州市諸多街道和社區(qū)在開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)實(shí)際工作中，由黨員擔(dān)任“桶長(zhǎng)”，志愿者作為“督導(dǎo)”，指導(dǎo)并監(jiān)督居民進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)，并且階段性開(kāi)展入戶宣傳活動(dòng)。

在生活垃圾分類(lèi)工作中，黨員和民眾的參與體現(xiàn)出政府與社會(huì)力量的合作趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了地方政府和社會(huì)民眾共同參與生活垃圾分類(lèi)工作的耦合。在生活垃圾分類(lèi)工作中，強(qiáng)制性工具的使用并非僅憑政府一方意志強(qiáng)力推行，而是有著自下而上的自主參與。“桶長(zhǎng)”和“督導(dǎo)”的角色看似渺小，實(shí)則促進(jìn)了政民之間的互動(dòng)，增強(qiáng)了居民本位的意識(shí)，通過(guò)宣傳、教育并監(jiān)督民眾，切實(shí)把控源頭分類(lèi)。

（四）技術(shù)因素：垃圾分類(lèi)綜合處理體系

生活垃圾分類(lèi)和處理是一個(gè)緊密相連的環(huán)節(jié)。前端生活垃圾分類(lèi)之后，中端的垃圾運(yùn)輸和后端的垃圾處理必須跟得上，這樣才能形成生活垃圾從產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸?shù)教幚淼囊粋€(gè)完整閉環(huán)。如果中端的收運(yùn)體系和末端的垃圾處理體系無(wú)法提供足夠支撐，就會(huì)使生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的政策目標(biāo)落空，也會(huì)導(dǎo)致民眾喪失對(duì)生活垃圾分類(lèi)工作的信心。事實(shí)上，民眾對(duì)于生活垃圾分類(lèi)的困惑不局限于“垃圾如何分類(lèi)”，他們更想知道“分類(lèi)后的垃圾去哪里了”。因此，垃圾處理中后端配套措施的完善為垃圾處理提供了技術(shù)支持，是政府使用強(qiáng)制性工具的有力保障。正如廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類(lèi)管理處工作人員提到，“以前會(huì)說(shuō)引導(dǎo)，因?yàn)橐郧盎A(chǔ)設(shè)施還沒(méi)建好，能力也不夠。現(xiàn)在我們?cè)O(shè)施已經(jīng)擺在那里了，從頭到尾的設(shè)施也比較完善”⑦。

縱觀廣州市生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的實(shí)踐過(guò)程，可以看出近兩年廣州市在垃圾處理技術(shù)層面做到了較大改變。《廣州市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》和《廣州市深化生活垃圾分類(lèi)處理三年行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》對(duì)分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處置作出了明確要求，強(qiáng)調(diào)后端垃圾處理要提升機(jī)械化作業(yè)水平和資源利用效率?；诖耍瑥V州市生活垃圾分類(lèi)在運(yùn)輸和處理過(guò)程中改變了以往“混收混運(yùn)”的局面，除了增加收運(yùn)車(chē)輛和調(diào)整優(yōu)化收運(yùn)路線以外，還向社會(huì)公布1321條收運(yùn)線路信息[35]，接受全社會(huì)監(jiān)督，以提升分類(lèi)投放精準(zhǔn)度和收運(yùn)能力。截止到2019年10月，廣州市已經(jīng)建成15個(gè)垃圾處理設(shè)施，對(duì)于不同類(lèi)別的垃圾采取差異化處置和再生利用的方式。廣州東部生物質(zhì)綜合處理廠作為廣州規(guī)模最大的生活垃圾生化處理項(xiàng)目，標(biāo)志著廣州市全流程的垃圾處理體系的建立，后端垃圾處理能力與前端生活垃圾分類(lèi)基本匹配[36]，從而為生活垃圾前端的分類(lèi)提供了重要支撐。

五、發(fā)現(xiàn)與討論：強(qiáng)制性工具的應(yīng)用與反思

近年來(lái)，社會(huì)各界將生活垃圾邁入強(qiáng)制時(shí)代歸為必然，前文對(duì)何以促成此種“必然”，即推動(dòng)廣州的生活垃圾分類(lèi)政策走到強(qiáng)制的影響因素進(jìn)行了分析。“強(qiáng)制”已經(jīng)成為2018年以來(lái)生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行的關(guān)鍵特征。生活垃圾分類(lèi)由引導(dǎo)到強(qiáng)制的政策信號(hào)，反映了地方政府在社會(huì)治理過(guò)程中不斷強(qiáng)化的政府干預(yù)作用，凸顯其致力于尋求更為有效的政策工具和不斷提升治理能力。

從歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“強(qiáng)制”特征有其存在的必然性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的各級(jí)政府就對(duì)社會(huì)實(shí)施嚴(yán)格的管理和控制，行政權(quán)力滲透于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，塑造“全能型政府”的形象。然而，從引導(dǎo)走向強(qiáng)制的政策執(zhí)行模式的變化是否意味著“全能型政府”的重現(xiàn)？在參與主體的多元性方面，廣州已不再憑一己之力推動(dòng)生活垃圾分類(lèi)，而是吸納更多的社會(huì)主體參與其中。如今“吶吉島”等智能垃圾投放設(shè)備已成為多數(shù)小區(qū)推行生活垃圾分類(lèi)的必備品，極大提升了管理效率。此外，還有社區(qū)黨員作為桶長(zhǎng)、志愿者成為督導(dǎo)、第三方評(píng)估小組的抽查檢查等，多種社會(huì)力量共同監(jiān)督小區(qū)生活垃圾分類(lèi)，體現(xiàn)了行政主導(dǎo)下的多元參與。

在政民關(guān)系的平等性方面，地方政府更加尊重居民的主體性，注重居民參與生活垃圾分類(lèi)的執(zhí)行過(guò)程。在生活垃圾分類(lèi)收運(yùn)及處理體系處于起步階段時(shí)，廣州市并未強(qiáng)制居民參與生活垃圾分類(lèi)，而是先從宣傳著手，提升居民分類(lèi)意愿、強(qiáng)化通曉率和分類(lèi)意識(shí)。直至生活垃圾分類(lèi)中后端較為完善，廣州市才逐步將生活垃圾分類(lèi)上升為居民的法定義務(wù)，使用強(qiáng)制性工具加快政策的執(zhí)行進(jìn)程。正如廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類(lèi)管理處工作人員所言：“如果我們自己都沒(méi)有做好中后端分類(lèi)處理，又怎能要求居民進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)？這樣他們覺(jué)得分和不分沒(méi)有區(qū)別，不會(huì)認(rèn)真配合?！雹嘣谏鐓^(qū)考核中，工作人員也提到漸進(jìn)推進(jìn)垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的治理思路，“我們雖然現(xiàn)在會(huì)檢查具體的分類(lèi)率，但是不會(huì)作為特別的重點(diǎn)。因?yàn)槿绻F(xiàn)在以投放準(zhǔn)確率作為重點(diǎn)過(guò)于苛刻，只有那種做得特別好的小區(qū)，投放準(zhǔn)確率才可能很高。大部分居民在我們的指導(dǎo)下，愿意配合就很不錯(cuò)了。真正做到準(zhǔn)確投放，事實(shí)上還是比較難的”⑨。

在生活垃圾分類(lèi)政策真正在小區(qū)落地時(shí)，居民的意見(jiàn)也會(huì)被納入其中。如在生活垃圾分類(lèi)桶設(shè)點(diǎn)上，如果能做到平衡不同的利益訴求，就會(huì)減緩居民起初因樓道撤桶產(chǎn)生的抵觸心理。根據(jù)相關(guān)報(bào)道及受訪者提供的信息，小區(qū)在生活垃圾分類(lèi)設(shè)桶問(wèn)題上都會(huì)征求居民的意見(jiàn)。一位居民在訪談中提到：“原先我們小區(qū)是在地面上設(shè)桶，離得又遠(yuǎn)，大家意見(jiàn)都挺大的。后來(lái)物業(yè)就組織居民代表進(jìn)行討論?，F(xiàn)在生活垃圾分類(lèi)桶改放到了地下停車(chē)場(chǎng)，大家都挺滿意，反對(duì)意見(jiàn)沒(méi)有以前那么大?！雹?/p>

可以看到，強(qiáng)制性工具使用的背后并不是政府意志的單方面灌輸，使政府與居民形成支配與被支配的關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)形成多元參與的共治格局。通過(guò)納入市場(chǎng)、非政府組織、居民個(gè)體的力量，使其共同參與生活垃圾分類(lèi)的各環(huán)節(jié)，生活垃圾分類(lèi)政策贏得了社會(huì)的認(rèn)可與配合，在降低行政成本的同時(shí)提高了政策的執(zhí)行效率。

強(qiáng)制性工具使用時(shí)間不長(zhǎng)，過(guò)去十余年，政府將資源、精力等較多地投入到對(duì)政策受眾的引導(dǎo)教育方面，自身管理機(jī)制有待提升，這導(dǎo)致強(qiáng)制性政策工具在實(shí)際運(yùn)作時(shí)仍存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在管理體系、管理主體、管理方式與管理限度上亟須從碎片化走向整合，從而提升生活垃圾分類(lèi)政策協(xié)調(diào)整合的治理能力。

在管理體系方面，廣州市雖然已經(jīng)建立“市-區(qū)-街道-社區(qū)”縱向一體化的生活垃圾分類(lèi)聯(lián)席會(huì)議制度，由分類(lèi)管理處落實(shí)生活垃圾分類(lèi)的各項(xiàng)工作，但是仍難以避免管理體系分割的問(wèn)題。如落實(shí)生活垃圾減量和資源化利用涉及社區(qū)居委會(huì)、城管執(zhí)法中隊(duì)和環(huán)衛(wèi)站，統(tǒng)籌組織推進(jìn)社區(qū)范圍生活垃圾分類(lèi)收集容器和投放收集點(diǎn)設(shè)置工作還要加上城管科，落實(shí)生活垃圾分類(lèi)管理責(zé)任人履行生活垃圾分類(lèi)責(zé)任更要加上組織辦，諸如此類(lèi)，形成管理上的“九龍治水”局面。

在管理主體方面，生活垃圾分類(lèi)政策存在執(zhí)行者的數(shù)量和專(zhuān)業(yè)性不足的困境。在沒(méi)有改革現(xiàn)有管理體制的情況下作為政治鏈條末端的街道，在強(qiáng)制執(zhí)行生活垃圾分類(lèi)政策時(shí)將面臨更大的行政成本?；鶎庸ぷ髡咴诮?jīng)費(fèi)不足的情況下，需要承擔(dān)更多的任務(wù)，即還是“一根針”，但是需要對(duì)接“更多條線”。垃圾強(qiáng)制分類(lèi)政策執(zhí)行時(shí)間不長(zhǎng)，很多工作尚未細(xì)化。專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)生活垃圾分類(lèi)工作的基層工作者在兼顧其他工作的同時(shí)，還要對(duì)接完成區(qū)的日常上報(bào)，在考評(píng)和臺(tái)賬工作上缺乏專(zhuān)業(yè)性，很可能導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)據(jù)的混亂B11。一位街道城管科工作人員表示：“城管科暫時(shí)只有一個(gè)環(huán)保員（我）和副科長(zhǎng)（有領(lǐng)導(dǎo)檢查才會(huì)出來(lái)應(yīng)付）對(duì)接生活垃圾分類(lèi)工作，我平時(shí)還需要做排水戶、市政等基層工作。”B12

在管理方式方面，生活垃圾分類(lèi)在實(shí)際操作時(shí)還存在精細(xì)化程度不足之處。如在投放時(shí)，經(jīng)過(guò)分類(lèi)的廚余垃圾和可回收垃圾較多，而有害垃圾和其他垃圾較少，但四類(lèi)垃圾桶容量一致，如果垃圾收運(yùn)不及時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致有的垃圾桶過(guò)滿，嚴(yán)重影響美觀。有的居民甚至因此將已分類(lèi)的垃圾亂投，降低小區(qū)生活垃圾分類(lèi)率?！安环诸?lèi)不收運(yùn)”實(shí)際上并不能起到倒逼居民進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)的作用，反而會(huì)因拒收影響小區(qū)環(huán)境，最終還是生活垃圾分類(lèi)收運(yùn)站進(jìn)行妥協(xié)。再比如，目前廣州市已經(jīng)實(shí)行生活垃圾分類(lèi)專(zhuān)車(chē)專(zhuān)線收運(yùn)，卻并沒(méi)有對(duì)居民做到廣泛宣傳。一位受訪居民提到：“我覺(jué)得最好還是在小區(qū)內(nèi)宣傳一下我們生活垃圾分類(lèi)后中后端的處理過(guò)程，這樣也能減少我們以往對(duì)生活垃圾分類(lèi)的誤解，讓大家知道我們的分類(lèi)沒(méi)有白費(fèi)。”B13

在管理限度方面，政策執(zhí)行者對(duì)居民生活垃圾分類(lèi)的執(zhí)法力度有限。事實(shí)上，由于執(zhí)法必須有法可依，而管理?xiàng)l例列舉的事項(xiàng)有限，執(zhí)行者又難以取證，所以生活垃圾分類(lèi)的執(zhí)法實(shí)踐并未與法規(guī)條文對(duì)應(yīng)，對(duì)居民執(zhí)法僅為個(gè)案，這也帶來(lái)很高的執(zhí)法成本。由于政策條文并未明確規(guī)定采取“樓道撤桶”的措施，據(jù)某區(qū)城管執(zhí)法局相關(guān)工作人員反映，“有的物業(yè)可能會(huì)存在慢作為甚至不作為，還有可能會(huì)引起業(yè)主的反對(duì)”B14。在街道的執(zhí)法檢查更多地面向公共機(jī)構(gòu)和其他單位的情況下，行動(dòng)個(gè)體受到的法律約束力仍然有限，如居民在受訪中提到，“我對(duì)生活垃圾的處理分兩種情況，在有要求需要生活垃圾分類(lèi)的區(qū)域我會(huì)自覺(jué)地進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)，在沒(méi)有要求生活垃圾分類(lèi)的區(qū)域就沒(méi)有”B15，“隨處扔垃圾的情況仍然普遍存在，即使把垃圾扔到定點(diǎn)投放桶后，還需要清潔員重新分類(lèi)。特別是疫情期間，生活垃圾分類(lèi)成為一紙空文，小區(qū)物業(yè)也沒(méi)有人力物力進(jìn)行監(jiān)管，業(yè)主也不自覺(jué)了”B16。

在垃圾強(qiáng)制分類(lèi)以前，廣州市通過(guò)倡導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)，逐步強(qiáng)化居民的生活垃圾分類(lèi)意識(shí)，為現(xiàn)在政策的強(qiáng)制推行打下了較好的基礎(chǔ)，但是居民的參與率還需要通過(guò)有效的外部約束進(jìn)行提升。值得注意的是，各區(qū)由于生活垃圾分類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)存有差異，生活垃圾分類(lèi)體系建設(shè)的進(jìn)度并不統(tǒng)一。同時(shí)，沒(méi)有物業(yè)管理的小區(qū)更是成為管理和監(jiān)督的漏洞，居民在生活垃圾分類(lèi)問(wèn)題上的認(rèn)知與行動(dòng)還需要通過(guò)繼續(xù)完善政策設(shè)計(jì)予以提升。

生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行模式從引導(dǎo)走向強(qiáng)制，這一轉(zhuǎn)變凸顯強(qiáng)制性工具在中國(guó)場(chǎng)景的適用性和不斷優(yōu)化的政策執(zhí)行模式。首先，作為我國(guó)城市管理中的重要公共政策，生活垃圾分類(lèi)全面推行的首要之務(wù)是理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，提高基層治理能力，整合各方主體力量，完善基層治理能力。其次，需要在正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上探索市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，積極支持相關(guān)環(huán)保企業(yè)加入生活垃圾分類(lèi)工作中，加快生活垃圾分類(lèi)的推進(jìn)力度。最后，需要完善政策設(shè)計(jì)，在政策執(zhí)行的不同階段，精準(zhǔn)回應(yīng)居民多元化的服務(wù)需求。充分利用參與主體的多元性和政民關(guān)系的平等性，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，提高政策工具的執(zhí)行效度，達(dá)到公共政策的預(yù)期目標(biāo)。

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

②訪談資料GOVL20200227。

③訪談資料GOVG20200911。

④訪談資料GOVL20200227。

⑤訪談資料GOVG20200911）。

⑥訪談資料GOVC20200223。

⑦訪談資料GOVL20200227。

⑧訪談資料GOVL20200227。

⑨訪談資料GOVG20200911。

⑩訪談資料CTZNW20200222。

B11訪談資料CTZNW20200222。

B12訪談資料GOVJ20200302。

B13訪談資料CTZNW20200222。

B14訪談資料GOVC20200223。

B15訪談資料CTZNA20200219。

B16訪談資料CTZNS20200217。

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