張阿貝

摘 要：經(jīng)過近三十年的職業(yè)教育市場化政策演變，澳大利亞的職業(yè)教育逐漸向競爭開放，市場化日益明顯。從國家培訓(xùn)認(rèn)證框架（NFROT）開始，用戶選擇機制、競爭性招標(biāo)、新型權(quán)益模式、VET助學(xué)貸款計劃等諸多倡議和政策改革都影響著職業(yè)教育市場中培訓(xùn)載體的數(shù)量和多元化發(fā)展，并引發(fā)了復(fù)雜的互動效應(yīng)鏈。職業(yè)教育市場蓬勃發(fā)展的同時，也引發(fā)了諸如公立職業(yè)教育機構(gòu)社會功能和教育功能的逐漸退化、教師身份淡化等問題。2019年2月13日，國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》。《方案》提出，從2019年開始，經(jīng)過5～10年左右時間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變，由參照普通教育辦學(xué)模式向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變。澳大利亞近三十年的職業(yè)教育市場化改革經(jīng)驗對我國職業(yè)教育市場化具有一定的鏡鑒價值。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育;市場化演變;社會功能;教育功能;教師身份

市場化意味著在教育中創(chuàng)建“準(zhǔn)市場”，學(xué)生可以在各類性質(zhì)的教育機構(gòu)中進行選擇。政府根據(jù)學(xué)生對學(xué)校的選擇提供資助，鼓勵教育機構(gòu)采用商業(yè)管理模式在競爭中吸引學(xué)生。在全球化、技術(shù)進步、商品和服務(wù)的國際競爭日益加劇，從大眾消費主義轉(zhuǎn)向產(chǎn)品和服務(wù)的個性化的背景下，澳大利亞在20世紀(jì)80年代末和90年代初期，經(jīng)歷了職業(yè)教育制度的徹底變革，甚至可以被稱之為基因突變。其中，最顯著的變化特征是澳大利亞職業(yè)教育由公立教育載體壟斷走向兼容并包的職業(yè)教育市場。在市場競爭環(huán)境下，計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的市場化經(jīng)濟。在隨后近30年的變革中，市場機制一方面強有力地激發(fā)了公立培訓(xùn)機構(gòu)的進取精神和競爭行為，促使公立培訓(xùn)機構(gòu)提升教師質(zhì)量，轉(zhuǎn)變授課形式，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化服務(wù)，使自身充滿了活力和勃勃生機;另一方面，制度有供給，也有需求，在21世紀(jì)澳大利亞的制度變遷進程中，制度安排優(yōu)先于制度環(huán)境，產(chǎn)生強制性制度變遷，誘發(fā)制度非均衡。在未經(jīng)過廣泛的制度環(huán)境調(diào)查的情況下，政府出臺的相關(guān)政策失誤，出現(xiàn)制度非均衡現(xiàn)象，導(dǎo)致無序競爭、欺騙行為，各種損人利己的行為在職業(yè)教育領(lǐng)域泛濫。同時，加強監(jiān)管，重建公立職業(yè)教育機構(gòu)的地位，重拾公眾對職業(yè)教育的信心，再次進行制度變遷的呼聲和意識以及行為也在增長，這些成為抵御損人利己行為的抗衡力量，并由此期待澳大利亞實現(xiàn)新的市場均衡。

一、澳大利亞職業(yè)教育市場化的初現(xiàn)和演變

1985年后，聯(lián)邦政府對職業(yè)教育的投資變得更加市場化和開放化，由直接性公共投資變成開放的合約式投資。湯姆·杜布里爾（Tom Dumbrell）曾指出，這種財政緊縮的立場表明聯(lián)邦政府“從直接或公開提供資助”的形式轉(zhuǎn)向“與公立或私營培訓(xùn)機構(gòu)達成合約”的形式。[1]自20世紀(jì)80年代末以來，政府對職業(yè)教育部門的改革包括擴大培訓(xùn)部門類型、增加私立培訓(xùn)機構(gòu)的參與，從而使職業(yè)教育更具競爭力。培訓(xùn)改革議程啟動后，政府對職業(yè)教育的資金支持開始以競爭性招標(biāo)和用戶選擇為導(dǎo)向。

（一）市場化的萌芽：競爭性招標(biāo)，增加公共資助培訓(xùn)項目的可競爭性

作為培訓(xùn)改革的一部分，很大一部分政府資金是通過可競爭的資助機制分配給職業(yè)教育部門的。在這種機制下，TAFE和私立培訓(xùn)機構(gòu)（RTO）可以通過競爭獲得資金。競爭性招標(biāo)是通過公開招標(biāo)程序為特定的公共資助培訓(xùn)項目分配政府資金，在公開招標(biāo)過程中，公立和私立機構(gòu)可以競爭資金。中標(biāo)人是在“符合成本、質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和成果等特定標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上確定的。政府在競爭性招標(biāo)的環(huán)境下，擔(dān)當(dāng)“單一買家”①的角色，從TAFE購買培訓(xùn)名額。政府減少了其作為職業(yè)教育的策劃者、資助者和提供者的傳統(tǒng)角色，并越來越多地扮演市場促進者、監(jiān)管者和代表個別學(xué)生購買項目和服務(wù)的買方角色。自1995年以來，所有州和地區(qū)的職業(yè)教育系統(tǒng)都采用了競爭性招標(biāo)的方式，為非學(xué)徒制項目分配職業(yè)教育和培訓(xùn)資金。到1999年，競爭性招標(biāo)已撥出國家日常運營經(jīng)費的5%左右用于職業(yè)教育和培訓(xùn)。

（二）市場化的演進：用戶選擇機制，擴大用戶范圍，對需求側(cè)進一步傾斜

1994年艾倫咨詢集團名為《成功改革》的最終報告建議政府將改革重點進一步放在培訓(xùn)市場的需求方，報告建議采用“用戶購買”系統(tǒng)。[2]根據(jù)《成功改革》中的建議，國家培訓(xùn)署（ANTA）開始試點類似于“用戶購買”的“用戶選擇”系統(tǒng)。在“用戶選擇”機制下，政府在對TAFE的資金支持中引入市場機制，引發(fā)了巨大的互動效應(yīng)鏈。首先，“用戶選擇”是為完善職業(yè)教育培訓(xùn)市場需求側(cè)而建立的一種公共資助機制。在該系統(tǒng)下，準(zhǔn)市場基于選擇性和競爭性的組織原則，通過將政府的雙重角色分離的形式，即買方和“供應(yīng)商”的角色分開，以及運用市場機制，以競爭的方式為職業(yè)教育提供撥款。其次，“用戶選擇”機制的覆蓋范圍從“競爭性招標(biāo)”機制下的公共資助培訓(xùn)項目擴展到雇主、學(xué)徒和學(xué)員的個人選擇，允許他們在注冊的培訓(xùn)機構(gòu)（RTO）中選擇符合他們特定需求的高質(zhì)量的認(rèn)證培訓(xùn)。一旦培訓(xùn)機構(gòu)被選定，客戶會就“內(nèi)容、時間、順序、位置、交付方式、評估和選擇培訓(xùn)師”等方面與培訓(xùn)機構(gòu)協(xié)商，并制定出適合客戶需求的培訓(xùn)包。再次，職業(yè)教育實施載體的收入多樣化。除了州立政府依據(jù)用戶選擇所提供的公共職業(yè)教育資金以外，個人和企業(yè)作為培訓(xùn)的主要受益者，將為所享受的職業(yè)教育和培訓(xùn)項目，以及服務(wù)或“職業(yè)教育和培訓(xùn)產(chǎn)品”支付更多的費用。

綜上所述，在“用戶選擇”機制下，職業(yè)教育進一步走向市場化，從單一公共資助培訓(xùn)項目擴展到企業(yè)項目及個人學(xué)習(xí)。培訓(xùn)載體、政府、個人學(xué)習(xí)者和企業(yè)的角色都發(fā)生了質(zhì)變：公立和私立職業(yè)教育實施載體被視為職業(yè)教育、培訓(xùn)項目和服務(wù)的“供應(yīng)商”或“賣家”，它們在“公平競爭的環(huán)境”中相互競爭，爭奪政府資金和付費客戶。個人和企業(yè)被視為“客戶”“用戶”“購買者”“顧客”和“消費者”。“用戶選擇”機制為“買家”提供了更廣泛的培訓(xùn)選擇，提高了“賣家”之間的競爭水平，增加了包括程序、方法和時間在內(nèi)的培訓(xùn)選擇范圍，更直接和充分地滿足了客戶的需求，調(diào)動了賣家，特別是TAFE的運營狀態(tài)，將其從“學(xué)校氛圍”中調(diào)動起來，簡化了管理流程，解決了效率問題，顯著改善了“客戶服務(wù)”質(zhì)量，在真正的工作場所中發(fā)揮培訓(xùn)作用。

20世紀(jì)90年代初期，“用戶選擇”被指定為培訓(xùn)市場資源分配的首選模型。1996-1997年以來，職業(yè)教育和培訓(xùn)市場改革步伐加快，從1998年1月起，根據(jù)《用戶選擇政策聲明》，“用戶選擇”機制在全國范圍內(nèi)實施，用以分配政府資金。20世紀(jì)90年代末，可競爭資金主要通過“用戶選擇”系統(tǒng)和競爭性招標(biāo)分配。

（三）市場化的發(fā)展：新型權(quán)益模式，保障更大范圍需求側(cè)的權(quán)益

21世紀(jì)，一方面，隨著私人投資以及公共資金的不斷增加，澳大利亞政府認(rèn)為職業(yè)教育體系應(yīng)該更加強大，為更多人提供學(xué)習(xí)的機會，包括弱勢群體，確保所有澳大利亞人都能獲得政府資助的培訓(xùn)，并至少獲得三級資格證書，并且需要不斷提高職業(yè)教育部門的效率，使改革后的職業(yè)教育系統(tǒng)更具包容性，建立一個機會更為均等的培訓(xùn)體系。另一方面，經(jīng)濟和勞動力市場的動態(tài)性意味著職業(yè)教育的實施需要持續(xù)變革和創(chuàng)新。2011年，澳大利亞技能委員會指出更具響應(yīng)性的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系可以帶來更強大的經(jīng)濟效益。[3]OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）也曾指出，幾乎所有國家都面臨著確保職業(yè)教育系統(tǒng)有效應(yīng)對勞動力市場需求的挑戰(zhàn)。[4]歐洲職業(yè)教育發(fā)展中心進一步強調(diào)：“適應(yīng)勞動力市場需求和避免技能不匹配需要靈活的教育和培訓(xùn)?！盵5]為了提高企業(yè)的競爭力，促進企業(yè)業(yè)績的增長，改善個人的就業(yè)，職業(yè)教育體系必須由企業(yè)和個人的需求驅(qū)動。正如1994年《菲茨杰拉德報告》所論證的那樣：培訓(xùn)市場的需求方定義了需要何種培訓(xùn)以及培訓(xùn)的價值，或者更確切地說，培訓(xùn)產(chǎn)生了何種技能。對企業(yè)來說，企業(yè)需要持續(xù)優(yōu)化技能，如果澳大利亞企業(yè)要實現(xiàn)更高水平的競爭和個人更好的就業(yè)前景的雙重目標(biāo)，必須優(yōu)化培訓(xùn)實施的整個過程。[6]

基于以上因素，2012年到2017年，澳大利亞職業(yè)教育改革的核心是實施新型權(quán)益模式，打造更開放、更具競爭力的職業(yè)教育和培訓(xùn)市場。21世紀(jì)，“用戶選擇”的原則通過名為“新型權(quán)益模式”的改革計劃進一步廣泛應(yīng)用到職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，成為國家職業(yè)教育和培訓(xùn)市場中一項相對較新的改革。自此，需求驅(qū)動的資金支持計劃除了包含競爭性招標(biāo)制度、用戶選擇制度，還包含2012年正式開始施行的培訓(xùn)權(quán)益模式。享有培訓(xùn)權(quán)益的學(xué)生有權(quán)在競爭激烈的培訓(xùn)市場中的任何經(jīng)司法管轄區(qū)批準(zhǔn)的注冊培訓(xùn)機構(gòu)獲得政府資助的三級資格證書。這再次反映了通過公共資金確定培訓(xùn)市場的總方向：從供應(yīng)驅(qū)動轉(zhuǎn)為需求驅(qū)動。權(quán)益模式產(chǎn)生了開放性培訓(xùn)市場的效果，它促進了在可競爭的培訓(xùn)市場環(huán)境中，政府以需求驅(qū)動的方式提供資金，鼓勵培訓(xùn)機構(gòu)在激烈的市場競爭環(huán)境下不斷提高效率、反應(yīng)能力和創(chuàng)新能力。

（四）市場化的高潮：VET（職業(yè)教育）助學(xué)貸款計劃，提高全民獲得更高級別職業(yè)教育資格證書的市場調(diào)度計劃

VET助學(xué)貸款計劃于2009年開始推行，2012年正式開始執(zhí)行。該計劃旨在使那些由于前期培訓(xùn)費用過高而無法接受培訓(xùn)的學(xué)生能夠繼續(xù)學(xué)習(xí)。通過VET助學(xué)貸款計劃，擁有文憑證書的職業(yè)教育學(xué)生也有了更多的選擇和更好的入學(xué)機會。這同樣是一項以學(xué)生需求為導(dǎo)向的計劃，旨在進一步促進教育公平，為符合條件的職業(yè)教育學(xué)生提供如高等教育學(xué)生一樣的貸款計劃，提高全民獲得更高級別職業(yè)教育資格證書的比例，如文憑、高級文憑、研究生證書或研究生文憑的比例。在澳大利亞，文憑標(biāo)志著最成熟的職業(yè)教育和培訓(xùn)資格水平，文憑證書為高級、經(jīng)驗豐富的技術(shù)工人在經(jīng)歷了長時間或集中的培訓(xùn)課程學(xué)習(xí)后，或建立在其之前獲得的三級資格證書的基礎(chǔ)之上，提供了更高一級水平的認(rèn)證。文憑資格證書在電子技術(shù)和工程、科學(xué)和醫(yī)療技術(shù)、金融服務(wù)、護理和幼兒教育等方面為合格人員提供了更好的職業(yè)發(fā)展途徑。VET助學(xué)貸款計劃的推行使得此類文憑課程在短時間內(nèi)有了大幅增長。有貸款資格的學(xué)生一旦選擇了教育機構(gòu)，聯(lián)邦政府通過直接向培訓(xùn)機構(gòu)支付學(xué)費的方式向?qū)W生提供貸款，學(xué)生一旦達到強制還款收入閾值，貸款將通過澳大利亞稅務(wù)局向聯(lián)邦償還。

直到20世紀(jì)80年代末，澳大利亞一直存在著職業(yè)教育的雙重制度，其中包括一個主要在非市場條件下運作的大規(guī)模公共部門和一個在自由市場條件下運作的平行私營部門。從20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初，澳大利亞職業(yè)教育經(jīng)歷了一場前所未有的革命：從TAFE壟斷、政府主導(dǎo)走向開放的培訓(xùn)市場。競爭性培訓(xùn)市場的發(fā)展標(biāo)志著一個決定性的轉(zhuǎn)變，從《坎甘報告》以來盛行的國家計劃、資助和提供職業(yè)教育的集中模式，轉(zhuǎn)向了競爭性的培訓(xùn)市場模式。市場改革代表著打破壟斷之墻，從20世紀(jì)80年代末到20世紀(jì)末近15年的時間里，澳大利亞比大多數(shù)OECD國家更快地走向了以市場為導(dǎo)向、以需求為主導(dǎo)的教育和培訓(xùn)體系，并建立了開放的、競爭性的、多元化的、以市場為導(dǎo)向的培訓(xùn)部門。

二、澳大利亞市場化機制的影響

（一）VET助學(xué)貸款計劃對職業(yè)教育造成的影響

VET助學(xué)貸款計劃旨在進一步刺激培訓(xùn)市場的競爭，使公立培訓(xùn)機構(gòu)能夠在競爭激烈的環(huán)境下更加高效地運作。在國家政策的調(diào)動下，競爭性的市場確實推動了消費者的選擇，提高了培訓(xùn)輸出的效率，增加了職業(yè)教育市場應(yīng)對不斷變化的消費者和經(jīng)濟需求的敏捷性。然而，2012年至2017年的改革也暴露了該計劃的弱點，搭便車行為在以營利為目的的培訓(xùn)機構(gòu)中頻出，利用政府補貼并讓學(xué)生獲得毫無價值的資格證書，造成了國家的巨大經(jīng)濟損失，導(dǎo)致高入學(xué)率、低完成率，貸款無法償還，職業(yè)教育質(zhì)量下降。特別是制度設(shè)計上存在缺失，將適用于高等教育模式的合規(guī)和監(jiān)管體系直接應(yīng)用于職業(yè)教育和培訓(xùn)，也暴露出了極大的局限性，隨之而來的是民眾對于職業(yè)教育質(zhì)量信心的喪失，職業(yè)教育體系過去近50年的努力受到了致命的沖擊。

（二）TAFE性質(zhì)的演變

澳大利亞的政策改革過程推動了職業(yè)教育的市場化。1974年，《坎甘報告》通過，澳大利亞將“技術(shù)和繼續(xù)教育”（TAFE）確定為公共教育的一個部門，與高等教育具有同樣的地位，旨在滿足成年人的學(xué)習(xí)需求，促進社會公平，提高國家競爭力。TAFE是基于成人繼續(xù)教育和第二次教育的角色，是提供社會公共服務(wù)的載體。由于職業(yè)教育領(lǐng)域的持續(xù)改革，作為一個由政府管理和注資的職業(yè)教育培訓(xùn)部門，TAFE自20世紀(jì)90年代以來一直在發(fā)生重大變化。首先，20世紀(jì)90年代《德韋森報告》指出應(yīng)構(gòu)建競爭性的培訓(xùn)市場及認(rèn)證方案，引入了一個新的價值體系：終身教育，將培訓(xùn)和教育文化聯(lián)系在一起。TAFE越來越多地轉(zhuǎn)向勞動力培訓(xùn)，變成包含私立培訓(xùn)機構(gòu)的職業(yè)教育體系VET。其次，職業(yè)教育市場的可競爭性在很大程度上受到政府資金政策改革的推動，公共資金競爭化支持整個培訓(xùn)市場向競爭性的職業(yè)教育培訓(xùn)市場轉(zhuǎn)移，從而進一步增加了歷史上由TAFE所主導(dǎo)甚至是壟斷的職業(yè)教育市場中私人和其他非政府機構(gòu)的數(shù)量。

TAFE曾經(jīng)代表著整個澳大利亞現(xiàn)代職業(yè)教育體系，在歷史的嬗變、更迭和變遷中，它目前已經(jīng)成為澳大利亞現(xiàn)代職業(yè)教育體系中一個實施職業(yè)教育的重要載體。在國家統(tǒng)一的資格框架、質(zhì)量保障體系、課程開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)以及市場機制所構(gòu)成的職業(yè)教育體系下，TAFE承載著社會、教育、經(jīng)濟賦予它的不同使命，與另外幾千所其他類型的職業(yè)教育實施載體共同為澳大利亞現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展做出貢獻。

（三）TAFE教育功能和社會功能的不斷喪失

市場改革重新定義了政府和TAFE的關(guān)系。政府減少其作為管理機構(gòu)、資助機構(gòu)和職業(yè)教育提供機構(gòu)的傳統(tǒng)職責(zé)，公立培訓(xùn)機構(gòu)被置于市場競爭的大環(huán)境下，成為市場環(huán)境下的“供應(yīng)商”或“賣家”，學(xué)習(xí)者和企業(yè)被視為“客戶”“用戶”“購買者”，作為培訓(xùn)的主要受益者，為培訓(xùn)支付費用。在“開放式”的市場競爭環(huán)境下，公立和私立職業(yè)教育機構(gòu)之間的界限越來越模糊，公立職業(yè)教育機構(gòu)變得越來越具有創(chuàng)業(yè)精神并商業(yè)化。利潤邏輯不可避免地顛覆了社會正義的必要性。[7]建立在新自由主義經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論基礎(chǔ)上的職業(yè)教育市場改革從組織、政府的財政支持制度、職業(yè)教育和培訓(xùn)實施的方式等方面都發(fā)生了重大變化。職業(yè)教育市場化挑戰(zhàn)了職業(yè)教育的性質(zhì)和目的，公立職業(yè)教育機構(gòu)更多地受到效率和財務(wù)、商業(yè)目標(biāo)的驅(qū)動，而不是受到公平目標(biāo)和教育及技能目標(biāo)的驅(qū)動。由此導(dǎo)致公立職業(yè)教育機構(gòu)容易被商業(yè)化指標(biāo)所牽絆，例如吸引學(xué)生獲得資金收入并回應(yīng)短期市場需求。與此同時，發(fā)揮社會和教育功能，應(yīng)對中長期技能需求，輸出高質(zhì)量職業(yè)教育的目標(biāo)在職業(yè)教育市場中則逐步被邊緣化。

在市場化的進程中，公立職業(yè)教育機構(gòu)逐漸忽視教育和社會公正目標(biāo)，開發(fā)低成本、低參與度的課程，從而獲得高額利潤。從長遠(yuǎn)來看，機構(gòu)的這種行為將損害職業(yè)教育和高等教育的聲譽。總體而言，市場競爭將對公立性質(zhì)的職業(yè)教育機構(gòu)的公共利益角色和責(zé)任承擔(dān)造成一定影響。

（四）公共教育價值觀與經(jīng)濟理念價值觀相沖突

雖然市場競爭環(huán)境下的職業(yè)教育機構(gòu)能夠更快更高效地回應(yīng)行業(yè)的需求，然而TAFE的社會功能和教育功能逐步喪失體現(xiàn)了公共教育價值觀與經(jīng)濟理念價值觀之間的沖突。近年來澳大利亞市場化改革導(dǎo)致的價值觀沖突加劇。為了集體利益而進行教育的傳統(tǒng)平等主義目標(biāo)，與經(jīng)濟理性主義將教育作為一種商品以有效成本的方式出售給個人消費者的觀點存在著根本沖突，在以營利為最終目標(biāo)的情況下，難以成就社會包容的目標(biāo)，無法擴大社會流動和創(chuàng)造一個更加公正的社會。社會正義、人文主義教育和平等與新自由主義（市場化）的效率、成本觀念是存在于職業(yè)教育市場化改革之下的公開的價值觀沖突。[8]

（五）公立職業(yè)教育機構(gòu)TAFE萎縮

TAFE在澳大利亞維多利亞州的市場份額由20世紀(jì)90年代以前的100%處于壟斷地位，直降至2014年的27%，有學(xué)者甚至認(rèn)為澳大利亞的職業(yè)教育處于危機狀態(tài)，應(yīng)對市場競爭的壓力對公立TAFE部門產(chǎn)生了破壞性的影響。多倫多大學(xué)莉莎·惠拉漢（Leesa Wheelahan）指出，“由于私人培訓(xùn)機構(gòu)迅速發(fā)展，以及政府對公立職業(yè)教育資金的持續(xù)減少，過去10年中政府對職業(yè)教育市場化的持續(xù)改變導(dǎo)致了公共資助職業(yè)教育的崩潰、TAFE的萎縮”[9]。對TAFE提供的資金大幅削減，導(dǎo)致許多TAFE關(guān)閉，教學(xué)人員大量流失。與此同時，數(shù)十億澳元被浪費在以市場競爭和營利性意識形態(tài)驅(qū)動的教育上。[10]

三、澳大利亞市場化進程對我國的啟示

職業(yè)教育的培訓(xùn)市場是需要管理的市場，政府管理這些市場的政策，無論是財務(wù)制度設(shè)計，還是監(jiān)管制度安排，都是職業(yè)教育準(zhǔn)市場制定框架的組成部分。我國職業(yè)教育市場規(guī)模具有無限潛力，目前仍處于職業(yè)教育市場化的初期階段，但我國的職業(yè)教育市場化進程已經(jīng)啟動。在市場化的要求下，培訓(xùn)載體將更具有開放性，可以直接與企業(yè)或政府簽署項目購買合作計劃，公立培訓(xùn)機構(gòu)的資金來源將更為多元化。從以公立培訓(xùn)機構(gòu)為主要培訓(xùn)載體，到開放市場，形成兼容并包的職業(yè)教育培訓(xùn)市場，體現(xiàn)了職業(yè)教育的三大功能的融合共生，即社會功能、教育功能和經(jīng)濟功能，將進一步發(fā)揮職業(yè)教育在經(jīng)濟發(fā)展中所承擔(dān)的助推器的強大作用。中國的職業(yè)教育正在經(jīng)歷由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理，由控制到下放系統(tǒng)，從供應(yīng)到需求驅(qū)動，從追求數(shù)量到追求質(zhì)量的人力資本發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變過程與國際眾多國家所經(jīng)歷的過程類似，澳大利亞就是其中之一。在我國大力發(fā)展職業(yè)教育，向社會多元辦學(xué)格局轉(zhuǎn)變，構(gòu)建專業(yè)特色鮮明的類型教育之時，澳大利亞職業(yè)教育的市場化進程對我國的職業(yè)教育多元化辦學(xué)格局具有一定的鏡鑒價值。

（一）引入市場機制和競爭機制的同時強化制度設(shè)計

在職業(yè)教育中創(chuàng)造準(zhǔn)市場無疑需要適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計。雖然競爭可以更好地促進客戶服務(wù)，但它很少強調(diào)優(yōu)質(zhì)教育成果。在澳大利亞職業(yè)教育市場化的過程中，VET助學(xué)貸款計劃的失敗，主要問題就出現(xiàn)在制度設(shè)計上。對于沒有償還債務(wù)風(fēng)險或成本的職業(yè)教育機構(gòu)而言，學(xué)生從政府獲得的貸款是機構(gòu)的直接收入來源，同時定價權(quán)掌握在私立機構(gòu)手中，私立機構(gòu)可以大幅度調(diào)高收費，并暫時由政府買單。如果收取過高的費用，加上職業(yè)教育學(xué)生普遍比高等教育學(xué)生的工資收入水平低，就業(yè)能力和還款能力更差，則可能導(dǎo)致政府向整個培訓(xùn)市場提供的資金永遠(yuǎn)無法回收。2008年到2014年，澳大利亞可以提供職業(yè)教育助學(xué)貸款計劃的機構(gòu)數(shù)量從39個升至224個[11]，由于制度設(shè)計的缺陷，吸引了越來越多的機構(gòu)成為助學(xué)貸款計劃培訓(xùn)機構(gòu)中的一員。

就制度設(shè)計而言，無疑需要在不斷發(fā)展的準(zhǔn)市場體系中進行長期的摸索和實驗。任何大規(guī)模的政策和行政變革都不可避免地會暴露出缺點，職業(yè)教育市場改革也是一種學(xué)習(xí)經(jīng)歷，在此過程中不可避免地會產(chǎn)生成本，但是職業(yè)教育中市場改革的失敗是短期的，隨著制度設(shè)計的日益完善，缺陷也將被彌補。我國應(yīng)根據(jù)別國經(jīng)驗，在市場化進程中注意政府資金要謹(jǐn)慎流入多元化的職業(yè)教育市場，并給予各國職業(yè)教育市場化制度設(shè)計更多的研究和關(guān)注，吸收更豐富的經(jīng)驗。市場競爭機制只有在得到妥善規(guī)劃和認(rèn)真執(zhí)行的前提下，迸發(fā)出的競爭力才能提高職業(yè)教育的質(zhì)量。

（二）引入市場機制和競爭機制的同時強化政府監(jiān)管

競爭性市場比集中的國家規(guī)劃更有效地分配資源，客戶的選擇確保了供需之間更好的匹配。然而，競爭環(huán)境下的培訓(xùn)機構(gòu)更多地受市場需求的推動，而不是嚴(yán)格執(zhí)行政府的政策和規(guī)劃。在追求利潤的過程中，職業(yè)教育和培訓(xùn)機構(gòu)可能通過縮減教學(xué)人員、轉(zhuǎn)向更便宜的勞動力、增加班級規(guī)模和減少學(xué)生學(xué)習(xí)時間等方式來降低生產(chǎn)成本，這樣的策略會減少職業(yè)教育課程和專業(yè)知識的深度和廣度，并減少對學(xué)習(xí)者個性化的關(guān)注，從而削弱了高質(zhì)量的課程設(shè)計和實施以及有效學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)，對職業(yè)教育計劃和服務(wù)的質(zhì)量、響應(yīng)能力、靈活性和公平性產(chǎn)生嚴(yán)重影響。面對可能出現(xiàn)的利潤驅(qū)動型私營培訓(xùn)機構(gòu)在政府監(jiān)管不嚴(yán)時做出破壞規(guī)則以獲得利潤最大化的行為，政府應(yīng)當(dāng)通過加強監(jiān)管的方式對職業(yè)教育機構(gòu)實施更嚴(yán)格的合規(guī)要求，以應(yīng)對市場化的負(fù)面影響。

（三）堅守公立職業(yè)教育機構(gòu)的社會功能和教育功能，為公立職業(yè)教育提供額外支持

開放市場競爭，公立職業(yè)教育機構(gòu)暴露在市場競爭的環(huán)境下，大批私立職業(yè)教育機構(gòu)涌入市場，這會進一步加劇市場中的惡性競爭，惡化公立職業(yè)教育機構(gòu)的處境。職業(yè)教育過去是政府的一項關(guān)鍵責(zé)任，政府對國有運營機構(gòu)進行規(guī)劃、資助，協(xié)調(diào)他們參與進市場競爭的浪潮中，公立職業(yè)教育機構(gòu)為在職業(yè)教育市場中立足，其社會價值和經(jīng)濟價值可能會出現(xiàn)明顯交替。新舊價值的轉(zhuǎn)向所造成的影響是不可估量的，因為公立職業(yè)教育機構(gòu)存在的主要理由是發(fā)揮其社會功能和教育功能，為社會公平做出貢獻。因此，在市場化進程中，應(yīng)強調(diào)公立職業(yè)教育的社會功能和教育功能，警惕競爭性培訓(xùn)市場產(chǎn)生的負(fù)面影響，包括為達到效率和財務(wù)、商業(yè)要求，以及大型行業(yè)和雇主的要求而導(dǎo)致弱勢群體、婦女享受公平教育的權(quán)利無法得到保障，對社會包容性產(chǎn)生不利影響。隨著時間的推移，這些寶貴的社會和教育價值甚至?xí)尸F(xiàn)嚴(yán)重的衰退狀態(tài)。為了發(fā)揮公立職業(yè)教育機構(gòu)創(chuàng)造公平、提供學(xué)習(xí)機會、服務(wù)社會的關(guān)鍵作用，政府應(yīng)該為公立職業(yè)教育機構(gòu)的發(fā)展提供額外支持，包括注入大量政府資金，使其達到現(xiàn)代工業(yè)化經(jīng)濟所要求的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）制定立法框架，非公立培訓(xùn)機構(gòu)限制性進入市場

在開放市場的同時，我國應(yīng)當(dāng)進行相關(guān)立法，確保潛在職業(yè)教育機構(gòu)清楚相關(guān)要求，以及如何為學(xué)員提供相關(guān)的支持。潛在培訓(xùn)機構(gòu)在登記注冊時應(yīng)簽署承諾聲明，其中應(yīng)包括質(zhì)量績效目標(biāo)，如果違反目標(biāo)可能會導(dǎo)致制裁并最終取消注冊。自20世紀(jì)90年代初澳大利亞開放培訓(xùn)市場以來，私立培訓(xùn)機構(gòu)的注冊數(shù)量每年都在攀升，國家監(jiān)管機構(gòu)澳大利亞技能質(zhì)量管理局（ASQA）于2011年7月1日成立，隨著監(jiān)管環(huán)境的變化，私立培訓(xùn)機構(gòu)出現(xiàn)了較低的注冊率。同時，自ASQA成立以來，由于競爭壓力和ASQA制定的基于風(fēng)險的監(jiān)管決策，矛頭對準(zhǔn)行業(yè)內(nèi)的害群之馬，大批私立培訓(xùn)機構(gòu)注銷，撤出職業(yè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域。考慮到職業(yè)教育市場生態(tài)可持續(xù)發(fā)展問題、社會福利和公平問題、經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展問題，包括就業(yè)增長、有效的資源配置等問題，需要更加嚴(yán)格的立法框架，對非公立性質(zhì)培訓(xùn)機構(gòu)實行限制性進入市場原則，以保持公立職業(yè)教育與培訓(xùn)部門的獨特性和使命。

（五）關(guān)注公立職業(yè)學(xué)校教師身份淡化問題

新課程設(shè)計、評估方法、對先前學(xué)習(xí)的認(rèn)可、國家課程標(biāo)準(zhǔn)以及市場競爭機制的力量將迫使公立職業(yè)教育機構(gòu)面向市場商業(yè)環(huán)境。在職業(yè)教育市場領(lǐng)域中，行業(yè)需求決定了職業(yè)教育的程序和服務(wù)。在政策驅(qū)動下，商業(yè)慣例干擾公立職業(yè)學(xué)校的運營，教育實踐由教學(xué)驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟驅(qū)動。為了跟上這一巨大轉(zhuǎn)變，公立職業(yè)教育機構(gòu)將從基于社區(qū)的非商業(yè)組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d的經(jīng)濟組織。盡管它仍然是一個政府機構(gòu)，受國家政策和法規(guī)的約束，但它在商業(yè)環(huán)境中運作，這對公立職業(yè)教育機構(gòu)的從業(yè)者也將產(chǎn)生重大影響。商業(yè)環(huán)境將促使其在致力于發(fā)展面向企業(yè)的組織文化中承擔(dān)起越來越多樣化的商業(yè)角色。這一轉(zhuǎn)變，不僅對教師提出了新要求，賦予其新的教學(xué)實踐、知識背景和新的技能，而且改變了教師對教育角色的理解以及教師與學(xué)生、教師和“雇主”的關(guān)系。

1.稀釋公立職業(yè)學(xué)校教師的傳統(tǒng)角色：由“自由派教學(xué)者”降至“行業(yè)培訓(xùn)師”

公立職業(yè)學(xué)校教師本身承擔(dān)著發(fā)展行業(yè)技能、進行通識教育、提供公共服務(wù)的相關(guān)職能。在市場化的職業(yè)教育體系中，為了成功應(yīng)對瞬息萬變的市場環(huán)境，公立職業(yè)學(xué)校必須改變內(nèi)部運行方式：對內(nèi)發(fā)展企業(yè)文化，在組織內(nèi)部的運營和程序中開發(fā)商業(yè)運行規(guī)則。這就要求教師更具企業(yè)家精神，提供以客戶為中心的創(chuàng)新的教學(xué)方法和服務(wù)，以市場為導(dǎo)向的培訓(xùn)方法。固定工作角色、明確職責(zé)的時代將會過去。因此，基于市場化的職業(yè)教育改革將重新塑造教師在組織中的職業(yè)身份，以便在競爭環(huán)境中承擔(dān)相應(yīng)的角色，由此，教師將逐漸放棄公共部門文化的某些特征，淡化職責(zé)中的“教育公共性”。為適應(yīng)市場化改革的預(yù)期而改變教學(xué)模式的壓力可能導(dǎo)致教師教學(xué)義務(wù)和價值觀的緊張與沖突。教師通常需要根據(jù)可為企業(yè)創(chuàng)造的價值，而不是通過模塊課程獲得的技術(shù)知識來判斷雇主所需的行業(yè)知識和技能，從根本上將教師的角色由“自由派教學(xué)者”降至“行業(yè)培訓(xùn)師”。公立職業(yè)學(xué)校教師的專業(yè)地位、價值觀和動機都將發(fā)生變化。平衡商業(yè)競爭需要公立職業(yè)學(xué)校承擔(dān)社會和教育功能所必備的技能、知識、工具和技術(shù)，這是對公立職業(yè)學(xué)校教師的新要求，也是其在競爭日益激烈的環(huán)境下所必須的生存戰(zhàn)略。

2.職業(yè)教育目標(biāo)由公平目標(biāo)驅(qū)動轉(zhuǎn)向效率目標(biāo)驅(qū)動

市場力量的“無形之手”和學(xué)生選擇將成為職業(yè)教育的主要“治理”機制。盡管教學(xué)始終是教師職責(zé)的核心，但教師的角色還包含了解客戶的教育和培訓(xùn)需求，客戶對課程、服務(wù)和設(shè)施的滿意度評估，承擔(dān)營銷職能以最佳的方式宣傳課程，了解競爭對手的情況以及預(yù)測新型的技能需求等，由此承擔(dān)起市場營銷、招聘、文書甚至秘書等工作。在這樣的環(huán)境壓力下，教師的教學(xué)注意力將從培訓(xùn)個人轉(zhuǎn)移到實現(xiàn)公司目標(biāo)，即從教學(xué)和學(xué)習(xí)目標(biāo)的達成轉(zhuǎn)移到純粹由商業(yè)和服務(wù)驅(qū)動的制度要求上。這樣的策略會減少課程和專業(yè)知識的深度與廣度。當(dāng)市場需求優(yōu)先于教學(xué)價值，教師可能會優(yōu)先考慮行業(yè)需求而不是學(xué)生需求，減少對學(xué)習(xí)者的個性化關(guān)注，從而沖淡高質(zhì)量的課程設(shè)計，影響有效學(xué)習(xí)，最終可能會以經(jīng)濟為導(dǎo)向而犧牲了教學(xué)質(zhì)量。

3.削弱師生關(guān)系，降低教師在共建知識中的作用

在市場環(huán)境下，新職業(yè)主義和新自由主義的話語相結(jié)合，推動職業(yè)教育領(lǐng)域的市場化改革，將大大改變公立職業(yè)學(xué)校教師的角色及其工作實踐，教師和學(xué)生的關(guān)系也會隨之發(fā)生變化。師生關(guān)系由過去教師具有一定的權(quán)威感，師生可有效溝通、共建知識的狀態(tài)變?yōu)閮H是簡單的信息傳遞。職業(yè)教育的功能決定了教育的最終目的并非僅為獲得資格證書。在終身教育理念下，教育和教學(xué)活動不是瞬間的動作和過程，而是覆蓋一段時間內(nèi)師生共同構(gòu)建知識的過程。教師在共建知識中作用的削弱甚至?xí)W(xué)生終身學(xué)習(xí)能力的產(chǎn)生造成不良影響。

四、總結(jié)

30年前討論澳大利亞公共職業(yè)教育體系的市場化幾乎是不可想象的。然而，到了20世紀(jì)90年代中后期，市場和競爭的概念已深深地植入職業(yè)教育體系。2019年2月，我國的職業(yè)教育市場化改革從國家政策層面正式拉開帷幕。盡管市場化改革對職業(yè)教育的發(fā)展具有重要意義和影響，將為社會帶來更多的選擇，提升機構(gòu)的效率，強化其響應(yīng)能力。然而市場化改革同時也會帶來例如公立職業(yè)教育機構(gòu)社會功能和教育功能的模糊、教師身份的淡化、培訓(xùn)市場的混亂、國家公共資金的浪費、職業(yè)教育質(zhì)量的下降、公眾對職業(yè)教育信心的崩盤等一系列嚴(yán)重的后果。此外，由于公立職業(yè)教育機構(gòu)戰(zhàn)略地位和實踐的分離，公共服務(wù)機構(gòu)管理的市場機制的引入可能會導(dǎo)致公立職業(yè)教育機構(gòu)很難適應(yīng)政策的轉(zhuǎn)變和市場競爭的變化。最后，職業(yè)教育市場相關(guān)政策的制定應(yīng)建立在廣泛研究和調(diào)查的基礎(chǔ)之上。澳大利亞眾多政策報告的成功，例如《坎甘報告》和《布拉德利報告》均建立在全國范圍內(nèi)的調(diào)研基礎(chǔ)之上。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對惡劣的20世紀(jì)70年代，《坎甘報告》的研究員甚至需要坐長途汽車貫穿南北走訪調(diào)研。再看21世紀(jì)的澳大利亞，導(dǎo)致市場化政策失利的原因之一是全國性的政策報告《國家技能改革伙伴關(guān)系協(xié)定》是一份沒有經(jīng)過全國實際調(diào)研的報告。顯然，對于職業(yè)教育的市場化，需要進一步研究職業(yè)教育和培訓(xùn)市場的結(jié)構(gòu)、組成和動態(tài)變化，以及加強對中長期市場改革影響和結(jié)果的后續(xù)評估。在進一步研究的背景下，需要對行業(yè)和各地市場進行微觀研究，以調(diào)查不同領(lǐng)域和地區(qū)職業(yè)教育市場改革程度和存在的風(fēng)險及問題，探明這些市場的競爭結(jié)構(gòu)以及準(zhǔn)市場的長期可行性和可持續(xù)性。

注釋：

①“單一買家”是一種市場結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，幾個銷售者提供的商品或服務(wù)只有一個購買者，也就是說，需求方類似于壟斷。

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（責(zé)任編輯 陳春陽）